Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуальные основы государственного регулирования естественных монополий
1. Исторический аспект возникновения и развития понятия и концепций государственного регулирования естественной монополии 13
2. Становление и развитие законодательства о естественных монополиях в зарубежных странах 40
3. Становление и развитие законодательства о естественных монополиях в России 55
Глава II. Механизм административно - правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий в топливно - энергетическом комплексе
1. Административно - правовой статус субъектов естественных монополий в топливно - энергетическом комплексе 83
2. Формы и методы административно - правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий в топливно - энергетическом комплексе 105
3. Федеральные органы исполнительной власти в сфере регулирования деятельности
субъектов естественных монополий в топливно - энергетическом комплексе 130
Заключение 149
Библиографический список 159
- Исторический аспект возникновения и развития понятия и концепций государственного регулирования естественной монополии
- Становление и развитие законодательства о естественных монополиях в зарубежных странах
- Административно - правовой статус субъектов естественных монополий в топливно - энергетическом комплексе
- Формы и методы административно - правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий в топливно - энергетическом комплексе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Естественные монополии являются структурообразующими элементами российской экономики. В этой связи, публичное регулирование отдельных видов деятельности в газовой, нефтяной, электроэнергетической отраслях, составляющих топливно -энергетический комплекс (далее - ТЭК), а также в сферах транспорта, связи и некоторых других системообразующих направлениях хозяйствования субъектов предпринимательского оборота, остается важнейшим фактором, обеспечивающим целостность и безопасность государства.
Приоритетная направленность государственной стратегии
экономического развития на рыночную основу функционирования, выявила необходимость проведения преобразований в указанных сферах и трансформирования системы государственного регулирования, построенной преимущественно на принципах прямого контроля.
Изменение характера воздействия государства на экономические процессы обусловило возникновение отдельных институтов, непосредственно связанных с реформированием естественно- монопольных секторов в отраслях, входящих в ТЭК, для обеспечения эффективного функционирования которых, потребовался четкий механизм правовой регламентации.
В рамках таких институтов в настоящее время регулируется сложный комплекс административно- правовых и гражданско-правовых отношений, представленный в обширном законодательстве. При этом проявляется четкая тенденция по усилению взаимосвязи различных отраслей права (гражданского, предпринимательского, административного, налогового, уголовного и др.), подтверждающая комплексный характер норм, направленных на регулирование естественных монополий. Вместе с тем, наличие признаков комплексного правового регулирования предполагает
4 согласованность положений, содержащихся в различных отраслях и институтах права, что на сегодняшний день отсутствует в законодательных актах, затрагивающих вопросы регламентации естественных монополий.
В нормативно - правовых актах, регулирующих деятельность субъектов естественных монополий, прослеживается несогласованность общей и отраслевых концепций правовой регламентации, которая существенно затрудняет разработку теоретических основ системы законодательства, а также препятствует формированию правоприменительного механизма.
В создании стройной системы государственного регулирования особая роль отводится административно — правовому подходу регламентации деятельности субъектов естественных монополий. В этой связи необходимой представляется разработка научно обоснованной концепции естественных монополий, отражающей административно - правовую сущность данного явления.
Исследование государственного регулирования естественных монополий с позиции административно - правовой теории заключается в разработке и формировании законодательной базы, устанавливающей модель их реформирования; поиске оптимальных форм публичного воздействия; нормативно-правовом обеспечении единства принципов и методов определения тарифов (цен) на товары (услуги) субъектов естественных монополий; закреплении системы, компетенции и порядка деятельности органов, регламентирующих функционирование отраслей, входящих в ТЭК.
Важная функция государственного регулирования естественных монополий состоит в проведении сбалансированной, социально ориентированной политики, а также в согласовании принципиальных положений реформирования с интересами общества.
Таким образом, повышенная социально-экономическая и политическая значимость естественных монополий, в сочетании с низкой эффективностью существующего механизма государственного регулирования, а также недостаточная теоретическая и практическая разработанность подходов к
5 проблемам юридической регламентации деятельности естественных монополий в ТЭК, придают особую актуальность выбранной теме, и ставят задачу поиска оптимальной концепции административно - правового воздействия на данный сектор экономики.
