Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовые основы контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации 15
1. Понятие и сущность контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации 15
2. Формы и виды контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации 42
3. Направления использования зарубежного опыта контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации 66
Глава II. Проблемы реализации механизма административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации 97
1. Структура механизма административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации 97
2. Нормы права в механизме административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации 111
3. Правоотношения в механизме административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации 132
4. Акты применения в механизме административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации 163
Заключение 182
Список использованных источников 187
- Понятие и сущность контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации
- Формы и виды контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации
- Структура механизма административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации
- Нормы права в механизме административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В юридической науке имеется немало нерешенных проблем, обусловленных спецификой правового регулирования в различных сферах публичного управления, что вызывает необходимость проведения дальнейших исследований в сфере публичного права в целом, и в сфере административного права в частности. Банковское право как сложившийся феномен имеет двойственную природу, т.е. включает нормы как частного, так и публичного права, что отражается на режиме контрольно-надзорной деятельности в банковской системе.
Контрольно-надзорная деятельность в банковской системе начала активно развиваться вместе с банковским правом. Исследование показывает, что примерно с середины XIX в. начинает складываться институт банковского контроля и надзора, цель которого было предупреждение различного рода правонарушений в банковской системе, а также минимизация преднамеренных банкротств кредитных организаций. Достигнув своего пика, банковская система Российской империи перестала существовать в начале XX в. после издания декрета о национализации банков.
Следует отметить, что определенным этапом в развитии банковского права в целом, и контрольно-надзорной деятельности в банковской системе в частности, был советский период, который характеризовался особенностью административно-правового регулирования общественных отношений в механизме реализации банковской деятельности. Несмотря на специфику советской банковской системы, ее развитие также не могло обойтись без регулятивных свойств контрольно-надзорной деятельности. Особое место в механизме контрольно-надзорной деятельности принадлежало Государственному банку СССР, а также органам управления финансами. Централизованная банковская система, валютная монополия не смогли сделать институт банковского надзора и контроля актуальным средством обеспечения правопорядка в советской банковской системе.
Социально-экономические преобразования конца 80-х годов XX в. создали благоприятные условия для создания большого количества кредитных организаций. Как следствие этого, стали актуальными и востребованными правоохранительные свойства банковского надзора и контроля.
Создание на базе Государственного банка СССР Центрального банка Российской Федерации явилось важным шагом на пути формирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации. Развитие правового статуса Банка России в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности вызвало объективную необходимость создания Комитета банковского надзора, который в настоящее время осуществляет регулирующие и надзорные функции в банковской системе Российской Федерации. Согласно своему статусу, Комитет банковского надзора объединяет структурные подразделения Банка России, которые обеспечивают выполнение его надзорных функций. Необходимо признать, что Комитет банковского надзора за время своего существования внес важный вклад в дело обеспечения правопорядка в банковской системе Российской Федерации. Однако говорить о том, что Банк России в целом, и Комитет банковского надзора в частности, сделали все для защиты прав и законных интересов вкладчиков, развития банковской и финансовой системы Российской Федерации пока нельзя. Данные обстоятельства обусловлены как объективными, так и субъективными моментами.
Как мы помним, в 90-е годы XX в. российскую банковскую систему сотрясали систематические банковские и финансовые кризисы, что влекло нарушение прав и законных интересов вкладчиков, подрывало доверие к российской экономике и финансовой системе. Начиная с середины 90-х годов XX в. ряд коммерческих банков при попустительстве Банка России, а также Комитета банковского надзора начали активное участие в операциях по легализации доходов, полученных противоправным путем, а некоторые и финансирование терроризма, что самым негативным образом отразилось на уровне
безопасности личности, общества и государства. В настоящее время Банк России является субъектом контрольно-надзорной деятельности, который не только обеспечивает стабильность финансовой и банковской системы Российской Федерации, но и является субъектом обеспечения безопасности посредством осуществления своей контрольно-надзорной деятельности. Согласно статистическим данным, количество действующих банков в России продолжает сокращаться. В июне 2008 г. Центробанк за нарушение предписаний закона об отмывании преступных доходов ликвидировал 9 кредитных организаций.
Для справки необходимо отметить, что на 1 июля 2008 г. в России зарегистрировано 1258 кредитных организаций, количество кредитных организаций с иностранным участием за июнь 2008 г. выросло на 3, и в настоящее время составляет 215 банков1.
