Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и содержание административно-правовой охраны деятельности сотрудника милиции 17
1. Особенности правового статуса сотрудника милиции 17
2. Административно-правовые средства охраны деятельности сотрудника милиции 40
3. Административная ответственность за неповиновение сотруднику милиции 60
ГЛАВА 2. Общая характеристика административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции
1. Основания административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции: нормативное и фактическое 78
2. Юридический состав неповиновения законному распоряжению или требованию сотрудника милиции 125
3. Проблемы назначения административных наказаний за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции 150
Заключение 171
Список использованных источников 179
Приложение 204
- Особенности правового статуса сотрудника милиции
- Административно-правовые средства охраны деятельности сотрудника милиции
- Основания административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции: нормативное и фактическое
- Юридический состав неповиновения законному распоряжению или требованию сотрудника милиции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Решение проблем экономического и социального развития России, функционирования исполнительной власти и компетенции её органов, совершенствование федерального и регионального управления осуществляются посредством проводимых в российском законодательстве реформ, затрагивающих различные сферы общественных отношений в современном развивающемся обществе.
Дальнейшее развитие административного права, как юридической науки, направлено, в первую очередь, на изучение вопросов административно-правового статуса человека и гражданина.
Вопросы административно-правового статуса человека и гражданина привлекают внимание многих учёных-административистов - Д. Н. Бахраха, Б. Н. Топорнина, Н. Ю. Хаманеву, Ю. П. Соловья, Н. М. Казанцева, Б. В. Российского и др.
Вместе с тем вопросы государственного управления в современной концепции административного права остаются не менее актуальными.
Принятый в 2002 году Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях1 расширил сферу государственного управления путем введения новых объектов административно-правовой охраны, усовершенствования ряда процессуальных институтов. Но применение административно-правовых средств возможно лишь в условиях эффективной правовой охраны лиц, занятых непосредственно поддержанием общественного порядка и борьбой с правонарушениями.
В условиях формирования правового государства проблема, связанная с пресечением действий, направленных на неповиновение сотрудникам милиции при выполнении ими обязанностей по охране общественного порядка и служебных обязанностей, проявляется наиболее остро, поскольку важным является
1 далее - КоАП РФ
4 установление баланса между объёмом прав граждан и обязанностей контролирующих субъектов — смещение его в одну сторону может привести к произволу, а смещение в другую - к необоснованному превышению прав граждан и парализации деятельности правоохранительных органов.
В КоАП РФ предусмотрены нормы, обеспечивающие административно-правовую охрану в виде ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции (ст. 12.25, 12.26, 17.7, ч. 1 ст. 19.3, ч. 2 ст. 20.1 КоАП РФ).
Практика применения данных норм недостаточно изучена и в юридической литературе не получила широкого освещения.
Количество выявленных правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 КоАП РФ «Неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника или учреждения уголовно-исполнительной системы», в последние годы следующее: 2004 г. - 79021, 2005 г. - 69253, 2006 г. - 69242 '.
Уменьшение количества выявленных правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 КоАП РФ, связано, прежде всего, с введением 8 декабря 2003 года части 2 ст. 20.1 КоАП РФ: «Те же действия, сопряжённые с неповиновением законному требованию представителя власти либо иного лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка или пресекающего нарушение общественного порядка» 2. В то же время наибольшее количество правонару-
1 См.: Сведения за 2004 г. об административной практике органов внутренних дел:
форма І-АП (577). - М.: ГИЦ МВД РФ. - 2005; Сведения за 2005 г. об административной
практике органов внутренних дел: форма І-АП (577). - М.: ГИЦ МВД РФ. - 2006.; Сведения
за 2006 г. об административной практике органов внутренних дел: форма І-АП (577). — М.:
ГИЦ МВД РФ.-2007.
2 См.: Федеральный закон от 21 ноября 2003 года № 161 - ФЗ «О приведении Уголов
но-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соот
ветствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс
Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. -
№ 50. - Ст. 4847; 2004. - № 11. - Ст. 914.
5 шений выявляется участковыми уполномоченными милиции и сотрудниками
патрульно-постовой службы милиции. Так, службой участковых уполномоченных милиции в 2004 году составлено протоколов по ст. 19.3 КоАП РФ - 25946, или 40 % от общего числа правонарушений, выявленных органами внутренних дел; в 2005 году - 25827, или 39 % от общего числа, в 2006 году - 25827, или 39,7 % от общего числа правонарушений. В то же время сотрудниками подразделений патрульно-постовой службы милиции по ст. 19.3 КоАП РФ составлено протоколов: 2004 год - 23731, или 36,6 % от общего их числа; 2005 год - 25462, или 38,4 %; 2006 год - 24847, или 37,6 %.