Совокупность приведенных факторов определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Общетеоретические аспекты проблемы монополии и конкуренции достаточно полно разработаны и представлены в классических трудах таких экономистов, как А. Курно, Дж. Милль, А.Маршалл, Дж. Кларк, Л. Вальрас, Р.Эли, К.Кейзен, Д.Тернер, Д.Бонбрайт, А.Пигу, А. Вебер, Ф. Цойтен, Д.Робертсон и других. Исследованию взаимодействия монополии и конкуренции посвятили свои работы Дж. Робинсон, Э. Чемберлин, П. Сраффа, М. Ротбард, П. Самуэльсон, Й.Шумпетер, С.Брю, К.Макконнелл, Р.Дорнбуш, К.Прасад, Р.Шмалензи и другие.
В разработке различных экономических теорий регулирования естественных монополий принимали участие такие ученые, как У. Баумоль, Х.Аверх, Л. Джонсон, Э. Аткинсон, Дж. Бэйн, Г. Демсец, Дж. Стиглер, Р. Познер, О. Уильямсон, Д.Тироль, Э. Чедвик, Р. Бротигам, Т. ДиЛоренцо и другие. Авторы исследовали механизм рыночного функционирования монополий, их негативные и положительные свойства, анализировали возможные последствия их применения для общества и экономики страны в целом. Наиболее значимая часть исследований названных авторов посвящена сравнительному анализу монополистических и конкурентных рынков, а также аспектам их взаимовлияния.
В отечественной юридической литературе изучение проблемы естественных монополий, как объекта исследования, является относительно новым. Рассмотрению отдельных аспектов функционирования естественных монополий посвящены работы К.Ю. Тотьева, И. В. Ильченко, А.Г. Альчина, А.Ю. Москвичева, А.Н. Варламовой, Е. В. Любимовой, Т.В. Ковалевой, Е.И.
Котелкиной, А.Р.Кабисова, Е. Л. Микова, А. А. Матина, Д. С. Эргюева, О. А. Омельченко и других.
За последнее десятилетие интерес к исследованию проблем естественных монополий усилился, что объясняется кардинальными преобразованиями в отраслях, традиционно считавшихся регулируемыми. К проблемам реформирования естественных монополий в условиях трансформационной экономики обращены работы Н. П. Лукьянчиковой, В. Б. Кузницына, Я. С. Подюк, А. Ф. Шуплецова, Ю. П. Янкова, А. С. Теплова, Л. А. Бекларян, А. С. Акопова, М. Н. Костерина, Д. П. Тибилова и других.
Сравнительному анализу теоретических моделей ценообразования как регулируемого, так и свободного рыночных секторов в отдельных отраслях посвящены труды Н. И. Суслова, А. В. Мишуры, Я. М. Швыряева, П. Е. Цветкова и других.
Наиболее обстоятельно проблемы таможенно - тарифного регулирования, а также режима экспортно — импортных операций с особыми видами товаров, к которым отнесены электрическая и тепловая виды энергии, нефть, природный газ, представлены в работах А. Н. Козырина, Т. Н. Трошкиной, А. В. Шеремета и других.
Специальных исследований, посвященных административно -правовому регулированию естественных монополий, немного. Некоторые аспекты взаимодействия субъектов естественных монополий с государством, применительно к российской практике, нашли свое отражение в работах отечественных ученых, среди которых необходимо отметить А.Я. Бутыркина, И. Е Нельговского, Е. И. Королькову, В.С.Катренко, В.В. Кудрявого, А.А.Никифорова, О. А. Григорьеву, Н.А.Волгина, И.Н. Герчикову, М.А.Эскиндарова, Н.Н. Марасанова, С. Л. Ситникова и других.
Различные аспекты регулирования отдельных отраслей ТЭК исследуются в работах Э. П. Андрюхиной, Т. А. Чериной, А. И. Грищенко, А. В. Прокаева, И. М. Клеандрова, М. И. Карнаухова, М. X. Газеева, О. Г. Закиевой, И. В. Редькина и других.
В исследовании элементов механизма государственного регулирования естественных монополий автор опирается на научные труды Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова, Г. А. Кузьмичевой, А.Б. Агапова, М. В. Галкиной, Л. А. Калининой, Ю.Н. Мигачева, М.С. Студеникиной, Н. Ю. Хаманевой, С. А. Гридина, А.С. Сухарева, Ю.Ю. Колесниченко С. Авдашевой, М. Делягина, С. Игнатьева, К. Козловой, В. Моргунова, В. Цапелика, Л. В. Ананьева и других.