В этой связи не случайно, что обеспечение законности и правопорядка, защита прав и законных интересов вкладчиков, предупреждение фиктивных, преднамеренных банкротств кредитных организаций, а также пресечение легализации доходов, полученных противоправным путем, является главным направлением в механизме осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации.
Изучение режима контрольно-надзорной деятельности в целом дает возможность отметить, что эта деятельность привлекала внимание ученых различных поколений. Так, данные проблемы исследовались в трудах А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, О.И. Бекетова, В.П. Беляева, А.Ю. Величко, Р.И. Денисова, М.И. Еропкина, Е.Ю. Грачевой, В.М. Горшенева, Е.А. Коче-рина, СИ. Котюргина, И.Б. Шахова, СС. Студеникиной и др. Теоретическую основу исследования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе составили труды СС. Алексеева, Н.В. Витрука, Т.Н. Радько, А.В. Маль-ко, В.Н. Хропанюка, Л.С. Явича и др.
1 См.: Российская газета. - 2008. - 20 августа.
Для глубины исследования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе использовались труды ученых-административистов Д.Н. Бахраха, КС. Вельского, И.И. Веремеенко, А.П. Коренева, А.В. Куракина, М.В. Костенникова, А.П. Шергина, Ю.Н. Старилова, В.Д. Сорокина и др.
Исследование контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации было бы невозможно без обращения к научным трудам, в которых исследовались различные аспекты банковского права. При написании диссертации были использованы работы А.С. Ахманова, М.М. Агаркова, A.M. Асадова, О.Н. Антиповой, В.И. Авдийского, А.Г.Братко, Е.Ф. Быстровой, Д.В. Васильева, П.Ю. Дробышева, А.В. Конова, И.Ф. Гиндина, И.С. Гуревича, Я.А. Гейвандова, Л.Г. Ефимовой, И. Корогодова, Л.Т. Казак-биевой, Ф.Д. Лифшица, О.Ю. Шпитко, В.М. Столяренко, И.Д. Мамоновой, С.Н. Петишкиной, О.М. Олейник, М.В. Карасевой, Г.А. Тосуняна, А.А. Те-деева, СВ. Пыхтина, Е.Н. Пастушенко, А.А. Фетисова, Л.Н. Яснопольского и
др.
Несмотря на то, что механизм контрольно-надзорной деятельности в банковской системе исследовался учеными-юристами многих поколений, говорить о том, что в достаточной степени изучены все аспекты данного феномена пока нельзя. В этой связи исследование административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации представляется весьма актуальным и своевременным.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы административного права, которые определяют механизм реализации контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка предложений по совершенствова-
нию механизма реализации контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
определить понятие и сущность контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации;
раскрыть формы контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации;
исследовать зарубежный опыт контрольно-надзорной деятельности в банковской системе и высказать предложения о возможности его учета в банковской системе Российской Федерации;
раскрыть содержание механизма административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации;
определить специфику норм административного права в механизме реализации контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации;
раскрыть содержание административных правоотношений в механизме осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации;
исследовать сущность актов применения норм административного права в механизме реализации контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы,
используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составили статистические и аналитические материалы Банка России, касающиеся его контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации. Так, были изучены отчеты Банка России о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2002-2007 гг.
При проведении исследования было проанализировано 226 дел об административных правонарушениях, касающихся нарушений законодательства о баках и банковской деятельности, а также проанализировано 123 протокола об административных правонарушениях, в соответствии с которыми возбуждались дела об административных правонарушениях. В ходе исследования было изучено 36 материалов проверок кредитных организаций, которые были осуществлены Банком России в 2007 г.
В ходе исследования было также изучено 56 проверочных материалов кредитных организаций, которые были осуществлены Главным управлением Банка России по Ярославской области, 37 проверочных материалов, которые были осуществлены Главным управлением Банка России по Владимирской области; изучено 23 проверочных материала кредитных организаций, которые были осуществлены Главным управлением Банка России по Москве и Московской области (2007-2008 гг.).
