Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы административно-правового регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность 16
1.1 Понятие оружия, имеющего культурную ценность 16
1.2. Исторический и зарубежный опыт регулирования оборота оружия имеющего культурную ценность 31
1.3. Виды оружия, имеющего культурную ценность 56
Глава 2. Совершенствование правового регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность 81
2.1. Развитие прав граждан и юридических лиц в сфере регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность 81
2.2. Субъекты обеспечения оборота оружия, имеющего культурную ценность 113
Заключение 146
Список использованной литературы 153
Приложения 176
- Понятие оружия, имеющего культурную ценность
- Исторический и зарубежный опыт регулирования оборота оружия имеющего культурную ценность
- Развитие прав граждан и юридических лиц в сфере регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность
- Субъекты обеспечения оборота оружия, имеющего культурную ценность
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Культурные ценности - важная составная часть материального и духовного мира, отражающая творческий потенциал человечества и основу культурного разнообразия. Они всегда привлекали к себе внимание, а оружие, имеющее культурную ценность, - еще и пристальный криминальный интерес.
Оружие, имеющее культурную ценность, отличается от остальных видов оружия. Изначально конструктивно предназначенное для поражения живой или иной цели, оно при определённых обстоятельствах способно представлять угрозу общественной и личной безопасности, одновременно такое оружие является объектом культурной ценности и с учетом его значимости подлежит государственному регулированию и охране. Наряду с обеспечением общественной и личной безопасности граждан охрана культурных ценностей находится в сфере публичных интересов государства, которая наиболее эффективно осуществляются административным правом1.
Действующее законодательство («Об оружии», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», «О вывозе из Российской Федерации и ввозе в Российскую Федерацию культурных ценностей»), а также иные нормативно-правовые акты устанавливают лишь отдельные требования к обороту оружия, имеющему культурную ценность.2
Вместе с тем в Федеральном Законе «Об оружии» (далее - Закон), регулирующем оборот боевого, служебного и гражданского оружия, отсутствует понятие «оружие, имеющее культурную ценность», не определен его правовой режим, статус субъектов и другие элементы оборота оружия.
1 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный
курс. -М-, 2001.- С.80-82; Александрова М.А. Состав и отраслевая принад
лежность российского законодательства о культурных ценностях/ТКультура:
управление, экономика, право. - М.: Юрист, 2006, №4. - С.24-27.
2 ГУООП СОБ МВД России от 30.06.2003 г. № 12/2963.
На оборот оружия, имеющего культурную ценность, также не распространяются и действующие Правила оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации (РФ). На практике к такому оружию пытаются применить порядок коллекционирования и экспонирования, установленный Законом и указанными Правилами. И, наоборот, художественно оформленное гражданское и боевое оружие не занесено в Государственный кадастр служебного и гражданского оружия как таковое, а именуется как обычное гражданское или боевое оружие, что не соответствует фактическому его состоянию и реальному правовому положению.
Основы законодательства о культуре формулируют лишь общее понятие культурных ценностей. Фактическое отнесение конкретного образца оружия к данной категории осуществляется на основании зарегистрированного в Росохранкультуре заключения историко-культурной искусствоведческой экспертизы, которая фактически изменяет его правовой режим и оно выбывает из сферы регулирования законодательства об оружии. Таким образом, при отсутствии четких критериев в категорию культурных ценностей попадает оружие, представляющее значительную опасность. Такое несовершенство регулирования усугубляется еще и недостатком квалифицированных экспертов в данной области.
Государственный контроль за оборотом оружия, имеющего культурную ценность, - проблема комплексная, требующая, в том числе взаимодействия целого ряда органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в социально-культурной, правоохранительной и иных сферах жизни общества.
Недостаточная и несовершенная правовая основа нередко способствует порче уникальных образцов оружия, хищению, незаконному вывозу его за пределы страны, некоторые раритеты бесследно исчезают, а наша страна лишается своего культурного наследия. Его учёт в органах внутренних дел (ОВД) не осуществляется. ОВД сталкиваются с серьезными трудностями в
сфере контроля за оборотом такого оружия, попытки применить Закон по аналогии приводят к административному произволу, что негативно сказывается на состоянии законности и правопорядка в рассматриваемой сфере.
В результате ненадлежащего правового регулирования распространение получила порочная практика привлечения к ответственности коллекционеров старинного оружия за его хранение, приобретение, продажу подобно нарушителям порядка оборота гражданского, служебного и боевого оружия. Криминалистическая экспертиза такого оружия проводится без специальных нормативно установленных правил, после чего нередко уникальные образцы подвергаются техническому повреждению и даже уничтожению, а изъятые раритеты пропадают "по невыясненным обстоятельствам". Неслучайно 84% опрошенных нами респондентов из 27 регионов Российской Федерации заявили о необходимости регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность, причем 92% из них считают, что оно должно осуществляться преимущественно на законодательном уровне.
