Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России 20
1. Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса и государственная аграрная политика России 20
2. Административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере агропромышленного комплекса России 49
3. Административная ответственность за правонарушения в сфере агропромышленного комплекса России 80
Глава 2. Механизм административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России .103
1. Нормативно-правовое регулирование агропромышленного комплекса России
(национальное законодательство и международные акты) 103
2. Административно-правовые формы и методы регулирования агропромышленного комплекса России 135
3. Направления совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России на современном этапе (с учетом членства России в ВТО) 172
Заключение 198
Библиографический список
- Административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере агропромышленного комплекса России
- Административная ответственность за правонарушения в сфере агропромышленного комплекса России
- Административно-правовые формы и методы регулирования агропромышленного комплекса России
- Направления совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России на современном этапе (с учетом членства России в ВТО)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Существующая в настоящее время проблематика недостаточного обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, низкой рентабельности агропромышленного производства и снижения уровня конкурентоспособности российских предприятий в связи со вступлением России во Всемирную торговую организацию ставит задачу совершенствования форм и методов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса. Общественные отношения в сфере агропромышленного комплекса как непосредственный объект административно-правового регулирования отличаются рядом особенностей, среди которых наиболее значимыми являются широкий спектр видов деятельности, охватываемых данным видов регулирования, и сама специфика агропромышленного комплекса как отрасли экономики. Агропромышленный комплекс (далее – АПК) отличает сезонность производства, сравнительно медленный оборот капитала, рискованность производства в связи с нестабильностью природно-климатических условий, высокая капиталоёмкость и энергоёмкость, нахождение большинства регионов России в зонах рискованного земледелия. Осуществление эффективного административно-правового регулирования АПК сегодня невозможно без реального соблюдения общественных интересов, создания благоприятных условий для субъектов хозяйствования, в частности, посредством установления нового административно-правового режима и усиления мер по обеспечению продовольственной безопасности, снижению себестоимости производимой продукции, чего возможно достичь, в том числе, упрощением и удешевлением административных процедур. Выработка более эффективных по сравнению с существующими форм и методов административно-правового регулирования АПК возможна только на основе изучения генезиса данного вида регулирования, анализа причин недостаточной полезности ранее применяемых мер, сравнительно-правового анализа моделей административно-правового регулирования агропромышленного комплекса в зарубежных государствах, изучения требований обязательных для Российской Федерации международных актов и соглашений, четкой классификации и анализа существующих форм и методов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса. По мнению автора, особенностью современного административно-правового регулирования в этой сфере является то, что ведущую роль в наборе правового инструментария должны играть меры стимулирующего характера, позволяющие обеспечить устойчивое развитие сельскохозяйственной и связанных с ней отраслей, повышение рентабельности сельхозтоваропроизводителей и иных субъектов данной сферы. Существенное влияние на механизм административно-правового регулирования АПК России оказывают интеграционные процессы в рамках Таможенного союза и осуществляемая унификация законодательства в сфере таможенного, технического регулирования, ветеринарных, фитосанитарных, санитарных правил. Существующая ситуация как с недостаточным обеспечением продовольственной безопасности России, так и с адаптацией к ведению хозяйствования в условиях членства России во Всемирной торговой организации (далее – ВТО), аргументирует необходимость формирования новой государственной аграрной политики, нацеленной на стимулирование субъектов агропромышленного комплекса, выработку и реализацию эффективных мер долгосрочной государственной поддержки субъектов АПК, активное вовлечение научных разработок и обучение кадров в этой сфере, создание условий для масштабного распространения кооперативных форм хозяйствования в сельском хозяйстве, особенно в звене «производитель – переработчик». Для субъектов агропромышленного комплекса в качестве одной из мер совершенствования административно-правового регулирования АПК должен быть выработан и предложен к реализации комплексный отраслевой административно-правовой режим – представленный комплексный отраслевой режим стимулирования агропромышленного производства, который установит упрощенные и ускоренные административные процедуры, позволит сэкономить временные и финансовые ресурсы, создаст дополнительные конкурентные преимущества для российских субъектов АПК.
Вышеобозначенное аргументирует актуальность темы исследования и необходимость разработки и предложения мер по повышению эффективности административно-правового регулирования агропромышленного комплекса, проведения анализа эффективности применяемых подходов в регулировании и формулирования существующих недостатков правореализационных механизмов в сфере АПК.
Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса является комплексным и многоаспектным процессом упорядочивающего воздействия государства на субъекты АПК, основывающимся и на правовых, и на экономических инструментах регулирования, сочетающим в себе организационные, управленческие и рыночные элементы. Административно-правовое регулирование – это всегда целенаправленное воздействие, при этом значимыми условиями его эффективности являются мониторинг соответствия достигнутых результатов поставленным задачам, а также постоянная актуализация целей. Сегодня на первый план выходит необходимость обеспечить продовольственную безопасность в стране и одновременно содействовать конкурентоспособности отечественных субъектов АПК, способствуя импортозамещению, занятости российского населения и высокой доходности аграрного бизнеса.
По мнению диссертанта, достаточную научную основу для повышения эффективности и общественной полезности государственных регуляций в сфере агропромышленного комплекса возможно обеспечить только при детальном изучении каждой из составляющих регулирования, среди которых важнейшее место, по мнению диссертанта, принадлежит административно-правовому регулированию. В настоящее время формы и методы административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России подвергаются значительной корректировке в связи с расширением нормативной базы регулирования правилами Всемирной торговой организации, что требует от субъектов административно-правового регулирования особой взвешенности и гибкости в формировании новых регуляций.