Научная новизна диссертации. В диссертации определена сущность контрольно-надзорной деятельности в банковской системе, а также формы контрольно-надзорной деятельности в банковской системе. В исследовании определены направления использования зарубежного опыта контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации. В диссертации раскрыт механизм административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации. Определена специфика норм права в механизме реализации контроль-
но-надзорной деятельности в банковской системе, а также особенности правоотношений и актов применения в механизме осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации. В ходе исследования сформулированы предложения по совершенствованию административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
Для обеспечения законности и правопорядка в банковской системе осуществляется контрольно-надзорная деятельность. Эта деятельность носит как внешней, так и внутриорганизационный характер. Основным субъектом контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации является Центральный банк России. Между тем сам Банк России является объектом контроля со стороны Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Однако, как показывает практика, контроль Государственной Думы за деятельностью Банка России во многом носит формальный характер, что снижает эффективность, а также значимость контрольных мероприятий со стороны Государственной Думы. В этой связи в Законе «О Центральном банке (Банке России)» было бы вполне оправданно закрепить положение о том, что Государственная Дума может самостоятельно ставить вопрос об отставке председателя Центрального Банка по результатам рассмотрения на своем пленарном заседании годового отчета Банка России, а также аудиторского заключения относительно деятельности Банка России по итогам года. Такое положение способствовало бы становлению механизма контроля и повышению ответственности должностных лиц Банка России за провидимую ими государственную денежно-кредитную политику.
Контрольно-надзорная деятельность в банковской системе Российской Федерации достаточно разнообразна. В частности, в диссертации делается вывод о том, что контрольно-надзорная деятельность осуществляется в
ходе государственной регистрации кредитных организаций, лицензирования, регистрации эмиссии ценных бумаг, выпускаемых кредитными организациями, валютного контроля, привлечения кредитных организаций к административной ответственности, проведения проверок кредитных организаций, работы с проблемными банками в ходе предоставления ими отчетов о своей деятельности, а также ликвидации кредитных организаций.
Банковский надзор является наиболее важным средством обеспечения законности и правопорядка в банковской системе Российской Федерации. В связи с этим банковский надзор - это надзор, осуществляемый Банком России за соблюдением нормативных предписаний кредитными организациями. Данный надзор осуществляется в установленных законом формах и с помощь определенных методов, направленных на защиту интересов кредитных организации и их клиентов, а также предупреждение преднамеренных банкротств кредитных организаций. Кроме того, банковский надзор направлен на противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма.
В ряде зарубежных государств контрольно-надзорную деятельность в банковской системе осуществляют управленческие структуры, не зависимые от центральных банков. В этой связи было бы вполне оправданно создание самостоятельной федеральной службы банковского надзора, не зависимой от Банка России. Данная федеральная служба занималась бы исключительно надзорными и разрешительными функциями в банковской системе Российской Федерации. Кроме того, в целях совершенствования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации необходимо формировать режим наибольшей открытости, а также обеспечивать своевременное информирование общественности о проводимых контрольных мероприятиях в случае, если существует угроза финансовым потерям клиентов кредитной организации.
Раскрытие структуры механизма административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации приводит к выводу о том, что к основным составляющим рассматриваемого феномена необходимо отнести: нормы административного права, административные правоотношения, акты применения норм административного права, а также субъектов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность. В настоящее время необходимо совершенствовать каждый из элементов механизма контрольно-надзорной деятельности в банковской системе. Особенно в совершенствовании нуждаются нормы административного права, которые определяют режим осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе, а также административно-правовой статус субъектов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в рассматриваемой сфере. Следует сказать, что большинство отношений в сфере банковского надзора регламентируются подзаконными нормативными правовыми актами Банка России. В целях обеспечения прав и законных интересов кредитных организаций и их клиентов необходимо минимизировать регулирование общественных отношений, возникающих в связи с банковским надзором, регламентируемым подзаконными нормативными правовыми актами. В настоящее время необходимо определить режим осуществления банковского надзора на законодательном уровне. До принятия соответствующего закона Банку России было бы вполне целесообразно принять положение о порядке проведения банковского надзора.
В ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации возникает целый комплекс правоотношений. Данные правоотношения возникают в связи с привлечением кредитных организаций к административной ответственности, осуществлением регистрации, лицензирования, аттестации, т.е. в ходе осуществления разрешительных процедур. Правоотношения, обусловленные контрольно-надзорной деятельностью в банковской системе, возникают как по инициати-
ве самой кредитной организации, так и по инициативе Банка России. В ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе выносятся регламентирующие, разрешительные, регистрационные и запретительные акты применения норм административного права.