Большое количество исследуемого оружия имеется в музейных и частных коллекциях,1 значительная доля хранящегося оружия в государственных музеях по этим и другим причинам нейтрализована путём сверления и фрезерования. Трудности испытывают и мастера авторского художественного холодного оружия. Их уникальное творчество можно квалифицировать как незаконное производство оружия, поскольку по Закону производством оружия имеют право заниматься только юридические лица на основании лицензии. Все это создаёт препятствия для развития национального оружейного ремесла и творчества.
1 По данным Министерства культуры и массовых коммуникаций оружейные коллекции имеют почти 2 тысячи музеев, в которых собрано около 5 млн. единиц старинного и художественно оформленного оружия. В иных организациях хранится более 22 тысяч различных видов коллекционного оружия. Точных сведений о гражданах, которые занимаются коллекционированием оружия, имеющего культурную ценность, нет. По экспертным оценкам речь идет о тысячах таких энтузиастов. См.: Трудно жить без пистолета// Парламентская газета. - 2007.-17 мая.
Такая ситуация дает основания утверждать, что административно-правовое регулирование проблем, связанных с оружием, имеющим культурную ценность, особенно актуально в свете подготовки проекта Федерального закона РФ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об оружии".
Таким образом, исследование проблем административно-правового регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность, является актуальным и насущным.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным направлениям и школам: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, В.Г.Горбачева, И.В. Делягина, А.П. Загрядской, И.Ш. Килясханова, Ф.Е. Колонтаевского, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Е.В. Первушина, Л.Л. Попова, В.Г. Растопчина, К.С. Родионова, А.П. Сергеева, ЮА. Тихомирова, Е.Н. Тихонова, В.Н. Тищенко, Ю.К. Толстого, А.П. Шергина и других ученых.
Некоторые правовые и исторические аспекты культурных ценностей исследовались В.Г. Беспалько, Р.Б. Булатовым, Е.А. Воронцовой, А.Н. Дьяч-ко, М.Е. Каулен, Г.А. Кузиной, А.Я. Малыгином, Е.В. Медведевым, И.Г. Рыбак, Е. В. Сазонниковой, А.А. Сундиевой, С.Л. Чистотиновой, Л.Л. Шпаков-ской и другими авторами.
Вопросы лицензионно-разрешительной работы и оборота оружия рассматривались в работах А.А. Бакаева, А.З. Гливинского, А.А. Долгополова, Д.А. Корецкого, А.М Лебедева, В.Д. Малкова, В.П. Мак-Мак, М.Н. Маршу-нова, М.Ф. Савелия, В.И. Шалашова, А.Ю. Шумилова и др.
Отдельные вопросы регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность, изучались А.Д. Благовым, И.А. Кузнецовой и В.П. Полозовым. Наибольший объем изысканий в этой сфере проводилось
Е.Д. Шелковниковой, которая в отдельном параграфе диссертации изложила особенности правового режима оружия, имеющего культурную ценность.1
Вместе с тем административно-правовое регулирование оборота оружия, имеющего культурную ценность, является одной из наименее изученных проблем в российской юридической науке, комплексного исследования которой на монографическом уровне до настоящего времени не проводилось.
Предлагаемый в диссертации ракурс познания обусловлен накопившимися в рассматриваемой сфере теоретическими и прикладными проблемами правового, в том числе правоприменительного характера, требующими своего разрешения.
Научная и практическая значимость, а также недостаточная изученность и разработанность регулирования этого вида оружия определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в процессе оборота оружия, имеющего культурную ценность.
Предмет исследования составляют теоретические и нормативно-правовые основы регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность, а также современное состояние деятельности органов внутренних дел и других органов исполнительной власти, обеспечивающих порядок в данной сфере.
Целью настоящего исследования является комплексное исследование административно-правового регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность, формулирование на его основе теоретических выводов, направленных на развитие науки в данной области, а также разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы и устранению пробелов регулирования отношений в исследуемой сфере.
Указанные цели обусловили постановку и решение следующих задач:
Шелковникова Е.Д. Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия: Дис ... докт. юрид. наук. - М., 1999.
анализ современного состояния административно-правового регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность, включающий ис-торико-правовое и современное сравнительно-правовое исследование;
изучение особенностей административно-правового регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность;
формулирование понятий видов оружия, имеющего культурную ценность, а также научно-обоснованных оснований и признаков его деления, позволяющих выделить систему классификации такого оружия;
рассмотрение компетенции субъектов исполнительной власти, участвующих в регулировании оборота оружия, имеющего культурную ценность;
подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистическии подход к изучению проблем административно-правового регулирования оборота оружия, отражающий в частности, взаимосвязь теории и практики.