Экономические вопросы теории государственного регулирования и идентификации естественных монополий представлены в работах В.М.Гальперина, Н. И. Белоусовой, Е. М. Васильевой, А. И. Гаврилова, В. А. Зекунова, В. Н. Терского и других.
Учитывая то, что применительно к естественным монополиям в работе используется концепция специальных административно — правовых режимов, в исследовании приводятся работы по указанной проблематике Д. М. Овсянко, В. Д. Мельгунова, Н. Н. Поповой, В. Б. Рушайло, В. Р. Купцова, С. С. Маилян и других.
Объект исследования состоит в идентификации и анализе естественной монополии как административно — правового явления.
Предметом исследования являются проблемы административно -правового регулирования естественных монополий, проанализированные на примере ТЭК.
Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и методическом обеспечении административно - правового регулирования естественных монополий в отраслях ТЭК.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
исследовать и провести сравнительный анализ становления и развития научных концепций, обосновывающих экономико - правовую сущность естественной монополии;
сформулировать дефиницию естественной монополии и раскрыть ее административно-правовую специфику;
выявить, с применением концепции специальных административно — правовых режимов, признаки административно - правового режима естественной монополии;
проанализировать особенности административно-правового статуса субъектов естественных монополий в отраслях ТЭК;
рассмотреть процессы возникновения и развития системы государственного регулирования естественных монополий;
обобщить и систематизировать нормативно - правовые акты, регулирующие отношения с участием субъектов естественных монополий в отраслях ТЭК;
выработать рекомендации по усовершенствованию административно -правового регулирования естественных монополий в отраслях ТЭК.
Методологическая и теоретическая основы работы. В процессе анализа становления и развития представлений об экономико - правовой сущности, а также особенностях функционирования естественных монополий, использовались диалектические принципы, позволяющие выявить административно - правовую специфику исследуемого понятия, а также определить возможные тенденции их регулирования государством.
Теоретико-методологической базой исследования являются теории государственного регулирования рыночной экономики, различные подходы к определению естественной монополии, концепция специальных административно - правовых режимов, модели регулирования электроэнергетической отрасли, концепции реформирования отраслей ТЭК. Помимо этого, в исследовании анализируются теории дерегулирования рассматриваемых отраслей в зарубежных странах.
В процессе исследования вопросов системы и структуры федеральных органов регулирования естественных монополий в отраслях ТЭК, порядка определения их статуса и полномочий, использовались методы системного, исторического, формально - юридического, сравнительно-правового анализа.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют монографии отечественных и зарубежных ученых в области административного, гражданского, финансового права, научные статьи и отчеты, нормативно-правовые документы России, стран Европы и США. В том числе, при написании работы исследовались законодательные акты, регулирующие сходные виды правоотношений, в некоторых Скандинавских странах, таких как Швеция, Норвегия.
Тема диссертации предполагает рассмотрение широкого перечня: хозяйствующих субъектов, однако, в рамках данной работы исследуются естественные монополии федерального уровня регулирования. Учитывая тот факт, что, в наибольшей степени преобразованиям подверглась электроэнергетическая отрасль, в центре анализа находятся преимущественно субъекты естественных монополий в электроэнергетике.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы РАО «ЕЭС России», ООО «ЕвроСибЭнерго», ОАО «Красноярская ГЭС», ОАО «Иркутскэнерго», ОАО «Газпром», ОАО «АК «Транснефть», НП «Администратор торговой системы», официальные отчеты Федеральной службы по тарифам, Федеральной антимонопольной службы, материалы периодической печати, тезисы и доклады конференций, информация, содержащаяся в справочно-правовых системах, экспертные оценки и аналитические заключения специалистов в сфере регулирования ТЭК, а также посвященные различным аспектам регламентации естественных монополий. Отдельную область исследования составили материалы, изученные в ходе обучения по программе «Энергосети и генерация. Монополия и конкуренция в электроэнергетической системе Скандинавии» в Швеции и Норвегии.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в исследовании осуществлено комплексное рассмотрение проблемы публично-правового регулирования естественных монополий, определены сущность, признаки и административно-правовое содержание понятия «естественная монополия»,
10 выявлен административно — правовой статус субъектов естественных монополий в ТЭК, а также проанализированы наиболее важные аспекты их государственной регламентации.
