Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы понятия естественной монополии 17
1. Экономические основы понятия естественной монополии ... 17
2. Правовые основы понятия естественной монополии 47
3. Исторический аспект становления понятия и правового регулирования естественной монополии 97
4. Общетеоретическое понятие административно-правовых режимов 122
Глава 2. Понятие, содержание и особенности административно-правового режима естественных монополий 136
1. Режим естественных монополий как разновидность административно-правового режима 136
2. Содержание административно-правового режима естественных монополий 167
3. Особенности административно-правового режима в отдельных сферах естественных монополий 231
Глава 3. Проблемы и пути совершенствования административно-правового режима естественных монополий 300
1. Проблемы функционирования административно-правового режима естественных монополий 300
2. Особенности формирования административно-правового режима естественных монополий на региональном уровне 314
3. Пути совершенствования административно-правового режима естественных монополий 327
Выводы и рекомендации 359
Библиография 381
- Экономические основы понятия естественной монополии
- Режим естественных монополий как разновидность административно-правового режима
- Особенности административно-правового режима в отдельных сферах естественных монополий
- Проблемы функционирования административно-правового режима естественных монополий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние полтора десятилетия в российской экономико-политической среде происходят изменения, явно свидетельствующие об отказе от директивной командной экономики и построении современного рыночного хозяйства при соответствующих демократических преобразованиях всей политико-правовой и общественной системы страны. Фактически существовавшая долгие годы в России директивная плановая экономика являла собой ярчайший пример экономики гигантских по масштабам своей деятельности государственных монополий, в роли которых выступали системы отраслевых министерств и ведомств СССР. Таким образом, все происходящее сегодня можно трактовать, в том числе, и как длящийся процесс демонополизации экономики, совершаемый посредством приватизации и формирования современных рыночных институтов.
Мировой опыт становления и развития рыночных отношений ясно демонстрирует стремление хозяйственных субъектов к обладанию монопольным положением в различных сегментах рынка. Именно поэтому практически все страны с развитой рыночной экономикой стремятся разработать специальные механизмы сдерживания тенденций к глобальной монополизации экономики. Однако существует ряд сфер экономики, в которых обеспечить конкурентные начала в силу разного рода объективных и субъективных причин невозможно либо нецелесообразно с точки зрения экономической и социальной выгоды. Эти сферы наделяются специфическим статусом, их деятельность подвергается жесткому государственному управлению и контролю.
Существуют две основные разновидности такого рода сфер: те сферы, где хозяйственная деятельность полностью осуществляется государством в силу прямого государственного установления (такие сферы
именуются государственными монополиями), и те сферы, в которых функционирование самостоятельных хозяйствующих субъектов, занимающих монопольное положение на определенном товарном рынке, подвергается существенной корректировке со стороны органов государственного управления. Последние из указанных сфер объединяются понятием «естественные монополии».
«Естественность» монополий определяется общими
закономерностями функционирования рыночного механизма и связана с объективной необходимостью (правда, зачастую весьма относительной) сосредоточения производства какой-либо продукции либо права на оказание каких-либо услуг в руках единственного хозяйствующего субъекта - естественного монополиста. Обусловливается такое сосредоточение, как правило, технологическими особенностями процесса производства (транспортировки, снабжения и т.п.) и особой важностью соответствующей продукции (услуги) в общегосударственном масштабе.
Традиционными сферами естественных монополий являются электроэнергетика, транспортировка, нефти и газа по магистральным трубопроводам, железнодорожный транспорт и некоторые другие сферы экономики1. Специфика правого статуса хозяйствующих субъектов естественной монополии в самом общем виде состоит в том, что указанные субъекты исключены из процесса реализации конституционного принципа поддержки конкуренции, закрепленного в ст. 8 Конституции Российской Федерации2, утвержденной всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Это означает, что государство признало право на существование отдельных монополий и не ставит перед собой задачу радикальными методами прекратить нарушения принципа свободы экономической деятельности со стороны указанных субъектов. При этом нормы,
касающиеся нарушения правил антимонопольного законодательства3, в отношении естественных монополистов применяются со значительными ограничениями и только в целях предотвращения дальнейшей монополизации экономики страны.
Однако указанное «послабление» в смысле антимонопольного законодательства компенсируется за счет наличия специального блока норм права, определяющих специфику правового статуса субъектов естественных монополий, а также основ государственного управления и контроля над деятельностью субъектов естественных монополий. При этом следует иметь в виду, что степень государственного вмешательства в деятельность субъектов естественных монополий значительно превосходит степень регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в любой из отраслей экономики, за исключением, пожалуй, отраслей, признанных государственными монополиями.
