Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика земельного участка как объекта земельных правоотношений
1. Понятие земельных правоотношений и их объекта 10
2. Земельный участок - объект земельных правоотношений 26
3. Система земельных правоотношений по поводу земельного участка 55
Глава 2. Земельный участок как объект земельных правоотношений имущественного характера
1. Особенности земельных правоотношений собственности на земельный участок 73
2. Земельные правоотношения, связанные с осуществлением прав на землю лиц-несобственников земельных участков 115
Глава 3. Земельный участок как объект земельных правоотношений организационного характера
1. Понятие и характеристика земельных правоотношений организационного характера 145
2. Земельные правоотношения организационного характера, связанные с возникновением, изменением и прекращением существования земельных участков 163
3. Земельные правоотношения организационного характера, связанные с оформлением прав на земельный участок 195
Библиография 213
Список нормативных правовых актов и материалов правоприменительной
практики 222
- Понятие земельных правоотношений и их объекта
- Особенности земельных правоотношений собственности на земельный участок
- Понятие и характеристика земельных правоотношений организационного характера
- Земельные правоотношения организационного характера, связанные с оформлением прав на земельный участок
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования связана с экономическим, социальным и экологическим значением земельных участков в современных условиях.
Понятие «земельный участок», его признаки определяют объект права собственности, иных прав на землю, содержание этих прав, в ряде случаев условия их реализации и защиты. Собственнику, землепользователю, землевладельцу, арендатору земельного участка важно быть уверенным в принадлежности ему земельного участка, который является сформированным и существует как объект прав, правоотношений. Лица, использующие земельный участок, должны знать, на какую именно пространственную сферу распространяются их права.
С вопросами, связанными с возникновением, изменением и прекращением существования земельных участков, постоянно сталкиваются в своей практике органы государственной власти и местного самоуправления. Юридическая судьба земельных участков как объектов земельных правоотношений обусловлена реализацией таких функций управления в сфере использования и охраны земель, как территориальное планирование, предоставление земельных участков и их изъятие для государственных или муниципальных нужд, перевод земельных участков из одной категории земель в другую, землеустройство, ведение земельного кадастра, регистрация прав на земельные участки и сделок с ними.
Законодательство, регулирующее вопросы землеустройства и ведения государственного земельного кадастра, находится в процессе реформирования. Планируется принятие федерального закона о едином кадастре объектов недвижимости, внесение изменений в законодательство о землеустройстве. В связи с этим анализ понятия земельного участка как объекта земельных правоотношений, в том числе землеустроительных и земельно-кадастровых правоотношений, необходим как при толковании действующих норм права, так и в целях дальнейшего совершенствования законодательства.
Исходя из данных предпосылок, тема настоящего исследования представляет интерес как с теоретической, так и практической точек зрения.
Предмет исследования. В рамках настоящей работы анализируются нормы земельного, градостроительного и иных отраслей законодательства, регулирующие общественные отношения по поводу земельных участков, а также земельные правоотношения, возникающие на основании указанных норм. Автором были изучены правовые нормы, принятые на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также правоприменительная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
При подготовке диссертации были исследованы земельные правоотношения по поводу земельных участков, относящихся к различным категориям земель. Главным образом анализировались земельные правоотношения по поводу земельных участков сельскохозяйственного назначения, в составе земель населенных пунктов, земель промышленности и иного специального назначения.
В предмет исследования не вошли и не были детальным образом рассмотрены особенности земельных правоотношений по поводу земельных участков в составе земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель водного фонда, а также по поводу лесных участков в составе земель лесного фонда и иных категорий земель. Отношения по поводу таких участков имеют специфику и регулируются специальными отраслями законодательства - об особо охраняемых природных территориях, водным и лесным законодательством. В настоящей работе в виду ее ограниченного объема не представляется возможным уделить должное внимание указанным видам отношений и их объектам.