В диссертации предложен новый подход к изучению естественных монополий, который заключается в том, что процесс функционирования механизма государственного регулирования исследуется в системе элементов, характеризующих специальные административно - правовые режимы.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Естественная монополия, по своей форме, является юридической
категорией. Наличие элемента государственного регулирования,
характеризует ее как самостоятельное публично - правовое явление,
которое может быть рассмотрено с применением концепции специальных
административно - правовых режимов.
Таким образом, естественная монополия представляет собой специальный административно-правовой режим, действующий в определенном сегменте экономической структуры рынка, где развитие конкуренции невозможно в силу особых свойств товаров (услуг), технологической исключительности инфраструктуры, положительного эффекта, обусловленного масштабом производства, а эффективное функционирование обеспечивается государственным регулированием.
Особая значимость анализа естественной монополии с позиции публичного права состоит в том, что концепция специальных административно - правовых режимов позволяет выделить законодательство о естественных монополиях и разграничить предмет его регулирования с антимонопольным законодательством.
2. Определено содержание механизма административно - правового
регулирования естественных монополий в ТЭК, с присущими ему основными
элементами: объектом управления - органом публичной власти,
осуществляющим административно-правовое воздействие в соответствии с предоставленными ему властными полномочиями, посредством установленных принципов и методов государственного регулирования, а также - субъектом управления, под которым понимается корпоративное образование — собственно субъект естественной монополии.
3. Механизм административно - правового регулирования
естественных монополий в ТЭК включает в себя институциональную и
функциональную составляющие.
Институциональная составляющая механизма административно -правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий представлена уполномоченными органами государственной власти. В свою очередь, функциональная составляющая включает формы и методы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
4. Установление специального административно - правового режима
естественной монополии является одной из форм административно -
правового регулирования и разновидностью государственного регулирования
экономики в целом.
5. Субъекты естественных монополий представляют собой
разновидность хозяйствующих субъектов, обладающих особым
административно — правовым статусом. Регламентация их деятельности
осуществляется посредством публичного и частноправового регулирования.
6. Обоснована необходимость рецепции зарубежного опыта правового
регулирования деятельности естественных монополий в ТЭК, отвечающего
политико-правовым и национально-историческим особенностям России.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в выявлении правовой природы естественной монополии, необходимости и специфики ее публично-правовой регламентации, обобщении и систематизации законодательства, регулирующего общественные отношения с участием субъектов естественных монополий в отраслях ТЭК.
Рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при совершенствовании нормативно - правовых актов в сферах регулирования естественных монополий государственными органами, а также менеджментом организаций, функционирующих в рассматриваемых сферах.
Результаты работы могут представлять также интерес для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов, исследующих проблемы теории и практики государственного регулирования естественных монополий.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии. Отдельные положения работы опубликованы в четырех научных статьях, а также использовались для участия в научно - практических конференциях, круглых столах, посвященных проблемам административно - правового регулирования.
Структура диссертации обусловлена изложенными целями и поставленными задачами настоящего исследования. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Исторический аспект возникновения и развития понятия и концепций государственного регулирования естественной монополии
Теория развития представлений о естественных монополиях имеет более чем вековую историю. Впервые понятие «естественная монополия» было применено в целях установления контроля за использованием природных ресурсов. Данное явление исследовал французский экономист Антуан-Огюстен Курно в работе «Исследования математических принципов теории богатства» (1838 года). Давая анализ рыночной монополии, А. Курно начал со случая чистой монополии, для иллюстрации которой привлек естественную монополию. Он проанализировал случай, когда существует уникальный, неповторимый в природе источник минеральной воды, который принадлежит единственному владельцу . В своих исследованиях А. Курно открыл, что для каждого товара существует различная реакция спроса на изменение цены, которую автор назвал эластичностью спроса.
Таким образом, изначально термин «естественная монополия» ассоциировался с монополией на природные ресурсы. Однако постепенно он стал наполняться иным содержанием, далеким от такого понимания.
Несколько позднее (в 1848 году) Дж. Милль рассмотрел проблему «неоправданного дублирования сетей», которая наблюдалась в сферах общественного пользования. В работе «Основы политической экономии»2 Дж. Миллем проанализирован и выделен основополагающий признак естественной монополии, заключающийся в преимуществе масштаба производства. Рассматривая процессы водо - и газоснабжения Дж. Милль пришел к выводу об общественной пользе функций, выполняемых такими предприятиями и необходимости государственного контроля над их деятельностью.
