Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика злоупотребления правом в земельных правоотношениях 16
1. Понятие и признаки злоупотребления правом участниками земельных отношений 16
2. Публично-правовые пределы осуществления прав участниками земельных правоотношений 40
3. Соотношение злоупотребления правом с земельными правонарушениями, иными схожими правовыми явлениями 54
Глава 2 Проявления злоупотребления правом участниками земельных правоотношений 69
1. Взаимосвязь злоупотребления правом с содержанием земельных правоотношений 69
2. Злоупотребление полномочием публичными субъектами при осуществлении функции управления в сфере использования и охраны земель 83
3. Злоупотребление правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков 118
Глава 3. Прекращение злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю 140
1. Место прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю 140
2. Принципы и гарантии как основа механизма предотвращения и прекращения злоупотребления правом 154
Приложение. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ» 169
Список нормативных правовых актов и иных документов 171
- Понятие и признаки злоупотребления правом участниками земельных отношений
- Взаимосвязь злоупотребления правом с содержанием земельных правоотношений
- Злоупотребление правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков
- Принципы и гарантии как основа механизма предотвращения и прекращения злоупотребления правом
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена отсутствием в правовой доктрине, в том числе земельном праве, единообразного подхода в определении злоупотребления правом публичными участниками правоотношений, что вызывает проблемы квалификации этого правового явления в правоприменительной практике.
Масштабность проблемы квалификации злоупотребления правом проявляется при возникновении и реализации земельных прав и обязанностей, связанных с актами, решениями, действиями государственных органов и органов местного самоуправления, а также при защите прав и охраняемых законом интересов участников земельных правоотношений, когда действия публичного субъекта начинается с формально правомерного акта, но в последующем могут перейти в правонарушение.
До перехода формально правомерного действия государственных органов и органов местного самоуправления в правонарушение могут нарушаться права и охраняемые законом интересы участников земельных правоотношений в случае, если они совершены для обхода публично-правовых пределов, содержащихся в основных началах земельного права, вопреки смыслу, целям и задачам земельного законодательства.
В этом случае отсутствие определения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, правовых критериев для его квалификации, правовых инструментов предотвращения и прекращения злоупотребления правом в земельном законодательстве ограничивает возможность эффективной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.
Неопределенность правовых норм, выраженных, например, в
отсутствии сроков принятия решений должностными лицами, дублировании
их полномочий, диспозитивном установлении возможности совершения
органами государственной власти или органами местного самоуправления
действий в отношении граждан или организаций посредством использования
конструкции «вправе» обусловили необходимость системного решения проблемы предотвращения и прекращения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений.
Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что при разрешении споров, возникающих из публичных правоотношений, в мотивировочной части решений суды приходят к выводу о наличии злоупотребления со стороны государственных или муниципальных органов управления. Однако правовая неопределенность, выраженная в отсутствии правового инструмента, позволяющего квалифицировать деяние в качестве злоупотребления правом, ограничивает правоприменителя в принятии таких решений, которые бы предотвращали или пресекали злоупотребления до возникновения правонарушения.
Особенно актуальным является предотвращение и прекращение злоупотреблений правом в правоотношениях, возникающих при планировании использования и охраны земель, проведении территориального зонирования, изменения правового режима земель, кадастрового учета земельных участков, резервирования земель, изъятия земельных участков, а также при осуществлении надзорных и контрольных функций компетентными органами.
В настоящее время более 90 % земель на территории России находится в государственной и муниципальной собственности1. При этом уровень состояния информационного обеспечения государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель, в том числе в сфере градостроительной деятельности, а также рынка земельных участков крайне низкий.
Так, по заключению Счётной палаты Российской Федерации в части исполнения подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006
1 Справочник «Земельный фонд Российской Федерации» на 1 января 2012 г., Москва, 2012, с. 235 // Электронный ресурс:
URL: ib other lines activity/cc ib condition earths Russia/cc ib texts of doc uments. (Дата обращения: 2013.).
- 2012 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)», система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории России не создана. Инвентаризация и включение сведений в ГКН о ранее учтенных земельных участках не проводились. Работы по переносу сведений из водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров и реестров в ГКН не осуществлялись2.
По результатам проверки реализации той же подпрограммы, обнародованной 25.06.2013 , Коллегия Счетной палаты Российской Федерации пришла к выводу, что в полной мере не достигнута ни одна из целей, предусмотренных паспортом подпрограммы. Система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации, включая внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН), наполненная сведениями об объектах недвижимости и являющаяся источником информации для формирования налоговой базы, не создана.
На заседании Государственного совета 04.10.2013 по вопросу о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов Президентом РФ была дана оценка исполнения подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)». Как указал Президент РФ, «...система кадастрового учёта недвижимости так и не доведена до ума»4.
Эти данные свидетельствуют об отсутствии необходимой, достаточной и достоверной информации об объектах земельных правоотношений, что
2 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на Отчет об исполнении федерального бюджета за
2010 год, утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 29 августа 2011 г. №
40К (807), Москва, 2011 г. // Электронный ресурс: URL: files-fl-412.pdf. (Дата обращения: 2013).
3 Электронный ресурс: URL: . (Дата обращения: 2013).
4 Электронный ресурс: URL: council/19359. (Дата обращения: 2013).