В целях совершенствования статуса Банка России как субъекта административной юрисдикции необходимо в главе 23 КоАП РФ уточнить его полномочия относительно возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении кредитных организаций. Кроме того, полномочия Банка России как субъекта административной юрисдикции необходимо увязать с его функциями в сфере осуществления банковского надзора, а также установить конкретные меры административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности для должностных лиц кредитной организации.
Необходимо отметить, что ст. 15.26 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, носит весьма не конкретный характер. В этой связи для усиления мер административной ответственности в механизме осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе было бы вполне целесообразно предусмотреть ответственность кредитной организации, а также ее должностных лиц за нарушение ими режима, который установлен надзорной деятельностью Банка России.
Глобализация экономики и финансовой системы объективно требует взаимодействия национальных банковских систем различных зарубежных государств по самым различным направлениям. В целях унификации стандартов банковского надзора и контроля, было бы вполне целесообразно в Законе «О Центральном банке (Банке России)» закрепить положение о взаимодействии Банка России с центральными (национальными) банками зарубежных государств в сфере осуществления банковского надзора и контроля. Данные положения могли бы способствовать предупреждению легализации
доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, а также защите прав и законных интересов клиентов кредитных организаций.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней обобщены теоретические наработки по исследуемой проблематике, уточнен понятийный аппарат, используемый в административно-правовом механизме осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации. В диссертации сформулированы предложения по совершенствованию норм права, определяющих административно-правовой механизм реализации контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации. В работе сформулировано авторское определение банковскому надзору, дана теоретическая оценка основным направлениям контрольно-надзорной деятельности, а также определены критерии классификации норм права, правоотношений, а также правоприменительных актов в механизме осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации была подтверждена в деятельности коммерческих банков при осуществлении в отношении последних контрольно-надзорных мероприятий со стороны Банка России. В частности, материалы диссертации использованы ООО Коммерческий банк «Банк индустриальный кредит» при подготовке отчета о финансовой деятельности банка.
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практическом семинаре в бизнес-школе Лютон (Великобритания, 2004), а также научно-практических конференциях: «Банковское право: тенденции и перспективы развития» (Москва, 2005), «Банки на рынках фондовых инвестиций» (Москва, 2006), «Банки и их роль в противодействии легализации доходов, полученных преступным путем» (г. Санкт-Петербург, 2007).
Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России и используются при подготовке сотрудников отделов по борьбе с преступлениями в сфере экономики. Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации при чтении курса лекций по дисциплине «Финансовое право».
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, использованы в деятельности ООО Коммерческий банк «Банк индустриальный кредит», ООО «Банк Евро Трейд». Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в пяти научных публикациях.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованных источников.
Понятие и сущность контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации
Возникновение банков в Западной Европе. Этимология слова «банк» происходит от итальянского слова вапко - скамья менялы денежный стол. История банков насчитывает несколько тысячелетий. Первые банки появились в Древнем Востоке (VII-VI вв. до н.э.)1. В дальнейшем банковское дело получило свое развитие в античную и средневековую эпоху. Первые общественные банки появились в Италии примерно в 1156-1171 гг. Итальянские общественные банки осуществляли безналичные расчетные функции (жирообороты). С совершенствованием процесса денежного обращения жиро-банки превратились из чисто жиробанков в ссудно-кредитные учреждения .
Изучение обозначенной проблематики позволяет сказать, что первый публичный банк современного вида появился в Генуе в начале XV в. (1407-1408 гг.) - Банк Св. Георгия . Следует сказать, что касса Св. Георгия представляла собой объединение частных банкиров-кредиторов. К концу XVI в. в других городах Италии (Венеции, Милане) появляются муниципальные банки, которые осуществляли безналичные расчеты между клиентами путем перечисления сумм с одного счета на другой1.
Изначально именно Италия являлась флагманом банковского дела. Однако к началу XVII в. крупные торговые города Италии утратили свою роль в финансовой жизни Европы. Буржуазная революция в Нидерландах способствовала подъему экономики. В связи с этим на небольшой период времени пальма первенства в организации и осуществлении банковского дела перешла к таким городам, как Антверпен и Амстердам, но уже к концу XVII в. крупнейшим финансовым центром Европы становится Лондон. Каждый этап в развития банковского дела привносил свои новшества. Так, голландские банкиры впервые прибегли к учету векселей2.