Исследование проводилось с использованием частных методов научного познания (наблюдения, экспертных оценок, изучения документов, статистического, юридического толкования норм права), предполагающих реализацию возможностей сравнительно-правового, системного, конкретно-социологического, исторического и формально-логического анализа.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые акты по вопросам охраны культурных ценностей, оборота оружия, соответствующие нормы Конституции Российской Федерации (К РФ) и подзаконных нормативно-правовых актов Российской Федерации; Федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы МВД России, а также материалы изучения и обобщения практики деятельности органов внутренних дел, органов миграционной службы по линии розыска.
Научная новизна состоит в комплексном исследовании сущности и особенностей правового регулирования общественных отношений, возни-
кающих в сфере оборота оружия, имеющего культурную ценность. Новизной отличается ряд теоретических и прикладных положений, сформулированных в процессе исследования.
Впервые на диссертационном уровне исследуется исторический отечественный и зарубежный опыт регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность. В результате онтологического, ценностно-гносеологического и социокультурного подходов выявлены общие, специальные и единичные признаки исследуемого оружия, которые являются основанием для его классифицирования на различные виды.
Даны авторские понятия старинного, антикварного и комбинированного оружия. Сформулированы предложения по правовому регулированию оборота каждого из видов оборота оружия, имеющего культурную ценность, с учетом решения задач двойственного характера (объекта оружия и культурной ценности), месторасположения среди других видов оружия и средств административно-правового регулирования в системе законодательства об оружии и культуре. В том числе предложения по усилению административной ответственности в виде трех отдельных статей к главе 7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Обстоятельному анализу подвергнуты основные направления деятельности органов исполнительной власти, включая органы внутренних дел, в сфере регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность, что позволило сформулировать и обосновать предложения и рекомендации, направленные на решение ряда правовых, в том числе и научно-методических проблем в обозначенной сфере.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Административно-правовая характеристика понятия «оружие, имеющее культурную ценность», которая отражает сущность предметов данной категории только при наличии, с одной стороны, общих признаков оружия (целевого, правового и качественного), а с другой, - специальных признаков, характеризующих его как культурную ценность (важная или особая
значимость предмета для общества; редкость или уникальность (в том числе в техническом отношении); возраст оружия; связанность с исторической эпохой, историческими событиями или с историческими, выдающимися личностями; художественная ценность).
Указанные признаки предлагается использовать для определения не только общего понятия «оружие, имеющее культурную ценность» - уникальные, редкие образцы оружия, имеющие важное научное, историческое, мемориальное или художественное значение для общества, но и для классификации видов такого оружия по различным основаниям. Причем для конкретного его вида наличие обязательной совокупности всех специальных признаков необязательно, важно их взаимное сочетание в зависимости от характера и других особенностей оружия, имеющего культурную ценность.
2. Классификация видов оружия, имеющего культурную ценность:
по форме собственности — на оружие в государственной, муниципальной, частной и иной форме собственности;
по отношению к Музейному фонду Российской Федерации - на оружие, включенное или не включенное в состав Музейного фонда Российской Федерации;
оружие, включённое в состав Музейного фонда Российской Федерации, - на государственную часть Музейного фонда Российской Федерации и негосударственную часть Музейного фонда Российской Федерации;
оружие, включённое в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, - в форме федеральной собственности; в собственности субъектов Российской Федерации;
оружие, включённое в состав негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации, - в муниципальной, частной или иной собственности;
по разрешению вывоза из России - на оружие, подлежащее и не подлежащее вывозу из РФ;
по существенным единичным признакам:
по признаку культурной ценности - антикварное, старинное, мемориальное, авторское холодное художественное, художественно-оформленное;
по качественному признаку - оружие, находящееся в исправном состоянии и пригодное для поражения цели и оружие, находящееся в состоянии непригодном для поражения цели;
по конструктивной особенности - комбинированное оружие;
по дате изготовления и конструктивной особенности - современное и старинное оружие.
3. Авторские понятия:
«старинное огнестрельное оружие» - огнестрельное оружие с фитильной, колесцовой, кремневой, капсюльной, игольчатой, шпилечной системой воспламенения заряда, изготовленное до 1891 года, а также оружие, использующее унитарные патроны кругового или центрального воспламенения, из которого нельзя произвести выстрел современными боеприпасами;
«антикварное оружие» - это оружие, разрешённое к приобретению в установленном законом порядке гражданами РФ и иными субъектами, уникальные (редкие) как образцы старинного огнестрельного оружия, так и не относящиеся к категории старинного оружия - образцы спортивного, охотничьего, пневматического, метательного и холодного оружия, созданные более 50 лет назад;
«комбинированное оружие», соединяющее в едином комплексе различные виды оружия с целью усиления эффективности какого-либо конкретного оружия, придания ему новых свойств, в том числе относящихся к расширению поражающих возможностей, правовой режим оборота которого должен исходить из наиболее опасного вида оружия, объединенного в этой комбинации.