Цели и задачи исследования. Целями настоящего исследования являются анализ юридического понятия «земельный участок» с учетом выявления его взаимосвязи с понятием «земельное правоотношение», характеристика земельного участка как объекта земельных правоотношений, различных видов земельных правоотношений по поводу земельных участков и обоснование комплекса соответствующих теоретических выводов и практических рекомендаций.
Поставленные цели достигаются путем решения следующих задач: определения понятия земельных общественных отношений и земельных правоотношений; установления понятия и видов объектов земельных правоотношений; выявления понятия и признаков земельного участка как объекта земельных правоотношений; классификации земельных правоотношений, объектом которых является земельный участок; выявления особенностей земельного правоотношения собственности и земельных правоотношений по поводу прав на землю лиц-несобственников земельных участков; определения связи между возникновением, изменением и прекращением земельного участка и земельными правоотношениями.
Методологическую основу диссертации составили такие методы и приемы научного познания, как анализ и синтез, индукция, дедукция, аналогия, формализация, логический, исторический, системный, сравнительный, восхождение от абстрактного к конкретному.
Теоретическая основа диссертации представлена трудами ведущих авторов специалистов в области земельного и экологического права: Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, С.А. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.А. Волкова, А.К.
Голиченкова, И.И. Евтихеева, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышенского, И.А. Иконицкой, О.М. Козырь, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Круглова, В.В. Никишина, В.В. Петрова, О.А. Самончик, П.Д. Сахарова, Н.А. Сыродоева, A.M. Турубинера, О.А. Хауке и других.
В ходе подготовки диссертации были использованы также работы специалистов в области теории государства и права, гражданского и административного права - С.С. Алексеева, А.П. Алехина, А.Б. Венгерова, Ю.М. Козлова, Н.М. Коркунова, Д.И. Мейера, Г.И. Петрова, И.А. Покровского, В.Н. Протасова, В.Д. Сорокина, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Е.Н. Трубецкого, Г.Ф. Шершеневича и других.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа представляет собой основанное на анализе положений современного земельного законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики комплексное исследование понятия земельного участка как объекта земельных правоотношений, его индивидуализирующих и иных юридически значимых признаков в их взаимосвязи с системой земельных правоотношений по поводу земельного участка. В диссертации сформулированы теоретические положения и выводы, обладающие научной новизной. ,
На защиту выносятся следующие основные обладающие научной новизной теоретические положения и выводы: і - 1. Система признаков земельного участка, уточняющая понятие земельного участка, закрепленное в законодательстве. Система признаков земельного участка как объекта земельных правоотношений включает:
а) индивидуализирующие признаки: местоположение, площадь и границы земельного участка;
б) дополнительные признаки земельного участка: кадастровый номер, целевое назначение, разрешенное использование, установленные на земельный участок права, ограничения этих прав, обременения земельного участка, экономические характеристики, качественные характеристики, наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельным участком.
Система признаков земельного участка служит целям индивидуализации и идентификации земельного участка, позволяет классифицировать земельные участки и определяет их правовой режим.
2. Система земельных правоотношений по поводу земельного участка обусловлена признаками земельного участка.
Связанные с признаками земельного участка земельные правоотношения V. существуют в неизменном виде до тех пор, пока земельному участку присущ тот или иной признак. Земельные правоотношения, изменяющие признаки земельного участка, влекут изменение системы земельных правоотношений по поводу земельного участка, т.е. / возникновение, изменение и прекращение иных видов земельных правоотношений по поводу земельного участка.
3. Возникновение, изменение и прекращение существования земельных участков является результатом реализации земельных правоотношений организационного характера, связанных с территориальным планированием, предоставлением земельных участков, изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, переводом земельных участков из одной категории земель в другую, землеустройством, ведением земельного кадастра, государственной регистрацией прав на земельные участки и сделок с ними.