На рубеже XVII-XVIII вв. банки становятся особым видом предпринимательской деятельности и осуществляют мобилизацию и распределение ссудных капиталов. Они выступают как финансовые посредники, соединяющие интересы кредиторов и заемщиков. Первоначально банки обслуживали потребности торговли и выполняли следующие функции: посредничество в кредите; посредничество в платежах; мобилизацию сбережений и денежных доходов и их последующее размещение; создание средств обращения . XVII в. является знаковым для становления и развития банковской системы. Именно в этот период стали появляться центральные банки, которые с момента своего образования начали кредитовать правительства своих государств. Изначально центральные банки не обладали правом эмиссиий денег. Эмиссию денег осуществляли коммерческие банки. Так, в Германии право эмиссии банкнот вплоть до конца XIX в. было предоставлено пяти банкам, а именно: Рейхсбанку и четырем частным эмиссионным банкам .
Особо следует сказать об английском банке. Англия является тем государством, в котором впервые сформировалась централизованная банковская система. В Англии впервые возник центральный банк (1694 г.). Превращение Англии в крупнейшую банковскую державу обусловлено тем, что в Англии произошла буржуазная революция, имевшая колоссальные последствия для развития политической системы и экономического роста. К концу XVIII в. Англия становится крупнейшей колониальной державой, захватывает лидирующие позиции в мировой торговле. Лондон превращается в международный финансовый центр. Английские банки начинают специализироваться на кредитовании внешней торговли и мореплавания. Английские акционерные депозитные банки специализировались на привлечении свободных денежных средств в виде различных вкладов с целью последующего их использования для предоставления краткосрочных кредитов. Английские акционерные депозитные банки долгое время не могли завоевать доверия вкладчиков. Время от времени у вкладчиков возникали сомнения в надежности депозитных банков. Сомнения приводили к массовому оттоку капитала и, как следствие, банкротству банков .
Банковское законодательство Англии считалось классическим. В связи с этим основы этого законодательства были заимствованы другими европейскими государствами, в которых в XVIII-XIX вв. также формировались банковские системы. Наиболее прогрессивные банковские системы в XIX в. были сформированы в Австрии, Бельгии, Германии, Франции.
К середине XX в. крупнейшими банковскими державами становятся Швейцария и США. Практически во всех странах возникновение банков являлось свидетельством развития капиталистических отношений, а рост банков способствовал развитию и усложнению финансовых правоотношений.
Совершенно иная ситуация сложилась в Российской империи. Растущие накопления денежных капиталов вплоть до 1861 г. использовались для укрепления крепостного строя1.
Возникновение банков в Российской Империи. История становления банковской системы достаточно глубоко изучалась в начале XX в., а также в 50-90-е годы XX в. . Поэтому остановимся лишь на отдельных аспектах развития банковской системы Российской империи. Некоторыми функциями банка была наделена Монетная контора (1729 г.), которая была учреждена для наблюдения за чеканкой денег. Монетной конторе было предоставлено право эмиссии денег, а также право выдавать ссуды по залог золота и серебра3.
Банки как особые экономические институты, осуществляющие аккумуляцию денежных средств и накоплений, предоставление кредита, проведение денежных расчетов, выпуск и обращение денег, эмиссию ценных бумаг и операции с ними и другие функции, начали создаваться с середины 50-х годов XVIII в. Можно назвать следующие банки: Банк для дворянства (1754-1786 гг.), Государственный заемный банк (1786-1860 гг.), Коммерческий банк (1818-1860 гг.) и др..
Формы и виды контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации
Формы контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации разнообразны. Следовательно, единое по своей сути понятие таких форм нуждается в определенной классификации. Федеральным законом от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации» предусмотрено, что разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики является одной из основных функций Центрального банка Российской Федерации.
Важнейшей особенностью деятельности Банка России является осуществление им своих функций и полномочий, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами, независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Как уже отмечалось, в соответствии с возложенными на него функциями Банк России осуществляет: контроль за организацией наличного денежного обращения; контроль за реализацией единой государственной денежно кредитной политики; банковское регулирование и банковский надзор; валютное регулирование и валютный контроль.
В целях организации на территории Российской Федерации наличного денежного обращения Банк России осуществляет ряд функций, в том числе определяет и контролирует исполнение кредитными организациями порядка совершения банковский операций в части организации кассовой работы, инкассации, перевозки и хранения денежной наличности и ценностей.
