Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конкуренция как объект административно-правовой защиты 21
1. История формирования научных представлений о конкуренции и законодательстве, регулирующем ее защиту 21
2. Правовое регулирование защиты конкуренции 41
3. Административно-правовая защита конкуренции: понятие и основные элементы содержания 54
Глава 2. Субъекты административно-правовой защиты конкуренции 84
1. Антимонопольные органы в структуре органов исполнительной власти: основы правового положения и проблемы развития взаимодействия 84
2. Административно-правовое регулирование функций антимонопольных органов 110
Глава 3. Система административно-правовой защиты конкуренции 137
1. Механизм административно-правовой защиты от недобросовестной конкуренции 137
2. Административно-правовые средства противодействия монополистической деятельности 155
3. Административно-правовое предупреждение и пресечение антиконкурентных действий органов государственной власти 182
Глава 4. Административное принуждение в системе административно-правовой защиты конкуренции 204
1. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства 204
2. Особенности административных процедур рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства 220
3. Судебные формы защиты конкуренции 240
Глава 5. Актуальные проблемы и пути совершенствования антимонопольного законодательства и административно-правовой защиты конкуренции 262
1. Проблемы совершенствования антимонопольного контроля в направлении борьбы с картелями 262
2. Трансформация антимонопольного регулирования в политику защиты конкуренции в Российской Федерации 276
3. Международное сотрудничество в сфере защиты конкуренции 288
Заключение 300
Список источников 306
- Правовое регулирование защиты конкуренции
- Антимонопольные органы в структуре органов исполнительной власти: основы правового положения и проблемы развития взаимодействия
- Административно-правовые средства противодействия монополистической деятельности
- Особенности административных процедур рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства
Правовое регулирование защиты конкуренции
Понятие конкуренции отражает одну их основных характеристик рыночных отношений, которая заключается в свободе предпринимательской деятельности. Благодаря данной характеристике оказывается возможным существование на рынке нескольких соперничающих друг с другом хозяйствующих субъектов, действия каждого из которых направлены на создание оптимальных условий для максимального извлечения прибыли.
Развитие промышленного производства и товарно-денежных отношений привело к ужесточению конкуренции на отдельных товарных рынках, что в свою очередь обусловило появление и распространение монополистических форм ведения бизнеса.
Отмеченные факторы обусловили осознание в обществе социально-экономической ценности конкуренции и обращение внимания к проблемам ее защиты на уровне государства.
Становление нормативно-правового регулирования защиты конкуренции явилось одним из наиболее значимых мер государственного воздействия на конкурентные отношения.
Исторический анализ развития законодательства в области защиты конкуренции в России и зарубежных странах показывает детерминированность процесса формирования нормативной составляющей государственной конкурентной политики национальными факторами конкурентной среды.
История развития российского антимонопольного законодательства берет свое начало еще в дореволюционной России. Необоснованным, по нашему мнению, является ограничение временных рамок формирования отечественного антимонопольного законодательства только последними десятилетиями.
Так, например, И.Г. Гельфенбуйм в своей диссертации отмечает, что в российском государстве только в восьмидесятые годы XX века отказались от повсеместного использования в экономике административно-командных методов управления, поэтому необходимость антимонопольного регулирования рыночных отношений возникла не так давно1.
Формирование представлений о понятии и ценности конкуренции, а также появление первых антимонопольных норм в законодательстве происходило во второй половине XIX века. В этот период были сформированы первые институты антимонопольного права, в том числе институт уголовной ответственности за нарушения правил конкурентной борьбы.
Научные представления о конкуренции и способах ее защиты развиваются в трудах таких русских ученых, как Г.Ф. Шершеневич, А.И. Каминка, В.Н. Шретер и других исследователей дореволюционной эпохи.
Г.Ф. Шершеневич рассматривал конкуренцию как институт торгового права и описывал ее именно по отношению к субъектам торговли: «каждое торговое предприятие стремиться привлечь к себе и отвлечь от другого возможно большее число потребителей. Среди торговых представителей открывается ожесточенное соперничество». В своей работе, посвященной торговому праву, ученый обращал внимание на проблему законодательного регулирования защиты от недобросовестной конкуренции. В частности, он отмечал: «Русскому законодательству противодействие недобросовестной конкуренции незнакомо, русская судебная практика ничего не сделала в этом направлении»2.
