Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Категория "предмет судебной деятельности" в гражданском процессе
1. Понятие предмета судебной деятельности 13
2. Факторы, определяющие возможность материально-правовых отношений находиться в состоянии спора 27
Глава 2. Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности -
1. К вопросу о существовании споров между публично-правовым образованием и бюджетным учреждением в связи с нефинансированием (недофинансированием) последнего 39
2. К вопросу о существовании споров по поводу выделения публичным субъектом бюджетных субсидий юридическим лицам (за исключением бюджетных учреждений) и физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг 66
3. К вопросу о существованию споров, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов 94
1. В форме дотации 96
2. В форме субвенции 101
3. В форме субсидии 118
4. К вопросу о возможности судебного разрешения споров, возникающих при исполнении бюджетов по доходам 135
Глава 3. Субъективные публичные права и предмет судебной деятельности 151
1. К понятию "субъективных публичных прав" 153
2. К определению содержания обязанности государства, корреспондирующей субъективным публичным правам граждан 170
3. К вопросу о судебной защите субъективных публичных прав 178
4. Способы защиты субъективных публичных прав 189
Заключение 208
Список нормативных актов 211
Список литературы 219
Материалы судебной практики 227
- Понятие предмета судебной деятельности
- Факторы, определяющие возможность материально-правовых отношений находиться в состоянии спора
- К вопросу о существовании споров между публично-правовым образованием и бюджетным учреждением в связи с нефинансированием (недофинансированием) последнего
- К понятию "субъективных публичных прав"
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Закрепление в ст. 2 Конституции РФ нормы о том, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, предполагает необходимость введения в российский правопорядок механизмов такой защиты, в том числе и от бездействия государства, выражающегося в нефинансировании институтов, призванных создать условия для реализации тех конституционных прав и свобод, которые в этом нуждаются.
Данный механизм может заключаться в создании для субъектов правоотношений, возникающих в ходе исполнения бюджета (бюджетного правоотношения в узком смысле), возможностей по отстаиванию принадлежащих им в рамках названных правоотношений прав в судебном порядке. Обеспечение судебной защиты прав субъектов бюджетного правоотношения является залогом соблюдения законности при исполнении бюджета, и, опосредованно, гарантией стабильности конституционно-правового статуса личности.
С другой стороны, искомый механизм может состоять в предоставлении непосредственно гражданам возможности в судебном порядке добиваться защиты их конституционных прав.
Между тем обе разновидности анализируемого механизма защиты конституционных прав являются взаимодополняющими друг друга и не могут заменить или отменить одна другую, поскольку, с одной стороны, осуществление защиты прав граждан не может быть поставлено в зависимость от усмотрения какого-либо другого субъекта права без определения способов и средств защиты от незаконного бездействия этих субъектов, а, с другой стороны, введение гарантий соблюдения законности в рамках самого института исполнения бюджета обуславливается, в первую очередь, необходимостью создания условий для беспрепятственной реализации гражданами конституционных прав.
Взаимосвязь и взаимозависимость названных разновидностей механизма защиты конституционных прав, таким образом, состоит в том, что бюджетное
правоотношение, рассматриваемое в широком смысле как отношение, связанное с созданием финансовых условий для реализации конституционных прав граждан, немыслимо без признания гражданина его субъектом, а значит, механизм защиты конституционных прав граждан от бездействия государства, выражающегося в нефинансировании институтов, призванных создать условия для реализации указанных прав, в конечном итоге представляет собой систему способов защиты прав субъектов бюджетных правоотношений (в широком смысле).
Провозглашение необходимости судебного осуществления способов защиты субъектов бюджетного правоотношения вызывает к жизни фундаментальную проблему, содержание которой сводится к вопросу о том, может ли осуществляться защита прав субъектов бюджетных правоотношений посредством гражданского судопроизводства (ибо такая защита не может быть осуществлена ни в каком ином порядке судопроизводства в силу специфики предмета судебной деятельности)?
Как известно, одним из последствий проводимых в Российской Федерации правовых реформ является значительное расширение пределов подведомственности дел судам. Вовлечение споров, возникающих из правоотношений различной отраслевой принадлежности, в круг традиционно рассматриваемых судами в порядке гражданского судопроизводства гражданских (в широком смысле этого слова) дел ставит перед наукой гражданского процессуального права довольно сложные вопросы как об адекватности новым условиям гражданской процессуальной формы, так и о взаимосвязи гражданских процессуальных и материальных правоотношений. Действительно, любое ли материальное правоотношение может оказаться в состоянии спора, который, в свою очередь, может быть передан на рассмотрение суда?
Применительно к обозначенной выше ситуации ответ на этот вопрос не выглядит очевидным. Так, анализ подвергаемого практически ежегодно изменениям Бюджетного кодекса РФ приведет любого исследователя к выводу о том, что бюджетное законодательство в подавляющем большинстве случаев
рассчитано только на нормальное развертывание бюджетных правоотношений. О том, каковы должны быть действия субъектов бюджетного правоотношения в случае совершения правонарушения одним из его субъектов, Бюджетный кодекс РФ ответов, за исключением отдельных институтов (примером может служить институт ответственности за нецелевое использование бюджетных средств), не дает.
