Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Культурные ценности как предмет таможенных правоотношений 13
1.1. Культурные ценности: понятие и правовые признаки 13
1.2. Классификация культурных ценностей 34
1.3. Правовые основы перемещения культурных ценностей через таможенную границу Российской Федерации 49
Глава 2. Правовой механизм оборота культурных ценностей в области таможенного дела 65
2.1. Правовой статус Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и его роль в системе сохранения культурных ценностей в России 65
2.2. Правовое регулирование деятельности таможенных органов при перемещении через таможенную границу Российской Федерации культурных ценностей 94
2.3. Ответственность за незаконное перемещение через таможенную границу Российской Федерации культурных ценностей 129
Заключение 153
Список использованной литературы 171
- Культурные ценности: понятие и правовые признаки
- Классификация культурных ценностей
- Правовой статус Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и его роль в системе сохранения культурных ценностей в России
- Правовое регулирование деятельности таможенных органов при перемещении через таможенную границу Российской Федерации культурных ценностей
Введение к работе
Одной из важнейших задач любого государства является сохранение ценностей национальной культуры. Перемещение через таможенную границу Российской Федерации культурных ценностей характеризуется определенной спецификой. Как особый вид товара они могут ввозиться в страну и вывозиться за ее пределы под строгим контролем со стороны государственных органов. Лица, заинтересованные в таком перемещении, вступают во взаимодействие с уполномоченными субъектами с целью получения специального разрешения.
Административные барьеры на путях прохождения предметов данного рода оправданны задачами защиты государственных интересов, охраны культурного достояния страны, борьбы с неправомерными посягательствами на культурные ценности. Развитие бизнеса в области торговли произведениями искусства в настоящее время по доходности занимает второе место после торговли наркотиками. Современная система национальных интересов страны относит культурные ценности к одним из основных объектов безопасности.
Несмотря на актуальность исследуемой темы, регулирование оборота культурных ценностей в области таможенного дела сопряжено с рядом проблем как нормотворческого, так и правоприменительного характера. Несовершенство действующего законодательства выражается в первую очередь в отсутствии единообразного понимания термина «культурные ценности». Принятый в 1993 г. Закон РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей»1 не дает их однозначной характеристики и вступает в противоречие не только с иными федеральными законами, но и с нормами международного права.
'Закон от 15 апреля 1993 г. №4804-1 //Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №20. Ст. 718.
4 В правовом механизме оборота культурных ценностей в качестве
лидирующих субъектов участвуют Министерство культуры и массовых
коммуникаций РФ и Федеральная таможенная служба. Отсутствие единой
системы учета культурных ценностей, неполноценность нормативной базы
для осуществления глобального контроля за движением предметов
культурного наследия, недостаточная координация усилий названных
органов исполнительной власти, проблемы квалификации правонарушений в
данной сфере - вот причины нелегального перемещения культурных
ценностей через таможенную границу, которое имеет устойчивую тенденцию
к росту. Одной из функций таможенных органов РФ является пресечение
незаконного оборота через таможенную границу культурных ценностей1. В
2002 году таможенными органами с применением технических средств
таможенного контроля была пресечена контрабанда 1469 предметов,
представляющих историческую и художественную ценность2.
Вместе с тем нередки ситуации, когда гражданин фактически лишен
возможности вывоза за рубеж предметов искусства, являющихся его
собственностью на законных основаниях, или же предметов, не
представляющих собой культурную ценность. Такое положение ставит
участника таможенного правоотношения в условия, способствующие
совершению нарушения таможенных правил. Кроме того, лишение
возможности такого вывоза со стороны физических лиц ущемляет их право
частной собственности, гарантированное Конституцией РФ. В Послании
Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию РФ говорится, что
Россия должна стать «страной, где права собственности надежно
защищены...»3. Этому призваны способствовать устранение юридических
коллизий и обеспечение конституционности всех правовых норм.
1 П.6 ст. 403 Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст.2066.
2 Таможенная служба - 2003 // Таможня 2003. № 19. СЮ.
3 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2003.
17 мая.