А.И. Каминка рассматривал конкуренцию как необходимый элемент хозяйственной деятельности, при этом недобросовестная конкуренция является ее отдельным видом. Ученый отмечал: «Недобросовестная конкуренция – это вид конкуренции вообще... И если, в общем, в настоящее время признание конкуренции как необходимого элемента хозяйственной деятельности может казаться бесспорным, то в такой же мере бесспорно, что недобросовестная конку 23 ренция является злом, которое не должно быть терпимо». А.И Каминка справедливо полагал, что предприниматель не вправе приобретать преимущества за счет сообщения потребителю неверных сведений: «Если покупатель и не несет прямого ущерба, то косвенный наносится всему торговому обороту, так как все же некоторые преимущества в торговле лицо приобретает только потому, что решается сообщать публике заведомо неверные сведения»1.
В. Шретер отмечал недостаточные усилия российского государства в противодействии недобросовестной конкуренции, наибольшие достижения в борьбе с которой, по мнению ученого, имеет Франция. «Наше действующее за-кондательство в этом отношении, – отмечал В. Шретер, – не в состоянии удовлетворить даже самых скромных запросов: защита только зарегистрированного товарного знака, несколько более расширенная защита фирмы, если ею пользуются в качестве товарного знака, и общее признание нашей практикой исключительного права на фирму – этим почти исчерпан каталог наших специальных норм, затрудняющих некоторые проделки недобросовестных конкурен-тов»2.
В действительности, в российском законодательстве отсутствовали необходимые правовые нормы, регулирующую защиту хозяйствующих субъектов от недобросовестной конкуренции. Однако имелись некоторые специальные нормы, оказывающие влияние на недопущение недобросовестной конкуренции. Нормы, направленные на защиту товарного знака, содержались в Уставе о промышленности фабричной и заводской3, а также в ст. 1788, 1789 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.
Антимонопольные органы в структуре органов исполнительной власти: основы правового положения и проблемы развития взаимодействия
От рассмотрения сложившихся в теории и практике подходов к пониманию сущности конкуренции и законодательства, регулирующего ее защиту, перейдем к анализу административно-правовой защиты конкуренции.
Осознание в обществе социально-экономической ценности конкуренции привело к формированию системы ее административно-правовой защиты.
Исследование понятия и содержания указанной системы необходимо проводить на основе результатов анализа понятия административно-правовой защиты конкуренции и его сопоставления с другими схожими понятиями – правовая охрана и юридическая ответственность.
В целом понятие «правовая защита» в юридической науке используется достаточно давно и применительно к различным сферам правового регулирования. Так, например, указанное понятие широко применяется в экологическом законодательстве. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 содержится определение понятия «охрана окружающей среды» – это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. В тоже время в статье 57 указанного закона употребляется уже другое понятие – «защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций». При этом определение указанного понятия в законе не закрепляется.
Несмотря на отсутствие однозначности в понимании правовой защиты, в научных работах предпринимались попытки разграничить понятия правовой охраны и правовой защиты.
Так, А.А. Букенен в своей диссертации, посвященной правовой защите собственности, указывает, что охрана осуществляется постоянно, а к защите приходится прибегать лишь при нарушении либо угрозе нарушения прав2. Охрана имеет более общую цель, заключающуюся не только в пресечении правонарушений (собственно защите), но и в обеспечении реализации прав и законных интересов субъектов. При этом основной целью обеспечительных мер является создание условий для беспрепятственной реализации субъектами своих прав и законных интересов. Целью правовой защиты является пресечение негативного воздействия, восстановление нарушенных прав и законных интересов субъектов, а также, в определенных случаях, предупреждение негативного воздействия. Однако, по мнению А.А. Букенена, предупреждение посягательства в рамках обеспечения и защиты необходимо различать. В первом случае происходит предупреждение потенциального, абстрактного посягательства; во втором – конкретного, реального посягательства, которое неизбежно имело бы место в случае неприменения мер защиты1.
Основанием правовой охраны является закрепление соответствующих прав и свобод в действующем законодательстве, в результате чего правовая охрана осуществляется постоянно, пока определенная ценность находит отражение в нормах права. Правовая защита имеет своим основанием совершение определенного посягательства на охраняеый правом объект.
По нашему мнению, понятие защиты является более узким и входит в содержание понятия охраны. Как справедливо указывает Н.И. Матузов, защита – это момент охраны, одна из ее форм2.
Следует отметить, что раскрытый нами подход к разграничению понятий «правовая охрана» и «правовая защита» вполне применим для характеристики понятия административно-правовой защиты конкуренции. Административно-правовая защита конкуренции заключается в административно-правовых мерах пресечения нарушений конкуренции, а также предупреждения негативного на нее воздействия. Создание условий для развития конкуренции, ее стимулирование выходят за рамки защиты конкуренции и представляют собой обеспечительные меры, направленные на поддержку и развитие конкуренции.