Наибольшее количество правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 КоАП РФ, в 2006 году выявлено службами милиции общественной безопасности (далее - МОБ) в следующих субъектах Российской Федерации: Краснодарский край - 3711, Республика Татарстан - 3116, Самарская область - 2850.
Негативные моменты данных правонарушений заключаются в том, что неповиновение оказывается участковым уполномоченным милиции, которые несут службу на административных участках поодиночке, а также в неповиновении граждан законным распоряжениям и требованиям сотрудников патрульно-постовой службы милиции, охраняющих общественный порядок и обеспечивающих общественную безопасность на улицах и в общественных местах.
Продолжается рост числа правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ в Северо-Западном, Центральном, Приволжском федеральном округах. Наиболее тревожные цифры в Уральском федеральном округе, где увеличение данных правонарушений на улицах и в общественных местах составило в 2006 году по сравнению с 2005 годом 49,8 %.
Вместе с тем по причине недостаточной научной проработанности вопросов противодействия сотрудникам милиции отсутствует ясное представление о фактических причинах и условиях правонарушений в отношении лиц, непосредственно участвующих в охране общественного порядка.
В связи с продолжающимся ростом числа административных правонарушений, связанных с неповиновением сотрудникам милиции, необходима постановка вопроса о признании данных правонарушений общественно опасными, поскольку правонарушители осознанно оказывают противодействие представителю власти; вследствие непринятия в отношении них действенных мер авторитет милиции в обществе падает, усиливается негативный компонент в оценке её деятельности.
Выявление и пресечение административных правонарушений, связанных с неповиновением законным распоряжениям и требованиям сотрудников милиции, сопряжено с рядом трудностей правового и организационного характера — реальным действием презумпции законности требований сотрудников милиции, применением определённой формы выражения этих требований, наличием конкурирующих норм (ч. 2 ст. 20.1 и ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ), проблемой разграничения понятий «неповиновение», «воспрепятствование», «сопротивление», «невыполнение» и т. д. и возможностью привлечения лица в ряде случаев к уголовной ответственности.
Указанные обстоятельства определили выбор темы исследования и его содержание.
Степень разработанности темы. В течение нескольких десятилетий административная ответственность выступает одним из основных объектов исследования правовой науки. Научное развитие данная проблема получила во второй половине XX века. Различные её аспекты рассматривались в работах А. П. Алёхина, В. Д. Ардашкина, Б. Т. Базылева, Д. Н.Бахраха, П. К. Блажко, Г. Б. Бондаренко, С. Н. Братуся, Р. Ф. Васильева, И. И. Веремеенко, В. А. Власова, В. Ф. Воловича, И. А. Галагана, Е. В. Додина, М. И. Еропкина, А. П. Клюшниченко, Л. В. Коваля, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, А. П. Лончакова, А. Е. Лунёва, В. М. Манохина, И. М. Машарова, Г. И. Петрова, В. А. Печеницина, Н. Г. Салищевой, В. Е. Севрюгина, А. В. Серёгина,
7 Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, О. М. Яку-
бы и др.
Не случайно в административно-правовой литературе в последнее время вопросам административной ответственности уделяется большое внимание, так как в условиях новой государственности роль административной ответственности, направленной на обеспечение законности и правопорядка в сфере административно-правового регулирования общественных отношений, возрастает. О понятии, сущности, принципах реализации, основаниях и порядке привлечения субъектов к указанному виду юридической ответственности, видовых характеристиках административных правонарушений, иных вопросах, имеющих не только теоретическое, но и практическое значение, написаны монографии, научные статьи, проведены исследования А. Б. Агаповым, В. В. Игнатенко, В. Р. Кисиным, П. И. Кононовым, А. К. Костылевым, С. Д. Князевым, С. Н. Кожевниковым, А. С. Лопатиным, А. Ф. Ноздрачёвым, Е. В. Овчаровым, В. Г. Ро-зенфельдом, Ю. Н. Стариловым, М. С. Студеникиным, Р. В. Третьяковым, А. Ю. Якимовым.