5 Комплексный характер таможенного законодательства отразился и на
институте перемещения через таможенную границу культурных ценностей, в
связи с чем рассмотрение поставленных вопросов проводилось на стыке
отраслевых юридических дисциплин, в том числе административного и
гражданского права.
В настоящей диссертации предпринята попытка восполнить пробел, образовавшийся в юридической науке, путем внесения предложений по совершенствованию законодательных основ и правоприменительной практики по данной проблематике.
Основной целью настоящей работы является комплексное исследование такого объекта правового регулирования, как культурные ценности, учитывая роль данной категории в области таможенного дела, отражение современного состояния проблем по данному вопросу, а также разработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач исследования:
- определение понятия культурных ценностей, формулировка их основных
признаков;
- уяснение места культурных ценностей в структуре таможенного
правоотношения;
- классификация культурных ценностей;
- раскрытие правовых основ перемещения культурных ценностей через
таможенную границу РФ;
характеристика правового статуса субъектов, участвующих в перемещении через таможенную границу РФ культурных ценностей;
изучение порядка перемещения через таможенную границу РФ культурных ценностей, выделение основных этапов такого перемещения;
раскрытие места и роли таможенных органов в связи с перемещением культурных ценностей через таможенную границу РФ;
исследование института экспертизы в данной области;
выявление закономерностей возникновения и развития незаконного оборота культурных ценностей в области таможенного дела;
анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей ответственность за незаконное перемещение через таможенную границу РФ культурных ценностей;
выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования оборота культурных ценностей в области таможенного дела.
Состояние научной разработанности темы. Проблемы правового регулирования, анализируемые в диссертации, рассматриваются на основе работ ученых, которые исследовали разнообразные стороны данного вопроса. Однако комплексное исследование правовых основ оборота культурных ценностей в области таможенного дела на монографическом уровне осуществляется впервые.
При написании диссертации использовались исследования ученых в области административного, таможенного и финансового права: Ю.С. Адушкина, О.Ю.Бакаевой, Д.Н. Бахраха, К.Г. Борисова, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, А.Н. Гуева, А.Н. Козырина, СВ. Кивалова, В.А. Максимцева, В.М. Манохина, Г.В. Матвиенко, И.В. Орлова, И.В. Тимошенко, С.Г. Пепеляева, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой, Н.И. Химичевой, В.Е. Чиркина, Р.А. Шепенко и др.
При создании теоретической базы и понятийного аппарата диссертационного исследования использовались положения и выводы отечественных ученых-специалистов в области общей теории права, а также гражданского права: С.С. Алексеева, Р.Б. Булатова, В.Г. Горбачева, С.Г. Долгова, В.И. Еременко, В.А. Лапач, И.И. Лукашук, А.В. Малько, Н.И.
7 Матузова, Л.В. Полововой, В.Н. Протасова, В.Г. Растопчина, Н.С.
Соколовой, В.Н. Тищенко, К.В. Шундикова, и других.
Исследование вопросов уголовной ответственности за незаконный оборот культурных ценностей проводилось на основе изучения трудов ученых в области уголовного права и криминалистики. Среди них: Н.С. Гильмутдинова, Т.А. Диканова, Г.А. Дугин, В.А. Жбанков, Н.А. Жилкина, Ю.Г. Кисловский, В.Д. Ларичев, А.В. Наумов, В.Е. Осипов, В.М. Первушин, С.А. Приданов, В.И. Радченко, К.Ф. Скворцов, И.Д. Шиукашвили, СП. Щерба и другие.
Особый интерес по данной проблематике вызывают труды экономистов, посвященные проблемам таможенного контроля за перемещением через таможенную границу товаров: М.В. Ванина, В.Г. Драганова, А.Д. Ершова, К.А. Корнякова, А.Н. Мячина, В.Г. Свинухова и других.
Труды перечисленных и других авторов позволили осмыслить и раскрыть специфику исследуемой темы.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе перемещения через таможенную границу Российской Федерации культурных ценностей, а также связанные с таким процессом.
Предметом исследования выступает законодательство в областях административного и таможенного права, ведомственные нормативные акты, проекты актов законодательства, правоприменительная деятельность судебных и административных органов в части рассмотрения вопросов контроля за движением культурных ценностей и их перемещением через таможенную границу Российской Федерации.