4. Предложения по совершенствованию Федерального закона «Об оружии» в целях регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность:
а) по порядку приобретения оружия, имеющего культурную ценность
(перечень субъектов, требования, предъявляемые к ним, условия приобрете
ния различных видов оружия (антикварного, художественно оформленного
охотничьего и спортивного, метательного, старинного огнестрельного ору
жия и антикварного холодного оружия, авторского холодного оружия);
б) по порядку хранения различных видов искомого оружия и запрета на
его механическое повреждение;
в) по порядку торговли этим оружием, ее лицензирования, в том числе
продажи старинного и антикварного оружия, а также регулирования деятель
ности субъектов продажи оружия, передачи прав собственности, другие дей
ствия, направленные на установление, изменение или прекращение граждан
ских прав и обязанностей в отношении музейных предметов и музейных кол
лекций (включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации);
г) по порядку проведения историко-культурной (искусствоведческой)
экспертизы исследуемого оружия, а также криминалистической экспертизы
(для старинного огнестрельного оружия, изготовленного под патроны цен
трального и бокового воспламенения);
д) по порядку коллекционирования оружия, требующего согласования
норм законодательства об оружии и лицензирования отдельных видов дея
тельности;
е) по порядку ношения холодного оружия, имеющего культурную цен
ность, с национальными костюмами народов РФ и с казачьей формой.
5. Предложения по регулированию полномочий контрольной деятельности и организации взаимодействия органов исполнительной власти:
- в Федеральном законе «Об оружии» целесообразно предоставить право органам внутренних дел: а) по лицензированию торговли оружием, имеющим культурную ценность, коллекционированию оружия (не относящегося к категории старинного), экспонированию оружия; б) согласования вопросов выдачи лицензий на создание авторского художественного холодного оружия; в) осуществления лицензионного контроля; г) проведения криминали-
стической экспертизы старинного огнестрельного оружия. Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) Министерства культуры Российской Федерации - полномочия по лицензированию деятельности по созданию оружия, имеющего культурную ценность (по согласованию с органами внутренних дел);
в Положении о проведении экспертизы и контроля за вывозом культурных ценностей1 - закрепить за Росохранкультурой проведение экспертизы ввозимого и вывозимого оружия, а также коллекционируемого, в том числе изъятого и конфискованного оружия, копий (реплик) оружия;
в ведомственных нормативно-правовых актах контролирующих органов установить четкий порядок функционирования и регламент взаимодействия между собой, а также закрепить нормативный порядок согласования проведения историко-культурных либо иных мероприятий, во время которых разрешается ношение оружия, имеющего культурную ценность;
особенности организации и проведения проверок при осуществлении лицензионного контроля оружия, имеющего культурную ценность, в части вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, целесообразно установить Федеральным законам «Об оружии», а порядок проверки юридических лиц и граждан, занимающихся коллекционированием или экспонированием оружия - соответствующим Положением Правительства Российской Федерации;
предлагаемый порядок реализации изменений целесообразно закрепить в Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ2.
6. Предложения по совершенствование мер административной ответственности путем внесения предложенных автором поправок в главу 7 Кодекса
Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.04.2001 № 322. - СЗ РФ. - 2001. - № 19, ст. 1938.
2 Утв. приказом МВД РФ от 12 апреля 1999 г. № 288.
Российской Федерации об административных правонарушениях в виде отдельных статей: 7.34. Нарушение правил хранения оружия, требующего особых условий хранения; 7.35. Нарушение правил ношения и использования оружия, имеющего культурную ценность; 7.36 Нарушение правил производства экспертизы оружия, имеющего культурную ценность.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в комплексном обосновании законодательного и иного правового регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность. Основные положения и выводы исследовательской работы внесли новации и расширяют знания о понятии, сущности, видах и особенностях регулирования оборота такого оружия.
Теоретические обобщения и предложения автора могут рассматриваться в качестве основы исследования научного, нормативного и эмпирического материалов при решении вопросов административно-правового регулирования оружия, имеющего культурную ценность.
С учётом потребностей практики рассмотрены вопросы, имеющие актуальное значение для функционирования органов исполнительной власти, совершенствования их деятельности, особенно органов внутренних дел в сфере их нормативно-правового регулирования, организации взаимодействия и государственного контроля за оборотом оружия, имеющего культурную ценность.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании учебных дисциплин административного и уголовного права, криминалистики и судебной экспертизы, управления административной деятельностью органов внутренних дел и милиции общественной безопасности, при подготовке учебных пособий и других материалов для юридических вузов, практической деятельности органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается его методологией и методикой, комплексным характером исследо-
вания, а также репрезентативностью эмпирического материала, на котором базируются научные положения, предложения и выводы диссертации.