Несмотря на достаточно серьёзную проработанность общих вопросов административной ответственности, проблемные вопросы правового регулирования и особенности правоприменительной практики неповиновения законному распоряжению или требованию сотрудника милиции в постсоветские годы не были предметом комплексного монографического исследования, кроме того, не проводилось сравнительное исследование направленности уголовно-правовой и административно-правовой защиты сотрудников милиции.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе системного анализа основных вопросов теории и практики применения норм административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции разработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию правовой основы административной ответственности за неповино-
8 вение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, а также
раскрыть её роль в охране общественного порядка, обеспечении нормальной деятельности органов внутренних дел. Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
изучение монографий и других научных работ, касающихся понятия и нормативных оснований правового статуса сотрудника милиции по сравнению с правовым статусом иных государственных служащих, особенностей правового статуса сотрудников милиции по применению государственного принуждения при исполнении служебных обязанностей;
проведение сравнительного исследования направленности уголовно-правовой и административно-правовой защиты сотрудников милиции;
проведение исследования разграничения понятий форм противодействия сотрудникам милиции как субъектам властно-публичной административной деятельности государства иных субъектов права;
проведение исследования разграничения понятий «требование» и «распоряжение»;
выявление специфических черт и признаков административной ответственности за неповиновение сотруднику милиции;
формулирование понятия неповиновения законному требованию сотрудника милиции по действующему законодательству;
исследование оснований (нормативного и фактического) административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции и юридического состава правонарушений, предусмотренного ч. 1 ст. 19.3, ч. 2 ст. 20.1 КоАП РФ, в том числе по сравнению с составом, предусмотренным ст. 165 КоАП РСФСР;
выявление причин и условий, способствующих совершению неповиновения законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, а также факторов, усиливающих или ослабляющих их действие;
- выработка научно-практических рекомендаций и предложений по
совершенствованию правового регулирования и применения норм законода
тельства об административной ответственности за неповиновение законному
распоряжению или требованию сотрудника милиции.
Объект исследования - урегулированные правом и требующие правового опосредования общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции.
Предметом исследования являются терминологический аппарат, административное законодательство, судебная и административная практика применения правовых норм, регулирующих административную ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции.
Теоретическая и эмпирическая база исследования. Специфика административно-правовой охраны сотрудника милиции от неповиновения его законному распоряжению или требованию обусловила междисциплинарный подход к исследованию темы. В связи с этим исследование базируется на обширном теоретическом материале научных трудов по проблемам общей теории права, конституционного права, уголовного права, административного права, административного процесса, теории государственного управления. В содержательном анализе различных проблем диссертационного исследования используются работы отечественных учёных.
Эмпирическую базу исследования составляют:
данные статистических отчётов по Российской Федерации, по Федеральным округам, по субъектам Российской Федерации, в том числе Иркутской, Омской областям и Республике Бурятия;
данные, полученные автором в ходе изучения и обобщения дел о неповиновении законному распоряжению или требованию сотрудников милиции, совершённых на территории Российской Федерации и её субъектов, в том числе
10 по Иркутской, Омской областям и Республике Бурятия, правоприменительной
деятельности органов внутренних дел и мировых судей указанных областей, а
также материалов Иркутской прокуратуры по надзору за соблюдением законов
органами внутренних дел.
В ходе подготовки диссертации были опрошены 870 сотрудников органов внутренних дел, в том числе 420 руководителей служб и подразделений органов внутренних дел, проходивших обучение с целью повышения квалификации во Всероссийском институте повышения квалификации, Омской академии МВД России, Восточно-Сибирском институте МВД России; изучено более 1200 протоколов о неповиновении законному распоряжению или требованию сотрудников милиции (ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ), мелком хулиганстве, сопряженном с неповиновением законному требованию представителя власти (ч. 2 ст. 20.1 КоАП РФ), невыполнением законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении (ст. 17.7 КоАП РФ), невыполнении требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26 КоАП РФ), невыполнении требования о предоставлении транспортного средства или об остановке транспортного средства (ст. 12.25 КоАП РФ).
В работе также использованы материалы уголовных дел по преступлениям, предусмотренным ст. 317 - 319 УК РФ, ст. 191 - 192 УК РСФСР.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, нормативные Указы Президиума Верховного Совета РСФСР, устанавливавшие административную ответственность за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника органов внутренних дел и мелкое хулиганство, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в том числе Министерства внут-
ренних дел Российской Федерации, постановления и обзоры Верховного Суда Российской Федерации.
Нормы КоАП РФ в части установления административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудников милиции по указанной категории дел приводятся в сравнении с положениями утратившего силу КоАП РСФСР.
Методологическая основа и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы, такие как диалектический метод познания объекта в его развитии, методы сравнения, анализа, дедукции, индукции, абстрагирования и конкретизации, а также основанные на них частнонаучные методы: системный, структурный, статистический, конкретно-социологический, сравнительно-исторический, формально-юридический, лингвистический, метод правового моделирования, юридико-антропологический метод.
Их применение позволило диссертанту комплексно изучить деятельность органов внутренних дел по пресечению правонарушений против порядка управления, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, а также определить значение административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в его рамках с использованием обширного нормативного материала и сведений практики автор осуществил комплексную теоретико-прикладную разработку проблем правового регулирования неповиновения законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, выработаны предложения по совершенствованию законодательства об административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции.