является объективным условием, способствующим злоупотреблению правом участниками земельных правоотношений.
Отсутствие достоверной информации не позволяет сформировать у граждан и организаций представление о земельном участке, его границах, способах приобретения прав на земельные участки, содержании прав и обязанностей, формах защиты нарушенных прав.
Проявление злоупотреблений правом участниками земельных
правоотношений подтверждается значительным количеством
неудовлетворенных судами и иными юрисдикционными органами требований в правоприменительной практике, что, по мнению диссертанта, наряду с удовлетворенными требованиями свидетельствует о проявлении злоупотребления правом публичными участниками земельных правоотношений.
Отказы в удовлетворении заявленных требований, как правило, связаны с доказательственной базой. Проблемы доказывания наличия злоупотреблений правом публичными участниками земельных правоотношений выражаются в следующем.
Во-первых, суд исходит из презумпции добросовестности осуществления деятельности государственных органов. В случае если спор рассматривается в порядке искового производства, опровержение этой презумпции по объективным причинам затруднено. Вместе с тем даже при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, несмотря на то, что бремя доказывания законности своего действия или бездействия возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления, у публичных органов имеется фактическая возможность изменять, дублировать соответствующие акты и совершать иные действия, позволяющие скрыть злоупотребление. Эта возможность столь широка, что зачастую невозможно установить наличие злоупотребления в конкретном деле.
Во-вторых, для признания деяния злоупотреблением, необходимо доказать наличие реального ущерба, что на практике также вызывает затруднения.
В-третьих, суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указывают на отсутствие цели причинения вреда другим лицам. Как было отмечено выше, у публичного участника земельных отношений может и не быть намеренной цели причинить вред; как правило, цель злоупотребления публичным участником заключается в имущественном интересе последнего.
На сегодняшний день использование гражданско-правовой конструкции недопустимости злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в правоприменительной практике не является эффективным.
Правовой институт запрета на осуществление права в случае злоупотребления им, закрепленный в гражданском законодательстве, не может быть применен к земельным правоотношениям, если в них участвуют публичные субъекты, реализующие властные полномочия, то есть к отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, а также в случае наличия таких прав и обязанностей участников земельных правоотношений, которые обусловлены действием правовых норм, устанавливающих ограничение права собственности и иных прав на земельные участки в публичных интересах.
Поэтому актуальность исследования злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений обусловлена существующими пробелами в регулировании предотвращения и пресечения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений.
Введение в земельное законодательство запрета на злоупотребление правом позволит установить особенности прекращения злоупотреблений применительно к формам проявления недобросовестного поведения со стороны публичных участников земельных правоотношений, восполнить пробелы в правовом регулировании защиты прав и охраняемых законом
интересов участников земельных правоотношений при проявлении злоупотреблений и прийти к единообразию в правоприменительной практике.
Целью диссертационной работы является выявление, исследование и разрешение существующих правовых проблем, связанных с злоупотреблением правом участниками земельных правоотношений, разработка правовых инструментов прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю и публичных интересов.
Обозначенная цель достигается посредством решения следующих задач:
раскрытие понятия злоупотребления правом участниками земельных отношений;
определение вида земельных правоотношений, в которых проявляется злоупотребление правом;
классификация злоупотреблений правом в земельных правоотношениях;
обоснование правовых инструментов прекращения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений.
Предметом диссертационного исследования являются земельные правоотношения, в которых проявляется злоупотребление правом, социально-правовое явление злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, нормативные и ненормативные правовые акты, а также федеральная, региональная, зарубежная правоприменительная практика, научные изыскания в отрасли земельного права и смежных отраслей права.
Учитывая, что предметом диссертационного исследования являются как злоупотребления правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, так и злоупотребления полномочиями публичными субъектами при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель, при рассмотрении
общих вопросов термин «злоупотребление правом» используется применительно к злоупотреблению полномочием.
Методологические основы диссертационного исследования.
Методы, используемые при написании работы, включают: диалектический метод, позволяющий определить злоупотребление правом как социальное негативное явление, применение к нему мер правового воздействия; метод анализа, в соответствии с которым предмет исследования (злоупотребление правом) условно разделяется и рассматривается, с одной стороны, как первичная ступень правонарушения, а с другой стороны как злоупотребление правом, не образующее формального состава правонарушения; метод синтеза, позволяющий объединить в систему меры по пресечению злоупотреблений правом; метод дедукции, при помощи которого дается определение злоупотреблению правом; метод сравнительно-правового анализа злоупотребления правом с иными социально-правовыми явлениями; функциональный подход, позволяющий определить влияние злоупотребления правом на социальные явления; социологический метод, при помощи которого выявляется общая тенденция и динамика распространения злоупотребления правом на земельные правоотношения.
Теоретическая основа диссертационной работы.
При написании настоящей работы использовались научные труды из общей теории права: Г.А. Гаджиева, Н.А. Дурново, С.Г. Зайцевой, В.И. Крусса, Е.Н. Крымовой, А.А. Малиновского, А.Е. Наумова, Е.А. Одегнал, Е.В. Ухловой, А.С. Шабурова, Э. Экштайна.