Многогранность темы обусловила необходимость изучения отечественной и зарубежной научной литературы по общей теории государства и права, административному, конституционному, гражданскому и уголовному праву, криминалистике, культурологии, судебной медицине, а также материалов судебной практики, архивных и исторических материалов, раскрывающих теоретическую и практическую сущность вопроса.
По различным вопросам исследуемой проблемы автором проинтервьюированы 139 респондентов (сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы, других служб органов внутренних дел). Анализ этих данных подтверждается результатами, полученными другими способами (статистическими данными, отчетами, публикациями в СМИ и др.). В ходе исследования диссертант использовал личный опыт работы в подразделениях лицензионно-разрешительной работы ГУВД г. Москвы.
Апробация результатов исследования и внедрение. Результаты проведенного исследования прошли обсуждение на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России.
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены и одобрены на научно-практической конференции «Государство, право и образование в современной России» в Московском институте экономики, менеджмента и права (2008 г.), а также в докладах на заседании круглого стола по теме: «Безопасность государства и политической системы общества» в Академии управления МВД РФ (2008 г.) и на межвузовской научно-практической конференции по теме «Проблемы совершенствования управления, укрепления национальной безопасности, обеспечение прав и свобод личности в Российской Федерации» (2008 г.);
Основные положения, выводы и предложения, сформулированные в исследовании, апробированы в шести публикациях, а также непосредственно
16 в практической деятельности подразделений лицензионно-разрешительнои работы ГУВД г. Москвы.
Результаты проведенного исследования используются в учебном процессе Московского института экономики, менеджмента и права, Московского Государственного Областного Университета при чтении лекций и проведении семинаров по дисциплинам «Административное право», «Правовые основы обеспечения национальной безопасности», «Уголовное право», «Криминология», «Судебная экспертиза», а также в Академии управления МВД РФ при проведении занятий по теме «Организация деятельности подразделений лицензионно-разрешительнои работы» со слушателями первого и четвертого факультетов.
Структура и объем диссертации определялись целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и двух приложений.
Понятие оружия, имеющего культурную ценность
В своей жизнедеятельности люди производят и используют самые разнообразные вещи, способные удовлетворить те или иные потребности, выступающие в качестве материальных и духовных носителей общественных отношений, к которым относится и оружие.
В истории человечества оно всегда занимало свое особое место, развивалось и совершенствовалось вместе с человеком, оставаясь его неизменным спутником. Издревле известно, а сегодня и общепризнано, что развитие цивилизации немыслимо без оружия, сопутствующего человечеству на протяжении всей его истории, являясь материальным выражением передовой мысли человека и неотъемлемым элементом культуры. Ему принадлежит значительная роль в эволюционном развитии людей, государств и цивилизаций.
По научным данным оружие как средство охоты и защиты было первым средством выживания и добычи пропитания на ранней стадии развития человечества \ Например Ф.Энгельс писал, что труд начинается с изготовления орудий, представляющих собой наиболее древние орудия - охоты и рыболовства, которые одновременно являются и оружием2.
Кроме своего прямого назначения оружие всегда являлось предметами декоративно-прикладного искусства и продолжает относиться к ним в наше время. Ученые относят первые попытки художественного оформления оружия к неолиту, в дальнейшем манера украшения оружия, сюжеты, мотивы орнамента, а порой, и сама его форма определялись стилем, который господствовал в определенный исторический период в искусстве той или иной страны3.
Оружие князей и прославленных героев старались сохранить и считали символом непобедимости. Мемориальное оружие окружалось особым уважением. Например, мечи псковских князей Всеволода и Довмонта почитались в Троицком соборе, а меч князя Бориса сначала висел в спальне Андрея Бого-любского и позже хранился в одной из церквей Владимира4.
Как справедливо отмечает Е.Д. Шелковникова: «Оружие является источником для изучения самых разнообразных сторон истории человеческого общества. Каждый образец оружия - это памятник, запечатлевший уровень развития науки и техники, искусства и ремесел, характерный для конкретного исторического периода и региона, где он был изготовлен. Мастера оружейного дела всегда шли не просто в ногу с развитием технологических процессов своего времени, а задавали темп этому движению, способствовали его ускорению и, в конечном счете, прогрессу общества в целом. Многое из того, что было создано в целях совершенствования вооружений, впоследствии становилось достоянием других смежных отраслей знаний и широко использовалось в различных сферах человеческой деятельности»1.