Диссертант сформулировал определение административного принуждения, применяемого к физическим и юридическим лицам сотрудниками мили-
12 ции при выполнении служебных обязанностей как разновидности государственного принуждения; предложил определение неповиновения сотруднику милиции и провёл разграничение видов неповиновения; теоретически обосновал проблему противодействия сотрудникам милиции и разграничил формы противодействия. Основные выводы диссертационного исследования подтверждаются статистическими данными и материалами судебной практики.
Новизну диссертационного исследования характеризуют обоснованные основные положения, выносимые на защиту:
Определение административного принуждения, применяемого к физическим и юридическим лицам сотрудниками милиции при выполнении служебных обязанностей, как разновидности государственного принуждения, как метода воздействия субъектов властно-публичной административной деятельности государства на иных субъектов права, заключающегося в причинении данным субъектам каких-либо правоограничений путём реализации нормативно закреплённых мер и властно-публичных полномочий в связи с административными правонарушениями, либо в связи с деятельностью по обеспечению порядка управления для реализации их прав и законных интересов.
Обоснование разграничения противодействия сотрудникам милиции как субъектам властно-публичной административной деятельности государства иными субъектами права по признакам совершения ими действий или бездействия в виде воспрепятствования выполнению служебных обязанностей, невыполнения требований, неповиновения законному требованию, вмешательства в деятельность сотрудников милиции, сопротивления в форме физических действий, насильственных действий в виде причинения физического вреда, посягательства на жизнь сотрудника милиции.
Сформулированное автором определение неповиновения законному требованию сотрудника милиции как общественно опасных действий, направленных на нарушение нормального функционирования субъектов властно-публичной административной деятельности государства в связи с исполнением
13 ими обязанностей по охране общественного порядка либо служебных обязанностей, выражающихся в отказе от выполнения, а равно в неисполнении законных требований.
Неповиновение законному требованию сотрудника милиции разграничено на виды: активное неповиновение; пассивное неповиновение; злостное неповиновение; неповиновение, совершённое группой лиц; публичные призывы к неповиновению; распространение заведомо неправдивых сведений с целью неповиновения законному требованию сотрудника милиции, если эти действия привели к нарушениям общественного порядка либо массовым беспорядкам.
4. Обоснование условий наступления административной ответственности
за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника мили
ции:
осуществление сотрудником милиции деятельности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности;
предъявление сотрудником милиции, после предупреждения о применении мер принуждения и возможной ответственности, требований, основанных на предписаниях закона и выраженных в настойчивой форме;
применение реального принуждения к лицу, не желающему подчиниться и осознающему, что требование исходит от сотрудников милиции.
Обоснование закрепления в действующем административном законодательстве, в целях дальнейшего развития теории и практики административно-правовой защиты сотрудников милиции, понятия сопротивления как активных действий, направленных на нарушение нормального функционирования субъектов властно-публичной административной деятельности государства в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка либо служебных обязанностей, в том числе по задержанию правонарушителей.
Обоснование, что административно-правовая охрана деятельности милиции, заключающаяся в установлении и реализации административно-правовых норм, определяющих систему мер пресечения милицией актов проти-
14 водействия её деятельности и предусматривающих ответственность за их совершение, не является достаточным правообеспечительным механизмом нормальной деятельности органов внутренних дел и требует дальнейшего законодательного совершенствования в соответствии с принципом реализации законности в материальном и процессуальном праве, когда орган (должностное лицо) может наложить на правонарушителя только то наказание, которое установлено законодательством, и только в пределах санкции конкретной статьи Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений, и в целях устранения конкуренции норм, в связи с тем, что фактически аналогичные действия правонарушителей можно квалифицировать сразу по нескольким статьям (ч. 2 ст. 20.1 КоАП РФ либо ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ по совокупности с ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что предложения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы при исследовании проблем административной ответственности и административной деликтологии, административно-правовой охраны деятельности сотрудников органов внутренних дел, а также могут быть востребованы при разработке вопросов, связанных с деятельностью органов' внутренних дел.
Результаты исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в учебном процессе при преподавании дисциплин «Административное право», «Административное процессуальное право», «Административная ответственность», «Административная деятельность органов внутренних дел», в практической деятельности органов внутренних дел, мировых судей, а также при совершенствовании административного законодательства.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические выводы и положения диссертационного исследования были обсуждены на заседании кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.