Методологической базой исследования являются общенаучные методы изучения: диалектический, системно-структурный, сравнительно-правовой, исторический, нормативно-логический, философский, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному и другие.
8 Используемые в диссертации методы не исключают возможности в
отдельных случаях простого изложения фактов с целью придания
соответствующей аргументации необходимой доказательственной силы.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм международного права, Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных актов, подзаконных актов, актов правосудия, правовых актов методического характера, а также публикаций в периодической печати.
Научная новизна диссертации заключается в том, что настоящее комплексное системное исследование правового регулирования оборота культурных ценностей в области таможенного дела является одним из первых. В нем дается анализ современного законодательства, а также вносятся предложения, направленные на дальнейшее совершенствование порядка перемещения культурных ценностей через таможенную границу РФ. Изучение поставленных вопросов проводится на границе норм различной правоотраслевой принадлежности.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, характеризующие научную новизну:
1. В структуре таможенного правоотношения культурные ценности выступают в качестве предмета. Законодательные определения данной категории отличаются множественностью и разнообразием, что не способствует единому пониманию сущности культурных ценностей. К основным признакам, позволяющим отнести той или иной предмет к категории культурных ценностей, предлагается отнести: уникальность, значимость для общества, материальность, коммерческую ценность, охрану государством. Предлагается собственное определение: культурные ценности - это уникальные материальные объекты, охраняемые государством и обладающие значимостью для общества, его истории, культуры, науки.
2. С целью проведения точной идентификации культурных ценностей в
процессе правоприменительной деятельности проводится их четкая дифференциация. Критериями такой классификации выступают: видовые отличия, характер, типологические признаки, признак старины, принадлежность к формам собственности, страна происхождения, режим пропуска через таможенную границу РФ.
Правовые основы перемещения через таможенную границу культурных ценностей содержатся в источниках таможенного права. К их числу следует отнести: нормы международного права, Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты. При исследовании сущности данной системы актов выявляются коллизии1 между нормами права различной юридической силы, предлагаются пути их разрешения, в том числе путем внесения изменений и дополнений в положения текущего законодательства.
Правовой механизм оборота культурных ценностей предполагает взаимодействие трех категорий субъектов: лица, заинтересованного в перемещении культурной ценности; Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ; Федеральной таможенной службы. Раскрывается правовой статус субъектов, занимающих лидирующее положение в процессе перемещения через таможенную границу РФ культурных ценностей. Предлагается модель перемещения культурных ценностей через таможенную границу: обращение заинтересованного лица к органам по сохранению культурных ценностей - проведение экспертизы этими органами - вынесение экспертного заключения - выдача свидетельства на право вывоза культурных ценностей - фактическое их перемещение при осуществлении таможенного контроля.
Правовой анализ содержания стадии проведения экспертизы' органами Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ для целей
10 таможенного контроля проводится через призму таких вопросов, как:
уяснение понятийного аппарата, исследование порядка проведения
экспертизы, выявление сущность экспертного заключения. По своей
юридической природе свидетельство на право вывоза культурных ценностей
выступает в виде правового акта управления индивидуального характера.
Необходимость создания единого государственного реестра путем
паспортизации культурных ценностей обусловлена целью защиты
собственника и охраны его имущества. На основе исследования
поставленных вопросов сформулированы основные направления повышения
эффективности деятельности органов по сохранению культурных ценностей.
6. Формы деятельности таможенных органов в механизме правового
оборота культурных ценностей обладают дуалистической природой.
Таможенные операции в этой части выступают одновременно и методом
государственного регулирования внешней торговли, и формой таможенного
контроля. К принципам таможенного контроля за перемещением через
таможенную границу культурных ценностей относятся: законность,
демократизм, недопустимость причинения неправомерного вреда,
выборочность, координация и взаимодействие. Учитывая особое положение
исследуемого предмета таможенного правоотношения, аргументируется
целесообразность выделения в системе таможенных органов
специализированных таможен, занимающихся вопросами перемещения через
границу культурных ценностей. Выдвигается проблема противоречия одной
из норм Закона РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» положениям
Конституции РФ.