Степень научной разработанности темы исследования и теоретико-правовая база исследования. В основу рассмотрения вопросов теоретической основы административно-правового регулирования как одного из видов государственного регулирования положены научные исследования И. Л. Бачило, И. И. Веремеенко, В. С. Елисеева, О. Ивановой, А. В. Кирина, М. И. Козыря, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, В. А. Кундиуса, В. И. Кушлина, А. А. Леонтьева, С. С. Маиляна, В. Д. Мельгунова, В. М. Манохина, Ю. И. Мигачёва, А. Ф. Ноздрачёва, О. Г. Овчинникова, И. Ф. Панкратова, И. В. Пановой, А. В. Перфильева, Л. Л. Попова, Е. Е. Румянцевой, Н. Г. Салищевой, В. И. Семчика, А. В. Серегина, В. Д. Сорокина, С. А. Старостина, Ю. Н. Старилова, В. Л. Тамбовцева, Ю. А. Тихомирова, В. С. Четверикова, Т. Я. Хабриевой.
При анализе вопросов государственного регулирования АПК использовались труды С. А. Боголюбова, Г. Е. Быстрова, Е. А. Галиновской, Ю. М. Козыря, Е. Л. Мининой, И. Г. Ушачева, Г. Г. Файзуллина, В. Н. Яковлева.
Теоретическую основу исследования вопроса административной ответственности за правонарушения в сфере АПК составили труды А. Б. Агапова, С. М. Зырянова, А. В. Кирина, Ю. М. Крупки, А. Б. Панова, П. П. Серкова, В. Д. Сорокина.
Тема настоящего исследования носит межотраслевой характер, поэтому при его подготовке были также использованы работы ученых в области аграрного и земельного права – С. А. Боголюбова, Г. Е. Быстрова, О. Н. Войтенко, Е. А. Галиновской, О. В. Глебы, В. С. Елисеева, М. И. Козыря, И. В. Корчагиной, А. А. Леонтьева, Е. Б. Лупарева, В. Д. Мельгунова, Е. Л. Мининой, И. Ф. Панкратова, А. Л. Пашина, Л. Л. Попова, В. И. Семчика, И. Г. Ушачева, Г. Г. Файзуллина, В. А. Шамаева, В. Н. Яковлева.
В основу рассмотрения вопросов теоретической основы административно-правового регулирования как одного из видов государственного регулирования положены научные исследования Ю. М. Козлова, В. М. Манохина, А. В. Перфильева, Л. Л. Попова, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова.
В ходе выработки правовой конструкции комплексного отраслевого административно-правового режима стимулирования агропромышленного производства соискатель опиралась на научные исследования С. С. Маиляна и В. Д. Мельгунова.
Предметом научных исследований в подавляющем большинстве случаев становилась проблематика государственного регулирования агропромышленного комплекса в целом. Так, Г. Г. Файзуллиным исследовалось государственное управление аграрным сектором экономики России, Р. Н. Крастелевым – государственное регулирование сельского хозяйства в аспекте проводимой аграрной реформы, Е. Б. Лупаревым – проблемы государственного регулирования сельского хозяйства в Российской Федерации (административно-правовые вопросы). И. В. Корчагиной охарактеризована сущность административно-правового регулирования одной из отраслей АПК – рыболовства. А. Л. Пашин в своем диссертационном исследовании осветил административно-правовой аспект регионального регулирования экономики сельского хозяйства в контексте муниципального права. Проводимые в последние годы диссертационные исследования в целом освещали проблематику государственного регулирования сельского хозяйства в подавляющем большинстве случаев с экономической точки зрения (Лукичев П. М. Государственное регулирование аграрной сферы: диссертация на соискание научной степени доктора экономических наук; Городулина В. В. Совершенствование системы государственного регулирования агропромышленного комплекса в условиях становления инновационной экономики: диссертация на соискание научной степени кандидата экономических наук). Значительный вклад в увеличение степени научной изученности цивилистического аспекта государственного регулирования аграрных отношений внес В. С. Елисеев.
Несмотря на внимание ученых и практиков к данной проблематике, целостного и системного исследования административно-правового регулирования АПК не проводилось. Отдельные нерешенные вопросы в области административно-правового регулирования АПК лишь обозначены, но при этом конкретные механизмы их разрешения не предложены.
Нормативную базу исследования составили международные акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты в сфере административно-правового регулирования АПК, постановления и определения Конституционного суда РФ, связанные с темой исследования, законодательство зарубежных государств. В процессе исследования автором проанализированы законодательные акты в сфере административно-правового регулирования АПК периода РСФСР, СССР и более 20 законодательных актов зарубежных государств.
Цель и задачи исследования: цель работы заключается в том, чтобы на основе исторического материала, имеющихся теоретических разработок, сравнительно-правового анализа зарубежного опыта регулирования, действующего законодательства Российской Федерации и актов правоприменения выработать конкретные предложения по повышению эффективности элементов механизма административно-правового регулирования агропромышленного комплекса Российской Федерации.
Для достижения цели исследования в диссертации ставятся следующие задачи:
- изучить сущность и современное состояние механизма административно-правового регулирования АПК России и государственной аграрной политики России;
- исследовать административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере АПК, охарактеризовать объекты и субъекты административно-правового регулирования в данной сфере;
- предложить меры по совершенствованию законодательного обеспечения административной ответственности за правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель, в области охраны окружающей природной среды и природопользования, а также за правонарушения в области предпринимательской деятельности, имеющие отношение к агропромышленному комплексу;
- на основе комплексного и многоаспектного анализа нормативно-правового обеспечения административно-правового регулирования АПК, взаимосвязи и взаимного влияния международных актов и национального законодательства дать характеристику современного состояния и основных тенденций развития нормативного регулирования АПК России, выявить полезные для имплементации зарубежные модели административно-правового регулирования АПК;
- классифицировать и охарактеризовать основные административно-правовые формы и методы регулирования агропромышленного комплекса России;
- выработать предложения по повышению эффективности законодательства в сфере административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России.