15 Наиболее важные теоретические и практические итоги диссертационного
исследования представлены в форме докладов на научных и научно-практических конференциях, проходивших в 2005 — 2008 гг. в Восточно-Сибирском институте МВД России, Улан-Удэнском филиале заочного обучения ВСИ МВД России.
Основные положения диссертации изложены в двенадцати научных публикациях автора, из них две статьи опубликованы в ведущих рецензируемых изданиях — «Российский следователь» и «Общество и право», входящих в перечень, определяемый Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки России.
Результаты исследования и рекомендации, изложенные в диссертации, в части, касающейся действий сотрудников органов внутренних дел в условиях неповиновения их законному распоряжению или требованию, возбуждения административных дел о неповиновении законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, составления протоколов о совершении данных правонарушений и их направления для рассмотрения по существу, устранения-причин и условий указанного неповиновения стали доступными в практической деятельности органов внутренних дел по итогам выступления на семинарах и-совещаниях, проводимых в Восточно-Сибирском институте МВД России, Учебных центрах при ГУВД по Иркутской области, Учебном центре при МВД по Республике Бурятия, при проведении курсов повышения квалификации в указанных учебных заведениях в 2005 - 2008 гг. с сотрудниками органов внутренних дел Иркутской, Читинской, Амурской, Камчатской, Томской, Омской, Тюменской областей, республик Алтай, Бурятия, Саха-Якутия, Алтайского, Красноярского, Приморского краёв, сотрудниками Главного управления полиции Монголии.
Данные рекомендации изложены в учебном пособии по дисциплине «Административная деятельность органов внутренних дел» для курсантов, слушателей учебных заведений МВД России.
Структура и объём диссертации определены задачами и логикой проведённого исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников, приложения.
Особенности правового статуса сотрудника милиции
Проблема правового статуса сотрудника милиции многогранна. В научном изучении нуждается развитие правового статуса сотрудника милиции, нормативное толкование которого отсутствует.
«Статус личности» является базовым понятием для формирования понятия «правовой статус сотрудника милиции». В научной литературе различают общесоциальный статус личности и его разновидности: религиозный, политический, экономический, нравственный, правовой, моральный и др.
Понятие правового статуса личности исходит из положения личности в обществе, определяемого юридическими нормами, которые опосредуют многообразные связи человека с социальной средой. Понятно, что речь идёт о правовом, юридическом выражении данного понятия.
Существуют следующая классификация правового статуса личности: - общий правовой статус, который определяется Конституцией РФ и является единым, одинаковым для всех; - специальный правовой статус - статус лица, принадлежащего к определённой категории граждан - государственных служащих, сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, который позволяет осуществлять возложенные на них специальные функции; - особый административно-правовой статус - статус государственных служащих по осуществлению административно-правовых полномочий с целью привлечения лиц, совершивших правонарушения, к ответственности; - индивидуальный правовой статус - это статус конкретного индивида, отражающий совокупность только ему принадлежащих прав и обязанностей, в зависимости от гражданства, семейного положения, возраста, пола, и пр.
На основании вышеизложенного определим правовой статус сотрудника милиции с позиций обязанностей и ответственности, установленных Законом РФ «О милиции» \ федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также с позиций прав, свобод, гарантированных государством.
Естественно, что совершенствование правового статуса сотрудника милиции обусловливается спецификой исторического развития, национальным составом, традициями, нравственными, духовными и иными ценностями.
В период до появления феномена правового статуса граждане в своей повседневной жизни и деятельности руководствовались нормами нравственности, которые стали изначальными условиями становления права как такового. Нормы нравственности в совокупности с правовыми нормами либо отдельно выполняли функции координации общественных отношений. Е. А. Лукашева отмечает, что «...разделение права и нравственности по сфере их воздействия представляется довольно сложным. Нравственность часто становится сильнее права, будучи продуктом самой жизни, является средством, координирующим жизнь» 2.
Основным признаком правового статуса сотрудника милиции, имеющего вышеперечисленные особенности статуса личности, является специальный правовой статус. Как отмечает Ю. А. Тихомиров, следует правильно понимать природу статуса государственного служащего. В него включаются следующие элементы: права, обязанности, поощрения и гарантии, ответственность. Эти элементы органически связаны между собой, поскольку только в своей совокупности они образуют реальный статус служащего .
Нравственность полицейских служащих развивается в соответствии с профессиональными канонами и международными нормами. «Работники полиции несут международную ответственность по защите людей от незаконных посягательств, исполняют свои функциональные обязанности на высоком профессиональном уровне, уважают честь и достоинство всех людей, защищают их законные интересы, хранят их тайны и уходят от жестокого и бесчеловечного обращения» .