7. Основные факторы незаконного вывоза культурных ценностей за
пределы российской территории состоят в следующем: вложение капитала со
стороны покупателя, продажа вследствие низкого уровня доходов со стороны
продавца, незнание норм российского законодательства, исполнение заказа,
отсутствие таможенного контроля на некоторых участках государственной
и границы. В правоприменительной деятельности вследствие конкуренции
норм возникают проблемы относительно квалификации неправомерных
деяний в данной сфере и их разграничении на уголовные преступления и
административные правонарушения. Предлагаемый нами критерий
дифференциации правонарушений содержится в возможности перемещения
культурной ценности через таможенную границу: если вывоз невозможен
изначально - необходимо ставить опрос об уголовной ответственности, а
если предмет может быть вывезен по специальному разрешению, но оно не
получено - должны применяться меры административной ответственности.
8. Анализ административно-правовых санкций норм статей 16.1. и 16.2.
КоАП РФ позволяет внести предложение по уточнению денежной оценки
(стоимости) культурной ценности при назначении наказания в виде
административного штрафа. Ее расчет на основе свободной рыночной цены
должен опираться и на такие объективные факторы, как: историко-
художественная значимость предмета, техника его исполнения, степень
сохранности, покупательский спрос. При этом наиболее реальными
представляются цены на культурные ценности, устанавливаемые в
результате аукционной торговли.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем и предлагаемых решений, а также возможностью их применения в научной и практической деятельности.
Предложения и выводы могут быть использованы при разработке научных проблем таможенного права. Содержащиеся в работе положения, надеемся, найдут практическое применение в деятельности таможенных органов, органов по сохранению культурных ценностей, учреждений культуры, граждан и иных субъектов внешнеторговых отношений. Материалы диссертации могут быть использованы в учебно-методических целях при изучении как общего учебного курса таможенного права, так и
12 спецкурсов «Ответственность за нарушения таможенных правил»,
«Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности».
Сформулированные в диссертации предложения по внесению изменений и дополнений в содержание ряда нормативно-правовых актов могут оказаться полезными при совершенствовании таможенного законодательства и законодательства, регулирующего оборот культурных ценностей в России.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические предложения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:
- проведение практических занятий по таможенному праву в Саратовской
государственной академии права;
выступление с докладом на межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической ответственности»,
публикация ряда статей,
рассмотрение и одобрение диссертации на заседании кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Структура работы обусловлена целью и внутренней логикой исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Культурные ценности: понятие и правовые признаки
Культура появилась одновременно с возникновением человеческой цивилизации. Ее проявления изучают многие науки: археология, история, философия, культурология и т.д. Каждая из них создает собственное представление о культуре как предмете своего исследования. При этом многие ученые подчеркивают, что общезначимость культуры обусловлена ее публичным, диалоговым характером, ибо «культура вне общения умирает, она, кроме всего прочего, есть общение» . Естественно, что создаваемые в процессе творчества культурные ценности могут находиться и находятся в обороте, в том числе способны к перемещению через границы многих стран мира. Межкультурное взаимодействие обусловлено стремлением людей познать окружающий мир и сегменты, его составляющие.
Таможенное право как общественная, юридическая наука исследует различные аспекты, основанные на возможности ввоза и вывоза предметов материального мира. К их числу относятся и культурные ценности.
Предметом таможенного права являются общественные отношения, которые складываются в связи с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств. Таможенные отношения неразрывно связаны с возникновением и развитием торговли. При этом лица заинтересованы как в продвижении своей продукции за пределы государства, так и в знакомстве с результатами труда других стран мира. Внешняя торговля не может существовать без присутствия государства в этой сфере, то есть без таможенной деятельности. Статьей 1 Таможенного кодекса РФ устанавливается, что таможенное регулирование заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. Таможенное регулирование представляет собой действие правовой нормы, направленное на «установление правового порядка и условий перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, осуществления таможенных процедур и других средств проведения таможенной политики в жизнь» . Такое право должно быть обеспечено надлежащим механизмом, осуществляемым государством в лице таможенных органов.