Научная новизна. В настоящее время отсутствуют комплексные научно-правовые исследования, предметом которых являлось бы административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса Российской Федерации, не сформулировано понятие «административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса», на уровне федерального законодательства не определена дефиниция «агропромышленный комплекс». В данной связи к научной новизне диссертации относится комплексное исследование сущности, форм и методов, субъектов и объектов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса, принципов регулирования, современного состояния нормативного обеспечения форм и методов данного вида административно-правового регулирования, характеристика основных тенденций нормативного регулирования АПК России. В диссертации определена сущность административно-правового регулирования АПК России, осуществлена классификация форм и методов регулирования. Автором на основе анализа существующих в научных источниках определений административно-правового регулирования, а также тех особенностей, которые существенно отличают деятельность в сфере агропромышленного комплекса как предмет регулирования от иных отраслей экономики, предложено авторское понятие административно-правового регулирования агропромышленного комплекса и его принципов, дано определение административно-правового статуса участников отношений в сфере агропромышленного комплекса. В диссертации осуществлена авторская классификация административных правонарушений в сфере агропромышленного комплекса.
В диссертационном исследовании посредством компаративного анализа законодательного материала и широкого спектра научных воззрений выработано собственное понятие агропромышленного комплекса, которое, в отличие от имеющихся, позволяет объединить в полноценную правовую конструкцию объекты административно-правового регулирования, объединенные общими задачами создания условий для обеспечения продовольственной безопасности страны, в том числе посредством стимулирования сельскохозяйственного производства и сокращения импортозависимости в аспекте продовольственной продукции. Настоящее диссертационное исследование в отличие от существующих исследований государственного регулирования агропромышленного комплекса России рассматривает его в аспекте реализации административно-правовых форм и методов, увеличивая степень изученности и систематизации знаний именно в контексте административного права. В ходе исследования выявлены коллизии в нормативном регулировании деятельности государственных органов исполнительной власти и предложены пути их устранения.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России.
Предметом диссертационного исследования являются совокупность административно-правовых норм, регулирующих агропромышленный комплекс России, соотношение международных актов с национальным законодательством и степень их имплементации, нормативно-правовая основа форм и методов административно-правового регулирования АПК, особенности и пути совершенствования административной ответственности в исследуемой сфере, направления повышения эффективности деятельности субъектов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России.
Методологическую основу исследования составили как общенаучный диалектический метод познания, так и связанные с ним специальные методы, соответствующие специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, системный, структурный, компаративный и сравнительно-правовой методы, методы индукции и дедукции.
Эмпирическую базу исследования составили доклады федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации; комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ; международных органов; материалы Федеральной службы государственной статистики (Росстат), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Россельхознадзора, Роспотребнадзора, акты правоприменения и судебная практика. В качестве эмпирического материала использовались материалы Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы, а также материалы иных федеральных целевых программ в сфере регулирования агропромышленного комплекса. Формулируя выводы и предложения, диссертант опиралась на опыт административно-правового регулирования в его исторической ретроспективе, а также иностранный опыт административно-правового регулирования АПК, итоги реализации государственных и региональных программ, обобщение практики административно-правового регулирования в исследуемой сфере. Использовались эмпирические данные, полученные диссертантом в ходе посещения организаций аграрной сферы Российской Федерации, Приднестровья, Молдовы и Украины, участия в международных конференциях, а также материалы интернет-ресурсов.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Авторское определение понятия «административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса». Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса – это упорядочивающее воздействие правовыми средствами уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое, научное и кадровое обеспечение агропромышленного производства посредством применения совокупности административно-правовых форм и методов с целью обеспечения продовольственной безопасности и повышения уровня рентабельности агропромышленного производства.
2. Обоснование необходимости закрепления в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» понятия «агропромышленный комплекс» и авторское определение данного понятия. Агропромышленный комплекс – это совокупность взаимосвязанных отраслей промышленности, сферы услуг, сельского хозяйства и рыболовства, задачей которой является производство, заготовка, переработка, хранение и реализация сельскохозяйственной, рыбной продукции и доведение её до потребителя, включая её упаковку, транспортировку, обеспечение технологическим оборудованием, их финансирование, строительство объектов АПК, а также деятельность учреждений, осуществляющих информационное, научное, кадровое и образовательное обеспечение указанных видов деятельности. Закрепление в Федеральном законе единого понятия агропромышленного комплекса позволит консолидировать и оптимизировать регулирующее воздействие государства на сферу АПК, установить четкие критерии к субъектам АПК, определить организационно-правовой объект регулирования, тем самым повысив эффективность реализации мер административно-правового регулирования как одной из основных функций управления.
3. Вывод о необходимости определения принципов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса и обеспечения четкой корреляции между разрабатываемыми формами и методами регулирования и указанными принципами. Принципами административно-правового регулирования агропромышленного комплекса, по мнению автора, должны быть:
законность;
системность;
справедливость и соразмерность;
единство и непротиворечивость;
социальная направленность;
эффективность;
мотивационная направленность;
ответственность.
Введены новые принципы административно-правового регулирования АПК: справедливость и соразмерность, социальная направленность, эффективность, мотивационная направленность.
4. Разработана классификация форм и методов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса. К административно-правовым формам регулирования автор относит государственное программирование, внешнеэкономическое регулирование, нетарифное регулирование. К административно-правовым методам регулирования агропромышленного комплекса, по мнению автора, относятся налоговое регулирование, государственное планирование, квотирование, легализующие методы (государственная регистрация, лицензирование, аккредитация), нормирование (техническое регулирование, установление норм, нормативов, правил, регламентов), таможенно-тарифное регулирование, закупочные и товарные интервенции, ценовое регулирование, антимонопольное регулирование, аграрный протекционизм, прекращение права на земельный участок сельскохозяйственного назначения по инициативе государства.
5. Сформулировано определение административно-правового статуса участников отношений в сфере агропромышленного комплекса, которое автор предлагает понимать как организационно-правовую общность урегулированных нормами административного права задач, функций, компетенции, прав и обязанностей, объема ответственности соответствующих органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.
