Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Банковская деятельность как объект административно- правового регулирования 3
1. Банковская деятельность как сфера реализации публичных интересов 11
2. Понятие кредитной организации как субъекта административных правоотношений 26
3. Виды административно-правовых режимов банковской деятельности 40
Глава II. Система органов государственного управления в сфере банковской деятельности 67
1. Общая характеристика системы государственного управления в сфере банковской деятельности 67
2. Правовая природа Центрального банка Российской Федерации как органа государственной власти 76
3. Полномочия Центрального банка Российской Федерации в сфере банковской деятельности 89
Глава III. Административно-правовые формы и методы управления в сфере банковской деятельности 104
1. Административно-правовые формы управления созданием кредитной организации 104
2. Административно-правовые формы управления реорганизацией и ликвидацией кредитной организации 122
3. Административно-правовая ответственность кредитной организации 131
Заключение 141
Библиографический список использованной литературы 148
- Банковская деятельность как сфера реализации публичных интересов
- Понятие кредитной организации как субъекта административных правоотношений
- Общая характеристика системы государственного управления в сфере банковской деятельности
- Административно-правовые формы управления созданием кредитной организации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшим элементом экономики любой страны является банковская система; обеспечивая эффективное использование финансовых ресурсов, она создает условия для стабильного функционирования и поступательного развития национальной хозяйственной -системы в целом. Именно поэтому социально-экономические реформы, затронувшие самые разнообразные стороны государственной и общественной жизни, не могли не коснуться и такой важной для государства сферы, как банковская деятельность. На сегодняшний день важнейшей составляющей административно-правовой реформы является создание эффективной системы государственного управления в финансово-кредитной сфере.
Возведенная в ранг государственной политики 90-х годов прошлого столетия концепция экономического либерализма, через призму которой экономика рассматривалась как область реализации исключительно частного интереса, внешне снимала проблему создания административно-правового механизма управления хозяйственной сферой. Это во многом обусловило то кризисное состояние, в котором пребывает российская экономика. Подход к рыночной экономике как исключительно саморегулирующейся системе несовместим с идеей социального государства, которым Российская Федерация провозглашена ч. 1 ст. 7 Конституции РФ. Опыт экономически развитых стран наглядно подтверждает необходимость целенаправленного регулирования экономических процессов не только экономическими, но и административными методами. Поэтому на современном этапе государственного развития основной задачей видится создание такого правового механизма, который обеспечил бы эффективное целенаправленное воздействие государства на происходящие в экономике процессы, исключая при этом произвольное вмешательство государства в частные дела общества. Разумный баланс частных и публичных интересов при построении социально-ориентированной рыночной экономики должен стать концептуальной основой дальнейшего развития законодательства в России.
Это особенно важно в банковской сфере, которая представляет собой «финансовое ядро» экономической системы. Банковская деятельность регламентируется нормами ряда отраслей права; важнейшую роль при этом играют нормы административного права. Являясь отраслью публичного права, административное право применительно к рассматриваемой сфере выступает средством регулирования не только кредитно-банковских отношений, но и управленческой деятельности всей банковской системы.
Изучением вопросов правового регулирования банковской деятельности в России занимались А.Ю. Викулин, Я.А. Гейвандов, Л.Г. Ефимова, О.М. Олейник, В.М. Столяренко, A.M. Торкановский, Г.А. Тосунян и др. Вместе с тем, среди множества публикаций, посвященных проблемам правовой регламентации банковской деятельности, имеется лишь небольшое число исследований, касающихся непосредственно административно-правового регулирования кредитно-банковской системы; научные исследования недостаточно отражают специфику и тенденции административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации. Как отмечено в заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» от 5 апреля 2005 г.1, одной из причин того, что банковский сектор в России остается относительно небольшим и пока не играет существенной роли в экономическом развитии, является несовершенство правовой базы.
Все изложенное обусловливает, на наш взгляд, актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является система общественных отношений, опосредующих государственное управление в сфере банковской деятельности России. Предметом исследования выступает совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере управления банковской деятельностью; тенденции и закономерности развития административно-правового регулирования в данной сфере на современном этапе.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка основ современной концепции административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации.