Таможенное правоотношение в целом строится на взаимодействии лиц, перемещающих через границу грузы, и таможенных органов, призванных содействовать осуществлению внешней торговли. В литературе можно встретить различные определения таможенного правоотношения. Так, А.Н. Козырин относит к ним «регулируемые нормами таможенного законодательства общественные отношения, возникающие в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ» . Аналогично трактует данное понятие и И.В. Орлов . И.В Тимошенко определяет таможенно-правовые отношения как «урегулированные таможенно-правовыми нормами общественные отношения, стороны которых выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных таможенно-правовыми нормами»4. При этом он справедливо отмечает, что одной из сторон в них всегда выступает государство. Иными словами, такие отношения носят публично-правовой характер.
А.Д. Ершов обращается к более емкому понятию таможенных отношений и понимает под ними «совокупность экономических, организационно-правовых и психоэтических взаимоотношений в области регулирования внешнеторговой деятельности, основанных на законодательно закрепленных принципах и направлениях таможенной политики стран-участниц международных экономических отношений»1.
Любое правоотношение состоит из трех основных элементов: субъект, объект и содержание.
Субъектами таможенного правоотношения выступают его участники. Учитывая, что правоотношения данного рода носят публичный характер, с одной стороны в качестве субъекта всегда выступают таможенные органы. С другой же стороны - лица, заинтересованные в перемещении через таможенную границу какого-либо имущества. Такие лица могут быть как юридическими (и тогда, чаще всего, они занимаются предпринимательской деятельностью), так и физическими (как правило, они участвуют в неторговом обороте).
Содержание таможенного правоотношения можно рассматривать с двух сторон. С одной стороны это совокупность юридических прав и обязанностей субъектов, а с другой - фактическое поведение участников правоотношений. Поэтому содержание таможенного правоотношения составляет мера возможного и должного поведения субъектов, регламентируемая нормами таможенного законодательства.
Остановимся более подробно на характеристике объекта таможенного правоотношения. Взаимодействие субъектов направлено на категорию, по поводу которой и складываются такие отношения. Под объектом с позиций научной философии понимается часть материального и духовного мира, которая противостоит субъекту в его предметно-практической, познавательной и преобразующей деятельности . Объект правового отношения есть его важнейший элемент, характеризующий связь такого отношения с материальными и духовными ценностями общества. Он по своей сути представляет «объект интереса субъектов, а следовательно объект их направленной активности, деятельности в ее широком, философском понимании»1. Уточнив данное определение применительно к исследуемой сфере, укажем: то, на что воздействуют юридические права и обязанности субъектов, и является объектом таможенного правоотношения. Объектом таможенного правоотношения является порядок, который складывается в связи с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств. На разграничении категорий объекта и предмета останавливаются ученые различных отраслей, например, налогового права2. Так, В.П. Шавшина объект налогообложения в таможенной сфере определяет как «целый ряд операций, составляющих процесс перемещения товаров через таможенную границу от начала перемещения и до его завершения»3. Под предметом понимаются некие объекты материального мира, с которыми связаны юридические последствия, возникающие в результате совершения с ними определенных действий.
Классификация культурных ценностей
Защита национальных интересов России в деле сохранения культурного достояния страны в значительной степени зависит от действий звеньев правоохранительной системы, специально уполномоченных органов Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ, других государственных структур. При этом в основе эффективного решения данной задачи лежит точная, правильная и достоверная идентификация предметов искусства, что особенно касается правоохранительной деятельности таможенных органов, призванных не допустить незаконного перемещения культурных ценностей через таможенную границу РФ.