6. Сформулировано предложение о дополнении Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» новыми целями государственной аграрной политики, такими как обеспечение продовольственной безопасности и повышение рентабельности агропромышленного производства. Государственную аграрную политику автор предлагает определить как системную деятельность органов государственной власти и государственных органов, направленную на обеспечение продовольственной безопасности, устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий, повышение рентабельности агропромышленного производства.
7. Автор предлагает в целях создания благоприятных условий для устойчивого развития агропромышленного комплекса России, усиления стимулирующей роли административно-правового воздействия на субъекты АПК и повышения его эффективности ввести комплексный отраслевой административно-правовой режим – режим стимулирования агропромышленного производства. Под административно-правовым режимом стимулирования агропромышленного производства предлагается понимать установленный нормами права и обеспеченный административными процедурами комплекс средств и инструментов административно-правового регулирования, применяемых уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления для стимулирования развития агропромышленного комплекса с целью обеспечения продовольственной безопасности и повышения уровня рентабельности деятельности субъектов АПК. В диссертационном исследовании определена правовая конструкция комплексного отраслевого административно-правового режима. В качестве форм, методов и средств данного режима рассматриваются правотворческая деятельность уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, административно-правовая легализация деятельности, осуществление контроля и надзора уполномоченных органов государственной власти, создание реестра субъектов АПК, принятие правотворческих и правоприменительных мер по упрощению административных процедур, расширение сферы применения электронных административных процедур (электронная сертификация и т.д.), сокращение сроков осуществления административных процедур, снижение уровня оплаты административных процедур для субъектов АПК, сокращение количества согласований при предоставлении субсидий указанным субъектам.
8. Делая логический вывод о необходимости повышения конституционной гарантии справедливости наказания и повышения эффективности административной ответственности за правонарушения в сфере агропромышленного комплекса, предупреждения её излишней репрессивности, автор предлагает действующий КоАП РФ в главе 4 «Назначение административного наказания» дополнить таким принципом административного наказания, как принцип справедливости, определив его следующим образом: наказание за совершение административного правонарушения должно быть справедливым, то есть соразмерным характеру правонарушения, степени вредности наступивших последствий, обстоятельствам совершения правонарушения, в том числе обстоятельствам, смягчающим и отягчающим административную ответственность, личности виновного лица, его имущественному и финансовому положению.
9. Анализируя практику применения мер административной ответственности к субъектам агропромышленного комплекса, автор делает вывод о том, что в КоАП РФ, в главе 4 «Назначение административного наказания», необходимо предусмотреть право суда назначать более мягкое административное наказание, чем предусмотрено за соответствующее административное правонарушение КоАП РФ. Предлагается следующая правовая конструкция: при наличии исключительных обстоятельств, существенно уменьшающих степень противоправности совершенного деяния, с учетом имущественного, финансового положения субъекта, личности правонарушителя, а также иных обстоятельств, судом может быть назначено наказание ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях, или суд может назначить более мягкий вид наказания, чем предусмотрено этой статьей, или не применить дополнительный вид наказания, предусмотренный в качестве обязательного. Исключительными могут быть признаны как отдельные смягчающие обстоятельства, так и совокупность таких обстоятельств.
10. В результате исследования особенностей административной ответственности в сфере АПК, с учетом комплексного рассмотрения вопросов административно-правового регулирования данной сферы осуществлена авторская классификация административных правонарушений в сфере агропромышленного комплекса в зависимости от методов регулирования, общественных отношений, являющихся объектом правонарушения, и субъекта правонарушения.
11. Автором сформулированы обусловленные необходимостью обеспечения соразмерности административного наказания предложения о дополнении санкций статей 8.6 «Порча земель», 8.7 «Невыполнение обязанности по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв», 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» КоАП РФ указанием на установление штрафа соразмерно площади земельного участка. Суть предложения автора заключается в том, что штраф должен взиматься соразмерно площади земельного участка, явившегося предметом административного правонарушения, при этом общая сумма назначаемого штрафа не должна превышать предельных размеров для соответствующей категории субъекта административного правонарушения, предусмотренных в ст. 3.5 КоАП РФ.
12. На основе анализа законодательных норм об административной ответственности за правонарушения в сфере в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель, в области охраны окружающей природной среды и природопользования, а также за правонарушения в области предпринимательской деятельности, имеющие отношение к агропромышленному комплексу, автор предлагает исключить из статьи 14.40 КоАП РФ примечание следующего содержания: «Административная ответственность, предусмотренная частью 3 настоящей статьи, устанавливается в зависимости от степени вины субъекта, осуществляющего торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, и хозяйствующего субъекта, осуществляющего поставки продовольственных товаров в торговые сети», – устанавливающее необходимость учета степени вины. Одновременно предлагается включить в части вторую и третью статьи 4.1 «Общие правила назначения административного наказания» КоАП РФ форму вины привлекаемого к ответственности лица как элемент субъективной стороны правонарушения, который должен учитываться при назначении наказания. Реализация данного предложения позволит обеспечить единство и непротиворечивость законодательства об административных правонарушениях и повысить эффективность административной ответственности в исследуемой сфере.