Представляется, тем не менее, что говорить на этом основании об отсутствии возможностей для субъектов бюджетного правоотношения защищать свои права преждевременно. В силу этого в диссертационном исследовании рассмотрены возможности для защиты прав субъектов бюджетного правоотношения в порядке гражданского судопроизводства.
Не меньшие сомнения вызывает ответ на вопрос о возможности гражданина защищать принадлежащее ему конституционное право в суде в случае нарушения его органом государственной власти путем нефинансирования получателя бюджетных средств, оказывающего публичные услуги названному гражданину, ведь до сих пор в научной литературе нет единства во мнении даже о том, порождают ли закрепленные в Конституции РФ права в случае их нарушения какие-либо притязания!
Однако само предположение о возможности судебной защиты прав субъектов бюджетного правоотношения ставит перед исследователем другую, не менее важную проблему: вправе ли суд рассматривать споры, связанные с распределением ресурсов (бюджетных средств)? Такая постановка заданных вопросов обусловлена положениями ст. 10 Конституции РФ, закрепляющей концепцию разделения властей, в силу которой, как известно, полномочия по распределению ресурсов в обществе предоставлены законодательной и исполнительной ветвям власти.
Важность анализа данных проблем определяется, таким образом, необходимостью поиска оптимальных путей разрешения в порядке гражданского судопроизводства правовых конфликтов, связанных с распределением общественных ресурсов (бюджетных средств).
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является решение проблемы рассмотрения судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств.
В подавляющем большинстве случаев, как показано в диссертации, правовые конфликты, связанные с распределением бюджетных средств, возникают не только между субъектами бюджетных правоотношений, но и между публично-правовыми образованиями и физическими лицами в рамках осуществления последними субъективных публичных прав (прав на услуги государства). Следовательно, выработав общий подход к решению вопросов о судебной защите как прав субъектов бюджетных правоотношений, так и субъективных публичных прав граждан, возможно решение (положительное или отрицательное) самой проблемы разрешения судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения общественных ресурсов.
Однако как вопрос о судебной защите прав субъектов бюджетных правоотношений, так и вопрос о судебной защите субъективных публичных прав граждан (прав на услуги государства), в науке гражданского процессуального права может быть интерпретирован как вопрос о том, могут ли соответствующие правоотношения составлять предмет судебной деятельности. Сказанное позволяет разрешить поставленные вопросы с помощью достижений науки гражданского процессуального права. Поэтому выработка общего подхода к разрешению поставленных вопросов осуществляется на основании фундаментальных для науки гражданского процессуального права категорий "предмет судебной деятельности" и "спор о праве".
Названная цель исследования предопределила конкретные задачи работы: 1). определить содержание категорий "предмет судебной деятельности" и "спор о праве"; 2). установить, какие факторы определяют возможность материально-правовых отношений находиться в состоянии спора; 3). проанализировать типовые ситуации, возникающие в связи с непредоставлением бюджетных средств одним субъектом бюджетного правоотношения другому, на предмет
нахождения указанных правоотношений в состоянии спора; 4). выявить и раскрыть взаимосвязь между проблемой реализации субъективных публичных прав граждан и проблемой непредоставления бюджетных средств одним субъектом бюджетного правоотношения другому; 5). определить способы защиты субъективных публичных прав граждан в случае нефинансирования (недофинансирования) соответствующего получателя бюджетных средств.
Представляется, для проверки предложенного подхода достаточно рассмотреть типовые ситуации, возникающие в связи с непредоставлением бюджетных средств одним субъектом бюджетного правоотношения другому, к числу которых мы отнесли следующие: а) публичный субъект - получатель бюджетных средств (бюджетное учреждение), (3) публичный субъект -юридическое лицо (как получатель субсидии), у) публичный субъект -получатель межбюджетного трансферта, 8) публичный субъект - публичный субъект (при исполнении бюджетов по доходам). Отмеченные типовые ситуации исследуются диссертантом с точки зрения одного и того же вопроса: может ли субъект бюджетного правоотношения, право которого нарушено (либо его невозможно осуществить) вследствие непредоставления ему бюджетных средств другим субъектом этого бюджетного правоотношения, требовать в судебном порядке такого финансирования?
Как уже было ранее отмечено, проверка предложенного в работе общего подхода невозможна без обращения к проблематике обеспечения субъективных публичных прав граждан, поэтому в работе осуществлено исследование понятия субъективных публичных прав (прав на услуги государства) и способов их защиты.
Предмет исследования. Предметом исследования является конституционное, гражданское, бюджетное, гражданское и арбитражное процессуальное законодательство, а также практика Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные методы (анализ, синтез, обобщение и аналогия) и методы частно-
научного познания (формально - логический, историко-правовой, формально -юридический, системный и комплексный анализ).