И это понятно, ведь в условиях ограниченного в отношении субъектов естественных монополий антимонопольного законодательства, ресурсы монополий неизбежно будут направлены на завоевание новых областей экономики и установление в них того же монопольного состояния. Такой вывод следует из следующей экономической закономерности: бесконтрольная монополия, как правило, экстенсивно растет, парализует конкурентные стимулы в экономике и, соответственно, парализует внутренний прогрессивный потенциал последней.
В странах, в которых совершается переход от безраздельного господства государственных монополий в сторону возрождения нормальных для экономики конкурентных начал, обратное стремление к монополизации рынка особенно сильно. Ну, а если все это подкрепляется привычной для отдельных структур государства тягой к всеобъемлющей опеке находящихся под их контролем рыночных структур, то потребность
в сдерживании и прямом противодействии этой тенденции оказывается приоритетной составляющей экономической политики публичной власти. Россия в силу своего исторического прошлого оказалась в роли наиболее яркого примера государства, экономику которого можно характеризовать как переходную к рыночной, но все еще не совсем расставшуюся со своим государственно-монополистическим прошлым.
Следует подчеркнуть, что такого рода положение вещей вполне закономерно на сегодняшнем этапе. Экономические структуры весьма разнообразны и далеко не все из них обладают достаточным динамизмом для того, чтобы быстро подвергнуться разгосударствлению и демонополизации. Основу же экономики нашей страны в период советского строя составляли и продолжают составлять сырьевые отрасли и, прежде всего, нефтегазовый комплекс, электроэнергетика, транспорт и связь. Изначально указанные отрасли были построены по монопольному принципу, что основывалось на естественных особенностях, таких как, например, глобальность систем протяженных трубопроводов или энергетических сетей, которые составляют единое целое и пока лишь теоретически могут рассматриваться как объект демонополизации. То же можно сказать о транспорте и связи, которые в условиях громадной территории бывшего СССР также оказались сформированы в структуры, весьма слабо поддающиеся экономически оправданному дроблению и демонополизации. Для них соответствующие процессы могут оказаться гибельными.
При этом нельзя забывать, что в этих, как их принято называть, естественных монополиях лежит основа экономики, не говоря уже о том, что без топлива, энергии, транспорта и связи никакие отрасли экономики не могут быть жизнеспособными. С другой стороны, сохранение этих гигантских монополий не может и не должно сказываться на формировании современного рыночного хозяйства в других отраслях. Это порождает, во-первых, необходимость сдерживания естественного
желания любого монополиста диктовать свои условия субъектам рынка,
которые без продукции монополий нежизнеспособны, и, во-вторых, потребность постоянно ограничивать естественную для монопольных структур экспансию и нейтрализовать их попытки использовать свою мощь для распространения монопольного положения в иные сферы хозяйственной деятельности.
Решить такого рода задачи можно лишь посредством основанного на законе государственного управления, в основе наряду с самоуправлением и управленческим усмотрением, необходимым во всех сферах государственного управления выступает установление комплексного административно-правового режима естественной монополии. В основе установления данного режима лежит выделение естественных монополий в качестве особых сегментов рынка и создание специфического режима функционирования субъектов естественных монополий, реализуемого в условиях ограниченного законом контроля и активного управляющего воздействия со стороны государства. Именно такой логики и придерживался, по-видимому, федеральный законодатель, регулируя основы режима естественных монополий в федеральном законодательстве о естественных монополиях4.
Тот факт, что субъекты естественных монополий функционируют в рамках строгой режимной организации не может вызывать сомнений, однако, правовая наука до сих пор не уделяла внимания теоретическим разработкам в области анализа режимов вообще и административно-правовых режимов в частности. Следствием этого явилось отсутствие серьезных комплексных правовых исследований в сфере естественных монополий и, следовательно, разрозненность, бессистемность как правовой базы административно-правового режима, так, зачастую, и самого государственного воздействия на естественно-монопольные отрасли экономики нашей страны.
Между тем, именно в рамках теории административно-правового режима нормы права, качающиеся естественных монополий, системы органов регулирования деятельности субъектов естественных монополий, применяемых органами регулирования методов регулирования, а также основ правового статуса непосредственно субъектов естественных монополий, включая положения об ответственности данных хозяйствующих субъектов, могут рассматриваться комплексно как единый комплексный правовой институт.