В рамках развития теории естественной монополии Дж. Милль определил разницу между искусственной и естественной монополиями. Первая создается государством, ее статус закрепляется законодательными актами, а ее возможное упразднение должно способствовать росту национального богатства. Естественная монополия существует безотносительно к усилиям государства и законам .
В 40-60 гг. XIX в. естественная монополия еще не получила широкого распространения. Для данного периода, прежде всего для европейских государств, характерно провозглашение идей экономического либерализма, основанных на установлении принципа невмешательства государства в сферу предпринимательской деятельности. Поэтому основные идеи ученых высказывались с позиции рыночной трактовки этой категории. Но уже в начале XX в. в западной экономической литературе практически одновременно стали развиваться два направления по исследованию естественной монополии - рыночное и технологическое, в которых заключались различные подходы к определению и месту данного явления в экономической структуре.
Интерес представляет собой работа основоположника неоклассического направления А. Маршалла «Принципы политической экономии», опубликованная в 1890 году. В данном исследовании анализируется стихийное регулирование цен в условиях свободной конкуренции. Согласно неоклассическому подходу, естественная монополия представляет собой крайнюю форму несовершенной конкуренции, при которой имеются рынки, где конкуренция нежелательна или даже невозможна .
В конце XIX столетия, изучая механизмы конкуренции, свое представление о естественной монополии высказал известный французский ученый - экономист Л. Вальрас, который рассмотрел естественную монополию на примере строительства и функционирования железных дорог. Как замечает А. Тарушкин, в своих теоретических исследованиях Л. Вальрас стремился продемонстрировать экономические преимущества ценового регулирования и государственной собственности на естественные монополии, в том числе на землю .
Таким образом, А. Курно, Дж. Милль, А.Маршалл, Л. Вальрас заложили основы современного понимания естественной монополии, представление о которой сформировалось в западной экономической науке только к 40-м годам XX века, и определялось как особый вид монополии, существование которого связано с наличием экономии от масштаба (economy of scale).
Становление и развитие законодательства о естественных монополиях в зарубежных странах
Для того чтобы теоретические представления о сущности и целесообразности государственного регулирования естественных монополий нашли свое отражение в нормативных правовых актах различных государств, потребовалось не только существование доктринальной формы выражения этих идей, но и наличие существенных объективных факторов необходимости законодательного закрепления рассматриваемого явления.
В середине XIX в. определение «естественная монополия» в различных странах наполнялось неодинаковым содержанием. Государственное регулирование естественных монополий в США имеет более чем вековую историю.
Если обратиться к истории электроэнергетической отрасли, то следует отметить, что в период 70-90 гг. XIX столетия данная сфера не подлежала регулированию. Компании получали от муниципальных органов франшизу на обслуживание и действовали на свое усмотрение. В результате сложилась ситуация, когда сами представители отрасли инициировали идею ограничения свободного входа и введения государственного регулирования цен и прибылей, которые напрямую зависели от рыночного ценообразования, характерного для ранней истории отрасли.
Начиная с 1897 года, президент Национальной Электрической Ассоциации неоднократно выступал в пользу введения «исключительного» лицензирования в отрасли и государственного контроля за «справедливыми» ценами и прибылями51.
Следует отметить, что такая ситуация существовала во многих сферах, относящихся к «предприятиям общественного назначения». В этот период судами уже начинала формироваться прецедентная практика по вопросам52: лицензирования деятельности естественных монополий; права фирм оказывать конкретные услуги; раздела спорных территорий между обслуживающими фирмами; определения необходимого минимума обслуживания; обязанности естественных монополий обслуживать всех обратившихся потенциальных потребителей; дискриминации отдельных групп потребителей по ценам и уровню обслуживания; определения приемлемого уровня тарифов и цен и др. Формирование перечня естественных монополий, таким образом, происходило исходя из судебной практики, путем придания той или иной сфере статуса общественной значимости.
Отличительная особенность системы государственного регулирования США заключается также в локальном характере естественных монополий, которые формировались на местном уровне и, как правило, находились в собственности муниципалитетов.
Локальный характер расположения и функционирования естественных монополий стал причиной для появления еще одной особенности электроэнергетической отрасли, заключающейся в том, что в США изначально не создавалась единая национальная сеть передачи электрической энергии. Данный принцип, явившийся впоследствии одним из основополагающих в других национальных энергетических системах (в числе которых и российская энергосистема), не рассматривался при разработке нормативных правовых актов в данной сфере.