4. Возникновение земельного участка как объекта земельных правоотношений является результатом утверждения землеустроительной документации, содержащей описание вновь образуемого земельного участка, собственниками существующих земельных участков, из которых образуется новый земельный участок, или уполномоченными ими лицами, или органом государственной или муниципальной власти, на основании решения которого образуется новый земельный участок.
5. Своеобразие земельного правоотношения собственности на земельный участок проявляется через его структуру: объект, субъектов и содержание. Признаки земельного участка как объекта земельных правоотношений определяют субъектный -состав и содержание правоотношения собственности.
Содержанию земельного правоотношения собственности свойственен особый порядок реализации права собственности на земельный участок, а именно принадлежащих собственнику правомочий владения, пользования, распоряжения земельным участком.
Субъектный состав земельного правоотношения собственности представляет собой следствие действия правил оборотоспособности земельного участка. Порядок реализации права собственности на земельный участок и предусмотренные земельным законодательством правила оборотоспобности земель основаны на учете таких признаков земельного участка, как его целевое назначение, разрешенное использование, наличие объектов недвижимости, прочно связанных с земельным участком.
6. Целевое назначение, разрешенное использование земельного участка, установленные на земельный участок права, ограничения прав и обременения земельного участка, наличие на земельном участке объектов недвижимости - определяют субъектный состав и содержание арендного земельного правоотношения, а также особенности его возникновения и прекращения.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в ней выводы могут быть использованы для совершенствования земельного законодательства и развития правового регулирования земельных общественных отношений по поводу земельных участков. В работе даны конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в действующее земельное законодательство.
Материалы исследования могут быть полезны при преподавании и изучении курса земельного права и права недвижимости на юридических факультетах высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждалась на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Материалы диссертации использовались автором в ходе ведения практических занятий по учебным дисциплинам «Экологическое право» и «Земельное право» на 4-м курсе дневного отделения юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
Основные положения диссертационного исследования отражены в публикациях автора.
Структура диссертации. Предмет диссертационного исследования, а также поставленные в ходе работы над диссертацией цели и задачи определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, библиографии, списка нормативных правовых актов и материалов правоприменительной практики.
Понятие земельных правоотношений и их объекта
Раскрывая сущность земельных общественных отношений, исследователи традиционно обращаются к оценке роли земли в жизни общества. Г.А. Аксененок назвал землю «тем цементирующим признаком, который объединяет все отношения, связанные с ее использованием, в единый комплекс отношений»1.
Земельные общественные отношения - это отношения, складывающиеся между членами общества по поводу земли. Объектом общественных отношений земля становится вследствие ее использования людьми, присвоения продуктов и извлечения полезных свойств земли . Одновременно земля является частью природы, окружающей природной среды, местом расселения человека, местом размещения зданий, строений, сооружений, объектом хозяйствования, территорией государств. Использование и охрана земель составляют такого рода публичный интерес, который предполагает активное вмешательство государства в отношения членов общества по поводу земли. Огромное и многогранное значение земли для существования людей обуславливает специфику и необходимость особого правового регулирования земельных общественных отношений.
Своеобразие земли как объекта определяет имущественный и организационный характер земельных общественных отношений. Земельные отношения являются отношениями имущественного характера, поскольку прежде всего связаны с земельной собственностью, пользованием земельными участками на иных правах. Однако в силу общественной значимости земли, публичная власть активно вмешивается в деятельность по ее хозяйственному использованию, задает соответствующим процессам определенную направленность, что придает земельным отношениям характер организационных. Кроме того, земля - компонент окружающей природной среды, природный объект и природный ресурс, который необходимо рационально использовать и охранять, следовательно, земельные отношения имеют также экологическую окраску.
Земельные общественные отношения тесно связаны с рядом других общественных отношений. В процессе использования земли для различных целей возникает комплекс общественных отношений не только по поводу земли, но по поводу тех объектов, которые находятся над и под ее поверхностью: как созданных человеком объектов недвижимости, так и природных объектов. «В «чистом» виде земельные отношения практически не существуют», - отмечает О.И. Крассов1.