Особую актуальность разработка института естественных монополий приобретает в контексте наметившейся тенденции к глобальному реформированию отдельных сфер естественных монополий не только в нашей стране5, но и во многих странах, характеризующихся стабильно высоким уровнем развития экономики6.
Таким образом, разработка теории административно-правового режима естественных монополий должна послужить совершенствованию государственного управления сферами естественных монополий, а также поставить на научную основу в целом применение различных мер государственного воздействия на отдельные сегменты экономики государства.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Следует отметить, что ни российская, ни зарубежная юридическая наука не рассматривала институт естественных монополий в контексте теории административно-правовых режимов. Это связано в том числе и с тем, что сама вышеназванная теория возникла сравнительно недавно и лишь в незначительной степени разработана в работах В.В. Купцова и СМ. Петрова. Автор настоящей работы во многом разделяет взгляды указанных ученых и в процессе исследования ориентировался на их разработки в данной области.
Между тем, в ходе анализа понятия естественной монополии и места данного явления в системе экономических и правовых институтов диссертант опирался на разработки в данной сфере видных экономистов и правоведов.
Так, экономический материал для анализа заимствован из работ С.Л. Брю, Х.Р. Вэриана, Э.Дж. Долана, Р. Дорнбума, Д. Линдсея, К.Р. Макконнелла, А. Маршалла, Дж. Робинсона, С. Фишера, М. Фридмана, Ф. Хайека, Э. Чемберлина, Р. Шмалензи, а также отечественных экономистов А.Г. Войтова, В.М. Гальперина, Р.Г. Емцова, СМ. Игнатьева, А.И. Илькевича, Е.И. Корольковой, В.В. Куликова, М.Ю. Лукина, Е.И. Нименьи, А.А. Пороховского, И.Е. Рудаковой, В.Г. Худокормова, Л.Н. Чечевицына, Г.Г. Чибрикова и других.
Разработки в области права, опираясь на которые автор настоящей работы строил свои гипотезы и делал выводы, можно подразделить на несколько блоков в зависимости от направления анализа.
В частности, одним из существенных направлений научных правовых исследований в области естественных монополий являются разработки в области подотрасли конкурентного (или антимонопольного) права. В этой связи особое внимание привлекают работы таких специалистов как С.Э. Жилинский, Н.И. Клейн, Н.Ю. Круглова, B.C. Мартемьянов, О.М. Олейник, В.Ф. Попондопуло, В.К. Путинский, P.O. Халфина, работавших над проблематикой правового регулирования антимонополистической деятельности в середине - второй половине двадцатого века.
К концу 90-х годов двадцатого века формируется новое поколение исследователей данной проблематики. Это связано, прежде всего, с формированием в России новейшего антимонопольного законодательства и перемещением фокуса антимонопольного регулирования в сторону институциональных форм, компетенционных норм Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП
России) и его территориальных управлений, функциональных связей МАП России с другими органами законодательной и исполнительной власти. Указанные аспекты нашли освещение в работах А.Н. Варламовой, С.А. Данилюк, О. Коломийченко, А.В. Михайлова, А. Никифорова, К.Ю. Тотьева, Н.Е. Фонаревой, и других.
Зарубежный опыт в области антимонопольного (антитрестовского) регулирования получил освещение в известных трудах О.А. Жидкова, М.И. Кулагина и В.П. Мозолина. Однако со времен выхода в свет этих наиболее капитальных работ прошел довольно большой срок, а современные отечественные публикации по этой теме представлены в основном в виде статей и отдельных глав в монографиях. В этой связи можно выделить труды Р. Г. Агаева, В.И. Еременко, Г.И. Никерова, А.Г. Цыганова, Д.В. Хохлова.
Особый интерес для исследования проблематики становления и развития правового регулирования антимонополистической деятельности представляли работы авторов, работавших в дореволюционный период истории нашей страны, таких, как И.М. Гольдштейн и А.Л. Рафилович.
Исследования правового регулирования естественных монополий производились весьма ограниченным кругом специалистов, среди которых следует особо отметить Л.М. Бадалова, Н.И. Клейн, К.Ю. Тотьева, И.Г. Окрепилову, но исключительно в контексте общих исследований антимонопольного законодательства и связанных с ним проблем.
В общетеоретическом смысле основой для разработки понятия административно-правового режима естественных монополий автором были проанализированы труды видных специалистов в области административного права вообще и теории государственного управления в частности, а именно: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, О.И. Бекетова, К.С. Вельского, А.П. Герасимова, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, А.С. Пиголкина, Л.Л. Попова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова и других.