В правоприменительной деятельности трудности возникают при необходимости распознавания законодательно дифференцированных культурных ценностей и предметов культурного назначения. Первоначальным шагом, позволяющим установить: является ли тот или иной объект культурной ценностью, какова его значимость, к какому виду он относится, выступает полная и ясная классификация данного предмета таможенного правоотношения. «Классификация в праве преследует цели удобства анализа правовых норм и оперирования их содержанием»1. В конечном итоге «единообразное однозначное применение законов является ключевым фактором его соблюдения» . Проведение четкой дифференциации культурных ценностей позволит, на наш взгляд, значительно облегчить работу правоприменителя, так как именно ему необходимо решить проблему четкого отнесения того или иного предмета к исследуемой категории. Многообразие форм культурных ценностей позволяет нам провести их классификацию по различным критериям. Изучение норм законодательства в данной области сразу же позволяет классифицировать культурные ценности по их видовым отличиям: - исторические ценности, - художественные ценности, - научные ценности, - природные объекты.
Исторические ценности берут свое начало в истоках жизни народов. Они связаны с различными событиями, свидетельствуют о фактах, происходивших ранее, фиксируют этапы развития общества и государства. К данной группе могут быть отнесены предметы, полученные в результате археологических раскопок; исторические памятники, предметы обихода, костюмы и т.д.
Художественные ценности всегда создаются руками человека и отражают его способности в живописи, скульптуре, графике, вышивании и других видах искусства. Это картины, рисунки, скульптуры, иконы, гравюры, изделия народных промыслов, уникальные музыкальные инструменты и др. В абсолютном большинстве случаев такие вещи существуют в единственном роде.
Наиболее распространен такой вид изобразительного искусства, как живопись, предусматривающий нанесение краски на какую-либо поверхность. Диапазон их форм различен: от самой древней формы живописи - фресок до современных картин.
Научные ценности представляют несомненный интерес для различных направлений науки. Так, старинные книги и редкие рукописи весьма важны для представителей истории, филологии, других гуманитарных наук; старинные монеты, ордена, медали находят применение в военной науке, экономике.
Природные объекты являются исключительной группой культурных ценностей вследствие того, что они не выступают результатом человеческой деятельности. Редкие образцы флоры и фауны имеют поистине бесценное значение для биологии, позволяют проследить динамику развития живой природы, оградить исчезающие виды от вымирания.
Представленные четыре группы культурных ценностей не существуют изолированно друг от друга. Несмотря на автономность каждой из них, такая самостоятельность достаточно условна, так как один и тот же объект может относиться сразу к нескольким видам. Например, картина В.А. Серова «Штурм Зимнего дворца» свидетельствует о революционных событиях военного переворота 1917 года.
По характеру культурные ценности дифференцируются на религиозные и светские. К предметам религиозного культа следует отнести иконы, старинные книги и иные вещи культового назначения. Икона - это живописное, рельефное или мозаичное изображение божеств, святых, религиозных сюжетов, являющееся предметом религиозного поклонения. Традиционно иконы писались на дереве. В XVII в., преимущественно в России, стали появляться золотые или серебряные оклады, которые оставляли на виду только лицо и руки изображаемого1. В окладах также встречаются и вкрапления драгоценных камней. Следует отметить, что такие предметы нередко выступают «носителями двойной ценности - как произведения искусства и как содержащие в себе драгоценные металлы и камни. Поэтому даже незначительные в количественном отношении кражи указанных изделий наносят крупный материальный и невосполнимый моральный ущерб»1.
Разумеется, предметы религиозного культа присутствуют во всех направлениях конфессий. Такими примерами выступают: монстрация (дароносица) в католицизме, свиток Торы в иудаизме, Коран в исламе и т.д.
Правовой статус Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и его роль в системе сохранения культурных ценностей в России
Категория правового механизма достаточно широко распространена в законодательстве. С его помощью субъекты достигают определенных целей, реализуют собственную компетенцию, защищают правомерные интересы. В теории права под правовым механизмом понимают «необходимый и достаточный для достижения конкретной юридической цели системный комплекс юридических средств, последовательно организованных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме (процедуре)»1. Основной чертой правового механизма выступает его системность, которая выражается не в простой совокупности конкретных «шагов» субъекта, а в совершении определенных деяний по установленной схеме. Такой алгоритм поведения имеет законодательное закрепление, поэтому и носит наименование правового механизма.