13. Автор предлагает, исходя из того, что исторический анализ и международный опыт показывают, что именно кооперативные формы хозяйствования с наибольшей эффективностью обеспечивают устойчивое развитие АПК, разработать федеральную программу государственной поддержки и развития кооперации в агропромышленном комплексе. В этой программе должны быть установлены меры, стимулирующие развитие кооперации на селе, включая предложенные в Национальном докладе Министерства сельского хозяйства РФ «О ходе и результатах реализации в 2012 году государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы» меры по созданию сети сельскохозяйственных кооперативных рынков.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Изложенные в диссертационном исследовании положения и выводы направлены на развитие и углубление теоретических положений института административно-правового регулирования агропромышленного комплекса и, как представляется, могут увеличить степень научной изученности данного комплексного правового института в широком спектре его межотраслевых связей. Результаты исследования могут получить своё применение в научно-практической деятельности в сфере административного и аграрного права, при анализе современного состояния правовых механизмов административно-правового регулирования АПК, в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, при осуществлении правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности в сфере регулирования АПК, при разработке проектов законов и проектов нормативных правовых актов, при подготовке учебных курсов по специальности «Административное право». Положения и выводы, выносимые на защиту, содействуют комплексному пониманию правой природы и оценки экономической эффективности административно-правового регулирования АПК. С практической точки зрения результаты исследования могут быть применены при разработке законопроектов и проектов нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы административно-правового регулирования агропромышленного комплекса.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования получили апробацию в публикациях автора по теме исследования, обсуждении работы на совместном заседании кафедр административного права, финансового права и антимонопольного регулирования НИУ «Высшая школа экономики», а также в ходе международных научно-практических конференций, в ходе заседаний круглых столов и парламентских слушаний. Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в 9 работах; личный вклад автора составляет 3,96 п.л. Выводы и положения исследования использованы в законодательной деятельности Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики при разработке проекта нового Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях и проекта закона Приднестровской Молдавской Республики «О государственном регулировании агропромышленного комплекса и сельских территорий». Результаты диссертационной работы используются кафедрой конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Приднестровского государственного университета им. Т.Г.Шевченко при подготовке учебного материала по соответствующей тематике, преподавании курса административного права, при проведении семинарских занятий.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов, заключения и библиографии.
Административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере агропромышленного комплекса России
К участникам административных правоотношений в сфере агропромышленного комплекса относятся: первая категория – обязательные субъекты административно-правовых отношений в сфере АПК, осуществляющие административно-правовое регулирование, то есть органы исполнительной власти и должностные лица, наделенные обязанностями и правами по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности (нормативно-правовому регулированию, контролю, надзору, применению мер административной ответственности); вторая категория – субъекты, наделенные отдельными властными полномочиями, но не осуществляющие непосредственно от своего имени административно-правовое регулирование АПК: субъекты исполнительной власти, субъекты государственного управления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие государственных органов, уполномоченных в сфере АПК; органы государственной власти, государственные органы, реализующие нормы административного права и вступающие во взаимоотношения с субъектами административно-правового регулирования в сфере АПК (суды, органы исполнительной власти, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях (глава 23 КоАП РФ)). К третьей категории участников административных правоотношений в сфере АПК относятся не наделенные властными полномочиями субъекты производства, заготовки, переработки, хранения и реализации сельскохозяйственной продукции, продукции рыболовства, организации, обеспечивающие её упаковку, транспортировку, а также организации, осуществляющие строительство агропромышленных объектов, финансирующие вышеперечисленную деятельность и обеспечивающие её технологическим оборудованием. К участникам административно-правового регулирования АПК, не наделенным властными полномочиями, также относятся федеральные государственные унитарные предприятия и учреждения, подведомственные Министерству сельского хозяйства РФ; государственные корпорации, акционерные общества с государственным участием (например, ОАО «Росагролизинг», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Объединенная зерновая компания»); организации (ООО; ОАО; ЗАО; производственные, сельскохозяйственные, потребительские кооперативы – сельхозтоваропроизводители, трейдеры, лизинговые компании, страховые компании и т.д.), крестьянско-фермерские хозяйства; общественные объединения граждан и организаций в сфере АПК; некоммерческие организации (РСПП, Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (АККОР), Российское аграрное движение (РАД), Агропромышленный союз России, Молочный союз РФ, Российский зерновой союз и др.), учреждения науки и образования (например, Российская академия наук). Следует отметить, что всего в аграрном секторе функционирует около 75 союзов и ассоциаций. Те лица, которые не наделены властно-административными полномочиями, субъектами регулирования быть не могут, но пассивное участие в административно-правовом регулировании посредством подчинения своей воли воле регулирующего субъекта принимают.
По справедливому утверждению Г. Е. Быстрова, главным субъектом гармонизированного, управляемого, регулируемого продовольственного рынка является государство, которое осуществляет контроль и нормативное регулирование, обеспечивает информационную, финансовую, административную, страховую поддержку участников хозяйственного и коммерческого оборота56. Субъектами административно-правового регулирования в сфере агропромышленного комплекса являются международные институты и органы государственной власти (законодательной и исполнительной), а также органы местного самоуправления, действующие юридически властно в установленном законом порядке и в рамках определённой компетенции. В первую очередь, необходимо определить круг субъектов, уполномоченных на осуществление властных полномочий в сфере административно-правового регулирования агропромышленного комплекса. К таковым субъектам следует отнести: наднациональные органы (Евразийская экономическая комиссия, Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии и сертификации; Комиссия Кодекс Алиментариус, Комитет по сельскому хозяйству ВТО, Межправительственная комиссия по водным биологическим ресурсам Каспийского моря и др.); органы законодательной власти (Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов Российской Федерации); Правительство РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство труда и социальной защиты РФ, Министерство внутренних дел РФ, их территориальные органы и соответствующие министерства субъектов Российской Федерации); Прокуратура РФ и её территориальные органы; федеральные агентства и службы (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Федеральная служба по аккредитации, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство по интеллектуальной собственности, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по надзору в сфере в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору), а также соответствующие органы субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления, в том числе управления сельского хозяйства органов местного самоуправления; органы межотраслевой координации и функционального регулирования (например, Правительственная комиссия по мониторингу и оперативному реагированию на изменения конъюнктуры продовольственных рынков; Комиссия Правительства Российской Федерации по вопросам агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов57; Комиссия по координации вопросов кредитования АПК; Правительственная комиссия по мониторингу и оперативному реагированию на изменения конъюнктуры продовольственных рынков; Межведомственная комиссия по организации охраны водных биологических ресурсов и др.).