В качестве методологической базы исследования диссертант использовал труды таких авторов как:, М.В. Баглай, И.А. Василенко, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, Б.П. Елисеев, Д.П. Зеркин, С.А. Зинченко, В.Г. Игнатов, И.А. Исаев, А.Д. Керимов, Н.Г. Кобец, М.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, В.В. Лобанов, Г.В. Мальцев, М.И. Пискотин, Б.А. Страшун, Е.А. Суханов, В.Е. Чиркин, Т.М. Шамба, Д.Ю. Шапсугов, В.Ф. Яковлев, И.С. Яценко и др.
Раскрытию темы диссертации способствовало изучение
колоссального массива федерального законодательства о естественных монополиях, включающего в себя порядка двух десятков федеральных законов непосредственно относящихся к теме настоящего диссертационного исследования, ряд Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, а также множество нормативно-правовых актов, изданных органами государственного регулирования естественных монополий. Помимо этого в данной работе активно использован опыт регионального законодательства в области регулирования естественных монополий.
Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в связи с возникновением и функционированием в экономике государства отраслей, характеризующихся признаками естественной монополии.
Предметом диссертационного исследования являются вопросы теоретического анализа правоотношений, складывающихся в сфере функционирования административно-правового режима естественных монополий.
Цели и задачи диссертационного исследования Актуальность темы, недостаточный уровень ее разработанности
предопределили цель исследования, которая заключается в разработке понятия административно-правового режима естественной монополии, выявлении проблем и возможных путей совершенствования данного режима.
Поставленная цель обусловила постановку следующих задач исследования:
• Выяснение экономических и правовых основ понятия естественной монополии как особого состояния рынка;
• Анализ исторического аспекта возникновения и развития систем государственного регулирования естественных монополий;
• Выработка теоретического понятия административно-правового режима естественных монополий, выявление его признаков;
• Определение конкретного содержания административно-правового режима федеральных естественных монополий в Российской Федерации;
• Выделение специфических особенностей вторичных административно-правовых режимов отдельных естественных монополий;
• Выявление комплекса проблем, существующих в связи с функционированием административно-правового режима естественных монополий;
• Формирование рекомендаций по совершенствованию административно-правового режима естественных монополий.
Методологической основой диссертационного исследования
являются научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно исторического кибернетического подходов. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и другие более частные методы исследования.
Специфика изучения проблемы предопределила рассмотрение
вопросов института естественных монополий с точки зрения конституционного и административного права с учетом положений, разработанных комплексной подотраслью конкурентного права.
Научная новизна диссертационного исследования.
Настоящая диссертационная работа представляет собой впервые произведенное комплексное исследование института естественных монополий в контексте теории административно-правовых режимов, осуществленное на основе тщательного анализа отечественной и зарубежной литературы, действующих правовых актов и практики их применения за длительный период времени. Предложено оригинальное правовое понимание понятия естественной монополии, разработано понятие административно-правового режима естественной монополии, произведено выявление существенных компонентов указанного режима, выявлена сложная многоуровневая структура административно-правового режима естественных монополий.
Элементами научной новизны отличаются выводы, полученные в результате анализа вторичных административно-правовых режимов конкретных естественных монополий.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Тезис о том, что законодательство о естественных монополиях составляет самостоятельный сегмент системы российского законодательства, поскольку в отличие от антимонопольного законодательства законодательство о естественных монополиях устанавливает не принципы защиты конкуренции на товарном рынке, а принципы государственного управления товарным рынком, характеризующимся отсутствием конкуренции как таковой в силу естественно экономических причин;
2. Определение правоотношений, регулируемых законодательством о
естественных монополиях, как административных отношений власти и подчинения, возникающих по поводу функционирования аномальных сегментов рынка со своеобразными экономическими характеристиками и урегулированных нормами особого правового института, характеризующегося спецификой субъектного состава, правового статуса субъектов регулируемых отношений, целей и средств правового регулирования и т.д.;
3. Вывод о том, что место института естественных монополий в рамках отрасли административного права Российской Федерации не может быть определено только в контексте теории административно-правовых режимов, поскольку систематизация норм права, направленных на регулирование отношений в сфере естественных монополий, на сегодняшний момент невозможна вследствие отсутствия соответствующей методологической базы;
4. Тезис о том, что административно-правовой режим естественных монополий характеризуется как предметный комплексный режим нормального функционирования:
а) комплексный административно-правовой режим - урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации;
б) режим нормального функционирования - режим, не связанный с экстраординарными обстоятельствами в социально-экономической или политической сферах;
в) предметность режима означает, что установленные им правила ориентированы на конкретные, не являющиеся сугубо управленческими виды деятельности;
5. Вывод о том, что административно-правовой режим естественных монополий наряду с режимом антимонопольной деятельности относится к
группе административно-правовых режимов в сфере управления экономикой;
6. Тезис о том, что административно-правовой режим естественных монополий характеризуется многоуровневостью, включая в себя первичный режим естественных монополий и множество вторичных режимов;
7. Определение административно-правового режима естественных монополий как совокупности административно-правовых норм, регулирующих особые отношения в области управления экономикой (а именно: отношения, возникающие в связи с возникновением и функционированием естественных монополий) путем установления определенного порядка осуществления управленческой деятельности в целях организации эффективного государственного управления сферами естественных монополий;
8. Тезис о том, что содержание основного (первичного) административно-правового режима естественных монополий составляют в совокупности следующие компоненты:
• назначение административно-правового режима;
• установление пределов действия административно-правового режима;
• система органов государственного управления, их функции и полномочия;
• методы государственного регулирования;
• формы контроля;
• применение мер ответственности;
• правовые формы реализации административно-правового режима;
9. Вывод о необходимости развития регионального и локального уровней правового регулирования естественных монополий, в том числе и в смысле формирования нормативной базы функционирования региональных и локальных административно-правовых режимов на
федеральном уровне.