Наряду с разграничением понятий «правовая охрана» и «правовая защита» применительно к теме настоящего исследования интерес представляет анализ взаимосвязей понятия защиты конкуренции с понятием юридической ответственности.
В науке разграничение понятий «правовая защита» и «юридическая ответственность» осуществляется по различным основаниям.
Одним из критериев указанного разграничения являются основания применения мер защиты и мер юридической ответственности. По мнению А.С. Ша-бурова, в основании применения мер защиты лежат объективно противоправные деяния, которые, не будучи правонарушениями, не влекут за собой мер юридической ответственности. Основанием же применения мер юридической ответственности является только совершение правонарушения1.
С.С. Алексеев разграничивает понятия правовой защиты и юридической ответственности по выполняемым ими функциям. Особенности юридических санкций выражаются в их делении на правовосстановительные и штрафные. Это деление совпадает с классификацией санкций на меры защиты и меры ответственности2.
Заслуживающей внимания является подход, согласно которому правовая защита и юридическая ответственность рассматриваются как различные стороны одно и того же явления. Так, С.Н. Братусь указывает, что «если исходить из того, что принудительное исполнение первоначальной обязанности или обязанности, возникшей после правонарушения, является юридической ответственностью, то нет оснований обособлять меры защиты в самостоятельную, отличную от ответственности категорию.
Административно-правовые средства противодействия монополистической деятельности
В качестве примеров результативного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами можно привести следующее1:
1. Проведение оперативно-розыскных мероприятий по запросу антимонопольных органов и передача им их результатов.
После совместной с Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки нарушений антимонопольного законодательства при проведении торгов на закупку лекарственных средств антимонопольным органом был возбужден ряд дел против крупнейших фармкомпаний по фактам сговоров на данных торгах. Одновременно было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 178 УК РФ. По запросу Федеральной антимонопольной службы результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных в рамках данного уголовного дела, по решению следователя были переданы антимонопольному органу, который приобщил их к материалам дела о нарушении антимонопольного законодательства в качестве доказательств нарушения п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции (сговор на торгах). Впоследствии решение о признании нарушения по антимонопольному делу было направлено в Следственный департамент МВД России, 106 где, в свою очередь, было приобщено в качестве доказательства к материалам уголовного дела.
2. Возбуждение уголовных дел на основании решений антимонопольных органов.
В ходе изучения состояния конкуренции на рынке реализации хлора антимонопольным органом были выявлены признаки преступления. После принятия ФАС России решения о признании ООО «Каустик», ЗАО «Хлорактив», ОАО «Химпром» (г. Новочебоксарск), ОАО «Химпром» (г. Волгоград), ООО «Бекборн», ООО «РусТрейд», группы лиц в составе: ООО «Сибур», ЗАО «Сибур Холдинг», ОАО «Сибур-Нефтехим», группы лиц в составе ООО «ТД «Химпром», ООО «ПО «Химпром» нарушившими антимонопольное законодательство это решение с приложением соответствующих материалов было направлено в МВД России. В результате было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 178 УК РФ.
3. Осуществление мер защиты сотрудников антимонопольных органов при проведении ими проверок соблюдения антимонопольного законодатель ства.
При проведении проверки ЗАО «Скоропусковский синтез» со стороны охраны проверяемого хозяйствующего субъекта имели место попытки воспрепятствования проходу инспекции антимонопольного органа на территорию и в служебные помещения предприятия. Однако благодаря подключению сотрудников Департамента охраны общественного порядка МВД России и ГУВД МВД по Московской области все препятствия деятельности инспекции ФАС России были устранены, общественный порядок восстановлен.
Следует отметить, что интенсивность взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами с каждым годом возрастает.
Всего за период с 1997 по 2012 годы по статье 178 УК РФ возбуждено 371 уголовное дело, к уголовной ответственности было привлечено 60 человек, в том числе, по делам, по которым статья 178 УК РФ являлась основной статьей квалификации преступления, – 37 человек; по делам, по которым статья 178 УК РФ являлась дополнительной статьей квалификации совершенного преступления – 23 человека (см. Приложение 2).
Указанные приговоры были вынесены в 14 субъектах Российской Федерации (Астраханская, Брянская, Ивановская, Мурманская, Новгородская, Орловская, Рязанская, Самарская, Тамбовская, Тверская области; г. Москва; Чеченская Республика, Краснодарский край и Ханты-Мансийский автономный округ).