Административная ответственность за правонарушения в сфере агропромышленного комплекса России
Административно-правовая ответственность является одним из важнейших институтов административного права и важнейшим правоохранительным средством в механизме административно-правового регулирования АПК. Административная ответственность является элементом административно-правового статуса участников административно-правовых отношений в сфере АПК и одновременно одним из важнейших средств регулирования. Административная ответственность за правонарушения в сфере АПК призвана наказать виновного за совершение установленных КоАП РФ административных правонарушений в сфере АПК, предотвратить в будущем совершение таких правонарушений, создать условия для ограничения последствий вреда правонарушения и, что в последнее время приобретает особую важность, оградить участников АПК от произвола государственных органов. В. Д. Сорокин отмечал такую характерную черту административной ответственности, как преобладающее значение запретительных норм, воздействующее на такой элемент его предмета регулирования, как «поведение вне правоотношений»106. Именно установление мер административной ответственности является гарантией соблюдения установленных регуляций в сфере АПК и позволяет предотвратить их нарушение или несоблюдение либо сподвигнуть к исполнению установленных правил. Административную ответственность в академических источниках определяют как «вид юридической ответственности, наступающей вследствие совершения лицом административного правонарушения, т.е. нарушения законодательства об административных правонарушениях, посредством которого осуществляется защита личности, охрана прав и свобод граждан, охрана их здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений»107. Полагаем, что в данном определении не хватает указания на то, что административное правонарушение суть виновное деяние, за совершение которого государство в лице уполномоченных органов государственной власти применяет меры административного наказания.
Меры административной ответственности за нарушение законодательства в сфере аграрного хозяйства были предусмотрены в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 года108, а также в Кодексе СССР об административных правонарушениях. В частности, существовала административная ответственность за бесхозяйное использование земель; порчу и загрязнение земель сельскохозяйственного назначения; нарушение правил о борьбе с карантинными вредителями, болезнями растений и сорняками, всего 11 составов правонарушений в сфере землепользования. КоАП РСФСР109 предусматривал административную ответственность за совершение административных правонарушений в сельском хозяйстве и нарушений ветеринарно-санитарных норм по 14 составам правонарушений (глава 9 КоАП РСФСР), помимо этого, так или иначе с нарушениями в сфере АПК было связано ещё 12 составов правонарушений, предусмотренных Кодексом. «Государство посредством административного наказания обязывает правонарушителя претерпевать определенные правоограничения независимо от его воли, всегда оставляя за собой право принудить правонарушителя исполнить обязательства, вытекающие из применения к нему соответствующего административного наказания»110. Меры административного наказания представляют собой вид административной ответственности, который применяется за совершение определенных правонарушений. Административное наказание занимает особое место в системе мер административного принуждения. Его особенность, прежде всего, состоит в том, что оно носит ярко выраженный санкционный характер. Административная ответственность выполняет превентивную функцию, функцию охраны общегосударственных интересов, ограничительную и правозащитную функции111. Под административной ответственностью юридических лиц А. Б. Панов предлагает понимать «применение к организациям, обладающим административной правосубъектностью, государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной процессуальной форме и отражающего такое правовое состояние юридического лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия имущественного или организационного характера, ущерба деловой репутации в результате государственного осуждения совершенного им правонарушения»112. Приведенная дефиниция, возможно, отличается большой детализацией, однако отражает все базисные элементы данной правовой категории. Кодекс об административных правонарушениях РФ в статье 2.1 административным правонарушением признает противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое указанным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. За доказанное административное правонарушение предусмотрены следующие виды административных наказаний, которых всего 9: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы. КоАП РФ устанавливает предельные размеры каждого вида наказания и определяет органы государственной власти, полномочные рассматривать дела об административных правонарушениях и применять указанные меры наказания, порядок обжалования и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, уровень административно-правовой защиты общественных отношений в сфере АПК характеризуется достаточной детализацией и суровостью, при этом вопрос об эффективности и справедливости этих мер является предметом дискуссий и учёных, и практиков. Далее диссертантом будут предложены некоторые меры по совершенствованию КоАП РФ в части правонарушений в сфере АПК. При квалификации административного правонарушения в сфере АПК одновременному анализу подлежит соответствующий закон, подзаконный акт, в котором установлены правила, нарушение которых наказывается в соответствии с КоАП РФ. Характеристика нормативно-правовой основы административно-правового регулирования АПК дана диссертантом в следующем разделе исследования. Административные правонарушения в сфере АПК возможно классифицировать по методам административно-правового регулирования АПК; по общественным отношениям, являющимся объектом административного правонарушения; по субъектам административного правонарушения: публичному либо частному. Приведем классификацию административных правонарушений в зависимости от методов административно-правового регулирования АПК: налоговое регулирование. Соблюдение правил, устанавливаемых в рамках данного метода регулирования, обеспечивается установленной в КоАП РФ административной ответственностью должностных лиц и установленной в Налоговом кодексе РФ административной ответственностью организаций и физических лиц – налогоплательщиков. В КоАП РФ предусмотрены следующие правонарушения: ст. 15.3 «Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе», ст. 15.4 «Нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке или иной кредитной организации», ст. 15.5 «Нарушение сроков представления налоговой декларации», ст. 15.6 «Непредставление (несообщение) сведений, необходимых для осуществления налогового контроля», ст. 15.7 «Нарушение порядка открытия счета налогоплательщику», ст. 15.8 «Нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора (взноса)», ст. 15.9 «Неисполнение банком решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента», ст. 15.10 «Неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда». За совершение административных правонарушений в налоговой сфере ответственность организаций и физических лиц – налогоплательщиков предусмотрена в главе 16 «Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение».