Практическая значимость и апробация результатов диссертации.
Научно-обоснованное использование теории административно- правового режима естественных монополий в практике государственного управления соответствующими сферами экономики способно в существенной мере поднять его эффективность. Научные положения и выводы, изложенные автором в диссертации, могут быть использованы для совершенствования российского законодательства о естественных монополиях, в практической деятельности органов регулирования естественных монополий, в дальнейшей разработке технико-юридического инструментария в исследуемой области. Кроме того, данные диссертации могут быть использованы в нормотворческой работе, научных исследованиях, при подготовке студентов и аспирантов системы высшего и послевузовского профессионального образования в области административного, конституционного, предпринимательского,
конкурентного права.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в многочисленных публикациях автора.
Экономические основы понятия естественной монополии
Всякий факт правого регулирования, если не принимать во внимание некоторые одиозные примеры субъективного характера, имеет под собой некую основу, а именно: базируется на том или ином явлении объективного социального, экономического, культурного характера. Вполне закономерным будет вывод о том, что правовое регулирование естественных монополий основано на существовании такого, прежде всего, экономического феномена, как особое состояние товарного рынка, при котором традиционные представления о выгоде конкурентной борьбы оказываются неверными или, вернее, неприменимыми, поскольку сами положения сохраняют свою ценность. Однако состояние среды таково, что конкуренция как основной механизм рыночной экономики наносит вред или хотя бы просто не приносит должных результатов, под которыми следует понимать в данном случае наиболее полное и качественное удовлетворение спроса наиболее широкого круга потребителей на определенные товары (услуги).
Как справедливо отмечают Лазарев В.В. и Братко А.Г., анализируя проблемы соотношения права и экономики, на сегодняшний момент следует признать, что право может оказывать лишь косвенное воздействие на соотношение спроса и предложения на товары. Причиной этому служит тот факт, что спрос и предложение формируются как результат многочисленных взаимодействий между разными субъектами хозяйственных отношений, как результат столкновения разных интересов, их согласования в сфере экономической жизни7.
Тем не менее, одной из центральных функций государственного управления в сфере экономики остается «запрещение порочных методов ведения хозяйства и коммерции»8. Регулирование государством сферы естественных монополий и есть одно из проявлений данной функции. В упрощенном смысле государственное регулирование можно определить как вмешательство государственных органов (федеральных, региональных, муниципальных) в работы рыночных механизмов с целью корректировки поведения рыночных агентов, и, следовательно, результатов работы рынка.
Исходя из вышеизложенного, методологически верно будет начать исследование вопросов, связанных с понятием предмета настоящей работы, с разработок в области экономической науки.
Прежде всего, в этой связи определенный интерес представляют разработки экономистов относительно природы государственного регулирования экономики. Существующие в экономической науке позитивные и нормативные исследования рассматривают проблему регулирования по-разному. Нормативный подход вводит исследования в более узкое русло, сосредотачиваясь на аспекте вообще необходимости регулирования естественных монополий (когда вообще естественная монополия должна подлежать регулированию).