Вместе с тем, рассматриваемое сотрудничество антимонопольных органов и органов внутренних дел могло бы быть еще более тесным, если бы его правовая основа была четко определена и для передачи результатов оперативно-розыскных мероприятий не приходилось изыскивать законодательные лазейки (в настоящее время такая передача может быть осуществлена только после возбуждения уголовного дела).
Например, упоминавшийся выше межведомственный акт, регламентирующий порядок взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в целях выявления картельных соглашений, до сих пор отсутствует. Рабочая группа по его разработке пришла к выводу, что для его принятия необходимо внести ряд изменений в нормативные правовые акты. В частности, в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» необходимо включить нормы, предусматривающие возможность для правоохранительных органов проводить оперативно-розыскные мероприятия по обращению антимонопольных органов и передавать им сведения о результатах таких мероприятий для использования при доказывании картелей. Кроме того, в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации1 в качестве повода к возбуждению уголовных дел по ст. 178 УК РФ необходимо закрепить решение комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства.
Особенности административных процедур рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства
Сложность в решении данного вопроса обусловлена отсутствием достаточно четких критериев взаимозаменяемости товаров, которую необходимо установить исходя из определений конкуренции и товарного рынка, закрепленных в ст. 4 Закона о конкуренции. Согласно п. 3 ст. 4 Закона о конкуренции, взаимозаменяемые товары – это товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях).
То, насколько приобретатель товаров заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении, устанавливается путем социологических исследований. К таким исследованиям привлекается Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ).
Результаты проводимых ВЦИОМ исследований являются эмпирической базой для принятия важных решений по вопросам применения законодательства в области недобросовестной конкуренции.
Так, например, по результатам одного из проведенных ВЦИОМ исследований установлено, что не могут быть признаны актом недобросовестной конкуренции действия хозяйствующего субъекта, выраженные в реализации на вещевом рынке трикотажных изделий с размещением на них обозначений, сходных до степени смешения с товарном знаком, правообладатель которого является широко известным производителем трикотажных изделий премиум-класса, продаваемых в эксклюзивных магазинах-бутиках. Такие товары имеют существенную разницу в цене, качестве материала и рассчитаны на разных потребителей, соответственно конкурентные отношения между данными хозяйствующими субъектами отсутствуют
При рассмотрении дел о недобросовестной конкуренции антимонопольные органы осуществляют взаимодействие с Федеральной службой по интеллектуальной собственности (Роспатент), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере правовой охраны, в том числе промышленных образцов, товарных знаков и знаков обслуживания1. Между ФАС России и Роспатентом в 2010 году заключено межведомственное соглашение, в соответствии с которым Роспатент оказывает ФАС России и его территориальным органам содействие в проведении исследований, связанных с правовой охраной и защитой средств индивидуализации и результатов интеллектуальной деятельности, являющихся объектами патентных прав. Роспатент по запросу ФАС России и его территориальных органов предоставляет справку о результатах оценки степени сходства используемых в гражданском обороте обозначений с охраняемыми средствами индивидуализации или промышленными образцами.
Особенностью мер административно-правовой ответственности, применяемых в отношении лиц, совершивших правонарушение, предусмотренное ст. 14.33 КоАП РФ, является серьезный размер штрафных санкций.
Ч. 1 указанной статьи предусматривает санкцию в размере от двенадцати тысяч до двадцати тысяч рублей для должностных лиц и от ста тысяч до пятисот тысяч рублей для юридических лиц. Ч. 2 предусматриваем административный штраф в размере двадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет для должностных лиц, а для юридических лиц – штраф от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение, но не менее ста тысяч рублей.
В пункте 18 указанного Постановления Пленума ВАС РФ отмечается, что «по смыслу ч. 2 ст. 14.33 Кодекса учитывается только выручка от реализации товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, средств индивидуализации продукции, работ, услуг».
Следует отметить, что наряду с применением административной ответственности, в качестве мер административно-правовой защиты от недобросовестной конкуренции выступают другие полномочия антимонопольных органов.
Одним из таких полномочий является право выдавать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении недобросовестной конкуренции, об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства, о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства1.
Кроме того, ФАС России может выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, а также предписания об изменении или ограничении использования фирменного наименования. Последнее полномочие реализуется в случае, если при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство. Основанием для выдачи предписания может являться также осуществление антимонопольным органом государственного контроля за экономической концентрацией.