Указанная цель достигается постановкой и решением следующих задач: определение комплекса государственно-управленческих аспектов и государственных интересов в сфере банковской деятельности на основе изучения действующих в Российской Федерации и за рубежом правовых механизмов, обеспечивающих сочетание публичных и частных интересов в банковской сфере; исследование системы органов, осуществляющих государственное управление в банковской сфере, оценка тенденций ее развития в свете современной административно-правовой реформы;
- определение правового статуса Центрального Банка Российской Федерации с учетом его функциональной роли в системе государственного управления банковской деятельностью;
- анализ административной правосубъектности кредитных организаций как субъектов банковской деятельности;
- разработка рекомендаций по совершенствованию механизма административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации.
Методология исследования. Базовым методом диссертационного исследования явился метод диалектического материализма. Были использованы также несколько групп частных методов:
1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия; 2) частнонаучные методы в области государственно-правовых исследований: конкретно-социологический (социологические опросы, интервьюирование, исследование опубликованных статистических данных), метод догматического толкования (системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных правоведов по проблемам банковской деятельности, теории права, международного, конституционного, административного, финансового, трудового, гражданского права, науки управления, экономики и иных научных дисциплин, относящихся к теме исследования.
Теоретическую основу по вопросам общей теории права составили работы С.С. Алексеева, А.В. Малько, A.M. Манасяна, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, И.А. Покровского, Ю.А. Тихомирова. При освещении общих и специальных вопросов правового регулирования отношений в банковской сфере использовались научные исследования таких авторов, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.Г. Братко, СВ. Виноградов, Я.А. Гейвандов, С.А. Голубев, А.А. Демин, Н.Ю. Ерпылева, Л.Г. Ефимова, С.А. Иванов, М.В. Карасева, М.Л. Коган, О.Е. Кутафин, Е.В. Лунгу, Я.М. Макарова, Н.И. Матузов, А.В. Малько, B.C. Минин, О.М. Олейник, Е.А. Павлодский, И.С. Попов, А.Е. Постников, И.С. Розанов, Ю.Н. Старилов, Р.В. Рудаков, В.М. Столяренко, Н.Б. Топорнин, Г.А. Тосунян, B.C. Черников, Р.Я. Юсупов и многих других.
Эмпирическую базу составили результаты интервьюирования 195 служащих банков различных форм собственности, иных кредитных организаций, функционирующих в Ростовской области и Краснодарском крае, а также распоряжения Центрального банка Российской Федерации.
Научная новизна диссертации. Диссертация представляет собой монографическое исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основ концепции административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
1. Центральный банк Российской Федерации, реализуя исполнительную власть, формально не включен в систему федеральных органов исполнительной власти, что обусловливает центральное противоречие в его правовом статусе: соединение государственно-властных и коммерческих элементов в его административной деятельности; устранение указанного противоречия возможно путем признания Центрального Банка Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, что требует внесения концептуальных изменений в действующие нормативные акты, и, прежде всего, — в Конституцию Российской Федерации.
2. Структура органов исполнительной власти в сфере управления банковской деятельностью должна представлять собой следующее:
- Центральный Банк Российской Федерации в статусе федерального министерства, находящегося в ведении Президента Российской Федерации (реализует функции принятия нормативных актов в сфере банковской деятельности и решений об эмиссии денежных знаков);
- Федеральная служба по лицензированию деятельности кредитных организаций, реализующая функции по контролю и надзору в сфере банковской деятельности (находится в ведении Центрального банка Российской Федерации).
- Федеральное расчетно-кредитное агентство, реализующее функции по оказанию расчетных и кредитных услуг в целях нормального функционирования расчетно-кредитного механизма Российской Федерации (находится в ведении Центрального банка Российской Федерации).
3. Предложено понятие административно-правового статуса кредитной организации как образуемой целевым, структурно-организационным и компетенционным блоками совокупности нормативно закрепленных полномочий, прав и обязанностей, осуществляемых кредитной организацией в форме административно-правовых отношений, опосредующих реализацию публичного интереса в экономической сфере.
4. Сформулировано понятие административно-правового режима банковской деятельности как нормативно установленного порядка государственного управления и осуществления банковской деятельности с целью развития и укрепления банковской системы, защиты интересов вкладчиков и клиентов банков от банковских рисков, предотвращения правонарушений в банковской сфере; указанное понятие легло в основу разработанной системы административно-правовых режимов, дифференцированных по целевому критерию: общий административно- правовой режим банковской деятельности, административно-правовой режим деятельности в условиях предупреждения банкротства кредитной организации, чрезвычайный правовой режим банковской деятельности.