В основу проведенного исследования легли научные труды ученых в области земельного и экологического права О.А. Беляевой, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, А.И. Дихтяр, О.М. Козырь, О.И. Крассова, Б.В. Ерофеева, Д.В. Хаустова. А также научные труды в области гражданского и налогового права А.В. Волкова, В.П. Грибанова, А.И. Муранова, Э.Н. Нагорной, С.Д. Радченко, Е.А. Суханова, Д.М. Щекина.
Научная новизна исследования.
Научная новизна исследования связана с обоснованием и классификацией особенностей проявления злоупотребления правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, публичными субъектами при реализации полномочий собственника земельного участка, а также особенностей проявления злоупотребления полномочием публичными субъектами при осуществлении функции управления в сфере использования и охраны земель, а также с разработкой правовых инструментов прекращения злоупотребления правом в механизме защиты прав на землю и публичных интересов.
В работе разработано определение злоупотребления правом участниками земельных правоотношений; предложена классификация земельных правоотношений, в которых проявляются злоупотребления правом в зависимости от правовых последствий злоупотребления правом, от содержания прав землепользования, от характеристики земли как объекта правоотношений, от видов земельных правоотношений, в которых проявляются злоупотребления правом; предложен правовой механизм предотвращения и пресечения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в виде системы принципов и специальных норм.
Положения, выносимые на защиту.
1. Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений рассматривается как недобросовестное (ненадлежащее) осуществление принадлежащего участникам земельных отношений субъективного земельного права или полномочия, проявленное в создании видимости правомерности, выражающееся в юридических актах или юридических поступках для обхода публично-правовых пределов, содержащихся в основных началах земельного права, установленных принципах земельного законодательства, вопреки смыслу, целям и задачам земельного законодательства.
2. Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений
является межотраслевым правовым явлением и имеет особенности, которые
выражаются в реализации субъективных прав (полномочий) способом, не
соответствующим основным началам земельного права, принципам, целям,
задачам земельного законодательства.
Особенностью злоупотребления правом публичными субъектами земельных правоотношений при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель заключается в том, что содержание функций определяется нормами земельного законодательства.
3. В зависимости от правовых последствий выделены два вида
злоупотребления правом участниками земельных правоотношений:
-
проявляющееся в «чистом» виде, необразующее при этом формального состава земельного правонарушения;
-
принимающее форму земельного правонарушения, в котором злоупотребление правом рассматривается не как особая разновидность противоправного поведения, а как первичная стадия асоциального поступка, который при совокупности дополнительных признаков может переходить в земельное правонарушение.
Способность злоупотребления правом переходить из одной формы правового явления в другую означает, что злоупотребление правом участниками земельных правоотношений занимает место между правомерными юридическими актами и юридическими поступками и противоправными актами, действиями (бездействием).
4. В зависимости от содержания прав участника правоотношения
выделены две группы злоупотребления правом участниками земельных
правоотношений: 1) злоупотребление полномочием публичными субъектами
при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны
земель; 2) злоупотребление правом собственниками земельных участков,
иными правообладателями земельных участков, а также публичными
участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков.
В обоих группах злоупотребления могут быть двусторонние и односторонние.
Двусторонние злоупотребления связаны с недобросовестным использованием полномочий публичными субъектами при осуществление функций управления в сфере использования и охраны земель, а также прав собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, при которых вред может быть причинен также интересам третьих лиц.
Одностороннее характеризуется злоупотреблением правом лишь по отношению к добросовестному участнику земельных правоотношений.
5. В зависимости от характеристики земли как объекта
правоотношений:
-
злоупотребления правом по поводу земли в качестве природного объекта;
-
злоупотребления правом по поводу земли в качестве природного ресурса;
-
злоупотребления правом по поводу земельных участков в качестве объекта недвижимости.
6. В зависимости от вида земельных правоотношений:
-
злоупотребления в правоотношениях, возникающих по поводу использования и охраны земель как природного объекта и природного ресурса, выраженные в незаконном вовлечении земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий и иных ограниченных в гражданском обороте земель;
-
злоупотребления правом, связанные с осуществлением правомочий собственника земельных участков, иных правообладателей земельных участков;
-
злоупотребления в организационных (процедурных) земельных правоотношениях (обеспечивающих функционирование материальных отношений);
-
злоупотребления в связанных с земельными правоотношениях (природоресурсных, экологических, налоговых и других).
7. Злоупотребления полномочиями публичными субъектами в
земельных правоотношениях проявляются в ненадлежащем использовании
органами государственной власти и органами местного самоуправления прав
и обязанностей (полномочий), выраженном в создании препятствий для
реализации правомочий собственника земельных участков, иных
правообладателей и (или) создании преимуществ для одних лиц перед
другими.
В случае, если предусмотренные земельным законодательством варианты дозволенного поведения либо расширительное толкование должностным лицом предоставленных ему управленческих, административных функций, а также их непосредственная реализация приводит к созданию преимуществ для публичных субъектов при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель по отношению к собственникам земельных участков, иным правообладателям земельных участков, а также улучшает положение должностного лица, но при этом отсутствует норма земельного права, позволяющая квалифицировать деяние в качестве злоупотребления в форме правонарушения, то данные действия образуют злоупотребление правом.