Являясь исполнителем при проведении единой государственной денежно-кредитной политики, Банк России использует определенные ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации»1 основные инструменты и методы денежно-кредитной политики.
Контроль за ее реализацией и проведением носит как внешний, так внутренний характер. Так, контроль Центрального банка России за соблюдением установленных нормативов обязательных резервов, депонируемых в Банке России кредитными организациями, порядка депонирования является внешним контролем. Внутренний контроль Банк России осуществляет при регулировании общего объема выдаваемых им кредитов, установлении процентных ставок по операциям Центрального банка Российской Федерации, рефинансировании кредитных операций, валютных интервенциях в соответствии с принятыми ориентирами государственной денежно-кредитной политики.
Главными целями банковского регулирования и банковского надзора, осуществляемого Банком России, являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. В качестве примера контрольной деятельности Банка России можно привести осуществление им регистрации кредитных организаций и лицензирование банковских операций.
В качестве объектов контроля со стороны субъекта - Банка России выступают кредитные организации - юридические лица, которые для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии), Центрального банка Российской Федерации имеют право осуществлять банковские операции. Предметом контроля в данном случае является соответствие деятельности кредитных организаций требованиям, установленным законодательством и нормативом Банка России.
Следует отметить, что, выступая субъектом контроля по отношению к кредитным организациям, Банк России в то же время выступает и в качестве объекта контроля, так как в соответствии со ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации»1 подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, предметом контроля которой является деятельность Банка России по подготовке реализации основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.
Банковский надзор может быть достаточно разнообразным. Так, И. Корогодов отмечает, что банковский надзор классифицируется по месту проведения (дистанционный и контактный), в зависимости от развития банковской деятельности различают надзор на стадии государственной регистрации и лицензирования кредитной организации и текущий надзор за соблюдением банковского законодательства. По экономическому содержанию банковский надзор дифференцируется на пруденциальный надзор; валютный надзор; санирование кредитных организаций; реструктуризацию кредитных организа-ции .
А.З. Арсланбекова отмечает, что система банковского надзора любого государства включает следующие элементы: регистрацию и лицензирование; дистанционный надзор; инспектирование; работу с проблемными банками; ликвидационные процедуры3.
Необходимо сказать, что контроль в банковской системе может быть как внутренний, так и внешний. Так, Положение Банка России от 16 декабря 2003 г. № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» устанавливает правила организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах, а также особенности порядка осуществления Банком России надзора за соблюдением указанных правил. Система внутреннего контроля - это совокупность системы органов и направлений внутреннего контроля, обеспечивающая соблюдение порядка осуществления и достижения целей, установленных законодательством Российской Федерации и внутренними документами кредитной организации. Внутренний контроль осуществляется в целях обеспечения:
эффективности и результативности финансово-хозяйственной деятельности при совершении банковских операций и других сделок, эффективности управления активами и пассивами, включая обеспечение сохранности активов, управления банковскими рисками, под которым понимается:
выявление, измерение и определение приемлемого уровня банковских рисков, присущих банковской деятельности типичных возможностей понесения кредитной организацией потерь и (или) ухудшения ликвидности вследствие наступления связанных с внутренними и (или) внешними факторами деятельности кредитной организации неблагоприятных событий.
Структура механизма административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации
Как отмечается в научной литературе, банковский надзор играет ключевую роль в совершенствовании банковской системы России. Одно из перспективных направлений улучшения организации надзора над кредитными организациями - укрепление правовых начал в банковской системе. В этой связи все более актуальной становится проблема изучения правовой природы банковского надзора1, а также раскрытия содержания механизма его реализации.
Учитывая данное положение, необходимо отметить, что административно-правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности в банковской системе имеет определенную структуру. В этой связи есть объективная необходимость исследовать содержание механизма административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации.
Как показывает исследование, в целях осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе необходим соответствующий правовой механизм. Данный административно-правовой механизм является составной частью механизма правового регулирования в банковской системе Российской Федерации.
Необходимо отметить, что в научной литературе существуют различные точки зрения относительно феномена «механизм правового регулирования». В частности, Л.И. Спиридонов отмечает, что понятие «механизм действия юридической нормы» идентично понятию «механизм правового регулирования»1. Как следует из ст. 56. Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» , Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора.