Как отмечает Е. И. Королькова, исследование периода 1900-1920 гг. показывает, что штаты, первые принявшие идею регулирования, имели самые низкие расценки на электроэнергию, самые низкие прибыли и самый высокий объем выпуска. В связи с этим «введение регулирования было ответной реакцией на «запрос» отрасли защитить прибыли и не имело изначально цели оградить потребителей от монопольных цен»53.
Королькова Е. И. Указ. Соч. С. 242.
Таким образом, исторически сложился принцип бесприбыльной деятельности предприятий, представляющих общественную важность и подлежащих, в силу этого, государственному регулированию.
Конец XIX - начало XX веков характеризуются значительным ростом числа слияний в форме трестов и картелей. По мере роста концентрации производства, накопления и централизации капитала стали появляться крупные промышленные структуры. Процесс изучения механизмов организации рынков рассматривался уже в неразрывной связи с промышленной организацией и к концу XIX века ассоциировался с развитием антитрестовской политики и государственным контролем над монополиями. Такая тенденция отражается в ряде экономических работ исследователей, а также в законодательной деятельности государств. Данный факт отмечает в своей работе «Фирма, рынок и право» Рональд Коуз: «В конце XIX века, когда экономисты обратили внимание на проблемы промышленной организации, они столкнулись с проблемой трестов в Соединенных Штатах и картелей в Германии.... С развитием антитрестовской политики в США интерес к антитрестовским аспектам промышленной организации стал господствующим в этой области»54.
Если обратиться к истории антимонопольного законодательства зарубежных стран, то США являются первым государством, в котором был принят антитрестовский Закон Шермана от 2 июля 1890 г. (The Sherman Antitrust Act).
Административно - правовой статус субъектов естественных монополий в топливно - энергетическом комплексе
Для уяснения сути анализируемой проблематики одним из ключевых является понятие «механизм административно - правового регулирования», под которым автор понимает совокупность институтов, осуществляющих регулирующее воздействие на деятельность субъектов естественных монополий (институциональная составляющая), а также формы, методы и способы (средства) такого воздействия (функциональная составляющая).
Институциональная составляющая механизма государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий представлена уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. В свою очередь функциональная составляющая включает, как уже отмечалось, формы, методы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
Правовую основу рассматриваемого механизма составляет обширное законодательство, посредством которого реализуется государственная политика в сфере регулирования естественных монополий.
Регулирующему воздействию со стороны государства подвергаются субъекты естественных монополий, сферы деятельности которых, установлены в ФЗ «О естественных монополиях». В связи с этим, прежде чем перейти к анализу собственно механизма административно правового регулирования, необходимо рассмотреть отдельные виды деятельности субъектов естественных монополий в ТЭК, выявить особенности их административно - правового статуса.
Субъектами естественных монополий в рассматриваемой области являются организации, основная деятельность которых осуществляется в сферах транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по трубопроводам, услуг по передаче электрической и тепловой энергии, а также услуг по оперативно — диспетчерскому управлению в электроэнергетике. К субъектам естественных монополий в ТЭК относятся такие крупнейшие российские акционерные общества, как ОАО «Газпром», ОАО «АК «Транснефть», до недавнего времени РАО «ЕЭС России».
Рассмотрим более подробно каждую из естественно- монопольных сфер ТЭК.
Электроэнергетическая отрасль представлена следующими естественно — монопольными видами деятельности: услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению (далее — ОДУ) в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии.
Основными субъектами естественных монополий в электроэнергетике РФ являются ОАО «Федеральная сетевая компания единой энергетической системы» (ОАО «ФСК ЕЭС»), ОАО «Системный оператор - Центральное диспетчерское управление единой энергетической системы» (ОАО «СО ЦДУ ЕЭС»).
Единая национальная (общероссийская) электрическая сеть (далее -ЕНЭС) представляет собой комплекс электрических сетей и иных объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики и обеспечивающих устойчивое снабжение электрической энергией потребителей, функционирование оптового рынка, а также параллельную работу российской электроэнергетической системы и электроэнергетических систем иностранных государств.