Для оценки правового статуса сотрудника милиции как государственного служащего, исходя из того, что служба в органах внутренних дел является раз-новидностью государственной службы Российской Федерации , обратимся к понятию государственной службы.
Становление института государственной службы в России было предметом исследования А. Н. Поздышева, который отметил, что «...в период с 1917 года по 1993 год не было принято ни одного специального законодательного акта о государственной службе, а еще в конце XIX века Ф. А. Брокгауз и И. А. Ефрон утверждали следующее: "служба государственная... есть результат долгого исторического процесса, находящегося в тесной связи с развитием самого государства"». Деятельность органов государственного управления регулировалась в указанные годы как общим законодательством, касающимся функционирования местных Советов народных депутатов, Совета Министров, так и специальными нормативными правовыми актами, в частности: Кодексом законов о труде, Кодексом об административных правонарушениях, Единой номенклатурой должностей служащих и т. д.
Несмотря на тот факт, что в истории СССР отсутствовал законодательный акт о государственной службе, служебные отношения в органах внутренних дел регулировались специальными правовыми актами: 3 апреля 1919 года СНК РСФСР издал декрет «О советской рабоче-крестьянской милиции»; 22 августа 1919 года НКВД РСФСР утвердил Дисциплинарный устав служащих советской рабоче-крестьянской милиции; 10 июня 1920 года ВЦИК и СНК утвердили Положение о советской рабоче-крестьянской милиции; 28 сентября 1925 года ВЦИК и СНК утвердили Положение о службе рабоче-крестьянской милиции; 23 мая 1931 года СНК СССР утвердил общесоюзное Положение о рабоче-крестьянской милиции; 3 июля 1936 года ЦИК и СНК СССР утвердили Положение о прохождении службы начальствующим составом рабоче-крестьянской милиции. В 70-х годах был принят ряд нормативных актов: 30 марта 1971 года Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждены Дисциплинарный устав органов внутренних дел и Положение о товарищеских судах рядового и начальствующего состава органов внутренних дел; 8 июня 1973 года Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «Об основных обязанностях и правах милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью»; 8 июня 1973 года Совет Министров СССР утвердил «Положение о советской милиции»; 23 октября 1973 года - «Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел» и, наконец, 18 апреля 1991 года - ныне действующий Закон «О милиции».
Административно-правовые средства охраны деятельности сотрудника милиции
Судьба демократических реформ, укрепление их социальной базы тесно связаны с деятельностью органов внутренних дел - специального аппарата управления, характеризующегося выполнением особых функций. Опираясь на данный субъект властно-публичной деятельности, государство сможет обеспечить правопорядок и социальное благополучие всего населения.
Правопорядок определяется как итог деятельности государства и как результат массовой деятельности граждан , есть составная часть общественного порядка, включающая систему общественных отношений, основанных на строгом соблюдении правовых норм, установленных государством, в которой гарантируется реализация субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений, обеспечивающих их правомерное поведение, осуществление закон-ности . Правопорядок обеспечивается мерами государственного принуждения, ему свойственна формальная определённость, это практически сторона права, осуществляемого в системе правовых отношений3.
В целях обеспечения правопорядка государство наделяет своих представителей определенными полномочиями, основанными на принципе подчинения граждан их законным требованиям и распоряжениям. Укрепление правопорядка, нормальная деятельность органов внутренних дел, осуществляющих правоохранительные функции, безопасность лиц, входящих в их состав, возможна лишь в условиях эффективной правовой охраны лиц, занятых поддержанием правопорядка и борьбой с правонарушениями.
Правовая охрана деятельности милиции обеспечивается нормами различных отраслей права — уголовного, административного, гражданского. В соответствии с этим можно вести речь об уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой охране деятельности милиции. Меры, принимаемые в рамках этих видов правовой охраны, разнообразны, но служат одной цели - защите деятельности сотрудников милиции от посягательств, обеспечению её нормального хода и беспрепятственного осуществления.
Уголовно-правовая охрана управленческой деятельности представителей власти в российском законодательстве была предметом исследования ряда учёных: В. И. Сергеевича, А. Е. Преснякова, О. И. Чистякова, И. Д. Мартысевича, Н. С. Таганцева, А. Ю. Кизилова и др.
Уголовно-правовая охрана представителей власти вызвана следующими причинами: противодействием властной управленческой деятельности (в виде посягательств на ее уполномоченных субъектов), и, как следствие, стремлением со стороны государственной власти обезопасить себя от дезорганизующего воздействия посредством уголовно-правового принуждения.