Е.Б. Лауте пишет о том, что пруденциальное банковское регулирование представляет собой систему правовых норм, в которых закрепляются административные, экономические и собственно правовые средства банковского регулирования, основанные на правовом методе воздействия и направленные на обеспечение стабильности банковской системы, защиту интересов вкладчиков и кредиторов и минимизацию банковских рисков .
Обращение к рассмотрению механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации, связано с тем, что эффективное правовое регулирование банковской деятельности зависит от совершенствования предписаний, регламентирующих статус Центрального банка, а также иных субъектов осуществляющих контрольно-надзорную деятельность. Механизм определяется как внутреннее устройство чего-либо, приводящее его в действие, как систему, определяющую порядок какого-либо вида деятельности4.
В юридической науке наиболее часто категория «механизм» употребляется в таких устоявшихся словосочетаниях, как: механизм правового регулирования, механизм правового воспитания, механизм реализации личных конституционных прав и свобод граждан, общий механизм действия права, механизм действия правовой системы, механизм укрепления законности, механизм обеспечения прав человека, механизм государства и т.д. .
В научной литературе достаточно много определений механизма правового и административно-правового регулирования. С.С. Алексеев определил данную категорию как взятую в единстве совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на об-щественные отношения . Кроме того, С.С. Алексеев говорит о том, что в таком виде механизм правового регулирования позволяет не только собрать вместе основные явления правовой действительности, но и представить их в работающем, системно воздействующем виде3.
Составляющими элементами механизма правового регулирования, по мнению С.С. Алексеева, являются: правовые нормы, правоотношения, акты применения норм права, правовая культура и правосознание.
При этом С.С. Алексеев отмечает, что процесс правового регулирования включает три основные стадии: регламентирование общественных отношений, действие юридических норм, реализация субъективных юридических прав и обязанностей. Трем названным стадиям, по мнению С.С. Алексеева, соответствуют три основных элемента или части механизма правового регулирования: юридические нормы, правоотношения, акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей. В качестве не основных элементов механизма правового регулирования С.С. Алексеев называет нормативные юридические акты, а также правосознание и правовую культуру4.
Л.С. Явич к вышеизложенным составляющим механизма правового регулирования добавляет законность и правопорядок1. А.В. Малько механизм правового регулирования определяет как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права2.
Анализ данного определения позволяет констатировать, что в данном случае он определяет механизм правового регулирования через понятие его цели - обеспечение беспрепятственного продвижения интересов субъектов к ценностям. В.Н. Хропанюк под механизмом правового регулирования понимает систему правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства3. Т.Н. Радько определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств (элементов), осуществляющих одновременное взаимосвязанное регулирование общественных отношений определенного вида . А.П. Коренев говорит о том, что система административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества, именуется механизмом правового регулирования. В структуру этого механизма А.П. Кореневым включаются: нормы административного права и его принципы, акты толкования норм административного права, акты применения норм административного права, административно-правовые отношения. Каждый элемент механизма административно-правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений5.
Нормы права в механизме административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации
Банки играют особую роль в экономике любого государства. Как отмечает М.А. Приданникова, «...банки - сложнейший механизм любой современной экономики»1. Банки, сосредотачивая у себя во вкладах и на текущих счетах свободные денежные средства, направляют их на кредитование нуждающихся в финансировании хозяйствующих субъектов, физических лиц, а также государства. Банки самым тесным образом связаны со всей экономической и финансово-кредитной жизнью государства. Банки являются мощным регулятором денежного обращения, их кредитная политика непосредственно отражается на состоянии отдельных отраслей экономики. От прочности финансового положения банков зависит благосостояние вкладчиков, которые доверили банкам свои денежные средства. Кроме того, банковская система является одним из наиболее существенных факторов в обеспечении стабильности экономики. В стабильной банковской системе в одинаковой степени заинтересованы как хозяйствующие субъекты и отдельные граждане (вкладчики), так и государство в целом.
Для регулирования общественных отношений в банковской системе принимаются законодательные, а также нормативные правовые акты Банка России. Законодательные, а также нормативные правовые акты Банка России в своей совокупности образуют банковское право.
Вопрос о банковском праве не новый. Он был поставлен в 20-х годах XX в. В этот период банковское право (дело) исследовалось в трудах ученых
- финансистов и правоведов. Вклад в развитие теории банковского права внесли труды М.М. Агаркова, А.С. Ахманова, Ф.Д. Лифшица и др.