5. Разработаны основы законодательной регламентации чрезвычайного режима банковской деятельности, состоящие в предоставлении федеральному органу исполнительной власти в сфере банковской деятельности дополнительных полномочий, направленных на преодоление кризисных ситуаций, с одной стороны, и систему гарантий для кредитных организаций, с другой. Указанные положения могут быть использованы для внесения соответствующих изменений в Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности».
6. Обоснована необходимость регламентации порядка лицензирования банковской деятельности на уровне федерального закона, ибо существующая система лицензирования банковской деятельности, регламентированная, главным образом, на уровне нормативных актов Центрального банка Российской Федерации, учитывая возможности последнего по осуществлению коммерческой деятельности и участия в уставных капиталах коммерческих банков, создает условия для коррупционных процессов в сфере управления банковской деятельностью.
7. Лицензирование банковской деятельности на основе принципа баланса частных и публичных интересов обусловливает необходимость включения в Федеральный закон «О банках и. банковской деятельности» норм, устанавливающих ответственность Центрального банка за свои неправомерные действия (бездействие) в области лицензирования и регистрации кредитных организаций.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при дальнейшей разработке теории государственного управления в области кредитно-банковских отношений, что будет способствовать формированию научно-обоснованной политики государства в области развития банковского дела.
Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений и рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования административного законодательства в сфере банковской деятельности; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических учебных пособий по курсу «Административное право». По теме диссертации опубликовано четыре работы.
Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Банковская деятельность как сфера реализации публичных интересов
Понимание сущности соотношения и взаимодействия публичных и частно-правовых элементов в сфере банковской деятельности требует уяснения некоторых теоретических моментов, связанных, в первую очередь, с проблемой разграничения публичного и частного права, раскрытия их внутренней связи и взаимообусловленности.
Необходимо отметить, что само деление правовой системы на два крупных блока публичного и частного права было известно еще в Древнем Риме, где в основу такой градации клался принцип различия интересов государства и личности. Так, Ульпиан определял: публичное право есть то, что относится к положению римского государства, а частное - к пользе отдельных лиц.
Говоря о динамике соотношения публичных и частных начал в русском праве, необходимо отметить, что на протяжении всего исторического развития российской государственности и права их отношение друг к другу постоянно менялось. В русском праве в силу господства обычая и «общинного права» деление на публичное и частное долгое время четко не проводилось. Лишь на рубеже XVIII — XIX веков публичное право стало освобождаться от примеси частно-правовых начал3. Не случайно, поэтому только в к. XIX — н. XX века в России появились первые серьезные научные исследования, посвященные указанному феномену. XX век стал веком публичного права. Знаменитая ленинская формулировка «мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»4 надолго предопределила развитие правовой мысли в нашей стране.
Коренные социально-экономические преобразования в к. 80 — н. 90-х годов и ломка тоталитарных основ государственности привели к резкой смене координат правовой системы, в центр которой был поставлен человек, «автономная личность», ее интересы, права и свободы. По мнению С.С.Алексеева, своеобразие частного права позволяет ему быть условием и гарантом гражданского общества, обеспечить свободу автономной личности, независимость и самостоятельность частных лиц, и, следовательно, «быть условием и гарантом рыночной экономики, демократии, свободного общества» .
Между тем, как справедливо отмечается в литературе, резкое возвышение частного права за счет противопоставления и умаления роли публичного права чревато недооценкой внутренних связей между ними. Как верно заметил Ю. А. Тихомиров, частное право не может существовать без публичного права, его институтов6. Демократическое общество и публичные элементы и механизмы выступают как единая система, как структурированное объединение частных интересов и их гарантирование, консолидация усилий и действий.
Для соотношения публичного и частного права характерно: 1) вытекающее из единства правовой системы - общая технология норм, использование единой терминологии; 2) отсутствие институтов поддержки, охраны, характерные для групп отраслей одной правовой семьи, но применяемые в процессе реализации норм другой правовой семьи (судопроизводство); 3) наличие такого явления, как «двойная правосубъектность», когда субъекты публичного права могут выступать субъектами частного права или когда субъекты гражданского права могут участвовать в публично -правовых отношениях. Такое двуличие отражает глубинные внутрисистемные связи в праве. 4) наличие гибкого переплетения публично-правового и частно -правового регулирования в законах и других правовых актах. 5) перераспределение сфер регулирования между нормами, институтами и отраслями публичного и частного права. Такое происходит, когда потребность гибкого регулирования обусловлена изменениями в уровне экономического и социального развития, новыми общественными отношениями и институтами. 6) взаимное проникновение элементов публичного и частного права, обусловленных, в первую очередь, изменениями социально- экономических условий в нашей стране.