В настоящее время различными авторами выделяются два вида земельных общественных отношений, регулируемых земельным правом, - это имущественные земельные отношения по владению, пользованию и распоряжению землей и организационные (или управленческие) земельные отношения, связанные с управлением в сфере использования и охраны земель .
Имущественные и организационные земельные общественные отношения тесно связаны. Имущественные земельные отношения представляют собой отношения собственности на земельные участки, а также отношения, связанные с использованием земельных участков на иных основаниях. Организационные земельные отношения - это отношения в области управления, опосредующие особого рода организационную, организующую деятельность в сфере использования и охраны земель и земельных участков.
Вместе с тем, учитывая самостоятельный характер земельных общественных отношений, применительно к их видам целесообразно использовать более точные термины: «земельные общественные отношения имущественного характера» и «земельные общественные отношения организационного характера» .
Своеобразие и взаимосвязь земельных общественных отношений имущественного характера и земельных общественных отношений организационного характера проявляется в том, что, во-первых, они складываются по поводу земель, земельных участков, и, во-вторых, владение и пользование землей на различных правах для тех или иных нужд неотделимо от деятельности по организации этого процесса, придающей ему необходимую направленность.
П. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г. (далее по тексту -«Земельный кодекс») земельными отношениями, регулируемыми земельным законодательством, называет «отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».
Использование законодателем указанной формулировки обусловлено необходимостью отграничить сферу общественных отношений, регулируемых земельным законодательством, от сферы общественных отношений, регулируемых гражданским и административным законодательством.
Кроме того, как отмечает А.К. Голиченков, такое определение земельных отношений базируется на положении ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации2, согласно которому «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»1.
Формулировка п. 1 ст. 3 Земельного кодекса верна, но она ни в коем случае не означает признание существования двух самостоятельных видов земельных общественных отношений - отношений по использованию земель и отношений по охране земель. Общепризнанно, что использование и охрана земли - «две стороны одного явления»2.
Более того, нормы Земельного кодекса регулируют не только отношения по использованию и охране земель, но также отношения, связанные с возникновением, прекращением, ограничением, порядком осуществления прав на землю, управленческие земельные отношения по ведению государственного мониторинга земель, государственного земельного кадастра, государственному земельному контролю и т.д. Таким образом, в плане научного исследования представляется целесообразным классифицировать земельные общественные отношения на отношения имущественного характера и отношения организационного характера.
Правовые отношения - это общественные отношения, урегулированные нормами права. «Правоотношение - это право в действии, в жизни, это превращение абстрактного правила поведения (нормы) в конкретное действие или бездействие конкретного индивида, или коллективных образований», - пишет А.Б. Венгеров4. По мнению В.Н. Протасова, правоотношение - одна из важнейших теоретических правовых категорий, поскольку «представляет собой такое звено правового механизма, в котором право смыкается с объектом своего регулирования - социальной сферой»5.
Особенности земельных правоотношений собственности на земельный участок
Отношения собственности на землю - разновидность земельных общественных отношений имущественного характера, с одной стороны, и общественных отношений собственности на имущество, вещи, с другой стороны. Понятие экономических отношений собственности наиболее убедительно раскрывает Е.А. Суханов, определяющий их как «отношения присвоения конкретным лицом определенного имущества (материальных благ), влекущее его отчуждение от всех иных лиц и предоставляющее возможность хозяйственного господства над присвоенным имуществом, соединенную с необходимостью несения бремени его содержания»1. Отношения собственности на землю заключаются в том, что земельный участок присваивается лицом, которое использует его в своих интересах, относится к нему как к своему собственному, а все другие лица не должны создавать этому препятствий. Основная особенность земельных отношений собственности заключается в их объекте -земельных участках.
Г.А. Аксененок писал, что в основе любых земельных общественных отношений на всех этапах истории лежат отношения земельной собственности, и «история земельных отношений есть по существу история земельной собственности, а специфичность земельных отношений - специфичность земельной собственности» .