Теоретической основой исследования, учитывая межотраслевой характер анализируемых правоотношений, стали труды ученых-юристов, являющихся представителями различных отраслевых юридических наук, среди которых В.В.Бугаев, Б.Виндшейд, М.АГурвич, Н.Д.Егоров, П.Ф.Елисейкин, АИ.Елистратов, Г.Еллинек, Р. фон Иеринг, О.С.Иоффе, Е. А. Крашенинников, АМ.Кулишер, М.В.Кустова, Я.М.Магазинер, Ф.Регельсбергер, ААРождественский, Т.Цварт, Н.АШевелева, Г.Ф.Шершеневич, К.Штерн, Н.АЧечина, Д.М.Чечот.
Научная новизна исследования. В настоящем диссертационном исследовании впервые поставлена и решена научная проблема рассмотрения судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств.
Необходимо отметить, что вопросы судебной защиты как прав субъектов бюджетных правоотношений, так и субъективных публичных прав граждан не получили практически никакого освещения в научной юридической литературе. Единственными работами, в которых нашли свое отражение отдельные частные вопросы, имеющие отношение к рассматриваемой проблеме, являются монография Н.АШевелевой "Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ", статьи М.В.Кустовой, а также статья Т.Цварта. Настоящее исследование является первой работой, в которой поставлены и разрешены вопросы о возможности как бюджетных правоотношений, так и правоотношений, возникающих между
Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Изд-во юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2004.
Кустова М.В. Влияние реформы межбюджетных отношений на практику рассмотрения арбитражными судами дел о взыскании за счет казны убытков, причиненных неисполнением публичным субъектом обязанности по возмещению организациям расходов связи с предоставлением населению установленных законодательством льгот // Арбитражные споры, 2007. № 2. Она же. Договоры о предоставлении средств бюджета: проблемы природы и правового регулирования // Договор в публичном праве: сборник науч. ст. / под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. -Волтерс Клувер, 2009.
Цварт Т. Основные социальные права: мощный инструмент, нуждающийся в надежных руках // Сравнительное конституционное обозрение, 2007. № 4.
публично-правовым образованием и гражданином по поводу осуществления последним субъективного публичного права (прав на услуги государства), составлять предмет судебной деятельности.
В соответствии с поставленной целью и задачами на защиту выносятся следующие положения:
Общий подход к разрешению вопроса о возможности материально-правового требования быть заявленным в суд состоит в том, что в суд могут быть заявлены только требования, вытекающие из такого охранительного правоотношения, реализация содержания которого ведет к противостоянию самостоятельных воль субъектов названного правоотношения, вызванного столкновением интересов указанных лиц.
Возможность для общественных отношений составлять предмет судебной деятельности должна определяться не только в зависимости от того, могут ли общественные отношения в силу их характера оказаться в состоянии спора, но и в зависимости от того, может ли суд рассмотреть такой спор, не нарушая конституционный принцип разделения властей. Влияние указанного принципа проявляется, прежде всего, в том, что не всякий спор о праве может быть рассмотрен судом, поскольку разрешение судом некоторых споров о праве невозможно без вмешательства им в исключительную компетенцию законодательной и (или) исполнительной ветвей власти.
Сущность разрешения судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств, состоит в ограничении судом усмотрения органов законодательной и (или) исполнительной власти в осуществлении их полномочий по распределению общественных ресурсов путем указания на направление использования указанных средств и срок, в течение которого названные действия должны быть осуществлены.
Отношения, возникающие между публично-правовым образованием и бюджетным учреждением по поводу финансирования последнего, и, следовательно, вытекающие из указанных бюджетных правоотношений требования о финансировании не могут быть рассмотрены судами ввиду
организационно-правового содержания отношений, из которых вытекают данные требования, так как в силу принципа разделения властей данные отношения не входят в предмет судебной деятельности.
Отношения между получателем дотации и публичным субъектом по поводу предоставления указанной дотации не могут оказаться в состоянии спора в силу принципов иерархичности и централизации бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, указанные отношения не могут составлять предмета судебной деятельности.
Разрешение судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств, обусловлено конституционно-правовой значимостью защиты субъективных публичных прав (прав на услуги государства).
Выявление содержания субъективного публичного права (права на услуги государства), состоящего в возможности требования от публичного субъекта исполнения лежащей на нем обязанности таким образом, чтобы сделать возможным осуществление данного субъективного публичного права, позволяет установить, что способом защиты субъективных публичных прав в случае, когда субъективное публичное право нарушено (либо его невозможно осуществить) вследствие нефинансирования институтов, призванных создать условия для реализации указанного права, следует признать оспаривание бездействия органов государственной власти, не осуществивших такое финансирование.
Оценка судом законности бездействия органов государственной власти, повлекшего ограничение субъективных публичных прав граждан (прав на услуги государства), предполагает, исходя из объективного содержания указанной категории прав, необходимость соотнесения судом объема и характера ограничений субъективного публичного права и того результата, ради которого были ограничены субъективные публичные права.
