Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обеспечение правовой защищенности личности представляет собой важнейшую задачу современного государства. Решение этой задачи возможно только на основе комплексного подхода, который не может быть сведен лишь к созданию эффективной судебной системы; роль исполнительной власти, определяемая ее назначением в системе разделения властей, в этом направлении не менее значима. Наглядное подтверждение этому обнаруживается в сфере административной юрисдикции, институциональная составляющая которой представлена органами судебной и исполнительной властей; дифференциация правовых статусов последних, обусловленная функциональным отличием соответствующих ветвей власти, не умаляет единой сущности осуществляемой ими правоприменительной деятельности по разрешению административно-правовых споров, из чего естественным образом вытекает вывод о необходимости формирования процессуального режима такой деятельности на основе общих принципов, соответствующих современному пониманию правового социального государства. Становление системы административной юрисдикции возможно только путем гармонизации судебной и административной реформ.
Проводимые государством мероприятия свидетельствуют об определенном прогрессе в исследуемой сфере. Еще в 2000 году Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла в первом чтении проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации»; в 2006 году в Государственную Думу внесен проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
К сожалению, современное состояние процессуального законодательства не позволяет говорить о единой и целостной системе административной юрисдикции, имеющей единые принципы и процессуальную форму. В отличие от многих европейских государств, в России отсутствует институционально целостная и функционально единая система административной юрисдикции. Административные дела разрешаются в рамках гражданского, арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах.
При этом административно-процессуальная деятельность характеризуется не только количественным ростом дел об административных правонарушениях, но и усложнением содержания администра-тивно-деликтной практики.
Как справедливо заметил Ю.Н. Старилов, анализ процессуального законодательства «позволяет сделать вывод о существовании «непонятной стратегии» в системе российского законотворчества, когда принимаемые практически в одно и то же время важнейшие федеральные законы содержат противоречивые положения»1. Одной из причин сложившейся ситуации является недостаточный уровень научного осмысления процессуальных аспектов административно-юрисдикционной деятельности.
В современной науке административного права отсутствует единый подход к понятию административно-юрисдикционного акта; упоминание о последних можно встретить в отдельных публикациях2, однако системное исследование данной категории на сегодняшний день отсутствует. Внимание исследователей сосредоточено на изучении главным образом постановления по делу об административном правонарушении. Между тем, весь процесс развития административного дела, его возбуждение, движение по стадиям и, наконец, завершение, опосредуется определенным «набором» принимаемых уполномоченным органом актов, четкая нормативная регламентация которых является необходимым элементом процессуальной формы правоотношений, опосредующих разрешение административно-правовых споров. Указанные акты имеют различное функциональное назначение, влекут различные правовые последствия, что проявляется на уровне юридических свойств каждого из видов административно-юрисдикционного актов, требующих их научного исследования в рамках системного подхода.
1 Старилов Ю.Н. Исполнительная власть в структуре современ
ного административно-правового регулирования: проблемы и основ
ные направления разрешения // История становления и современ
ное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Ха-
манева. М., 2003. С. 43.
2 См., напр.: Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пере
смотра в производстве по делам об административных правонару
шениях // Журнал российского права. 2004. № 10.
Степень разработанности темы исследования. Проблематика административной юрисдикции в целом в настоящее время активно разрабатывается в науке административного права. В ходе продолжающейся уже полвека дискуссии об административном процессе был наработан богатейший материал, представленный в трудах Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, А.А. Дёмина, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, П.И. Кононова, Б.М. Лазарева, В.А. Лории, С.Н. Махиной, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.Д. Ха-занова, Н.Ю. Хаманевой и др. Отдельным видам административно-юрисдикционных актов посвящены работы таких авторов как Г. Ару-тюнян, Е. Ламонов, М.Я. Масленников, Д. Хохлов и др.
Вместе с тем, несмотря на значительное количество научных публикаций как на тему административного процесса в целом, так и по вопросам собственно административно-юрисдикционных актов, многие актуальные вопросы не получили разрешения с должной степенью ясности ни в правовой доктрине, ни в позитивном праве, что имеет своим следствием противоречивость правоприменительной практики. Системные исследования, направленные на разработку учения об административно-юрисдикционных актах как обязательном элементе процессуальной формы административной юрисдикции, в современной правовой науке отсутствуют.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих в сфере осуществления правоприменительной деятельности по разрешению административно-правовых споров, опосредуемой системой административно-юрисдикционных актов. При этом акцент сделан на исследовании природы актов, принимаемых в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях, поскольку характерный для системы органов, наделенных полномочиями по применению административных наказаний, институциональный дуализм наиболее ярко отражает специфику сферы административной юрисдикции.
Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, определяющих правовую природу, виды, административно-юрисдикционных актов, требования к ним и их действие, а также тенденции и перспективы развития данного административно-правового института в современных политико-правовых условиях.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является разработка основ правовой концепции административно-юрисдикционных актов как неотъемлемого элемента процессуальной формы административной юрисдикции и выработка предложений по ее легальному воплощению.
Достижение этой цели осуществляется путем решения следующих задач:
выявление правовой природы административно-юрисдикци-онного акта, определяемой его функциональным назначением в системе административных актов;
исследование административно-юрисдикционного акта через призму категории элемента административно-процессуальной формы правоотношений, опосредующих разрешение административно-правовых споров;
выявление видов административно-юрисдикционных актов в системе классификации по критерию их процессуальных свойств;
формирование научно обоснованного подхода к структуре и содержанию административно-юрисдикционных актов как единой правовой категории, а также их отдельных видов;
обоснование системы правовых требований к администра-тивно-юрисдикционным актам;
исследование сущности и содержания законной силы административно-юрисдикционных актов;
исследование субъективных, объективных и временных пределов действия законной силы админстративно-юрисдикционых актов;
формирование предложений по совершенствованию административно-процессуального законодательства.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей отечественной и зарубежной нау-
ки административного права как А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, К.С.Бельский, Г.Брэбан, А.В.Василенко, И.А.Галаган, И.М.Галий, Э.Е.Гензюк, В.В.Головко, А.А.Демин, В.В.Денисенко, С.З.Женетль, А.Б.Зеленцов, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов, Б.МЛазарев, В.А.Лория, Е.Б.Лупарев, С.Н.Махина, И.М.Машаров, М.Р.Мегрелидзе, Ю.В.Надольская, А.Ф.Ноздрачев, О.В.Панкова, А.Н.Позднышов, Л.Л.Попов, Б.В.Российский, Н.Г.Салищева, А.Г.Семенников, В.В.Скитович, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, М.С.Студеникина, Ю.А.Тихомиров, Э.В.Талапина, Н.Ю.Хаманева, О.В.Чекалина, А.П.Шергин, В.А.Юсупов, А.Ю.Якимов, Ф.Ф.Яхин и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, процессуальным отраслям правовой науки, таких как М.ГАвдюков, С.С.Алексеев, А.М.Безруков, Б.Н.Габричидзе, М.А.Гурвич, А.А.Добровольский, В.М.Жуйков, И.М.Зайцев, Н.Б.Зейдер, С.В.Курылев, Н.И.Матузов, А.В.Малько, Г.Л.Осокина, А.И.Приходько, М.К.Треушников и др.
Эмпирическую базу составили опубликованные материалы административной, судебной и иной правоприменительной практики. В качестве информационной базы исследования используются нормативно-правовые акты Российской Федерации, СССР, ряда зарубежных стран.
Научная новизна работы состоит в теоретической разработке основ концепции административно-юрисдикционного акта как элемента процессуальной формы административной юрисдикции, основанной на единстве процессуального режима правоприменительной деятельности по разрешению административно-правовых споров и дифференциации видов юрисдикционных актов по критерию характера применяемых норм административного права. Предлагаемая концепция определяет основные параметры формирования правового режима административно-юрисдикционных актов, являющегося необходимым фактором становления отвечающего современным политико-правовым реалиям административного процесса. На монографическом уровне определены основанные на идее гармонизации административной и судебной реформ методологические подходы к решению ряда теоретико-правовых и праксеологических проблем, которые направлены на достижение двуединой цели - повышение эффективности правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции и обеспечение правовой защищен-
ности личности посредством создания системы процессуальных гарантий. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
Научная новизна выражена в следующих положениях и выводах, выносимых на защиту.
Единая природа юрисдикционной деятельности по разрешению административно-правовых споров путем применения норм административного права является сущностной предпосылкой существования единой процессуальной формы административно-юрис-дикционных актов, образуемой совокупностью правовых требований к основаниям и порядку их вынесения, форме и содержанию, вне зависимости от вида органа государственной власти (судебной или исполнительной), наделенного административно-юрисдикцион-ными полномочиями.
Вид административно-юрисдикционного акта как элемент его процессуальной формы должен кореллировать характеру нормы административного права - материального или процессуального, - применение которой опосредует соответствующий акт. Разрешение административного спора по существу должно воплощаться в постановлении; при этом не имеет значения содержание акта, ибо, привлекая к административной ответственности или отказывая в ее привлечении (т.е. вынося «оправдательный» акт), уполномоченный орган применяет норму материального права. Для юрис-дикционных актов, опосредующих применение норм административно-процессуального вида, определяющих динамику процессуальных правоотношений, должна быть предусмотрена форма определения.