Содержание публичного права неправомерно сводить лишь к обеспечению государственных интересов. В правовой науке под публичным интересом понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития. Это — общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений, это — объективированные условия нормального существования и деятельности людей, их объединений, предприятий, общества в целом.
Интенсивное развитие социального права по-новому ставит вопрос об использовании в частно-правовых отношениях публичного механизма защиты и гарантирования интересов социальных групп или общества в целом.
Применительно к сфере банковской деятельности сочетание публичных и частных начал имеет определяющее, структурирующее значение. Именно поэтому, пожалуй, основной особенностью правового регулирования опосредующих банковскую деятельность отношений является комплексность воздействия на складывающиеся правоотношения, включающее в себя как элементы «свободы договора» и «автономии воли», так и определенные ограничения и запреты не допускающие свободного усмотрения сторон.
Отмеченное обстоятельство в свое время позволило юридической науке по-новому взглянуть на роль и место правового регулирования банковской деятельности в правовой системе Российской Федерации. Так, если ранее в нашей литературе проблема отраслевой самостоятельности банковского права даже и не обсуждалась (спор велся лишь вокруг видовой принадлежности указанного института)9, то сейчас, в настоящее время, в период становления и развития банковской системы двойного уровня отечественная юриспруденция все большее внимание стала уделять указанному вопросу10, при этом решающим фактором в определении правовой регламентации банковской деятельности выступает именно тесная взаимосвязь публичных и частно-правовых элементов в банковской деятельности.
Понятие кредитной организации как субъекта административных правоотношений
Административная правоспособность и административная дееспособность является главными составляющими административно-правового статуса субъектов административного права. Несмотря на это вопрос о понятии и содержании административной правосубъектности коллективных образований не имеет адекватного легального решения; не уделяется внимание этому вопросу и в науке административного права.
Процесс выявления того, что из себя представляет и как определяется правосубъектность лежит в аспекте ее сущностного содержания общего понятия субъекта права. «Правосубъектность есть правовое состояние лица в обществе, которым констатируется факт признания его субъектом существующей системы права» . Подчеркнем, что научная абстракция правовой действительности, закрепляющая собой единое целое, не сводится к правовому положению субъектов в любой отрасли права; в то же время правосубъектность получает развертывание и обогащение во всех правовых отраслях, во всей правовой системе России.
При исследовании проблемы правосубъектности используется, как правило, понятие правового статуса субъектов права; в научной литературе по разному определяется соотношение указанных понятий. Так, Мицкевич А.В. отождествляет правоспособность с правовым статусом гражданина или организации27. По мнению Н.И. Матузова, все то, что законодатель оформляет как правовое положение личности в обществе, входит в понятие правового статуса, включая правосубъектность.
Г.В. Мальцев при определении взаимосвязи правосубъектности и правового статуса исходит из того, что правосубъектность предполагает наличие у субъекта права правового статуса и правоспособности; правовой же статус включает в себя совокупность прав и обязанностей (правовых возможностей), которые вместе с правоспособностью создают предпосылки участия лица в конкретных правоотношениях .
Таким образом, при всем многообразии мнений, все авторы исходят из того, что правосубъектность предполагает наличие у субъекта правового статуса. Действительно, правосубъектность, отражая существенные стороны правового положения субъекта в обществе, получает свое развитие и конкретизацию в правовом статусе. Правовой статус как совокупность вытекающих из закона прав и обязанностей и правоспособность, можно рассматривать как своеобразную первую ступень реализации правосубъектности.
Традиционно в науке административного права содержание статуса коллективного субъекта связывают со следующими обстоятельствами: 1) является ли он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т.д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру.
Структура административно-правового статуса коллективных субъектов образуется тремя блоками: целевой, структурно-организационный, компетенционный.
Первым элементом административно-правового статуса коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае нужно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в уставе кредитной организации и иных управленческих актах (например, лицензии) конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.