Понятие собственности было закреплено в законодательстве Российской империи во второй половине XVIII века. Примечательно, что до этого момента данный термин заменялся в числе прочего словами, обозначавшими объект права собственности, такими как «вотчина» и «поместье». В Своде законов Российской империи определялось понятие недвижимого имущества, к которому были отнесены и поземельные участки, обозначаемые как «часть земной поверхности»1.
Особое правовое регулирование отношений по поводу земли и иной недвижимости отмечалось большинством дореволюционных правоведов. И.А. Покровский писал: «Территория не только существеннейший производительный капитал нации; она - место для ее жизни... Вследствие этого естественно, что положение недвижимости не может быть в такой же степени предоставлено частному определению, как положение движимости, и что она должны быть в большей мере подчинена некому общему, публично-правовому режиму»2. «Правоотношения на недвижимости определяются совершенно иначе, чем правоотношения на движимости», - отмечал он3.
С момента издания II Всероссийским съездом Советов Декрета «О земле» 26 октября (8 ноября) 1917 г.4 и до земельной реформы, начавшейся с принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе» (далее по тексту - «Закон о земельной реформе») и Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР», объектом земельного правоотношения собственности признавался единый государственный земельный фонд. Исследователи земельного права этого периода подчеркивали, что национализацией земли были созданы новые земельные правоотношения, которые позволяли государству решать стоящие перед ним на том историческом этапе задачи. Основные черты права социалистической государственной собственности на землю заключались в ее исключительности, неотчуждаемости, изъятии земли из оборота, предоставлении ее иным лицам только в пользование, отсутствии бесхозяйной земли5. Г.А. Аксененок объяснял своеобразие земли как объекта государственной собственности, с одной стороны, ее особой экономической ролью и, с другой стороны, «правовым режимом, установленным советским земельным законодательством на землю как исключительную собственность государства» . Идея единства государственного земельного фонда, выражающая единство как субъекта, так и объекта собственности, пронизывала все земельное законодательство. В отличие от других объектов государственной собственности земля не подразделялась на общесоюзный, республиканские и местные фонды2. Как объект землепользования земельные участки в составе земель государства имели различия в правовом режиме, определяемые главным образом их целевым назначением. Однако, в связи с производностью правоотношения землепользования от правоотношения собственности установленное законодательством деление земель на категории по целевому назначению ни теоретически, ни практически не нарушало единство государственного земельного фонда3.
Одним из основных направлений и исходным моментом земельной реформы 90-х гг. XX века стала трансформация форм собственности на землю4. Закон о земельной реформе и все последующие нормативные правовые акты, опосредующие вовлечение земли в оборот, закрепляли возможность возникновения частной собственности именно на земельные участки - индивидуально обособленные части ранее единого земельного фонда государства. Результатом установления права частной собственности на землю стало то, что качественное преобразование затронуло всю систему правового регулирования земельных отношений в целом, отмечает Л.П. Фомина.
Право собственности на землю, равно как и на иные объекты, традиционно рассматривается правоведами в качестве правового института, т.е. совокупности правовых норм, а также - субъективного права . Отмечается, что институт собственности на землю носит комплексный характер, т.к. отношения собственности на землю, другие природные ресурсы составляют предмет правового регулирования ряда отраслей системы российского права - конституционного, гражданского, земельного и пр.
Так, Конституция Российской Федерации предусматривает возможность нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной и иных формах собственности (п. 2 ст. 9), особо устанавливая право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ст. 36).
В нормах гражданского законодательства закреплены общее понятие права собственности и его содержания, общие основания приобретения и прекращения. Так, в главе 13 Гражданского кодекса при помощи триады правомочий: владения, пользования и распоряжения раскрывается содержание права собственности, закрепляется право собственника имущества по своему усмотрению совершать в отношении него любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, а также обязанность нести бремя содержания имущества и риск его случай гибели или повреждения и т.д.