8. Установление судом общей юрисдикции или арбитражным судом
наличия злоупотребления правом участником земельного правоотношения
является квалификацией нарушения публичных интересов,
недобросовестности участника земельных правоотношений, соответственно,
противоправности принятого юридического акта или совершенного
юридического поступка участником земельного правоотношения,
основанием для возмещения убытков.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Данные, полученные в результате диссертационного исследования, легли в основу проведенного анализа земельного законодательства на предмет выявления нормативных предписаний, дающих возможность органам государственной власти принимать немотивированные управленческие решения, или необоснованно отказываться от их принятия, а также на предмет предоставления преимуществ или привилегий определенным категориям лиц, что позволило выработать замечания и предложения к проекту Федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации».
Кроме того, на основании проведенного исследования предложен проект федерального закона об изменении Земельного кодека РФ, предусматривающий включение в него правовых норм о запрете злоупотреблением правом участниками земельных правоотношений, направленный на устранение правовой неопределенности квалификации противоправности принятого юридического акта или совершенного юридического поступка участником земельного правоотношения как злоупотребление правом в правоприменительной практике.
Внедрение в земельное законодательство норм о запрете злоупотребления правом участниками земельных правоотношений позволит использовать данный правовой инструмент для предотвращения и прекращения злоупотреблений правом в механизме защиты прав на землю и публичных интересов.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова. Диссертационная работа являлась предметом обсуждения на заседании кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова. Выводы и основные положения, к которым пришел автор
диссертационной работы, были опубликованы в периодических научных изданиях федерального и регионального уровня.
Структура и объем диссертационной работы были определены в соответствии с необходимостью решения цели и поставленных задач. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, а также перечня нормативных правовых актов РФ и иных документов, специальной литературы.
Понятие и признаки злоупотребления правом участниками земельных отношений
Исследование сущности злоупотребления правом на протяжении длительного времени остается актуальной проблемой. Имея многовековую историю, правовой институт, призванный воспрепятствовать злоупотреблению правом, нашел свое отражение в нормах международного права с 1948 г. во Всеобщей декларации прав человека, положения которой были инкорпорированы в правовую систему России. Однако, несмотря на длительное формирование конструкции злоупотребления правом, современная российская наука не выработала единого подхода в определении данного термина.
Продолжающаяся научная полемика вызывает необходимость рассмотреть злоупотребления правом с разных точек зрения, чтобы найти максимально эффективные правовые инструменты, обеспечивающие предотвращение и прекращение злоупотреблений правом в земельных правоотношениях.
Особый научный интерес и свое практическое отражение правовой институт запрета на злоупотребления правом получил в последние десятилетия, в период перехода экономики от государственной монополии к рыночным механизмам. Резкая смена политической системы и формирование новой системы хозяйственных отношений, перераспределение земельных ресурсов, свобода экономической деятельности способствовали увеличению числа злоупотреблений, которые на сегодняшний день приобрели системный характер именно в земельных правоотношениях.
Предусмотренные публично-правовые пределы реализации земельных прав, с одной стороны, явились сдерживающим фактором от злоупотреблений собственниками земельных участков иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков. Но, с другой стороны, широта дискреционных полномочий, которыми наделены должностные лица, стала одной из главных причин распространения злоупотреблений со стороны публичных субъектов. По словам Б.В. Ерофеева, «отсутствие четко продуманного механизма изменения всей сложившейся ситуации на протяжении десятилетия системы земельных отношений в России привело к многочисленным правонарушениям и злоупотреблениям со стороны должностных лиц, органов власти и управления, что дискредитировало саму идею государства о справедливом и обоснованном перераспределении земель, переходе преимущественно к экономическим методам управления земельными ресурсами»5.
Прямое отражение недопустимости злоупотребления правом содержится в части 3 статьи 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. С позиции В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева данная норма подлежит рассмотрению и оценке с точки зрения ее социального назначения, определения оптимального соотношения государственного (коллективного, социального) и личного (индивидуального) начал в функционировании общественных отношений. Именно поэтому, с позиции вышеуказанных авторов, данное предписание адресовано в равной мере как гражданам, так и правоприменителям. В. Д. Зорькин и Л. В. Лазарев справедливо подчеркивают необходимость учета всего многообразия общественных и индивидуальных интересов, их сочетание и взаимодействие для достижения баланса законных интересов, взаимоотношения индивида с обществом .
Рассматриваемая норма, по мнению В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева, имеет двойственную правовую природу. Так, в ней, с одной стороны, установлен общий принцип правотворчества, обеспечивающий адекватное развитие общества и его структур, с другой стороны, предусмотрены пути и рамки осуществления, конституционных прав и свобод.
Анализ практики Конституционного Суда РФ и позиции судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева позволяет заключить, что часть 3 статьи 17 Конституции РФ на конституционном уровне закрепила запрет на злоупотребление субъективными правами в любой сфере общественной жизни . Поэтому необходимо обозначить, что отсутствие в законе, регулирующем определенную сферу общественных отношений, конкретного запрета злоупотребления правом не является основанием для неприменения правил о недопустимости превышения пределов реализации субъективных прав. Так как общий запрет недопустимости злоупотребления правом предусмотрен в основном законе России - Конституции.