Удовлетворяя требование о признании незаконным бездействия органа государственной власти, выразившегося в нефинансировании (недофинансировании) институтов, призванных создать условия для реализации
субъективного публичного права, суд вправе обязать орган государственной власти устранить в полном объеме допущенное нарушение, но не вправе указать органу государственной власти на конкретный способ устранения, выбор которого принадлежит органу государственной власти.
Научное и практическое значение исследования. Выработанные в диссертации подходы позволяют решить ряд научных теоретических проблем бюджетного и гражданского процессуального права и являются основой создания единого метода разрешения проблемы рассмотрения судами в рамках гражданского судопроизводства споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств, который, в свою очередь, может быть использован для совершенствования практики применения норм действующего российского бюджетного и гражданского процессуального законодательства.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского процесса юридического факультета Санкт-Петербургского Государственного Университета, где проведено ее обсуждение.
Основные положения диссертационного исследования были изложены в опубликованных научных статьях, выступлении на научно-практической конференции, использованы диссертантом при проведении практических занятий по курсу гражданского процессуального права.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списка нормативных актов, списка использованной литературы и материалов судебной практики.
Понятие предмета судебной деятельности
Решение поставленного в настоящем исследовании вопроса о возможности судебного рассмотрения судом имущественных требований, предъявляемых одним субъектом бюджетного правоотношения к другому субъекту данного правоотношения, невозможно без установления факторов, определяющих возможность материально-правовых отношений находиться в состоянии спора, поскольку именно от определения названной возможности зависит решение вопросов о том, какие материально-правовые требования могут быть заявлены в суд и, соответственно, на какие материально-правовые отношения может оказывать регулирующие воздействие решение суда, вступившее в законную силу - вопросов, имеющих ключевое для нашего исследования значение.
В связи с этим представляется, что достижение поставленных в исследовании целей невозможно без изучения категории "предмет судебной деятельности", поскольку, как было совершенно верно замечено П.Ф. Елисейкиным, проблема предмета судебной деятельности в гражданском процессе непосредственным образом сводится к определению взаимосвязи гражданских процессуальных и соответствующих им материально-правовых отношений, а следовательно, к вопросу о том, на какие общественные отношения и каким образом воздействуют нормы гражданского судопроизводства, к определению места этих норм и регулируемых ими отношений в механизме правового регулирования.
В рамках данного параграфа мы попытаемся определить само понятие предмета судебной деятельности, предварительно проведя обзор существующих на данное понятие взглядов.
I. Хорошо известно, что выдающиеся представители советской науки гражданского процесса, разрабатывая категорию "предмет судебной деятельности", исходили из того, что предметом судебной деятельности-(предметом гражданского процессуального правоотношения) является то, на что направлено поведение суда при осуществлении правосудия по гражданским делам,5 а именно определенные общественные отношения. Однако уважаемые ученые не соглашались друг с другом относительно того, какие же именно общественные отношения могут составлять предмет судебной деятельности.
а). По мнению М.А. Гурвича и Н.А. Чечиной, предметом судебной деятельности являются сами спорные материально-правовые отношения. Так, Н.А. Чечина писала: "гражданское судопроизводство как процессуальная оформленная деятельность имеет своим предметом материально-правовые отношения" и далее: "предмет в чистом, обособленном виде - материально-правовые отношения, предполагаемые и спорные в стадии возбуждения дела, истинные и бесспорные после вступления решения в законную силу".
Такой подход был подвергнут критике П.Ф. Елисейкиным, который выставил против него следующий аргумент: при таком подходе в случае установления судом отсутствия правоотношения необходимо либо признать беспредметность процесса, либо признать за судьей право в стадии возбуждения дела проверять, есть ли в действительности такое отношение.
Однако данный аргумент представляется нам не совсем убедительным. Дело в том, что в момент возбуждения дела наличие материально-правовых отношений предполагается. Поэтому на протяжении всего процесса вплоть до вступления решения суда в законную силу предметом судебной деятельности являются предполагаемые материально-правовые отношения. На момент же вступления в законную силу решения суда (а вынесение решения суда является частью судебной деятельности) предметом судебной деятельности будут являться либо истинные материально-правовые отношения, либо опять же предполагаемые (но применительно к которым предположение не подтвердилось). Однако отсюда совсем не следует вывод, что при установлении судом отсутствия правоотношения процесс являлся беспредметным. В-таком случае предметом судебной деятельности являлись предполагаемые материально-правовые отношения, или, выражаясь иначе, суд имел дело с предположением, в отношении которого именно в результате процесса установлено, что данное предположение ложно.