Сегодня нет сомнений в том, что оружие может рассматриваться в качестве предметов, представляющих собой особый памятник материальной культуры. Однако до настоящего времени в российском праве не решены вопросы нормативного определения оружия, имеющего культурную ценность, режима его оборота и охраны, хотя на практике проблемы, связанные с отсутствием такой регламентации возникли уже достаточно давно. Юристы, специалисты в области оружиеведения уже неоднократно обращали внимание на данный пробел в отечественном законодательстве, который по существу оставил вне поля своего регулирования весьма важный пласт культурного наследия страны2.
Общеизвестно, что проблематика понятийного аппарата имеет философское определяющее значение для фундаментальных знаний любой науки и в различных областях, в том числе и в юриспруденции. В этой связи в литературе отмечается важность в праве юридических терминов, правовых поня-тий и их определений . Именно эти средства юридической техники в значительной степени обеспечивают определенную устойчивость и направленность правового регулирования, совершенство законодательства.
В научной литературе неоднократно отмечались проблемы, связанные с отсутствием в Федеральном законе "Об оружии" определения понятия оружия, имеющего культурную ценность и норм, регламентирующих порядок его оборота1.
Целесообразно отметить, что термин «оружие, имеющее культурную ценность», впервые нормативно был закреплен лишь в 1998 году в Постановлении Правительства РФ "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации"2. В принятом ранее Законе РФ "О вывозе и ввозе культурных ценностей" упоминались лишь «виды оружия, являющиеся культурными ценностями» .
К сожалению, действующий Федеральный закон "Об оружии", не только не определяет исследуемое понятие, но даже и не упоминает его. Это противоречит давно известному знанию, что любое понятие отражает существенные свойства, связи и отношения предметов и явлений через описание общих и специальных признаков; в нем должны отражаться сущность предмета, его внутреннее содержание4, специфические характеристики (свойства и отношения). При этом определение или дефиниция (defmitio) представляет собой краткое и исчерпывающее разъяснение отличительных признаков той вещи, которую мы хотим определить5. Следовательно, любая дефиниция, в том числе и правовая, должна быть, с одной стороны, емкой по содержанию, отражающей все важные и сущностные свойства определяемого явления, а с другой стороны - краткой.
Исторический и зарубежный опыт регулирования оборота оружия имеющего культурную ценность
Исследования исторических правовых источников позволяет сделать вывод, что первые попытки законодательного урегулирования оборота оружия (пользуясь современной терминологией) были предприняты в России еще в середине XVII века в Соборном Уложении (Уложении Алексея Михайловича)1.
Вместе с тем в российском законодательстве до 1917 года не было единого акта, посвященного обороту оружия. В Своде Законов Российской Империи статьи, регулирующие эту сферу, рассредоточены по различным Уставам, Законам и Постановлениям. Более того, основанные на разработанных в самых разных условиях законодательных актах XVII - начала XX веков, сами эти статьи нередко входили в противоречие друг с другом1.
К концу XIX - началу XX веков нормы административного права, регламентирующие оборот оружия, были сосредоточены в четырех основных источниках: в Уставе таможенном, Уставе о промышленности, Уставе о предупреждении и пресечении преступлений и Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.
Следует отметить, что для административного законодательства того времени, регулирующего отношения в исследуемой сфере, был характерен запретительный тип регулирования. Так, Уставом о предупреждении и пресечении преступлений против личной безопасности запрещалось «всем и каждому носить оружие, кроме тех, кому закон то дозволяет или предписывает...»2. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, устанавливал санкции за нарушения, в частности, за хранение или ношение запрещенного оружия полагалось виновных «подвергать денежному взысканию, при этом запрещенное оружие отбиралось» (ст. 117) .
Специалисты при этом отмечают, что право на владение оружием было строго регламентировано и предоставлялось достаточно ограниченному кругу лиц4. Так, первоначально (с конца XVII века) это правомочие законодательно закреплялось и долгое время действовало, как право-привилегия дворянства5.
Что же касается непосредственно правого регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность, то исследования показывают, что в законодательстве Российской Империи отсутствовало данное правовое понятие, не было и стройной системы специальных норм, регулирующих отношения в изучаемой сфере.
Вместе с тем, собирание памятного оружия в России началось еще при дворе киевских князей. В 1560 году в Москве была организована первая в России выставка трофейного вооружения. Все царствующие особы Дома Романовых в той или иной степени занимались собирательской деятельностью. Во всех царских собраниях и коллекциях XVII-XX веков особое место отводилось предметам оружия1.
В первой половине XVI в. возникло одно из старейших в Европе хранилищ оружия Оружейная палата, в XVII - начале XVIII вв. она постепенно стала приобретать черты музея2.