Уголовная-правовая охрана представителей власти от насильственных действий явилась предметом исследования О. П. Грибунова. Мы соглашаемся с его утверждением: «Общественная опасность преступлений против порядка управления в целом состоит в том, что любое из них не только подрывает авторитет государственной власти, но и, самое главное, нарушает нормальную деятельность органов управления, препятствует их работе, приводит к дезорганизации отношений управления, создает атмосферу неуверенности и страха, вы званную опасением у представителей власти за свою жизнь, а также за жизнь и здоровье близких»
В истории Русского государства первые упоминания об охране представителей княжеской власти мы находим в древнейшем памятнике права - Русской Правде, в содержании которой упомянуты почти все отрасли права. Хотя принято считать, что в Русской Правде отсутствует деление преступлений по родам на государственные, должностные, иные преступления, утверждать о том, что порядок управления, как объект посягательства, не признавался, нельзя. Русская Правда не имеет конкретно озаглавленных разделов, в которых были бы собраны воедино деяния, посягающие на жизнь, здоровье, честь и имущественные интересы. Поэтому вполне логично определять объект описанных в данном документе посягательств исходя из анализа их конкретно-исторического содержания и некоторых особенностей взаиморасположения.
Правовые акты периода становления централизованного Русского государства («Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 года) фактически закрепили объективные и субъективные признаки посягательств на представителей власти. Это исполнение потерпевшим в момент совершения на него посягательства должностных обязанностей и мотив мести за служебную деятельность .
Основания административной ответственности за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции: нормативное и фактическое
Основные трудности при выявлении и пресечении административных правонарушений, связанных с неповиновением законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, возникают вследствие неопределённостей теоретического, законодательного и правоприменительного характера.
Анализ соответствия Закона РФ «О милиции» и КоАП РФ свидетельствует о том, что сотрудники милиции имеют право применять физическую силу, в том числе приёмы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям, если ненасильственные способы не обеспечивают выполнение возложенных на милицию обязанностей, а толкование ответственности за противодействие сотруднику милиции представлено в КоАП РФ только в узком смысле, и не имеет теоретического и законодательного разграничения.
Обратим внимание на диспозиции норм КоАП РФ, которыми устанавливается административная ответственность за противодействие сотруднику милиции: «Невыполнение требования о предоставлении транспортного средства сотрудникам милиции ...» (ч. 1 ст. 12.25 КоАП РФ); «Невыполнение законного требования сотрудника милиции об остановке транспортного средства...» (ч. 2 ст. 12.25 КоАП РФ); «Невыполнение законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения...» (ст. 12.26 КоАП РФ); «Умышленное невыполнение законных требований... дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении» (ст. 17.7 КоАП РФ); «Неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции..., а равно воспрепятствование исполне нию ими служебных обязанностей...» (ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ); «Мелкое хулиганство, сопряжённое с неповиновением законному требованию представителя власти или иного лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка» (ч. 2 ст. 20.1 КоАП РФ).
По мнению автора, существующий подход к диспозиции норм КоАП РФ неудачен по причине отсутствия официального толкования и разграничения понятий «противодействие», «невыполнение», «неповиновение», «воспрепятствование», «вмешательство», «сопротивление».
Б. П. Кондрашов, Ю. П. Соловей, В. В. Черников разъясняют, что действующее законодательство различает несколько форм наказуемого противодействия законной деятельности сотрудников милиции, предусмотренного административным и уголовным законодательством: невыполнение законных требований сотрудника милиции, невыполнение требования сотрудника милиции, неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, публичное оскорбление сотрудника милиции, применение насилия в отношении сотрудника милиции, посягательство на жизнь сотрудника милиции (ст. 17.7, 12.25, 12.26, 19.3 КоАП РФ, ст. 317, 318, 319 УК РФ) .
Данный перечень форм противодействия следует дополнить: неповиновение требованию сотрудника милиции, воспрепятствование исполнению служебных обязанностей, сопротивление представителю власти (ст. 19.3 КоАП РФ, ст. 213 УК РФ).
Исследуем толкование данных понятий С. И. Ожеговым и Н. Ю. Шведовой:
1. «Противодействие - действие, препятствующее другому действию. Оказывать противодействие кому-, чему-нибудь. Противодействовать -г оказывать противодействие, препятствовать» .
2. «Воспрепятствовать — то же, что и препятствовать — создавать препятствие, служить препятствием, не допускать чего-нибудь. Препятствовать чьим-нибудь намерениям» .
3. «Вмешательство — самовольные насильственные действия в чужой стране, в чужих политических сферах. Вмешаться — стать участником чужого дела, ввязаться в спор, в разговор, в драку. Принять участие в каком-нибудь деле с целью изменения его хода» 2.
В словаре русского языка отмечено, что вмешательство - это «вторжение в чьи-либо дела, отношения, деятельное участие в них; действия, пресекающие, останавливающие что-либо» .