Административно-правовые формы и методы регулирования агропромышленного комплекса России
В процессе административно-правового регулирования АПК государство использует широкий спектр форм и методов, которые могут быть классифицированы в зависимости от целей воздействия: стимулирующие, ограничивающие, запретительные; в зависимости от способа воздействия – методы убеждения и принуждения; косвенные и прямые и т.д. По мнению диссертанта, одной из основных тенденций в методологическом аспекте регулирования сегодня становится формирование новых форм административно-правового регулирования, реализуемых не одним, а несколькими методами регулирования, например, техническое регулирование, квотирование и др. Ю. А. Тихомиров выделяет следующие формы административно-правового регулирования по объему и методам: формы государственной поддержки; императивные количественные и качественные нормативы; легализующие способы (применительно к АПК – лицензирование, регистрация племенного скота, пестицидов, удобрений и т.д. (от авт.)); административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний; административно-функциональные режимы; введение государственной монополии163.
Сущность административно-правового регулирования АПК раскрывается не только в указанных Ю. А. Тихомировым формах и методах, но и в мерах таможенно-тарифного регулирования, технического регулирования, аграрного протекционизма, в прекращении прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения по инициативе государства, в применении мер административной ответственности за правонарушения в сфере агропромышленного комплекса, что будет более подробно описано в иных структурных элементах исследования. Российские административисты под формами административно-правового регулирования понимают внешнее выражение регулирующего воздействия, вызывающее определённые последствия164. А. П. Коренев формулирует форму как объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих управление165. Ю. М. Козлов, в частности, выделял в качестве правовых форм управления издание правых актов и совершение на их основе иных действий юридического характера166. По мнению диссертанта, основывающемуся на совокупности приведенных определений, административно-правовой формой регулирования АПК являются издание правовых актов уполномоченными международными организациями, наднациональными органами, органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с целью решения одной или нескольких взаимосвязанных задач посредством действий юридического характера. К таковым формам возможно отнести государственное программирование, внешнеэкономическое регулирование, нетарифное регулирование. В рамках каждой из этих форм осуществляется государственное регулирование соответствующей группы общественных отношений административно-правовыми методами, что будет раскрыто ниже. Наиболее комплексной формой административно-правового регулирования АПК является формирование Правительством РФ и реализация федеральных целевых программ. Государственное программирование осуществляется на стыке экономических и административных методов регулирования, неразрывно связывая в единых документах те и другие в стремлении достичь максимального синергетического эффекта. Формирование государственных программ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»167. Закон является законодательным фундаментом для принятия органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства на основе систематизированных, научно обоснованных представлений о направлениях социально экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Государственная программа социально-экономического развития Российской Федерации представляет собой комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров (статья 1 Федерального закона). В состав государственной программы социально-экономического развития в обязательном порядке подлежит включению раздел, посвященный аграрной политике. Полагаем, что государственная долгосрочная программа регулирования АПК должна являться значимым ориентиром для иных правовых актов в данной сфере регулирования. Некоторые ученые, в частности, Н. И. Ковальчук, программное регулирование формулируют в качестве метода государственного регулирования, отражающего комплексность регулирования АПК168. Полагаем, что более соответствующим правовой природе программного регулирования будет отнесение его к формам административно-правого регулирования АПК ввиду комплексного характера программ и формирования её на основе широкого спектра методов и средств административно-правового регулирования АПК. Н. И. Ковальчук выделяет следующие виды программного участия субъектов Российской Федерации в реализации Государственной программы развития сельского хозяйства на соответствующий период: договоры на реализацию Государственной программы, мероприятия которой финансируются не только за счет федеральных субсидий, но и за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; собственные программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия регионов; экономически значимые программы региона. Средства на реализацию данных программ выделяются из федерального бюджета на конкурсной основе в виде субсидий бюджетам субъектам РФ, предоставившим целевую программу развития отдельных отраслей сельского хозяйства; целевые программы, принимаемые на основе федеральных целевых программ169.
Широкое вовлечение в процесс формирования и реализации государственных программ регионов позволяет повысить эффективность использования данной формы регулирования, поскольку она во многом зависит от индивидуального подхода к каждой территории и учета региональных особенностей в сфере АПК. Одной из важнейших форм административно-правового регулирования, определяющей долгосрочные ориентиры и стратегические цели государственного регулирования, является концепция социально-экономического развития Российской Федерации, под которой понимается система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. В настоящее время в РФ действует Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р. В пункт 8 раздела V «Повышение национальной конкурентоспособности» Концепции включены положения, определяющие целевые ориентиры и рамочные направления их достижения в сфере аграрного и рыбохозяйственного комплексов, что свидетельствует об определении развития аграрного хозяйства России в качестве стратегического ориентира развития. В целях полноценного обеспечения функционирования АПК в Российской Федерации принят и успешно реализуется ряд государственных программ развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, являющихся документами, определяющими цели и основные направления развития сельского хозяйства и регулирования указанных рынков на среднесрочный период, финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий, а именно: Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 717; Государственная программа Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 314; Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года»; Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2013 года»; Федеральная целевая программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы».
Направления совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России на современном этапе (с учетом членства России в ВТО)
Определение направлений совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса необходимо начинать с определения задач такого совершенствования. В качестве таковых первоочередными представляются следующие: усиление правовой защиты сельхозтоваропроизводителей, прежде всего с учетом ухудшения их положения в связи с вступлением в ВТО; совершенствование правового закрепления применяемых форм и методов административно-правового регулирования с учетом изменяющихся социально-экономических реалий и исправления выявленных недочетов.