Тем не менее, на наш взгляд, мнение уважаемых ученых о том, что предметом судебной деятельности являются сами спорные материально-правовые отношения, является ошибочным, поскольку они, говоря о материально-правовых отношениях, не проводят разграничения между регулятивными и охранительными материально-правовыми отношениями.10
Как было убедительно показано Е.А. Крашенинниковым, регулятивные субъективные права, составляющие содержание регулятивного правоотношения, не способны подлежать принудительному осуществлению юрисдикционным органом, а, следовательно, сами регулятивные правоотношения не могут составлять предмета судебной деятельности. Поэтому неверно все материально-правовые отношения (и регулятивные и охранительные) относить к предмету судебной деятельности.12 Как же в таком случае определить искомое понятие?
Р). По мнению П.Ф. Елисейкина, предметом судебной деятельности является охранительное правоотношение, которое возникает между заинтересованным лицом и предполагаемым нарушителем вследствие предъявления иска и действий суда по принятию иска к своему рассмотрению.3 Подчеркивая различие между регулятивным и охранительным правоотношением, П.Ф. Елисейкин пишет, что в стадии возбуждения дела материально-правовые отношения, нуждающиеся в защите, только предполагаются, тогда как охранительное отношение в качестве предмета судебной деятельности всегда должно быть налицо.
Полагая в принципе правильным определение П.Ф. Елисейкиным предмета судебной деятельности через охранительное материально-правовое отношение, мы, тем не менее, считаем, что сформулированное им понятие не вполне точно отражает сущность исследуемого явления.
Факторы, определяющие возможность материально-правовых отношений находиться в состоянии спора
Прежде чем перейти к исследованию факторов, определяющих возможность материально-правовых отношений находиться в состоянии спора, нам, поскольку мы пытаемся раскрыть содержание категории спора о субъективном праве, необходимо обозначить нашу позицию относительно того, что мы понимаем под субъективным правом.
Под субъективным правом как родовой категорией для понятий субъективного частного права и субъективного публичного права мы, вслед за Г. Еллинеком, подразумеваем признанную или защищенную правопорядком власть человеческой воли, направленную на какое-либо благо или интерес. Однако правопорядок в целях защиты интересов других субъектов признает власть человеческой воли только в определенных правопорядком же пределах. "Воля, - пишет Р. фон Иеринг, - обретает меру и границы в законе и становится правомерной силой лишь тогда, когда держится путей, предназначенных для нее законом".34 Между тем воле, понимаемой в психологическом смысле, объективное право никаких пределов поставить не в состоянии, поэтому и ограничить такую волю правопорядок не может, а между тем, установление таких пределов необходимо. Исходя из этого, применительно к указанному определению воля субъекта понимается нами не в психологическом, а в юридико-техническом смысле.36
Поэтому упоминая о воле управомоченного субъекта правоотношения, мы имеем в виду реализацию, если так можно выразиться, волевого момента субъективного права, составляющего содержание данного правоотношения. В свою очередь, волевой момент субъективного права понимается нами как власть субъекта использовать по своему усмотрению те возможности, которые предоставлены ему объективным правом. Можно также сказать, что волевой момент субъективного права проявляется в предоставленной управомоченному законом возможности действовать,37 но здесь необходимо подчеркнуть, что волевой момент субъективного права обязательно должен характеризоваться указанием на усмотрение субъекта по использованию предоставленной ему законом возможность действовать. Волевой момент субъективного права потому и называется волевым, что только от выбора лица зависит использование или неиспользование им тех возможностей, которые заложены в принадлежащем ему субъективном праве. В свою очередь реализация данных возможностей может быть правомерной, когда действия управомоченного совпадают с содержанием волевого момента субъективного права, или неправомерной, когда действия управомоченного выходят за рамки предоставленного лицу субъективного права. Подчеркнем еще раз, что и в том, и в другом случае лицо действует по своему усмотрению.
Упоминая о воле обязанного субъекта правоотношения, мы имеем в виду усмотрение обязанного лица в исполнении лежащей на нем обязанности. Казалось бы, о каком усмотрении обязанного лица может идти речь, если под обязанностью понимать меру должного поведения? Между тем, необходимо отличать возможность существования усмотрения от его правомерности. По нашему мнению, у обязанного лица существует такое усмотрение. Названное усмотрение проявляется в том, что обязанное лицо может выбрать, исполнять или не исполнять возложенную на него обязанность. Конечно, во втором случае его действия (бездействие) будут неправомерными и действия обязанного лица могут быть пресечены (или обязанное лицо может быть принуждено к совершению действий) или за их совершение (несовершение) обязанное лицо может быть привлечено к ответственности, однако нельзя отрицать, что в этом случае обязанному лицу принадлежит выбор как таковой. Тот, кто отрицает наличие такого выбора, должен также отрицать понятия правонарушения и ответственности, т.к. если кто-то утверждает, что у лица отсутствует выбор между правомерным и неправомерным поведением в силу того, что лицо должно действовать правомерно, то он должен признать, что такое лицо вообще никогда не сможет совершить правонарушение, что, в свою очередь, делает институт ответственности совершенно бессмысленным. Следовательно, и применительно к характеристике воли обязанного лица необходимо подчеркнуть важность осуществления таким лицом возложенной на него обязанности по его усмотрению.