Из числа данных понятий наиболее часто в уголовном и административном законодательстве упоминается понятие «воспрепятствование». Воспрепятствование исполнению служебных обязанностей сотрудника милиции влечёт за собой наказание в административном законодательстве (ч. 1 ст. 19.3 КоАП РФ). В ряде случаев за воспрепятствование законной деятельности, возможно привлечение лица к уголовной ответственности. Например, воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов (ст. 144 УК РФ), воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (ст. 169 УК РФ), воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования (ст. 294 УК РФ).
Законодатель своеобразно установил диспозицию в указанной ст. 294 УК РФ 4: «Ч. 1 Вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность суда в целях воспрепятствования осуществлению правосудия. Ч. 2. Вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела».
Юридический состав неповиновения законному распоряжению или требованию сотрудника милиции
Для понимания сущности административного правонарушения недостаточно одних юридических признаков, необходимо определить и юридический состав административного правонарушения, то есть установить совокупность обязательных элементов правонарушения. Признаки административного правонарушения и его юридический состав — явления не тождественные. Понимание этого вопроса имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. При наличии признаков отсутствует состав административного правонарушения, что исключает законность привлечения к административной ответственности. Например, противоправное деяние, совершенное лицом, находящимся в состоянии невменяемости или не достигшим 16-летнего возраста, может характеризоваться всеми признаками административного правонарушения, но это лицо не подлежит административной ответственности, ибо в его действии нет состава административного правонарушения, так как вменяемость, наряду с достижением установленного законом возраста привлечения к административной ответственности, является необходимым признаком субъекта административного правонарушения. Понимание состава административного правонарушения необходимо также для отграничения административных правонарушений от смежных (частично совпадающих) с ними преступлений. Как правило, разграничение их проводится именно по элементам их юридических составов.
В российском законодательстве отсутствует понятие состава административного правонарушения и его элементов , но в аспекте теоретического обоснования мнения целого ряда ученых-административистов по этому вопросу принципиально не различаются. В теории административного права под составом административного правонарушения традиционно понимается совокупность (единство) установленных законодательством объективных и субъектив ных признаков (элементов), характеризующих конкретное общественно опасное деяние как административное правонарушение.
Установление составов административного правонарушения, предусмотренных ст. 19.3 ч. 1, ст. 20.1 ч. 2 КоАП РФ, дают возможность привлечения нарушителя к административной ответственности. Ведь главное назначение юридического состава административного правонарушения — быть основанием реальной административной ответственности. Отсутствие состава означает, что административная ответственность не может наступить при иных условиях и основаниях.
Состав административного правонарушения включает в себя следующие обязательные элементы: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. При отсутствии какого-либо из этих элементов ответственность исключается. Каждый элемент состава, в свою очередь, представляет собой систему присущих ему признаков.
Объект административного правонарушения - это урегулированные нормами административного и других отраслей права, охраняемые мерами административной ответственности общественные отношения, возникающие в сфере исполнительной деятельности власти.
С точки зрения Д. Н. Бахраха, объект административного правонарушения представляет собой общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности .
Общим объектом административного правонарушения признаются общественные отношения, охраняемые законодательством об административных правонарушениях. Определить общий объект можно, проанализировав ст. 1.2 КоАП РФ. Это личность, права и свободы человека и гражданина; здоровье граждан; санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; общественная нравственность; окружающая среда; установленный порядок осуществле ния государственной власти; общественный порядок и общественная безопасность и др.
Родовым объектом административного правонарушения признается группа однородных, близких по содержанию или сфере возникновения и существования общественных отношений. Как правило, они сосредоточены в одной главе Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Видовой объект является разновидностью родового, это специфическая группа общественных отношений, общих для ряда проступков одного рода, например, административные правонарушения в области воинского учета.
Каждое конкретное правонарушение имеет непосредственный объект посягательства. Например, при мелком хулиганстве - это общественная нравственность, честь, достоинство граждан (ст. 20.1 КоАП РФ).
Объективная сторона административного правонарушения - совокупность указанных в административно-правовой норме признаков, которые являются внешним проявлением противоправного деяния.
С точки зрения объективной стороны административные правонарушения можно разделить на формальные (когда административная ответственность наступает, как правило, независимо от того, есть ли непосредственные отрицательные последствия данного правонарушения или нет, достаточно самого факта нарушения правил, установленных нормативными актами) и материальные (когда указываются вредные последствия противоправных действий или бездействия и учитывается причинная связь между ними).
Содержание объективной стороны административного правонарушения характеризуют такие квалифицирующие признаки, как повторность, неоднократность, злостность, длительность.