Правовой механизм как юридическую категорию следует отличать от механизма правового регулирования. К последнему обращались многие ученые2. С его помощью можно изучить различные правовые явления в их практическом аспекте, исследовать результат юридического воздействия на общественные отношения. Под механизмом правового регулирования, как правило, понимают систему правовых средств, «организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права»1. Благодаря механизму правового регулирования обеспечивается результативное правовое воздействие на процессы, происходящие в обществе.
На наш взгляд, категория механизма правового регулирования более емкая по сравнению с правовым механизмом. В литературе выделены следующие элементы механизма правового регулирования: юридические нормы; правовые отношения; акты реализации прав и обязанностей . При этом его структура обусловлена как материальным, так и процессуальным содержанием. В правовом механизме на первом плане находятся процессуальные основы, которые вступают в работу на каждом конкретном этапе. Иными словами, правовой механизм это, прежде всего, процедура, которая будет обладать значимостью только при эффективности ее реализации.
Вместе с тем и механизм правового регулирования, и правовой механизм имеют важную общую черту - наличие цели, проявляющейся в том, что «данные феномены обеспечивают беспрепятственное движение интересов субъектов к ценностям, гарантируют их справедливое и законное удовлетворение» . Именно цель обуславливает системное формирование юридических средств, инструментов, необходимых для ее достижения.
Правовое регулирование перемещения культурных ценностей через таможенную границу предполагает наличие определенного механизма, предназначенного обеспечить четкое функционирование различных инструментов данной системы (норм права, юридических фактов, взаимоотношений субъектов, правоприменительной деятельности).
Правовой механизм оборота культурных ценностей предполагает взаимодействие трех категорий субъектов: - лица, заинтересованного в перемещении культурной ценности; - Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ (далее -Минкультуры РФ); - Федеральной таможенной службы Министерства экономического развития и торговли РФ (далее - ФТС)1.
Наличие последних участников весьма оправданно, так как для определения культурной значимости того или иного предмета необходимо исследование, носящее искусствоведческий характер. Выделение искусства в относительно автономную сферу деятельности зарождает потребность в специальном его изучении. Эта потребность реализуется в особой области гуманитарных наук - в искусствоведении. Знаниями такого рода обладает узкий круг специалистов, которые чаще всего работают в учреждениях культуры.
Правовой механизм оборота культурных ценностей в области таможенного дела содержит в своей основе определенную схему, программу поведения субъектов. Модель перемещения культурных ценностей через таможенную границу выглядит следующим образом: обращение заинтересованного лица к органам по сохранению культурных ценностей -проведение экспертизы этими органами - вынесение экспертного заключения - выдача свидетельства на право вывоза культурных ценностей -фактическое их перемещение при осуществлении таможенного контроля. Таким образом, в качестве контролирующих органов здесь выступают Минкультуры РФ и ФТС. При этом основной объем работы при разрешении вопроса о возможности вывоза культурной ценности ложится на органы по сохранению культурных ценностей. Именно они на основе проводимого исследования приходят к выводу, санкционировать ли вывоз того или иного предмета за границу. А таможенные органы контролируют их фактическое перемещение и представление необходимых документов.
Отношения, в которые вступают заинтересованные в перемещении культурных ценностей лица с государственными органами, несомненно, обладают признаками административно-правовых отношений. Во-первых, они возникают в процессе государственного управления. Во-вторых, одной из сторон здесь выступает орган исполнительной власти, который в рамках своей компетенции обязан «реализовывать государственно-властные полномочия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан»1. В-третьих, одной из их характеристик выступает наличие власти - подчинения. Однако, представляется, что в немалой степени им присуща и таможенно-правовая природа. Данный фактор обусловлен тем, что таможенные правоотношения складываются в связи с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств (об этом было изложено ранее). Обращение лица в органы Минкультуры РФ производно от основной цели - цели перемещения предметов. Иными словами, отсутствие намерения на перемещение влечет отказ лица от взаимодействия с вышеназванными органами.