Цель деятельности кредитной организации обуславливается ее экономической сущностью. С экономической точки зрения кредитная организация является, прежде всего, хозяйствующим субъектом, производящим особый, специфический продукт, который существенно отличается от продукта сферы материального производства: он производит не просто товар, а «товар особого рода в виде денег, платежных средств. Деньги являются воспроизводственной категорией: наличные деньги, выпущенные банком как единственным монополистом в общей массе субъектов воспроизводства, обслуживают как сферу производства, так и распределения, обмена и потребления» . В этих условиях банк предстает «как особая, специфичная организация, как денежно-кредитный институт, осуществляющий регулирование платежного оборота страны в наличной и безналичной формах» .
Нормативно цель деятельности кредитных организаций определена в ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» как осуществление банковских операций. Законодательство не дает легального определения банковской операции, однако их перечень назван в ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», где помимо собственно банковских операций названы также и иные сделки, совершаемые банками и другими кредитными организациями. Заметим, что подобный способ определения банковских операций используется и в зарубежном законодательстве .
Общая характеристика системы государственного управления в сфере банковской деятельности
Государственное регулирование любого вида общественных отношений, в том числе и банковской деятельности, предполагает наличие системы организационного обеспечения управляющего воздействия государства на объект управления. Основой системы организационного обеспечения государственного управления банковской деятельности является правовое регулирование.
В эту систему входит механизм доведения управляющего воздействия государства до объекта управления. Он имеет двухкомпонентное строение и два основных направления функционирования и развития. Первая составляющая - определенная группа органов, осуществляющих на основе закона управленческие действия от имени государства. Вторая -совокупность форм, методов и способов, используемых этими органами в процессе регулирования банковской деятельности. По своей сути организационное обеспечение государственного регулирования банковской деятельности представляет собой процесс управления, поэтому при изучении основы этой системы, то есть правового регулирования, мы опираемся как на теорию управления, так и на общую теорию права. С допустимой долей обобщения можно заключить, что правовое регулирование вообще представляет собой регулирование правом общественных отношений.
Согласно ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» правовое регулирование таких общественных отношений, как банковская деятельность, осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (включая Федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также нормативными актами Банка России. Таким образом, перечень нормативных актов, используемых в регулировании банковских отношений, установлен законодательно.
При исследовании сущности правового регулирования предлагается исходить из современного ее понимания, имеющегося в теории управления. С развитием общества право рассматривается уже не как воля господствующего класса, а как компонент сознания, поведения, деятельности и отношений людей, выражающий их сопричастность друг другу, солидарность, сотрудничество, принадлежность к единому сообществу.
Согласно теории управления право может быть закреплено в законе, и тогда, имея юридическую силу воздействия, оно реализуется через государственные структуры; или же право содержится в сознании, традициях и обычаях людей - и, таким образом, осуществляется непосредственно. Характеризуя сущность правового регулирования, можно заключить, что прежде чем получить закрепление в законе, правовые требования формируются в качестве общественной или государственной потребности.
Банковская система, сложившаяся в России, является двухуровневой, где первый уровень занимает Центральный банк Российской Федерации, ко второму относятся кредитные организации: коммерческие банки и иные, небанковские финансово-кредитные институты. Способы # и процедуры реализации государственной власти в процессах управления первым и вторым уровнями банковской системы различаются, и это влияет на правовое регулирование банковской деятельности в целом. В процессе правового регулирования этой деятельности государство силой закона, помимо установления правил ее ведения, выстраивает управляющую систему из соответствующих по компетенции объекту управления государственных органов, определяет порядок их функционирования. Таким образом, можно заключить, что, устанавливая правовые основы, государство, с одной стороны, реализует право регулирования банковских правоотношений, а с другой - организует систему своего управляющего воздействия на банковскую деятельность. Следовательно, в понятии организационного обеспечения государственного регулирования банковской деятельности мы также можем выделить две формы его проявления: правовое регулирование банковской деятельности и правовое регулирование управления банковской деятельностью.
Анализируя и оценивая правовое регулирование банковской деятельности, следует иметь в виду, что оно имеет свою специфику. В первую очередь, это процесс по установлению правил ведения банковской деятельности в России в порядке законодательной и иной нормотворческой деятельности. С одной стороны, Банк России осуществляет надзор за соблюдением законодательства субъектами второго уровня банковской системы; с другой стороны, Президент Российской Федерации и Государственная дума Российской Федерации контролируют Центробанк. Судебная же власть в случае допущения нарушений установленных правил поведения любым из субъектов банковской системы применяет принуждение.