С точки зрения позитивного подхода, существенной чертой регулирования является то, что оно перераспределяет доходы, создавая тем самым определенный баланс интересов и формируя соответственно заинтересованные группы и коалиции. То, каким образом государство должно влиять на экономические процессы в обществе, каковы механизмы такого влияния, и является предметом исследования экономистов, являющихся сторонниками позитивного подхода к проблеме государственного регулирования экономики.
Достаточно распространенными позитивными теориями, касающимися проблематики эффективного государственного управления экономикой, являются: теория общественного интереса, теория «пленения», экономическая теория регулирования. 1. Теория прогрессивного общественного интереса предполагает, что государство стремится реализовать общественный интерес, который в отсутствие регулирования оказывается ущемленным. При этом разрешению подлежит практический вопрос о необходимом объеме корректировки. Для его решения (согласно данной теории) надо сопоставить получаемые выгоды и издержки, связанные с регулированием. Однако следует иметь в виду, что произвести указанное сопоставление весьма проблематично. Кроме того, органы, непосредственно осуществляющие регулирование, вообще, и работающие в них должностные лица, в частности, как правило, больше пекутся о собственной выгоде, нежели об абстрактном «общественном интересе».
2. Теория «пленения» предполагает, что вне зависимости от того, какие изначальные ориентиры были заданы регулирующим органам, они имеют тенденцию менять направление своей активности для удовлетворения своих собственных интересов. Получается, что рано или поздно регулирующие власти оказываются «в плену» возникающих обстоятельств. Таким образом, государственное управление в перспективе неизбежно утрачивает эффективность, превращаясь в тормоз для нормального развития экономических процессов.
Режим естественных монополий как разновидность административно-правового режима
В предыдущей главе настоящей работы нами были рассмотрены вопросы, касающиеся историко-теоретических основ понятия, сущности естественной монополии как социального и правового явления. При этом нами были сделаны выводы о том, что изучение естественной монополии как правового института в рамках подотрасли конкурентного права или, в целом, отрасли предпринимательского (хозяйственного) права в силу различных причин нецелесообразно.
Здесь хотелось бы обратить внимание на следующий момент. В российском законодательстве, равно как и в российской юридической науке, в целом, несмотря на довольно разработанную иерархию отраслей и подотраслей права (а равно и законодательства), существуют вопросы, оставляемые вне системы той или иной отрасли либо удостаиваемые лишь незначительного упоминания, смысл которого сводится к тому, что данный вопрос слишком специфичен, обладает слишком значительным своеобразием для подробного анализа в рамках определенной системы, словом, не может быть идентифицирован по родовой принадлежности.
В общетеоретическом смысле стоило бы говорить об «исключении из правила», т.е. о ситуации, которая является случайностной в определенной системе, не поддающейся общим закономерностям предмета и (или) метода регулирования. Таким образом, у нас появились основания полагать, что институт естественных монополий в российском праве представляют собой пример такого упускаемого из вида исключения, вопроса оставляемого для особого рассмотрения не подходящего для анализа в рамках какой-либо из известных теорий.
Следствием вывода об обособленности института естественных монополий от вышеуказанных отраслей (подотраслей) права явилась необходимость определить отраслевую принадлежность соответствующей совокупности норм, закрепленной в законодательстве о естественных монополиях. И здесь, нами был выдвинут тезис о том, что в рамках отрасли административного права существует теоретическая конструкция или теория, которая позволит систематизировать и поставить на научную основу данную систему норм. Имелась в виду конструкция административно-правового режима естественных монополий.
В качестве общего тезиса хотелось бы отметить, что теория административно-правовых режимов в целом, на наш взгляд, призвана заполнить существенный пробел в российской юридической науке, поскольку именно в ее рамках уместны для пристального изучения и систематизации не только проблемы естественных монополий, но и такие вопросы, как режим гражданской обороны, режим безопасности дорожного движения, режим лицензирования и сертификации, различные режимы, устанавливаемые международным правом, режим свободной экономической зоны, режим государственной тайны, режим охраны государственной границы и многие другие подобные указанным вопросы.
В силу определенной спорности и новизны данного подхода автор настоящей работы счел правильным уделить особое внимание разъяснению вопроса о понятии административно-правовых режимах и аргументации своей позиции по нему и с этим вынести данную проблематику в отдельный параграф настоящей работы.
Итак, остановимся подробно на теоретических аспектах проблемы административно-правовых режимов и выясним основания, сущность и понятие указанного явления.