Имея в виду указанные замечания перейдем к исследованию вынесенного в заглавие параграфа вопроса.
Из признания спора о праве охранительным правоотношением вытекает как минимум один важный вывод: спор о праве возникает в момент нарушения регулятивного субъективного права. Любое ли нарушение регулятивного субъективного права приводит к возникновению спора о праве?
На наш взгляд, охранительное правоотношение, содержание которого составляет возможность совершения односторонних действий самим управомоченным лицом, не может быть признано спором о праве, т.к. в этом случае для реализации своего права требования управомоченному лицу не требуется преодолевать сопротивления обязанного лица, а это, в свою очередь, означает, что в данном правоотношении отсутствует противостояние воль субъектов названного правоотношения. Для наличия же спора жизненно важным является наличие названного противостояния, поскольку смысл существования самого понятия "спор о праве" заключается в том, чтобы показать, что лицо объективно не может осуществить какие-либо свои права из-за объективного противодействия другого лица. Но если этого объективного противодействия нет, если нет противостояния воль, то разве можно говорить о наличии спора?
Так, в случае заключения договора между двумя сторонами мы наблюдаем, как правило, согласование воль. При нарушении одной из сторон его условий наблюдаем ли мы спор о праве? Как правило, да, но если закон разрешает стороне, права которой нарушены, восстановить свое нарушенное право своими собственными действиями, то спора о праве в таком случае не наблюдается - управомоченная сторона самостоятельно и успешно реализует права, вытекающие из охранительного правоотношения, возникшего в силу договорного правонарушения, без участия правонарушителя. Если же предположить здесь существование спора, то нужно признать, что, во-первых, управомоченная сторона спорит сама с собой, ведь реализация возможностей, вытекающих из охранительного правоотношения, происходит и без участия другой стороны, а, во-вторых, такой спор является бессмысленным, т.к. спорить о праве имеет смысл только в том случае, если от результатов его разрешения зависит возможность реализации "спорных" прав, а в рассматриваемом случае такая реализация успешно осуществляется и вне такого "спора". Поэтому, на наш взгляд, в указанном случае охранительное правоотношение, содержание которого составляет возможность совершения односторонних действий самим управомоченным лицом, не может быть признано спором о праве.
К вопросу о существовании споров между публично-правовым образованием и бюджетным учреждением в связи с нефинансированием (недофинансированием) последнего
I. Бюджетные учреждения как получатели бюджетных средств играют значительную роль в процессе исполнения бюджета по расходам. Подавляющее большинство государственных услуг оказывается населению именно бюджетными учреждениями. Поэтому регламентации обеспечения выполнения функций бюджетных учреждений придается в бюджетном законодательстве исключительное по своей важности значение. Между тем, некоторые вопросы взаимоотношений главных распорядителей и бюджетных учреждений как получателей бюджетных средств остались без внимания законодателя. В рамках настоящего параграфа нас будет интересовать один из них, а именно: вправе ли бюджетное учреждение требовать от своего учредителя - публичного субъекта, в том числе и в судебном порядке финансирования своей деятельности?
Российское бюджетное законодательство переживает сегодня очередной этап радикальной переработки, свидетельством чего стал принятый 26.04.2007 Федеральный закон № 63-ФЗ "О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".50 Многие нормы Бюджетного кодекса РФ5 утратили силу и другими не были заменены. В число норм, утративших силу с 01.01.2008, вошли и нормы ст. 238 Бюджетного Кодекса РФ, посвященные праву получателя бюджетных средств на получение в судебном порядке компенсации в размере недофинансирования. В пояснительной записке, составленной еще к проекту указанного закона о внесении изменений и опубликованной вместе с проектом на сайте Министерства финансов: wwwl.minfm.ru от 02.02.2007, какой-либо аргументации в пользу обозначенного радикального действия не приводилось. Однако в чем причина такого законодательного решения? Было ли необходимым признавать утратившими силу нормы, посвященные праву получателя бюджетных средств на получение в судебном порядке компенсации в размере недофинансирования? И может ли сегодня бюджетное учреждение требовать своего финансирования?
Понятие "компенсация в размере недофинансирования", введенное п. 1 ст. 238 Бюджетного Кодекса РФ еще в 1998г., так и не стало вплоть до его исключения из Закона предметом теоретического исследования отечественной юридической науки. В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ " рассматриваемому вопросу также не нашлось места. Однако это не означает, что на практике отсутствовали проблемы применения утратившей силу нормы. При рассмотрении заявлений, содержащих требования о компенсации в размере недофинансирования, перед арбитражными судами возникали, но не находили своего последовательного разрешения вопросы, связанные со сроками действия права на получение компенсации в размере недофинансирования,53 подведомственности такой категории дел арбитражным судам54 и др.