Постановлением Правительства РФ от 11.07.2001 №526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации»120 ЕНЭС признана «общенациональным достоянием и гарантией энергетической безопасности» государства. ОАО «ФСК ЕЭС» осуществляет управление ЕНЭС, является уникальной и единственной организацией, наделенной указанной функцией в соответствии с законодательством. Данная организация осуществляет свои функции через свои филиалы, сформированные по региональному принципу.
После завершения всех основных мероприятий по реформированию электроэнергетики и формирования целевой структуры отрасли предполагается, что государство может принять стратегическое решение о распоряжении пакетами акций распределительных сетевых компаний, исходя из целей государственной экономической политики, предусмотрев, в том числе, возможность приватизации принадлежащих государству пакетов акций.
В этой связи необходимым направлением в совершенствовании нормативно — правового регулирования естественных монополий, является разработка комплекса законодательных мер по установлению режима, обеспечивающего недискриминационный доступ к распределительным сетям.
Деятельность по ОДУ в электроэнергетике выделена в самостоятельный вид хозяйствования субъектов естественных монополий в ходе проведения реформирования электроэнергетической отрасли в марте 2003 года. До указанного периода услуги по ОДУ в электроэнергетике не регулировались на уровне федеральных законов. Ранее основу правового регулирования ОДУ составляли Правила технической эксплуатации электрических станций
Формы и методы административно - правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий в топливно - энергетическом комплексе
Регулирование деятельности субъектов естественных монополий является специальным видом государственного регулирования экономики.
Современная экономико — правовая мысль дает самые разнообразные трактовки понятия «государственное регулирование экономики». Вместе с тем, в научной литературе отсутствует общепринятое определение данного термина.
В экономической литературе принято подразделять государственное регулирование на три формы
1) Структурное регулирование, при котором компаниям предоставляется право либо накладывается обязательство участвовать в определенных видах деятельности;
2) Регулирование поведения (ценовое регулирование), которое осуществляется посредством установления цен (прямое регулирование) либо через налоговую политику, субсидирование (косвенное регулирование);
3) Регулирование через систему стандартов, которое применяется при решении вопросов социальной политики, безопасности, охраны окружающей среды.
Исследование процессов становления и развития законодательного регулирования естественных монополий показало, что в зависимости от исторических, политических, технологических и других факторов, степень государственного вмешательства в экономику неодинакова. Пределы регулирующего воздействия отраслей, имеющих социально — экономическое значение, зависят также от формы собственности естественных монополий.
По этому критерию выделяют три основные формы государственного регулирования: прямое регулирование цен; ограничение доходности; регулирование отношений собственности фирм, действующих на рынке естественных монополии .
Существуют и другие критерии, положенные в основу различных классификаций форм государственного регулирования. Вместе с тем, в рамках данного исследования, наиболее важным является административно -правовой аспект данной проблематики.
Теория государственного управления характеризует регулирование как непременный элемент управленческой деятельности или одну из функций управления.
Как отмечает Ю. М.Козлов, административно-правовое регулирование и его механизм - это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая - управляемого (объект управления). Такое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения, а механизм административно - правового регулирования не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых163.
В работе Ю. А. Тихомирова определение административно — правового регулирования, рассматривается как разновидность государственного регулирования и представляет собой механизм императивно - нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционировани
Таким образом, административно-правовое регулирование предполагает воздействие со стороны государства (которое выступает в лице специально уполномоченных органов исполнительной власти), на определенные сферы экономики, способами, методами, закрепленными в нормативных правовых актах. В свою очередь, административно - правовое регулирование, являясь одной из форм государственного регулирования, обладает особенностями, которые характеризуют его формы и методы.
К формам административно - правового регулирования относят165: формы государственной поддержки, административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний, императивные количественные и качественные нормативы, административно - функциональные режимы, введение государственной монополии и др..
Таким образом, установление специального административно — правового режима естественной монополии может рассматриваться в качестве одной из форм административно - правового регулирования и разновидности государственного регулирования экономики в целом.
Методы административно — правового регулирования субъектов деятельности естественных монополий в ТЭК
В переводе с греческого (methodos) метод означает прием или систему приемов в какой-либо деятельности. В теории права под методом правового регулирования понимается совокупность приемов и способов воздействия на определенную область отношений.
Таким образом, методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий представляют собой предусмотренные нормативно-правовыми актами способы установления и применения обязательных требований к хозяйственной деятельности и продукции субъектов естественных монополий.