Следует отметить, что наука административного права не так давно обратилась к проблемам понятия административно-правового режима90. В традиционной административно-правовой доктрине с этим понятием связывали исключительно режимы чрезвычайного и военного положений, т.е. режимы, устанавливаемые государством в особых, кризисных для общества ситуациях. Считалось, что административно-правовой режим в указанном контексте связан с экстраординарным ограничением прав и свобод человека, закрепленных Конституцией Российской Федерации, и не может распространяться на ситуации нормального функционирования социально-экономических и политических институтов91.
Однако последние исследования в данной области позволяют предположить, что именно в рамках научно разработанной и эмпирически подтвержденной теории административно-правовых режимов, которая расширила понимание административно-правового режима до степени применения к неограниченному множеству управленческих задач, в наиболее полной мере удастся раскрыть и внутренне структурировать всю специфику целевой организации государственного управления в России.
Особенности административно-правового режима в отдельных сферах естественных монополий
Сферы функционирования естественных монополий значительно различаются между собой. Различия лежат, прежде всего, в экономической природе монополий. Некоторые из них являются в собственном смысле этого слова естественными (например, транспортировка газа, нефти и нефтепродуктов по трубопроводам или транспортировка электрической энергии по единой сети). В то же время существуют монополии, являющиеся естественными в силу скорее сложившейся традиции, нежели экономической необходимости (например, почтовая связь).
Кроме того, в рамках отдельных существующих монополий можно выделить отдельные сферы перспективно подходящие для организации конкурентных товарных рынков (например, в сфере оборота электроэнергии).
Указанные особенности экономического характера порождают закономерную дифференциацию государственного воздействия на деятельность субъектов в данных сферах. Отдельные естественные монополии (большинство) находятся полностью или частично в государственной собственности. В этом случае собственно публичное регулирование со стороны органов управления естественными монополиями сочетается с реализацией частных правомочий собственника.
В связи с этим вполне логичным будет обратиться к рассмотрению вопросов особенностей существующих административно-правовых режимов отдельных естественных монополий. Анализу будут подвергнуты в силу наибольшей разработанности и доступности материала только наиболее интересные, на наш взгляд, вторичные административно-правовые режимы следующих естественных монополий: электроэнергетики, железнодорожного транспорта, почтовой связи.
Электроэнергетика - один из центральных элементов экономики любого современного государства. От стабильности поставок электроэнергии, их качества и доступности во многом зависит уровень жизни населения страны и уровень развития ее промышленности.
Становление моделей государственного регулирования электроэнергетического комплекса относится к первой половине — середине XX века. В этот период многие правительства пришли к заключению, что весь электроэнергетический сектор обладает чертами естественной монополии. Успешное предотвращение разрушительного монополистического поведения связывалось с введением государственной собственности и детального регулирования. Во Франции "Эликтрисите де Франс" была создана в 1946 г. Италия создала государственную монополию в области электричества последней среди европейских стран - в 1962 г. Во многих странах законы непосредственно запрещали вход в данную отрасль.
В США преобладала иная модель - частная монополия, регулируемая независимым регулирующим органом. Однако сохранились и находящиеся в федеральной или муниципальной собственности электростанции и предприятия.
Уже в семидесятых годах зарождаются сомнения в том, что модель регулируемой монополии является оптимальной. Этому в существенной мере способствовали исследования и вывод о том, что подлежащая регулированию монополия получает сильные стимулы к неэффективному "раздуванию" капитальных издержек. Широко заговорили о том, что регулирующие органы реализуют, в первую очередь, не "общественный" интерес, а свой собственный и начинают действовать заодно со своим подопечным.
В связи с развитием новых технологий оказалось реальным существенно снизить издержки и изменить традиционные пути предоставления услуг вследствие сокращения минимально эффективной генерирующей мощности. Поэтому в восьмидесятые годы XX века возникает понимание необходимости реформы энергетического сектора. В начале 1990-х гг. ряд стран (в т.ч. Великобритания, Аргентина и Норвегия) начали далеко идущие преобразования электроэнергетического сектора. Принятая в феврале 1997 года, Директива Европейского Союза о либерализации электроэнергетического сектора ознаменовала начало радикальных реформ в континентальной Европе. К настоящему моменту преобразования приобрели общемировой характер.
Остановимся вкратце на экономических характеристиках электроэнергетической отрасли141. Электроэнергия - продукт, не поддающийся хранению. Спрос на электроэнергию сильно колеблется в зависимости от времени дня и года, и модель этих колебаний нестабильна. Предложение электроэнергии связано с четырьмя вертикально взаимосвязанными стадиями производства: генерирование электроэнергии; передача; распределение; поставка конечным потребителям.