Цели системы государственного управления в сфере банковской деятельности определяются целями государственной экономической политики, которые в самом общем виде могут быть представлены как обеспечение экономической стабильности и роста общества. Поэтому к целям государственного управления банковской системой можно отнести: обеспечение стабильности финансовой системы, эффективности использования банками общественных средств, мобилизация банковской системы на решение стоящих перед государством экономических и политических задач, обеспечение сохранности денежных средств населения, организация денежного рынка страны и платежной системы, регулирование конкуренции на банковском рынке, обеспечение открытости рынка банковских услуг для всех социальных групп населения.
Административно-правовые формы управления созданием кредитной организации
В настоящее время банковская система России как один из главных институтов, характеризующих развитость рыночных отношений в стране, претерпев значительные структурные изменения, превратилась в действительно ключевой элемент механизма финансовых отношений. Основным звеном указанного механизма являются кредитные организации, прежде всего банки, главная экономическая функция которых заключается в перераспределении временно свободных финансовых ресурсов. Среди ведущих направлений деятельности кредитных организаций - привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц и последующее размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях платности, возвратности и срочности. В результате указанной деятельности банковская система аккумулирует огромный фонд денежных средств. При этом подавляющее количество средств, сосредоточенных в банковской системе, не является собственностью банков. Как справедливо заметил В. Ф. Яковлев, «... банки являются центром экономики и от их существования, от их нормального функционирования зависит состояние всей экономики, а также права и интересы огромного числа вкладчиков» . Не случайно поэтому учреждение банковских организаций всегда находилась под пристальным вниманием государственных органов. В России, традиционно, в силу особого национального менталитета развитие банковской системы происходило весьма своеобразным образом. Создание банковских учреждений с самого начала предопределялось исключительно казенными и сословными интересами, а оформление, как правило, происходило путем издания специального именного Указа или Манифеста100. Поэтому стабильное функционирование банковской системы есть необходимая предпосылка цивилизованного развития рыночных отношений в Российской Федерации. Обеспечить стабильность и предсказуемость банковской системы обязано государство.
Одной из форм обеспечения безопасного функционирования банковской системы является государственное регулирование и контроль за созданием, деятельностью и ликвидацией кредитных организаций. Государственное регулирование и контроль на стадии создания кредитной организации выражаются, с одной стороны, в нормативном определении правовых и экономических критериев, только при наличии которых возможна выдача лицензии на осуществление банковских операций; в последующем это не только обеспечивает стабильность банковской системы в целом, но и создает условия защиты прав, интересов вкладчиков и кредиторов регистрируемой кредитной организации. С другой стороны, государственное регулирование процесса создания кредитных организаций осуществляется специальным государственным органом, уполномоченным от имени государства регулировать и контролировать соответствующую деятельность.
Можно выделить три уровня нормативного регулирования создания кредитных организаций.
Первый уровень — федеральные законы, устанавливающие общие правовые основы порядка создания, деятельности и ликвидации юридических лиц. К таковым относятся Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об акционерных обществах»102, Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью»103, Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
В силу ст. 1 Федерального закона Российской Федерации «О банках и банковской деятельности» кредитная организация - это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество.
Из данного определения следует, что кредитная организация - это коммерческая организация. Регулирование отношений, возникающих в сфере предпринимательской деятельности, в том числе установление организационно-правовых форм коммерческих предприятий и порядка их регистрации, осуществляется гражданским законодательством.
Гражданский кодекс Российской Федерации (п. 3 ст. 66) определяет формы хозяйственных обществ: акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью и общество с дополнительной ответственностью. Таким образом, кредитная организация может быть зарегистрирована только в указанных организационно-правовых формах и только в соответствии с указанными федеральными законами.
Второй уровень нормативного регулирования создания кредитных организаций составляют специальные федеральные законы, регулирующие исключительно банковскую деятельность, в том числе порядок создания кредитных организаций, а именно: Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Наконец, на третьем уровне находятся подзаконные нормативные акты, в том числе нормативные акты Банка России, прежде всего Инструкция ЦБ Российской Федерации от 14 января 2004 г. № 109-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций» (Зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 13 февраля 2004 г. № 5551)105, в которой получили детальное развитие нормы права, закрепленные в указанных выше законах.
В целях выполнения возложенной государством на Банк России задачи по развитию и укреплению банковской системы на стадии создания кредитных организаций Центральный банк выполняет функции по осуществлению регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на право осуществления банковских операций. При этом контрольные функции Банка России на стадии создания кредитных организаций охватывают четыре направления.