В связи со значительными изменениями бюджетного законодательства мы не можем использовать в целях настоящего исследования понятие "компенсации в размере недофинансирования". Поэтому для решения вопроса о том, вправе ли бюджетное учреждение требовать от своего учредителя - публичного субъекта финансирования своей деятельности, в том числе и в судебном порядке, нам необходимо ответить, во-первых, на вопрос о том, имеет ли в принципе бюджетное учреждение в случае своего нефинансирования публичным субъектом обозначенное право требования, и, во-вторых, на вопрос (при условии положительного ответа на первый вопрос) о том, могут ли такие требования быть заявлены в суд. Однако по существу второй вопрос может быть сформулирован как вопрос о том, могут ли вытекающие из бюджетных правоотношений требования о финансировании составлять предмет судебной деятельности. Ответ на него отнюдь не предопределен положениями ст. 239 Бюджетного кодекса РФ, поскольку возможность правоотношений составлять предмет судебной деятельности определяется их характером. Следовательно, непосредственным предметом рассмотрения в данном параграфе будет вопрос: может ли бюджетное учреждение в случае его нефинансирования требовать в судебном порядке финансирования от публично-правового образования?
Для раскрытия непосредственного предмета данного параграфа нам необходимо обратиться к анализу отношений между собственниками имущества (публично-правовыми образованиями) и бюджетными учреждениями (субъектами права оперативного управления), с целью определения их правовой природы (характера правоотношения).
Представляется, что указанные отношения, учитывая их правовую природу, могут быть рассмотрены в трех аспектах: первый - отношения "собственник (публично-правовое образование) -субъект права оперативного управления" являются по своей природе бюджетно-правовыми, т.к. правоотношения между публично-правовыми образованиями и субъектами права оперативного управления по поводу финансирования последних из соответствующего бюджета регулируются нормами Бюджетного кодекса РФ в силу абз. 2 п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ, а также нормами Федерального закона о бюджете на соответствующий год в силу абз. 1 ст. 2 Бюджетного кодекса РФ; второй - отношения "собственник (публично-правовое образование) -субъект права оперативного управления" являются по своей природе гражданско-правовыми, т.к. публично-правовое образование и субъект права оперативного управления выступают субъектами гражданского права, что предопределяет применение к их отношениям между собой гражданского законодательства (прежде всего норм, касающихся гражданско-правового статуса публично-правовых образований (ст. 124 Гражданского Кодекса РФ, права оперативного управления (ст.ст. 296, 298 Гражданского кодекса РФ), общих положений о праве собственности (гл. 13 Гражданского кодекса РФ).
Кроме того, отношения "собственник (публично-правовое образование) -субъект права оперативного управления" как бюджетно-правовые отношения могут быть исследованы не только с точки зрения их денежно-распорядительного характера, но и с точки зрения их организационно-правового содержания. Иначе говоря, названные отношения имеют плановый характер. Поэтому взаимодействие органов государственной власти, участвующих в указанных отношениях, может быть рассмотрено через призму действия принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции РФ.
II. В связи с изложенным вышеуказанные отношения требуют отдельного рассмотрения, учитывая их многоаспектный характер.
1. Отношения "собственник (публично-правовое образование) - субъект права оперативного управления" как бюджетное правоотношение.
Прежде всего, отметим, что упоминавшимся выше Федеральным законом № 63-ФЗ от 26.04.2007 отменено не только положение п. 1 ст. 238 Бюджетного кодекса РФ, в силу которого если в течение нормативного срока лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме, получатель бюджетных средств имел право на компенсацию в размере недофинансирования, но и положение абз. 2 п. 1 ст. 163 Бюджетного кодекса РФ, которым было установлено право получателей бюджетных средств на своевременное получение и использование бюджетных средств. Но главные изменения бюджетного законодательства состоят в том, что сегодня реализована по существу новая концепция финансирования бюджетного учреждения, принципиально отличающаяся от прежней. Соответственно, и понятие "нефинансирование" приобрело новый смысл. Что же в таком случае сегодня может пониматься под нефинансированием бюджетного учреждения, и в каких случаях оно может происходить?
К понятию "субъективных публичных прав"
I. Поскольку в рамках настоящего исследования нас интересует механизм защиты прав человека и гражданина от бездействия государства, выражающегося в нефинансировании институтов, призванных создать условия для реализации тех конституционных прав, которые в этом нуждаются, постольку в настоящей главе под субъективными публичными правами мы будем понимать только права граждан на услуги государства, к числу которых, прежде всего, должны быть отнесены социальные и культурные права.
Правовое регулирование отношений, связанных с предоставлением государством услуг населению, осуществляется не только Конституцией РФ, но в основном федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и другими нормативно-правовыми актами. Однако в рамках данной работы мы принципиально ограничиваемся исследованием только правами на услуги государства, закрепленными в Конституции РФ, поскольку нам важно показать основание, на котором строится весь указанный механизм защиты прав человека и гражданина от бездействия государства, и то влияние, которое оказывает на данный механизм это основание.