3. Обоснована необходимость легального закрепления систе
мы требований к постановлению по делу об административном пра
вонарушении, образуемой категориями законности, обоснованности
и справедливости, для чего Кодекс Российской Федерации об адми
нистративных правонарушениях необходимо дополнить статьей
29.101 следующего содержания:
«Статья 29.10'. Требования к постановлению по делу об административном правонарушении
1. Постановление по делу об административном правонарушении должно быть законным, обоснованным и справедливым.
Постановление по делу об административном правонарушении является законным, если оно постановлено от имени государства уполномоченным судьей, органом, должностным лицом в точном соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, нормами административного и административно-процессуального и иными подлежащим применению нормами права.
Постановление по делу об административном правонарушении является обоснованным, если изложенные в постановлении выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела, установленным судьей, органом, должностным лицом на основании допустимых, относимых и достоверных доказательств, исследованных и оцененных по правилам настоящего Кодекса.
Постановление по делу об административном правонарушении является справедливым, если примененное судьей, органом, должностным лицом наказание соответствует характеру совершенного правонарушения, размеру причиненного вреда, степени вины правонарушителя и иным существенным обстоятельствам дела».
Опосредованное законной силой действие административ-но-юрисдикционного акта, представляющего собой единство процессуального документа и опосредованного им властного предписания уполномоченного органа, проявляется в системе свойств, выражающих действие соответственно норм процессуального права и материального права. Свойства, образующие процессуально-правовой компонент законной силы, обеспечивают стабильность административно-процессуального акта; к ним относятся неопровержимость, исключительность, преюдициальность. Свойства, образующие материально-правовой компонент законной силы, обеспечивают динамизм административно-процессуального акта; к ним относятся обязательность и исполнимость. Указанные свойства, образующие содержание законной силы административно-юрисдикционного акта, должны получить системное легальное закрепление в источниках правового регулирования административно-процессуальных правоотношений.
Обосновано, что элементом законной силы административ-но-юрисдикционного акта является свойство преюдициальное, действие которой должно быть дифференцировано в системе взаимодействия видов юрисдикционных производств. Преюдиция адми-
нистративно-юрисдикционного акта в отношении дел, рассматриваемых в порядке административно-юрисдикционного процесса (отраслевая преюдиция) должна распространяться на все установленные вступившим в законную силу административно-юрисдикцион-ным актом факты, включая их правовую квалификацию. Преюдиция в отношении дел, рассматриваемых в рамках уголовного, гражданского, арбитражного процессов (межотраслевая преюдиция) должна быть ограничена фактами совершения определенных действий определенным лицом вне правовой квалификации. Указанное ограничение межотраслевой преюдиции обусловлено тем, что юридическая оценка одних и тех же обстоятельств с точки зрения норм различных отраслей права может быть различной в силу функциональной дифференциации отраслевых видов юридической ответственности.
Поскольку юрисдикционный акт непосредственно затрагивает вопрос о правах и обязанностях лишь тех лиц, которые имеют материально-правовую заинтересованность в исходе дела, постольку субъективные пределы законной силы административно-юрис-дикционного акта должны определяться кругом указанных лиц. Исключение должны составлять лишь такие юрисдикциионные акты, которые в силу специфики предмета административно-правового спора распространяют свои материально-правовые последствия на неопределенный круг субъектов; к таким актам, в частности, относятся акты судебно-административной юрисдикции, которыми признан недействующим нормативный акт органа исполнительной власти в силу его противоречия нормативному акту большей юридической силы. Кроме того, не может быть ограничено субъективными пределами такое свойство законной силы юрисдикционного акта как обязательность.
Необходимо устранить неопределенность в вопросе о начале срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, порождаемую тем, что статья 4.6 КоАП РФ предусматривает его исчисление со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания, для чего ст. 4.6 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию с момента вступления в законную силу постановления по
делу об административном правонарушении до истечения одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания». Кроме того, в целях реализации универсального принципа определенности правовых отношений, целесообразно в постановлении по делу об административном правонарушении указывать срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, путем определения его начала и окончания.
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем административно-юрисдикционных актов, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем исследовании проблематики административного права. Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования административно-процессуального законодательства и правоприменительной деятельности; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права (процесса) и специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в опубликованных работах автора. Материалы исследования используются в учебном процессе Ростовского юридического институт а МВД России.
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