К началу XIX в. положение дел в Оружейной палате требовало коренного реформирования системы управления Кремлевской сокровищницей и создание на ее базе публичного музея. Высочайший Указ "О правилах управления и сохранения в порядке и целости в Мастерской и Оружейной палате ценностей", подписанный 10 марта 1806 года стал важнейшим законодательным актом, завершившим почти столетний период реформирования древнейшей сокровищницы русских царей в "самодержавнейший музеум", он устанавливал правила и нормы, которые позволяют говорить о том, что с этого времени Мастерская и Оружейная палата начинает развиваться как музейное учреждение со всеми присущими ему функциями. Правила законодательно утвердили неприкосновенность ее фондов. Запрещалось продавать или выдавать из музея какие - либо вещи без особого на то предписания императора3.
Военные кампании и успехи русского оружия вызвали усиленный интерес к военно-историческим памятникам, первые военно-исторические музеи в России были основаны в начале XVIII в., когда Петр I издал ряд указов о сборе и хранении русских и трофейных орудий, оружия и др. Так, 29 августа 1703 года, когда по указанию Петра I был построен специальный цейхгауз на территории Петропавловской крепости для хранения древних артиллерийских орудий. Туда доставлялись на хранение "для памяти на вечную славу" отечественные и трофейные артиллерийские орудия, представляющие историческую ценность. Открытию цейхгауза предшествовала большая работа по сбору ценных экспонатов - "достопамятных" и "курьезных" орудий. Например, 6 декабря 1702 года царь издал указ, адресованный гетману Украины Мазепе, в котором говорилось: "Во всех малороссийских городах масжеры (мортиры) и пушки медные и железные и всякие воинские сенжаки (знаки) осмотреть, описание и расписки прислать". Подобные указы были разосланы и другим воеводам. В 1724 году сенат утвердил Указ Петра I: «...старинные пушки и фузеи не переливать и не портить, а сдавать как курьезы в цейхгаузы на сохранение» Известно, что царь иногда лично осматривал старые орудия, подлежащие переливке, и наиболее ценные из них приказывал отправить в цейхгауз. В 1725 году по распоряжению артиллерийской канцелярии составляется опись всему собранному, упорядочиваются способы хранения "достопамятных" предметов1. В 1712 году Петр I основал в Туле первый в России казенный оружейный завод, а с 1724 года на Тульском оружейном заводе стали собирать образцы оружия, а созданная в 1775 году по распоряжению Екатерины II Палата редкого и образцового оружия положила начало заводскому музею.
Развитие прав граждан и юридических лиц в сфере регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность
Связь оборота оружия, имеющего культурную ценность, в целом с регулированием проблем, связанных с оружием, обуславливает определенную логическую последовательность дальнейшего исследования. В литературе об обороте оружия говорится, что это урегулированная административным правом «совокупность юридически значимых действий и видов деятельности, совершаемых субъектами общественных отношений по поводу оружия»1. В соответствии с Законом предметными целями такого регулирования является осуществление защиты жизни и здоровья граждан, собственности, обеспечение общественной безопасности, охраны природы и природных ресурсов, укрепления международного сотрудничества в борьбе с преступностью и незаконным распространением оружия2.
Понятие общего оборота оружия определено в ст. 1 Федерального закона «Об оружии» в виде простого перечня ряда действия и видов деятельности, совершаемых определенными субъектами в отношении оружия. Здесь следует напомнить, что это производство оружия, его продажа, передача, приобретение, коллекционирование, экспонирование, учет, хранение, ношение, перевозка, транспортирование, использование, изъятие, уничтожение, ввоз оружия на территорию Российской Федерации и вывоз его из Российской Федерации3.
Для оружия, имеющего культурную ценность, в настоящее время в условиях отсутствия законодательной базы практика его оборота исходит из п. 1 главы I «Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации», где сказано, что данные Правила не распространяются на оборот оружия, имеющего культурную ценность.
При этом торговая деятельность, а также сделки по купле-продаже антикварного оружия осуществляются без лицензий органов внутренних дел при наличии зарегистрированного в Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росо-хранкультуре) заключения историко-культурной искусствоведческой экспертизы, об отнесении его к категории оружия, имеющего культурную ценность. Проведение данной экспертизы в соответствии с пп. «д» п. 15 Правил возложено на специалистов, аттестованных Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. Экспертиза производится на основании заявления собственника (владельца) оружия либо уполномоченного им лица. Экспертное заключение о признании антикварного оружия культурной ценностью регистрируется в Росохранкуль-туре или в ее территориальном органе. Оформление и получение специальных разрешительных документов в органах внутренних дел на данное оружие не осуществляется.
Что касается правового регулирования оборота оружия, имеющего культурную ценность, то одно из центральных мест в его структуре занимает регламентация приобретения оружия, поскольку нормы, устанавливающие условия и порядок реализации этого действия, в значительной степени определяют правоспособность субъектов в рассматриваемой области.