Правовое регулирование деятельности таможенных органов при перемещении через таможенную границу Российской Федерации культурных ценностей
Процесс перемещения через таможенную границу РФ товаров предполагает соблюдение участниками внешнеэкономической деятельности определенных условий, требований, формальностей. Таможенным кодексом РФ впервые введены два понятия: таможенные операции и таможенные процедуры (п.20,21 ст.11 ТК РФ). Таможенные операции представляют собой отдельные действия в отношении товаров и транспортных средств, совершаемые лицами и таможенными органами при таможенном оформлении. Под таможенной процедурой понимается совокупность положений, предусматривающих порядок совершения таможенных операций и определяющих статус товаров и транспортных средств для таможенных целей.
Анализ названных норм не дает нам четкого представления о рассматриваемых понятиях. Не ясно: как соотносятся между собой таможенные операции и таможенные процедуры и чем они отличаются друг от друга. Сам Таможенный кодекс РФ состоит из пяти разделов: общие положения, таможенные процедуры, таможенные платежи, таможенный контроль, таможенные органы. Вторая часть ТК РФ (таможенные процедуры) включает в себя такие подразделы, как: таможенное оформление, таможенные режимы, специальные таможенные процедуры.
На наш взгляд, юридическое наполнение термина «таможенные операции» необоснованно сужено, так как ограничивается содержанием таможенного оформления. В свою очередь Таможенным кодексом не дается определение таможенного оформления. Полностью поддерживаем характеристику таможенного оформления как действий должностных лиц таможенных органов, направленных на обеспечение соблюдения действующего законодательства и установленного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, в том числе соблюдения мер тарифного и нетарифного регулирования1. Вместе с тем таможенным оформлением процесс перемещения грузов через границу не заканчивается. Соблюдение норм таможенного законодательства требует проведения должностными лицами таможенных органов таможенного контроля. Однако, исходя из анализируемых норм ТК РФ, контроль не является элементом ни таможенных процедур, ни таможенных операций. Представляется, что данная категория должна быть включена в определение дефиниции «таможенная процедура», а положения, устанавливающие порядок проведения таможенного контроля - включены во второй раздел ТК РФ.
Правовой механизм оборота культурных ценностей предполагает таможенный контроль (как направление государственного регулирования), проводимый при их перемещении через таможенную границу РФ.
Государство не может оставаться посторонним наблюдателем процессов, происходящих в стране. Совершенно верно подчеркнуто Н.Ю. Хаманевой, что в широком смысле такое регулирование «выражается в установлении государством общих правил поведения участников общественных отношений и в их корректировке в зависимости от изменяющихся условий»1. В узком же смысле государственное регулирование выступает в качестве одной из основополагающих функций государственного управления, которую призваны осуществлять органы публичной власти.
Указом Президента РФ установлено, что функциями по контролю и надзору в установленной сфере деятельности наделяется федеральная служба2. Таможенный контроль осуществляет единая система таможенных органов, в которую, согласно ст.401-402 ТК РФ, входят: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела (ныне - Федеральная таможенная служба), региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. При этом, как правило, таможенный контроль перемещаемых культурных ценностей осуществляют работники таможенных постов. Именно здесь проводится досмотр товаров, осуществляется проверка документов, выявляются случаи нарушений действующего законодательства. Наибольшей строгостью отличается процедура контроля, проводимая в отношении вывозимых предметов.
Таможенный контроль выступает одним их основных институтов таможенного права как комплексной отрасли законодательства РФ3. Под таможенным контролем, в соответствии п. 19 ст. 11 ТК РФ, понимается совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ. Он выступает «следствием проводимой государством внешнеэкономической политики, направленной на выполнение международных обязательств России и на защиту экономического суверенитета России; он является частью системы государственного контроля»1. Контроль всегда является деятельностью, содержанием которой выступает проверка соответствия состояния подконтрольного объекта положениям, регламентированным нормативно-правовыми актами. Поэтому таможенные органы изначально проверяют, была ли проведена экспертиза культурных ценностей, каково заключение экспертов, было ли получено свидетельство на право вывоза культурных ценностей.
Разделяем позицию ученых о том, что контроль как метод правоохранительной деятельности, включает в себя три элемента: проверку фактического выполнения закона или иного общеобязательного предписания; - проверку путей и средств такого выполнения; - принятие мер в процессе контроля для оценки, направления положения, устранения недостатков и т.д.2