Проблемы функционирования административно-правового режима естественных монополий
Данная глава настоящего диссертационного исследования посвящена освещению блока проблем существующих в целом в сфере правового регулирования естественных монополий. Тот факт, что сфера естественных монополий в экономике нашей страны на сегодняшнем этапе не может служить примером реализации безупречного государственного управления, на наш взгляд, не вызывает сомнений. Это подтверждается и широким общественным резонансом, который вызывают любые решения крупнейших субъектов естественных монополий, таких, как РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром» и др.
Если попытаться систематизировать каким-либо образом проблемы, возникающие в сфере функционирования административно-правового режима естественных монополий, то мы придем к выводу, что часть из них носит концептуальный характер и связана с решением вопроса о целесообразности государственного регулирования (в том числе и управления) данной сферы экономической жизни общества и о наиболее адекватной степени такого государственного воздействия. В этой части можно говорить и о проблемах определения принципиальных положений, касающихся направлений государственного воздействия на деятельность субъектов естественных монополий, о целесообразности применяемых методов воздействия и о пределах вмешательства государства в жизнедеятельность хозяйствующих субъектов. Указанные проблемы лежат в плоскости правотворчества и имеют основополагающее значение для эффективного функционирования административно-правового режима в целом. Обобщая общую значимость данных проблем, укажем, что если на законодательном (в широком смысле этого слова) уровне не будут определены основы государственного регулирования, социально «полезное» развитие сферы естественных монополий будет полностью исключено в силу как объективных особенностей самих естественных монополий, так и отсутствия системного подхода к регулированию в правоприменительной практике.
В то же время другая часть проблем связана с эксцессами государственного управления на уровне правоприменения. В этой связи целесообразно обращать внимание на проблемы соотношения материальной обеспеченности деятельности органов регулирования естественных монополий по сравнению с аналогичным уровнем обеспеченности субъектов естественных монополий, о психологической склонности человека к увеличению собственного благосостояния и в целом о коррумпированности государственного аппарата в нашем государстве. С другой стороны, не следует забывать и о проблематике злоупотребления властью со стороны отдельных должностных лиц в части необоснованного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов.
Экономическая природа естественной монополии, как и любой другой монополии, несет в себе отрицательную социальную сущность, так как связана с возможностью диктовать обществу в лице потребителей товара или услуги естественного монополиста как цену на данный продукт, так и порядок доступа к нему, уровень его качества и т.д. Более того, в предпринимательской среде, то есть в среде конкурентного рынка, естественная монополия не менее опасна, так как колоссальный оборот капитала внутри монополии дает широкие возможности для реализации амбиций руководства субъекта естественной монополии в сферах, не относящихся к непосредственному сегменту рынка, охваченному монопольной властью данного субъекта. Часто указанные амбиции реализуется не только в экономической, но и в политической сферах.
Так, ни для кого не секрет, что российские естественные монополии оказывают определенное влияние и на средства массовой информации, и на политическое руководство страны. Такое положение вещей обусловлено не только естественно-экономическими особенностями явления естественной монополии, но и определенными недостатками организации государственного воздействия на сферы естественных монополий.
Итак, отрицательная (относительно) природа естественной монополии определила необходимость осуществления коррекции ее следствий путем осуществления государственного регулирования. Собственно само выделение определенных сфер экономики как естественных монополий также является следствием этого самого государственного регулирования. И здесь, уже на первом этапе государственного воздействия возникает проблема целесообразности выделения той или иной сферы в качестве естественной монополии.
В разделах настоящей работы, посвященных понятию естественной монополии и режима естественных монополий уделялось значительное внимание проблемам соотношения государственных и естественных монополий, сочетания признаков данных монополий в конкретных естественных монополиях, существующих в нашей стране на сегодняшний момент. Кроме того, упомянутые выше попытки реформирования отдельных сфер естественных монополий (электроэнергетика, железнодорожный транспорт) указывают на то, что в данном вопросе все благополучно. Здесь, по нашему мнению, необходимо исходить, прежде всего, из возможных социальных последствий реформирования.
В целом существуют две противоположные тенденции в отношении определения круга сфер, определяемых как естественные монополии. При этом на теоретическом уровне данная проблематика в большей степени разработана экономистами, нежели правоведами. Некоторые специалисты придерживаются той позиции, что общеэкономические и социальные интересы общества требуют, чтобы естественными монополиями был признан как можно более узкий круг рыночных сегментов. Указанную позицию разделяет абсолютное большинство экономистов, а также и реформаторские круги в политической элите нашего государства.
Аргументация такого подхода проста: только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемых в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии и должна подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.