По мнению А.А. Малиновского, «абсурдной является ситуация, когда законодатель, например, в каждой статье нормативного акта, раскрывающей содержание конкретного права, указывал бы на недопустимость злоупотребления соответствующим правом»9. Как верно указывает Э.Н. Нагорная, любой закон, принятый в той или иной отрасли права, возможно применить в обход его смысла, поэтому злоупотребление правом может найти свое проявление в любой отрасли права .
Однако сказанное не исключает необходимости конкретизации недопустимости и способов прекращения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в нормативных правовых актах. С позиции А.А. Малиновского рассматриваемый запрет злоупотребления правом может быть продублирован и в отраслевом законодательстве11.
Соглашаясь с данным мнением, диссертант считает, что это позволит использовать единый подход к понятию «злоупотребление правом», а также установить особенности прекращения злоупотребления правом применительно к формам проявления недобросовестного поведения со стороны публичных участников земельных отношений, следовательно, устранить существующие пробелы в правоприменительной практике.
Например, Э.Н. Нагорная и О.В. Пантюшова, исследующие злоупотребление правом в публичных отношениях, считают, что запрет злоупотребления правом должен найти свое отражение в Налоговом кодексе РФ, то есть в отрасли публичного права ".
В научном юридическом сообществе наличествует точка зрения, исключающая возможность существования злоупотребления правом в публичных отношениях, или отношениях с публичным элементом, так как считается, что запрет злоупотребления правом распространяется только на сферу частного права. Это связано с тем, что в сфере публичного права возможно правовое регулирование, которым устанавливаются конкретные обязанности (метод позитивного обязывания). Однако, как верно отмечает Г.А. Гаджиев, наряду с позитивным обязыванием может использоваться метод негативного обязывания. Этот метод побуждает субъектов правоотношений исполнить определенные обязанности. Так, например, во Франции действующий общий принцип запрета злоупотребления правом широко применяется налоговыми и судебными органами, что позволяет пресекать злоупотребления правом1 .
Анализируя Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева» от 16 июля 2004 г. N 14-П следует отметить, что Конституционный Суд РФ указал на действия, выраженные в злоупотреблении правом со стороны публичного субъекта - налогового органа. Судом было выявлено злоупотребление при проведении выездных налоговых проверок. Принимая решение, суд указал на то, что в отличие от принципа диспозитивности, лежащего в основе частноправовых отношений, определение полномочий государственных органов в сфере публичного права не допускает их собственного усмотрения и должно регулироваться на основе принципа «дозволено только то, что разрешено законом», являющегося необходимой гарантией против произвольного злоупотребления властью.
Интерпретация продолжительности выездной налоговой проверки как «суммы периодов» нахождения налоговых органов на территории налогоплательщика неприемлема как по своему содержанию, так и целям и правовым последствиям. Такое толкование, по сути, представляет собой оправдание произвола, поскольку позволяет налоговым органам многократно и в любое время прерывать течение сроков проверки и возобновлять их по собственному усмотрению практически бесконечно, прикрывая тем самым нерасторопность налоговых служб и возможность злоупотребления с их стороны.
Взаимосвязь злоупотребления правом с содержанием земельных правоотношений
Необходимость рассмотрения вопроса о содержании земельных отношений, связанного с видом, объемом предоставляемых прав и полномочий, а также пределами их осуществления, имеет прямую зависимую связь с проявлением злоупотребления участниками земельных отношений. Изучение механизма реализации земельных прав и полномочий позволит выявить те стадии, на которых правомерное действие переходит в «обход закона» , а также классифицировать злоупотребления правом в земельных правоотношениях. Безусловно, любые права и обязанности (как содержание правоотношений) имеют смысловое значение только при наличии обладателя соответствующего права, полномочия и круга тех благ, объектов, которые являются основой для построения правовых связей между участниками соответствующих правоотношений.
Итак, для полноты исследования раскроем понятие земельных правоотношений. В доктрине земельного права земельные отношения - это возникающие на основе норм земельного права общественные связи, участники которых имеют субъективные права и юридические обязанности, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу земли, земельных участков, частей земельных участков. В отличие от иных отраслей права, земельные отношения возникают по поводу однородного родового объекта (земли как части природного комплекса), имеющего разные видовые формы (земельные участки, части земельных участков).
Термин «обход закона» был раскрыт А. И. Мурановым и заимствован из его научных трудов: Проблема «обхода закона» в материальном и коллизионном праве. Дисс. ...канд. юрид. наук М., 1999. Под обходом закона в настоящей работе понимается реализация субъективного земельного права и обязанности участником земельных правоотношений вопреки цели, принципам и функциям земельного права.
На сегодняшний день вовлечение земли в экономический оборот постоянно возрастает. Расширение территорий городов, возведение городской инфраструктуры, развитие предпринимательского сектора, реализация правительственных программ по обеспечению населения благоустроенным жильем обуславливают резкую потребность в земельных участках. Именно это обстоятельство является причиной увеличения количества правовых споров, связанных с приобретением земельных участков, так как в центре конфликта интересов находится главный объект недвижимости - земельный участок.
Зачастую правовые казусы в отношении земельных участков возникают в противовес интересам публичным и частным, так как злоупотребления правом в данном случае носят корреспондирующий характер и связаны с получением имущественной выгоды обоими участниками. Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что злоупотребления правом в земельных правоотношениях могут возникать только по поводу земли и прав на земельные участки и их части участниками, обладающими . соответствующими правомочиями. Поэтому особое значение для выявления злоупотребления правом в земельных правоотношениях имеет наделение участников определенным объемом прав и обязанностей (именуемых содержанием правоотношений), которые в свою очередь зависят от правового статуса субъекта.