В частности, М.М. Агарков определял банковское право как совокупность юридических норм, регламентирующих организацию и деятельность банков1. Аналогичной точки зрения придерживался и ряд других ученых.
Интерес к проблемам банковского права появился в начале 50-х годов XX в. В этот период появились работы, в которых исследовалась деятельность банков, существовавших в Российской империи, а также деятельность банков, созданных в советское время. Среди ученых, занимавшихся исследованием данной проблемы, можно назвать И.Ф. Гиндина, С.Я. Борового, И.С. Гуревича и др.
В частности, И.С. Гуревич, исследуя предмет банковского права, говорил о том, что совокупность правовых норм: государственно-правовых, административно-правовых, гражданско-правовых, регламентирующих организацию банковской системы и банковские операции, составляют определенный комплекс норм, обладающих предметным единством. Комплекс норм, регламентирующих общественные отношения, возникающие и протекающие с обязательным участием банков и в связи с выполнением ими своих функций в определенной сфере народного хозяйства, надлежало бы именовать банковским правом.
В 50-х годах XX в. в юридической литературе велась дискуссия относительно феномена банковского права. В частности, ставился вопрос о сущности банковского права, а также о том, является ли банковское право комплексной отраслью права или банковское право — подотрасль, которая включена в более широкую отрасль права. Для решения данного вопроса исполь-зовались наработки, имеющиеся в общей теории права .
Разрабатывая вопрос о зачислении определенной совокупности правовых норм в разряд отраслей права, В.К. Райхер ставил его в зависимость от трех условий, наличие которых является достаточным для признания совокупности правовых норм отраслью права. В.К. Райхер говорил о том, что для признания однородной совокупности правовых норм отраслью права необходимо, чтобы эти нормы имели бы единый и самостоятельный предмет регулирования. Регулируемый такою совокупностью правовых норм специфический круг общественных отношений должен обладать достаточно крупной общественной значимостью. Кроме того нормативно-правовой материал должен отличаться достаточно обширным объемом1.
Используя данный критерий, И.С. Гуревич пришел к выводу о том, что нормы банковского права регламентируют общественные отношения, возникающие и протекающие с обязательным участием банков, и в связи с выполнением ими своих функций в определенной сфере народного хозяйства. Круг общественных отношений, регламентируемых нормами банковского права, обладает общественной значимостью. Кроме того, банковский нормативный правовой материал обширен по своему объему2. Однако не всякое предметное единство, характерное для совокупности правовых норм, достаточно для выделения ее в самостоятельную отрасль права (основную или комплексную). Предметное единство может быть достаточным для правового института или группы таких институтов (подотрасли или раздела права), но недостаточным для отрасли права. Таким образом, банковское право не представляет собой самостоятельной отрасли права. Банковское право - это подотрасль финансового права3.
В 90-е годы XX в. банковское право привлекало к себе особое внимание ученых и специалистов-практиков. Интерес к банковскому праву появился в связи с кардинальными социально-экономическими изменениями, а также развитием банковского законодательства. К настоящему времени имеется ряд монографий и учебных пособий, посвященных банковскому праву, а также ряд работ, в которых исследуется правовое положение Центрального банка (Г.А. Тосунян, О.М. Олейник, Я.А. Гейвандов, А.Г. Братко и др.)1. В работах вышеназванных ученых банковское право исследуется с различных точек зрения. Предлагаются различные концепции относительно банковского права, нередко противоречащие друг другу, что позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время нет единой точки зрения относительно предмета банковского права. Л.Г. Ефимова говорит о том, что общественные отношения, которые регулируются нормами банковского права, еще не являются настолько своеобразными, чтобы смогли составить предмет отдельной отрасли права .
Группа ученых (Г.А. Тосунян, О.М. Олейник) определяет банковское право как комплексную отрасль права, включая в нее нормы гражданского, административного и финансового права. Исходя из многообразия общественных отношений, складывающихся в банковской системе, позиция вышеназванных авторов заслуживает поддержки. Однако следует сказать, что финансовое право регламентирует особый вид общественных отношений, используя преимущественно императивный метод воздействия, который в целом не свойственен гражданскому праву, нормы которого регламентируют достаточно важную часть общественных отношений с участием банков. Это общественные отношения, связанные с предоставлением банковского кредита, отношения, связанные с договором банковского вклада, банковского счета и др.