Следует отметить, что в Законе отсутствует дефиниция этого действия, вследствие чего возможно неоднозначное понимание его содержания. Так, некоторые авторы считают, что под приобретением оружия следует понимать исключительно получение его в собственность1. Вместе с тем анализ всей совокупности положений законодательства позволяет сделать вывод, что содержание этого действия необходимо рассматривать шире, а именно - как всякое получение оружия во владение. Так, например, музеи, согласно законодательству, создаются в форме учреждений1, следовательно, они обладают не правом собственности в целом (владения, пользования, распоряжения), а правом оперативного управления в отношении хранящегося оружия2.
Здесь следует использовать знания науки, исследовавшей вопрос приобретения оружия и его регулирования, включающего в себя определение: 1) субъектов приобретения; 2) видов оружия, разрешенного к приобретению; 3) требований к субъекту, приобретающему оружие; 4) допустимых способов приобретения; 5) количественных ограничений на приобретение некоторых видов оружия; 6) регламентации процедуры приобретения; 7) оснований и порядка взаимодействия с органами исполнительной власти при осуществлении этого действияз.
Другим важным моментом регулирования порядка приобретения оружия, во-первых, гражданином является установление посредством нормативного закрепления определенных требований, обусловливающих его правоспособность, к которым относятся: 1) наличие гражданства; 2) достижение определенного возраста; 3) состояние физического и психического здоровья; 4) правомерное поведение, связанное с отсутствием судимостей, фактов привлечения к уголовной, административной ответственности; 5) наличие условий, обеспечивающих надлежащее хранение оружия; 6) знание законодательства, наличие умений и навыков обращения с оружием. Во-вторых, для юридических лиц: 1) наличие соответствующих целей деятельности, зафиксированных в законодательстве и в учредительных документах; 2) наличие условий, обеспечивающих надлежащее хранение оружия.
Следующим моментом является ст. 10 Закона, в которой перечислены субъекты, имеющие право на приобретение оружия и другие соответствующие статьи, в которых конкретизируется реализация этого права тем или иным субъектом. Все это касается лишь видов оружия, подпадающих под действие Закона.
По общему правилу, установленному Федеральным законом «Об оружии» приобретение оружия на территории Российской Федерации подлежит лицензированию1. При этом в данной же норме определено исключение из этого правила: лицензированию не подлежит приобретение оружия и патронов к нему государственными военизированными организациями2. Вместе с тем, согласно ст. 13 Закона некоторые виды оружия, по мнению законодателя, которые не представляют значительной опасности, приобретаются гражданами в дозволительном порядке.
На наш взгляд, порядок регулирования приобретения оружия, имеющего культурную ценность, должен иметь более дифференцированный подход. При этом в законе должны быть четко закреплены: перечень субъектов, имеющих праве на приобретение оружия, имеющего культурную ценность; виды оружия, разрешенные для приобретения каждому из субъектов; требования к субъекту, приобретающему оружие; способы и основания приобретения. Кроме этого должна четко регламентироваться процедура приобретения (если оружие приобретается в разрешительном порядке).
Субъекты обеспечения оборота оружия, имеющего культурную ценность
Административно-правовое регулирование оборота оружия, имеющего культурную ценность, является формой юридического опосредования отношений, в которых одна сторона - органы исполнительной власти выступают в роли управляющего (субъекта управления), а другая - граждане или юридические лица в роли управляемого (объекта управления).
При этом регулирование, как оно понимается в теории административного права, осуществляется путем установления наиболее общих правил, которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия)1.
Степень участия и место каждого органа государственного управления в процессе административно-правового регулирования определяется компетенцией, которая характеризуется совокупностью властных полномочий и подведомственности. Каждый орган действует от имени государства, наделен властными полномочиями, осуществляемыми на основе законов и иных правовых актов, издает обязательные для исполнения правовые акты. Компетенцию можно рассматривать в функциональном разрезе, применительно к оп-ределенным субъектам .
Следует отметить, что за последнее десятилетие система органов, выражающих федеральную исполнительную власть, подвергалась неоднократным изменениям в целях определения их рациональной структуры, повышения их роли в процессе реформирования государственной и общественной жизни. Значительную роль при этом сыграли указы Президента РФ3. На основе названных указов была выстроена, по сути, новая система и структура этих органов.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. систему федеральных органов исполнительной власти сейчас составляют министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты. Они различаются по сферам деятельности (в прежнем варианте - отраслям), организационно-правовым формам и содержанию выполняемых функций (правовое регулирование, надзор (контроль), управление государственным имуществом).
Федеральное министерство - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. По предыдущему нормативно-правовому документу министерства были не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. По последнему Указу Президента РФ федеральные министры вправе: давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания; приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным законом.1
Федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
В пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.
Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору -также управление государственным имуществом и оказание платных услуг1.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