Земельный кодекс регулирует общественные отношения собственности по поводу особого рода объектов: не любого имущества как Гражданский кодекс, не земли вообще в числе других природных ресурсов как Конституция, а поводу конкретных земельных участков, закрепляя права и обязанности собственников по их использованию, специфику возникновения, прекращения и ограничения права собственности на земельные участки и пр.
Особенности земельных правоотношений собственности проявляются через их структуру. Своеобразие земельных правоотношений собственности связано в первую очередь с их объектом - земельным участком, его признаками. Объект земельного правоотношения собственности накладывает отпечаток и иные элементы его структуры: на содержание и субъектный состав.
Наиболее значимыми признаками земельного участка, оказывающими влияние на складывающееся по поводу него земельное правоотношение собственности, являются целевое назначение и разрешенное использование земельного участка. Целевое назначение и разрешенное использование земельного участка определяют особенности как самих земельных правоотношений собственности, их субъектного состава и содержания, так и земельных правоотношений, тесно связанных с земельными правоотношениями собственности, с их возникновением, изменением и прекращением.
Понятие и характеристика земельных правоотношений организационного характера
Термин «управление» используется в земельном праве в нескольких контекстах. Прежде всего принято выделять соответствующий институт отрасли земельного права. Различные авторы именуют его по-своему: управление в сфере использования и охраны земель (О.И. Крассов)1; государственное управление использованием и охраной земель, государственное управление земельными ресурсами (И.А. Иконицкая) ; право управления в области землепользования (Ю.Г. Жариков); институт государственного управления (И.О. Краснова)4; государственное управление землепользованием (Б.В. Ерофеев)5. На основании норм данного института земельного права возникают земельные правоотношения, которые принято именовать управленческими или организационными. Кроме того, управлением называют особого рода деятельность в сфере использования и охраны земель.
Все указанные значения термина «управление» тесно взаимосвязаны. Для выяснения сущности и особенностей земельных управленческих правоотношений необходимо обратиться к наиболее общему пониманию управления.
Философское значение понятия «управление» заключается в способности биологических и социальных систем посредством накопления, передачи и преобразования информации направлять и корректировать разнообразные проявления их внутренней и внешней активности. При этом основное назначение управленческих структур - в обеспечении планомерного характера функционирования и развития биологических и социальных систем6.
Социальное управление, понимаемое как механизм организации общественных связей, многообразно, отмечает Ю.М. Козлов1. Его задачи и функции выполняют практически все государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и т.д. Социальное управление можно рассматривать и в узком смысле как государственное управление - «специфический вид государственной деятельности, отличный от иных ее проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.)» .
Определение управления как особого рода деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения общественно значимых целей, характерно и для земельного права.
По мнению О.И. Крассова, управление в сфере использования и охраны земель представляет собой «подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану» .
И. А. Иконицкая предлагает следующее определение государственного управления земельными ресурсами: «... это организующая деятельность государственных органов исполнительной власти, направленная на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества» .
И.О. Краснова различает понятие государственного управления в широком и узком смыслах. В широком смысле под государственным управлением она подразумевает
деятельность всех ветвей государственной власти по регулированию поведения людей установленными методами. Однако в своем курсе данный автор использует понятие государственного земельного управления в узком смысле, называя им «организующую исполнительно-распорядительную деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, стоящих перед государством и выраженных в законодательстве»1.
Н.Л. Лисина определяет управление в сфере использования и охраны земель как «основанную на законе целенаправленную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и их объединений по обеспечению рационального использования земель, их охране и повышению плодородия почв».
В связи с изложенным необходимо сделать несколько замечаний.
Как было указано, социальное управление многообразно, и следует согласиться с теми авторами, которые наряду с государственным выделяют также муниципальное, общественное и иные виды управления в области использования и охраны земель3. Так, не все виды деятельности по землеустройству имеют характер исключительно государственного управления. Согласно ст. 4 Закона о землеустройстве основанием для его проведения может быть договор, заключаемый со специализированной частной организацией, т.е. возможно проведение землеустройства по инициативе частного лица в добровольном порядке. Даже в случае внутрихозяйственного управления4 в сфере использования и охраны земель соответствующая деятельность сохраняет свой организующий и целенаправленный характер.