В качестве основных направлений совершенствования государственного подхода к административно-правовому регулированию российского АПК диссертантом предлагается дополнение ФЗ «О развитии сельского хозяйства» рядом новых положений, в первую очередь – понятием агропромышленного комплекса, и построение в дальнейшем дерева регулирования АПК на основе взаимосвязи и взаимозависимости входящих в него отраслей хозяйствования. Обострение продовольственной ситуации требует установления и апробации новых механизмов государственного регулирования АПК. В Национальном докладе «О ходе и результатах реализации в 2012 году государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы» отсутствие согласованности в развитии растениеводства, животноводства и перерабатывающей промышленности, а также «ведомственная разобщенность, приводящая к потерям продукции, снижению её конкурентоспособности» обозначены в числе факторов, не позволивших достигнуть установленных в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы индикаторов в области растениеводства (кроме элитного семеноводства)221. Полагаем, что фиксация взаимосвязей между производственной и перерабатывающей промышленностями посредством введения, в частности, единого понятия агропромышленного комплекса и реестра субъектов АПК позволит преодолеть указанную разобщенность и несогласованность.
Основными принципами государственного регулирования АПК, в том числе и административно-правовыми методами, должны стать паритетность интересов всех субъектов АПК, государства и общества, а также комплексный подход к регулированию. Поддерживая мнение Е. В. Рудого и Н. В. Григорьева, полагаем необходимым аспектом данного регулирования его сбалансированность, под которой ученые понимают взаимосвязь административных, правовых и экономических мероприятий и рычагов регулирования, охватывающих все стадии воспроизводства222; сочетание индикативности и директивности; обеспечение аграрного протекционизма; программное регулирование223. В целях обеспечения предсказуемости административно-правового воздействия, его качественности и позитивности административно-правовая доктрина должна выработать новые комплексные инструменты регулирования деятельности агропромышленного комплекса – правовые режимы, обеспечивающие оптимальное соотношение эффективности государственной аграрной политики и соблюдения общественного интереса. При этом основной целью государственной аграрной политики в целом и административно-правового регулирования агропромышленного комплекса в частности должно быть обеспечение продовольственной безопасности страны и экономического роста аграрной системы, который возможен только посредством обеспечения необратимого качественного изменения хозяйствующих субъектов в сфере АПК. Несмотря на то, что вопрос о необходимости рассмотрения сельского хозяйства во взаимосвязи с отраслями, занимающимися закупкой, переработкой, транспортировкой продукции сельскохозяйственного производства, её реализацией, производством и поставками сельскохозяйственной техники, агрохимикатов, обладает большой актуальностью, на законодательном уровне единство этих сфер пока ещё не формализовано в общей дефиниции. Следует обратить внимание на то, что Федеральный закон РФ «О развитии сельского хозяйства» оперирует понятием федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, никак само понятие агропромышленного комплекса не раскрывая. Аналогично именно применительно к агропромышленному комплексу прописаны полномочия Министерства сельского хозяйства РФ в положении о нём. Соответственно, учитывая, что ряд положений актов законодательства связывает наступление тех или иных правовых последствий с принадлежностью соответствующего субъекта к агропромышленному комплексу, представляется необходимым конкретизировать включаемые в него сферы деятельности. Так, в частности, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы в качестве адресатов тех или иных субсидий предусматривает предприятия агропромышленного комплекса.
Анализируя эффективность использования государством способов регулирования экономики, Ю. А. Тихомиров аргументирует зависимость степени эффективности регулирования от тщательной регламентации его методов и четкого определения в нормативных актах уполномоченных органов, субъектов и объектов регулирования224. По мнению диссертанта, оправданным является выделение из круга субъектов государственной поддержки тех, которым она должна оказываться в преимущественном порядке (например, крестьянско-фермерские хозяйства; хозяйства, функционирующие в зоне рискованного земледелия, на неорошаемых землях). Академик И. Г. Ушачев, в частности, выражает обоснованные сомнения в равной потребности крупных и мелких сельскохозяйственных организаций в мерах государственной поддержки225. Однако это предложение имеет смысл реализовать только при условии определения в законе минимального размера государственной поддержки всех субъектов АПК, устанавливаемого в процентном отношении к общей сумме доходов федерального бюджета – не менее 2 %. При этом конкретный размер общего объема ежегодной поддержки целесообразно устанавливать в законе о федеральном бюджете на соответствующий период. Как представляется, в сфере законодательного обеспечения административно правового статуса сельхозтоваропроизводителя также существуют некоторые пробелы, нуждающиеся в восполнении. Так, в законодательстве присутствуют два различных подхода к определению сельскохозяйственного товаропроизводителя. В ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» под таковым понимаются организация, индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством РФ, и реализацию этой продукции при условии, что в общем доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей доля от реализации этой продукции составляет не менее чем 50 % в течение календарного года. ФЗ «О развитии сельского хозяйства» таковым критерием установлен уже 70-процентный объём дохода от реализации произведенной, переработанной сельскохозяйственной продукции в общем доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей. Содержащиеся в Федеральном законе от 9 июля 2002 года «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» и Налоговом кодексе РФ дефиниции сельскохозяйственного товаропроизводителя также отличаются. В первом в качестве критерия отнесения субъекта хозяйствования к сельхозтоваропроизводителю выбрана доля выручки от реализации произведенной и переработанной сельскохозяйственной продукции в общей выручке от реализации продукции, выполнения работ, оказания услуг за предшествующий год. В статье 346.2 Налогового кодекса РФ в качестве критерия определена доля дохода от реализации товаров, работ, услуг организаций и индивидуальных предпринимателей, от реализации произведенной ими сельскохозяйственной продукции, включая продукцию её первичной переработки, произведенную ими из сельскохозяйственного сырья собственного производства (70-процентный порог). Для сельскохозяйственных потребительских кооперативов (перерабатывающих, сбытовых, торговых, снабженческих, садоводческих, огороднических, животноводческих) принимается в расчет доля доходов в общем объёме полученного дохода кооператива, которая также должна составлять не менее 70 %. Полагаем возможным унификацию понятия сельхозтоваропроизводителя и установление единообразного подхода к определению критерия для приобретения этого статуса. Таковым критерием должен стать 70-процентный порог, при этом меры поддержки должны распространяться не только на субъекты, перерабатывающие сельскохозяйственную продукцию собственного производства, но и на тех, кто перерабатывает закупаемое сырье.