Конечно, притязания граждан, основанные на указанных нормативно-правовых актах, являются субъективными публичными правами, однако, их содержание, как будет показано, принципиально отличается от содержания конституционных прав, прежде всего, характером и степенью детализации обязанностей публичного субъекта. Соотношение указанных категорий прав видится нам аналогичным соотношению непосредственного и опосредованного механизма защиты прав граждан, о котором нами говорилось во введении настоящего исследования. Поэтому сказанное не только не означает возможность замены одной категорией прав другой категорией, но, наоборот, подчеркивает взаимодополняющий характер указанных категорий прав.
Государство посредством законотворчества может изменять виды и объемы предоставления услуг, наделяя граждан соответствующими правами или лишая их таковых, но пока существует Конституция, закрепляющая конституционные права на услуги государства, государство не может правомерно отказаться от их предоставления. Следовательно, основанием механизма защиты прав человека и гражданина могут служить только конституционные права. Поэтому отсутствие, например, в нормативно-правовом акте указания на какое-либо право, содержанием которого является требование о предоставлении услуг (осуществления каких-либо действий), само по себе не означает невозможности осуществления такого права.
Учитывая все обозначенные моменты, мы в рамках настоящей работы, говоря о способах защиты субъективных публичных прав граждан, будем иметь в виду способы защиты прав граждан на услуги государства, закрепленные в Конституции РФ.
П. Как было давно и верно замечено, способы защиты права определяются характером самого охраняемого материального права.135 Поэтому для того, чтобы ответить на поставленный в настоящей главе вопрос, мы, думается, должны вначале раскрыть правовую природу закрепленных в Конституции РФ прав на услуги государства. Это нам необходимо для того, чтобы, с одной стороны, определить, являются ли указанные права действительно субъективными правами граждан, а с другой стороны, выяснить, могут ли эти граждане на основе норм Конституции РФ требовать защиты обозначенных прав. Очевидно, что только получив положительные ответы на указанные промежуточные вопросы, мы можем обратиться к анализу способов защиты закрепленных в Конституции РФ прав на услуги государства.
Вопрос о природе прав на услуги государства носит весьма сложный характер, что проявляется в наличии совершенно различных, порой даже противоположных, точек зрения ученых по данному вопросу. Все многочисленные точки зрения могут быть разделены на три большие группы.
А). Социальные и культурные права, закрепленные в Конституции РФ, квалифицируются в качестве правовых стандартов,156 "юридически бессмысленных деклараций".
В силу такой квалификации закрепленных в Конституции РФ социальных и культурных прав делается вывод о том, что не может быть безусловных притязаний индивидов на социальные блага.158 Эта точка зрения может быть ярко проиллюстрирована следующими словами проф. Баглая М.В.: "прямое действие этих (социальных и экономических - А.И.) прав объективно оказывается весьма относительным, ибо не один суд не примет гражданский иск о реализации такого права только на основе его конституционного закрепления. Причина ясна: отсутствует конкретный ответчик, так как данное право не порождает ни для каких лиц каких-либо прямых обязанностей. Получается, что экономические, социальные и культурные права являются не столько юридическими нормами, сколько стандартом, к которому должно стремиться государство в своей политике".159
Данная точка зрения подверглась обоснованной, на наш взгляд, критике в литературе.160 Не повторяя уже высказанных в научной литературе доводов против указанной квалификации закрепленных в Конституции РФ социальных и культурных прав, хочется отметить следующее. Высказанному мнению о том, что в Конституции РФ закреплены не конкретные права граждан, а некие правовые идеалы к которым нужно только стремиться, но на основе которых нельзя выстраивать какие-либо требования к государству, возразить достаточно просто — для воплощения идеала в жизнь требуется совершение действий по его воплощению! Только неоднократное принудительное осуществление конституционных прав граждан может заставить государство вплотную заняться воплощением этого "идеала". Кроме того, нельзя забывать то, что Конституция РФ - это не декларация, а нормативно-правовой акт прямого действия, обладающий высшей юридической силой (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Следовательно, положения Конституции РФ должны применяться вне зависимости от готовности государства к осуществлению конституционных прав.161
Б). Социальные и культурные права, закрепленные в Конституции РФ, квалифицируются в качестве рефлексов положений объективного права.
Суть обозначенной позиции состоит в том, что конституционные нормы, закрепляющие социальные и культурные права, это такие нормы, которые налагают лишь обязанности на государство, не обосновывая субъективных прав населения. Эта точка зрения, известная немецкой догматической юриспруденции со второй половины XIX века,162 находит своих сторонников и сегодня в рядах отечественных правоведов. Так, например, Н. Варламова, рассматривая понятие "социально-экономические права", пришла к выводу о том, что "это не субъективные права, а объективные обязанности государства, выполнение которых находится в зависимости от состояния экономики страны. Соответственно, провозглашенные международными актами и конституцией, социально-экономические права непосредственно не подлежат судебной защите, а рассматриваются как общие установки на социальную защищенность, которые должны быть конкретизированы в текущем законодательстве, исходя из финансовых возможностей государства".163