Содержание земельных правоотношений образуют следующие элементы111:
1. Субъективное земельное право, которое включает в себя правомочия на собственные фактические действия (например, собственник земельного участка вправе использовать его по прямому назначению); правомочия на юридические действия (например, в случае отчуждения объекта недвижимости собственником земельного участка); правомочия требования от другой стороны исполнения обязанности (например, собственник земельного участка, заключив договор аренды, требует выплаты арендной платы за владение и пользование недвижимым объектом); правомочия на защиту, возникающие при конфликте интересов.
Субъективное право представляет собой не что иное, как меру возможного поведения, предусмотренную нормами права. Мера здесь выступает в качестве границы, предела возможного поведения, то есть предоставленное управомоченному лицу субъективное право для удовлетворения его интересов, несмотря на «предполагаемую свободу выбора из возможных вариантов поведения»11" имеет очерченные рамки.
Нельзя не согласиться с позицией В.П. Грибанова, который указал на то, что в случае, если управомоченный субъект действует в границах принадлежащего ему субъективного права в рамках тех возможностей, которые составляют содержание данного права, использует такие формы его реализации, которые выходят за установленные законом пределы осуществления права113, данные действия образуют не что иное, как злоупотребление правом.
Например, Постановлением Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12.11.2010 по делу № А45-24650/2009 действия садоводческих некоммерческих товариществ были расценены судом как злоупотребление правом, так как, реализуя свои субъективные права товарищества чинили препятствия к проезду по земельному участку членам другого садоводческого некоммерческого товарищества114.
2. Юридическая обязанность - это предусмотренная нормами земельного права мера должного, необходимого поведения участников правоотношений.
Несмотря на неоднозначный подход к вопросу о возможных злоупотреблениях обязанностью, А.В. Волков справедливо указывает на то, что «целостность субъективного права нарушается неисполнением лицом заложенной в нем же системной обязанности - не использовать свое право в качестве средства для причинения вреда другим участникам»115. С позиции А.В. Волкова, если «вид» юридической обязанности «подразумевает качественную характеристику поведения, его форму и содержание, внутреннюю сущность, то «мера» - некие границы, в которых обязанное лицо должно совершить те или иные действия» .
Следовательно, в этих, даже самых узких границах, всегда существует возможность исполнить свою обязанность тем или иным образом, в тот или иной срок, в том или ином месте, в таких или иных условиях11 . Таким образом, злоупотребление обязанностью может выступать «средством злоупотребительного поведения и по своей сущности ничем, кроме своей юридической оболочки, не отличаться от «стандартного» злоупотребления правом»118.
Так, юридическая обязанность в земельных правоотношениях выражается в двух формах. Первая связана с активным совершением действий. Например, собственник земельного участка обязан использовать землю эффективно и в соответствии с целевым назначением, несоблюдение данного положения может быть связано со злоупотреблением правом собственности. Вторая характеризуется воздержанием от совершения действий. Например, не допускается осуществлять пользование земельным участком до установления границ этих участков в натуре, и выдачи документов, подтверждающих право собственности, пользования или аренды.
3. В земельных правоотношениях выделяется совокупность и прав, и обязанностей (образующих полномочия), принадлежащих в силу договора или закона специальным участникам - должностным лицам.
В юридической литературе под полномочиями понимаются права, а также возложенные на должностное лицо юридические обязанности, предназначенные для совершения юридически значимых действий. Право в данном случае - «это объем и форма свободы (юридической возможности) должностного лица (органа), предоставляемая исключительно для исполнения юридической обязанности. Право «не сливается» с обязанностью, но оно властно напоминает о необходимости осуществить действия, предписанные обязанностью. Выход за пределы объема нормативной свободы, вытекающей из данного права, есть злоупотребление правом»119.
Например, решением Арбитражного суда Астраханской области от 15 февраля 2013 г. по делу № А06-5510/2012. " были удовлетворены заявленные требования, где суд указал, со ссылкой на статью 10 Гражданского кодекса РФ, что начальником Управления земельных, имущественных отношений и муниципальных заказов администрации допущено злоупотребление правом, так как заинтересованными лицами не представлено доказательств необходимости снятия с кадастрового учета вновь образованных земельных участков. Снятие с кадастрового учета вновь образованных земельных участков препятствует предприятию в оформлении документов землепользования с целью передачи их лицам, уже приобретшим у предприятия коттеджи, а такэюе осуществлению предприятием дальнейшего строительства коттедэюей. Кроме того, на момент вынесения судебного решения уже приостанавливаются сделки по купле-продаже коттеджей по причине неоформления земельных участков, о чем свидетельствуют представленные в дело заявления и претензионные письма. В данных заявлениях и претензионных письмах ставится вопрос о том, каким образом будут возмещаться уже оплаченные собственниками жилых домов расходы, связанные с оформлением землеустроительной документации.
Злоупотребление правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков
Имущественные отношения, объектом которых являются природные ресурсы, наиболее распространенные из них - это земельные участки, составляют одну из важнейших групп общественных отношений жизнедеятельности человека. Содержание правомочий собственника и иных правообладателей земельных участков определяется нормами как частного, так публичного права.