Государственное управление - ведущую форму управления, не следует смешивать с деятельностью органов законодательной и судебной власти. В земельном праве государственное управление традиционно определяется как исполнительно-распорядительная деятельность исполнительных органов государственной власти1, основным направлением которой является исполнение - проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов путем «распорядительства» - использования юридических властных полномочий.
Обязательным признаком управления в сфере использования и охраны земель, вытекающим из природы управления как социального явления, является его целенаправленность, как совершенно верно подчеркивает Н.Л. Лисина3. Выше было отмечено, что основное назначение управленческих структур состоит в обеспечении планомерного характера функционирования и развития управляемых систем. Управляемая система в земельном праве - это общественные земельные отношения4.
Нормы института управления в сфере использования и охраны земель, регулируя общественные земельные отношения, придают им определенную направленность, ориентируют их на достижение поставленных в самих же нормах земельного права целей. Большинство авторов выделяет обеспечение рационального использования и охраны земель, повышение плодородия почв в качестве главной цели управления в рассматриваемой сфере. Однако, в Земельном кодексе Российской Федерации 2001 г. в отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г. почти, за редким исключением, не используются указанные формулировки и подобные задачи прямо не ставятся перед земельным законодательством. Представляется, что в настоящее время основной нормативно закрепленной целью управления в области использования и охраны земель следует считать обеспечение или, другими словами, организацию использования и охраны земли как основы жизни и деятельности человека - цель, основанную на конституционном принципе земельного права, закрепленном в пп. 1 п.1 ст. 1 Земельного кодека вслед за п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации.
Земельные правоотношения организационного характера, связанные с оформлением прав на земельный участок
Оформление прав на земельные участки осуществляется в процессе реализации земельных правоотношений организационного характера по поводу ведения государственного земельного кадастра и регистрации прав на земельные участки и сделок с ними.
Под термином «земельный кадастр» в литературе по земельному праву на протяжении многих лет принято понимать, с одной стороны, совокупность определенных действий, мероприятий, которые носят государственно-правовой характер и рассматриваются в качестве функции государственного управления1, с другой стороны, -совокупность сведений о земле, с третьей - совокупность материалов, документов, содержащих указанные сведения2. По мнению Е.Н. Колотинской, «главным и основным, ради чего... проводятся все кадастровые мероприятия и оформляется документация, являются сами сведения о земле», которые и составляют кадастр.
Указанная позиция соответствует определению государственного земельного кадастра как систематизированного свода документированных сведений о земле, содержащемуся в ст. 1 Закона о земельном кадастре. Согласно названному закону эти сведения получаются в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, который представляет собой описание и индивидуализацию земельных участков в Едином государственном реестре земель и сопровождается присвоением им кадастровых номеров. Посредством государственного кадастрового учета каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки.
Деятельность по государственному кадастровому учету земельных участков охватывается более широким понятием ведения государственного земельного кадастра. В соответствии со ст. Закона о земельном кадастре ведение государственного земельного кадастра - это последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках. Кроме того, к указанным действиям также можно отнести также предоставление сведений государственного земельного кадастра (ст. 22 Закона о земельном кадастре). Управленческую функцию, связанную с ведением государственного земельного кадастра в настоящее время уполномочено осуществлять Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.
Земельный кадастр призван служить как частным, так и публичным интересам. Для юридических и физических лиц при совершении сделок с землей важную роль играет получение выписок из земельного кадастра, из которых они получают информацию о характеристиках земельного участка
Однако, прежде всего земельный кадастр необходим в публичных интересах, связанных с организацией рационального использования и охраны земель1. Особо следует выделить также фискальную функцию земельного кадастра2, в котором содержатся сведения об экономических характеристиках земельного участка - о его кадастровой стоимости, которая применяется для целей налогообложения (п. 5 ст. 65 Земельного кодекса). В. Евсегнеев отмечает, что «в дореволюционный период под «кадастрацией» понимали именно фискальную классификацию доходных - главным образом сельскохозяйственных - земель».