Однако, как верно отмечает Д.В. Хаустов, при реализации публичным субъектом правомочий собственника земельных участков необходимо иметь ввиду то, что «публичные субъекты не приобретают равный статус по отношению к гражданам и организациям, а лишь оформляют административные правоотношения при помощи правовых инструментов (договоров), внешне похожих на гражданско-правовые сделки. Вступление в правоотношения такого рода не ставят органы государственной власти и органы местного самоуправления в положения равенства, так как у публичных субъектов остается целый ряд преимуществ публичного характера при заключении таких договоров. К таким преимуществам относятся:
1. односторонний отказ публичного субъекта от договора и его приостановление;
2. осуществление одностороннего контроля публичным субъектом за исполнением договора;
3. односторонний выбор условий договора (в данном случае принцип свободы договора в этих сделках не действует);
4. содержание договоров вытекает не из договорного процесса, а из законодательства и актов органов государственной власти» . По мнению Д.В. Хаустова, «сделки публичных субъектов представляют собой не самостоятельный инструмент правового характера, а юридический факт исполнения акта органов государственной власти и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков» .
Именно наличие большего объема прав публичного субъекта по отношению к гражданам и организациям обуславливают широкие возможности для злоупотребления правом и необходимость специального регулирования его недопущения.
Здесь необходимо упомянуть о правовой позиции Высшего Арбитражного суда РФ по делу № 1756/13 от 25.06.2013 г.
Так, Общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд Курской области с заявлением о признании незаконным решения Комитета по управлению имуществом Курской области (далее — комитет), выраженного в письме об отказе в изменении целевого использования земельного участка с «эксплуатации временной автостоянки» на «строительство административно-офисного здания» и обязании комитета принять решение об изменении разрешенного вида использования земельного участка с «эксплуатации временной автостоянки» на «размещение административных и офисных объектов». Высшим Арбитражным Судом РФ была изложена следующая правовая позиция: общество обращалось к комитету не как к органу власти, осуществляющему возложенные на него публичные функции (в том числе путем принятия ненормативных правовых актов), а как к арендодателю и субъекту, уполномоченному распоряжаться спорным земельным участком, то есть в рамках гражданских правоотношений, возникших из договора. При таких обстоятельствах у комитета как у арендодателя отсутствует обязанность изменять вид разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора, в том числе в судебном порядке.
Обращение общества с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка с «эксплуатации временной автостоянки» на «строительство административно-офисного здания» по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков .
Анализ арбитражной практики позволил заключить, что злоупотребления публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении правомочий собственника земельных участков связаны с односторонним отказом от исполнения договора аренды земельного участка, заложением в договоры купли-продажи, аренды земельного участка условий, нарушающих права и законные интересы граждан и организаций, а также в необоснованном отказе в их заключение.
Для обоснования выделенного вида злоупотребления правом публичным участником земельных правоотношений при осуществлении правомочий собственника земельных участков обратимся непосредственно к правовым казусам.
Злоупотребления правом, выраженные в одностороннем отказе от исполнения договора аренды земельного участка.
Арбитражным судом Оренбургской области199 рассмотрел спор по иску общества с ограниченной ответственности к Администрации города Орска в лице Комитета по управлению имуществом города Орска о признании одностороннего отказа от исполнения договора аренды земельного участка незаконными и понуждении ответчика к государственной регистрации договора аренды земельного участка. Установив, что на арендуемом обществом земельном участке расположен принадлежащий ему на праве собственности объект незавершенного строительства, суд применил толкование статьи 35 Земельного кодекса РФ, изложенное в постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8985/08 от 23.12. 2008 г., согласно которому не допускается необоснованный отказ в предоставлении земельного участка в аренду для целей строительства или в продлении договора аренды в случае, если строительство не завершено в течение первоначального срока аренды земельного участка. При mama обстоятельствах в действиях ответчика, по мнению суда, усматривается злоупотребление правом. В данном случае, суд удовлетворил требования общества в части признания одностороннего отказа Администрации от исполнения договора аренды земельного участка, так как отказ Администрации не соответствует статье 35 Земельного кодекса РФ.
В качестве злоупотребления правом в данной области также следует выделять и намеренное заложение в сделку дефектных условий. Так А.В. Дихтяр говорит о том, что на практике арендодатели включают в договор аренды положения, ограничивающие права арендатора относительно правомочии по распоряжению арендным имуществом .
Принципы и гарантии как основа механизма предотвращения и прекращения злоупотребления правом
Одной из основных задач норм права заключается в упорядочении общественной жизни людей, создании условий позволяющих прогнозировать поступки субъектов, вступающих в правовые связи для последующего обеспечения согласования и координации их деятельности. Нормы принципы, характеризующие содержание права, отражающие его сущность и назначение, выступают в качестве необходимого условия, гарантирующего соблюдение правопорядка.
Автор предлагает рассмотреть систему принципов, подлежащих применению в административном порядке (при реализации административных процедур), в качестве механизма предотвращения и прекращения злоупотребления правом. Так как процедура реализации принципов выступает в качестве формы, посредством которой гарантируется реализация субъективных прав. Система ниже приводимых принципов выстроена на основании научных изысканий европейского ученого К. Экштайна, который был одним из первых, кто предложил создать административный регламент, как правовой инструмент, регулирующий отношения между властью и гражданами в целях уменьшения злоупотреблений со стороны государственных органов.