Э.А. Гряда понимает под земельно-кадастровыми отношениями «общественные отношения, урегулированные нормами земельного права и возникающие в связи с созданием, порядком ведения и применением сведений земельного кадастра и юридической ответственности за нарушением законодательства в данной сфере правового регулирования»1. Данное определение представляется не совсем точным.
Исходя из приведенного определения деятельности по ведению земельного кадастра, ее основу составляет государственный кадастровый учет земельных участков. Кроме того, кадастровый учет земельных участков следует рассматривать неотъемлемо от кадастровой оценки земель, на основании которой формируются сведения земельного кадастра о кадастровой стоимости земельных участков2.
Таким образом, земельно-кадастровые отношения могут быть определены как земельные отношения организационного характера в сфере деятельности по ведению государственного земельного кадастра, основным содержанием которой является государственный кадастровый учет и кадастровая оценка земельных участков.
По мнению Е.Н. Колотинской, особенностью земельно-кадастровых отношений, складывающихся в связи с земельно-кадастровой функцией государства, является то, что они «регулируются нормами не материального земельного права, а нормами земельно-процессуального права, устанавливающими порядок деятельности по составлению и ведению земельного кадастра, а также по проведению контроля за его ведением и использованием» .
Однако наряду с процессуальными правоотношениями земельно-кадастровые правоотношения включают также материальные правоотношения, посредством которых реализуются нормы права, закрепляющие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере ведения государственного земельного кадастра, их обязанности, а также соответствующие права и обязанности субъектов права на земельные участки и других лиц. Так, согласно ст. 19 Закона о земельном кадастре любой заинтересованный правообладатель или уполномоченное им лицо имеет право обратиться в Роснедвижимость с заявкой на проведение государственного кадастрового учета земельного участка, приложив к ней правоустанавливающие документы на земельный участок и документы о межевании, а указанный орган при соблюдении ряда условий и требований, предусмотренных нормативными правовыми актами, обязан провести государственный кадастровый учет земельного участка. Указанные права и обязанности являются элементами содержания материальных правоотношений, а сама процедура проведения государственного кадастрового учета опосредуется процессуальными правоотношениями.
По мнению Ю.Г. Жарикова, объектами земельных отношений в сфере кадастрового учета являются индивидуально-определенные земельные участки, прочно связанное с землей недвижимое имущество, весь земельный фонд в целом, его составные части в пределах границ республик, административно - территориальных образований, а также права на земельные участки.
В.Н. Сидоренко в качестве объектов государственного земельного кадастра рассматривает, во-первых, земельный участок и сведения о земельном участке, называя их «базовыми объектами», и, во-вторых, «более сложные объекты», такие как территориальные зоны и расположенные на земельных участках объекты недвижимости2.
Как было указано, основное содержание земельно-кадастровых правоотношений составляют права и обязанности различных субъектов, связанные с государственным кадастровым учетом и кадастровой оценкой земельных участков. Из приведенного определения государственного кадастрового учета земельных участков, более того - из его названия, данная деятельность и соответствующие правоотношения главным своим объектом имеют именно земельные участки.
Государственный земельный кадастр содержит сведения не только о земельных участках, то также о территориальных зонах, землях и границах территорий муниципальных образований, землях и границах субъектов Российской Федерации, землях и границах Российской Федерации (ст. 12 Закона о земельном кадастре). Сведения о земельных участках, содержащиеся в Едином государственном реестре земель, включают: описание границ отдельных частей земельных участков, зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения), наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками и др. (п. 2 ст. 14 Закона о земельном кадастре).