Первый принцип, который выделяется ученым, — это «принцип соразмерности». Он заключается в том, что «администрация» вправе вмешиваться в принципиальную свободу действий граждан только в том случае, если для этого необходимо соблюдение общественного интереса. При этом «любое вмешательство администрации должно соответствовать преследуемой цели и быть необходимым (оправданным), пригодным и не чрезмерным с точки зрения предмета, времени и места, а также круга затрагиваемых лиц» . Данный принцип заключается в соразмерности осуществляемых действий государственных органов в общественных интересах и степени ограничения своды реализации прав частных лиц. Согласно данному принципу, акты, следующие от органов государственной власти должны реализовываться исходя из поставленных законодателем задач. При вынесении публичных актов, государственный орган должен руководствоваться тремя признаками соразмерности: необходимостью («мера должна быть необходимой для достижения преследуемой цели, данная цель не может быть достигнута без принятия указанного способа»), пригодностью (администрация не вправе использовать непригодные меры) и уместностью (она должна соответствовать сложившимся обстоятельствам и не быть чрезмерной).
В земельном праве принцип соразмерности играет одну из самых ключевых ролей, так как он связан с использованием публичными субъектами инструментов, позволяющих ограничивать свободу реализации прав собственников земельных участков и иных правообладателей. Например, посредством резервирования земельных участков, установления публичного сервитута, изъятия земельных участков.
Принцип соразмерности можно применить также и к органам, осуществляющим надзорные и контрольные функции в области использования и охраны земель, в полномочие которых входит издание предписаний и иных индивидуальных правовых актов, направленных на восстановление правопорядка. Рассмотрение злоупотреблений полномочием в данной области земельных отношений показала, что принцип соразмерности при реализации функций контроля и надзора не находит своего отражения, так как «мера» используется не для достижения заложенной законодателем цели. Также выявлены споры, связанные с несоответствием применения «мер» сложившимся обстоятельствам.
В зарубежном праве на основе Европейской конвенции по правам человека разработана концепция поведения участника правоотношений в соответствие с принципом веры и доверия.
Как указывает К. Экштайн, данный принцип гарантирует индивиду добросовестное обращение государства к нему. Реализация принципа веры и доверия заключается в отношении между гражданином и государственными органами, когда гражданин может полагаться на то, что государство будет обходиться с ним справедливо и порядочно. Из принципа веры и доверия вытекает запрет на злоупотребление правом, который связан с применением нормы права в противоречие ее цели для реализации своих интересов. По мнению К. Экштайна «конституционно-правовая защита принципа доверия предполагает такие действия со стороны государства, которые создают определенную основу доверия по отношению к определенному лицу» . Одну из важных предпосылок доверия образует группа вопросов, связанная с «неправильной должностной справкой», когда реализация права субъекта зависит от условий и порядка определенного в таком документе. «Справка» (для читателя: постановление, предписание, распоряжение и пр. юридические акты, влекущие наступление правовых последствий для субъекта) должна быть в такой мере, в какое это позволяет заинтересованному лиц получить из нее информацию, дающую возможность определить последовательность действий. Однако здесь необходимо учитывать и те общественные интересы, которые могут противостоять защите создавшегося доверия. «Это может привести к тому, что доверие как токовое не будет защищаться», но за его нарушение должна быть выплачена соразмерная компенсация" .
Следующий принцип - это «принцип запрета на создание барьеров и задержку на пути реализации прав».
Данный принцип основан на конституционной гарантии, которая дает возможность гражданину обжаловать действия государственных органов, препятствующих в осуществлении или приобретении прав в судебном порядке. Нарушение прав участника правоотношений может происходить как в случае полного бездействия должностного лица, так и когда он действует не в полной мере. Создание барьеров на пути реализации прав также связывается с тем, что государственные органы не реагируют на возражения, подаваемые заявителем в ходе административных процедур. Так, например, в случае если администрация муниципального образования издает постановление о резервирование земельного участка без указания цели и в противоречии действующему законодательству, вводимые ограничения прав собственника земельного участка будут нарушать принцип «запрета на создание барьеров и задержку на пути реализации прав».
В качестве одного из примеров создания барьеров при реализации субъективного права необходимо рассматривать чрезмерный формализм. Идея «запрета чрезмерного формализма» заключается в подчинении формального (процедурного) права праву материальному. Чрезмерно жесткие и не обоснованные требования процедурного права способствуют блокированию правовых возможностей граждан249.
Так, например, в марте 2012 г. были приняты основы государственной политики использования земельного фонда на 2012-2017 годы, которые предусматривают исключение из законодательства принципа деления земель по целевому назначению. С позиции Президента РФ «очевидно, что действующая система устарела и поэтому необходимо создать прозрачную и удобную для бизнеса и граждан модель использования земли. Должно быть чёткое понимание того, где и что можно строить, какие есть ограничения по использованию того или иного участка, однако также необходимо предусмотреть институты, которые обеспечат защиту особо ценных и заповедных земель, а также сельхозугодий» . Существующая система как отмечалось на заседании президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» создает барьеры для эффективной реализации прав и законных интересов граждан и организаций.
