Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Охрана атмосферы Земли — актуальная проблема экологического права 23
1.1 Экологические, медико-санитарные и другие предпосылки усиления правовой охраны атмосферы Земли в современных условиях -23
1.2. С ложившиеся представления о правовой охране атмосферного воздуха и предпосылки их переосмысления 61
Глава 2. Концептуальные основы формирования воздухоохранного права 95
2.1.Проблемы отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих отношения в сфере охраны атмосферы Земли 95
2.2. Основные предпосылки формирования воздухоохранного права 103
2.3.Воздухоохранное право - комплексная отрасль в системе современного российского права 125
Глава 3. Общая характеристика развития современного воздухоохранного законодательства 127
3.1. Становление и развитие воздухоохранного законодательства в Российской Федерации 127
3.2.Проблемы соотношения воздухоохранного законодательства Российской Федерации и ее субъектов 139
3.3. Теоретические основы развития воздухоохранного законодательства в субъектах Российской Федерации 158
3.4. Основные направления совершенствования воздухоохранного законодательства в Российской Федерации 171
Глава 4. Основные направления совершенствования правовой охраны атмосферы Земли в современных условиях 183
4.1. Правовые основы управления в области охраны воздушной среды 183
4.2.Совершенствование организационно-правовых форм реализации законодательства об охране атмосферы Земли 192
4.3.Развитие естественнонаучных представлений о классификации загрязнения воздушной среды и проблемы их использования в правовом регулировании 211
4.4. Правовое регулирование шумового загрязнения воздушной среды 229
4.5. Правовая охрана воздушной среды в процессе промышленного производства 248
4.6.Правовая охрана воздушной среды от автотранспортного загрязнения 259
4.7.Правовая охрана воздушной среды в процессе сельскохозяйственного производства 282
Глава 5. Правовой механизм охраны атмосферы Земли и проблемы его совершенствования 293
5.1. Понятие правового механизма охраны воздушной среды и предпосылки его дальнейшего совершенствования 293
5.2.Совершенствование гарантий охраны атмосферы Земли в современных условиях 317
5.3. Совершенствование контроля и мер юридической ответственности в области охраны воздушной среды 335
5.4.Развитие рыночных механизмов охраны воздушной среды 352
Использованные нормативно-правовые акты и литература 365
- Экологические, медико-санитарные и другие предпосылки усиления правовой охраны атмосферы Земли в современных условиях
- Становление и развитие воздухоохранного законодательства в Российской Федерации
- Правовые основы управления в области охраны воздушной среды
- Понятие правового механизма охраны воздушной среды и предпосылки его дальнейшего совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В период с 1990 года в Российской Федерации произошли коренные изменения: изменилась политическая и экономическая система. С учетом принципа разделения властей была реорганизована система законодательных, исполнительных и судебных органов.
В последние годы шел процесс интенсивного формирования нового законодательства. Была изменена его конституционная основа, как на федеральном уровне, так и в субъектах. Были приняты многие законодательные акты в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
В условиях экологического кризиса и экономического спада идет процесс реформирования системы хозяйствования. Как и раньше, органы законодательной и исполнительной власти первостепенное внимание уделяют решению экономических и социальных вопросов. Однако, как и раньше, в этом процессе далеко недостаточно внимания уделяется учету экологических требований, что естественно ведет к дальнейшему усугублению и без того острых экологических проблем. В то же время ухудшение состояния природы отрицательно сказывается на экономическом развитии и затрагивает многие социальные интересы, прежде всего, отражается на здоровье людей.
В системе охраны окружающей среды особо важное место занимает обеспечение благополучия воздушного бассейна. В последние годы антропогенное воздействие на воздушную среду резко усилилось.
Исследование факторов, которые способствуют усугублению кризисного состояния атмосферы, их оценка и особенно учет имеют существенное значение для дальнейшего развития и совершенствования
воздухоохранного законодательства и права, как в России, так и в субъектах Российской Федерации.
Изучение положения дел в законодательстве, практики его реализации с учетом конкретного состояния атмосферного воздуха, учет экологических интересов общества, в том числе будущих поколений, не могут не привести нас, а также государственные органы к осознанию необходимости не только переоценить, но и изменить отношение к природе. Это, прежде всего, касается деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Наиболее существенным при этом является вопрос об изменении сути экологической политики, особенно механизмов принятия решения. Достижение целей экономического и социального развития, как Федерации, так и ее субъектов должно происходить только на основе учета экологических требований.
Научно правовое осмысление проблем, стоящих в области организации охраны атмосферного воздуха, показывает, что здесь накопились значительные проблемы теоретического характера. Так, действующая правовая конструкция охраны воздушной среды существенно отличается от аналогичной конструкции, которая складывается при организации правовой охраны земли, недр, вод, животного мира, лесов и т.д. Другими словами, считается, что при организации правовой охраны атмосферного воздуха совершенно не обязательно использовать уже сложившиеся конструкции, применяемые при организации правовой охраны других объектов природы. В то же время весь парадокс в том, что воздушная среда, наряду с другими природными объектами (например, водной средой), практически всеми признается самостоятельным объектом природной среды.
Известно, что наука российского экологического права к настоящему времени выработала достаточно четкую правовую конструкцию охраны отдельных объектов природы в основном через институт права государственной собственности, производным от которого является институт права пользования. К тому же в области охраны других природных объектов сложились самостоятельные отрасли права - земельное, горное, водное, лесное и т.д.
Иное дело обстоит с охраной атмосферного воздуха. Считается, что в силу своих естественных свойств воздух не может принадлежать какому-либо субъекту права, а является природным ресурсом, которым пользуются все государства на равных основаниях в пределах государственной территории. В области охраны атмосферного воздуха в Российской Федерации (несмотря на обилие нормативно-правовых актов) не сформирована и самостоятельная отрасль права, то есть, в отличие от охраны земель, вод, лесов, недр, осуществляемой через определенные отрасли права, здесь правовые нормы еще не образуют отраслевую общность.
Все это происходит потому, что как в теории, так и на практике не всегда учитывается, что атмосфера Земли как пространство, содержащее в себе смесь газов, именуемую воздухом, является объектом реального материального мира: ее нельзя потребить, уничтожить, и она уже индивидуализирована как объект природы. Атмосфера планеты Земля, так же как и сама земля с ее недрами, и реки, протекающие по ее поверхности, или озера, имеющиеся на ее территории, является естественным условием существования любого государства.
Следовательно, любое государство имеет свои государственные границы, в пределы которой входят земля с ее недрами, воды и атмосферное пространство или атмосфера Земли, что в совокупности
составляет экосистему на определенной государственной территории. А государственная территория принадлежит юридически государству.
В существующей юридической литературе и в действующем законодательстве не разрешена не только проблема права собственности на атмосферу Земли, но и проблема права пользования ею. Более того, проблема признания права пользования атмосферой Земли на сегодня остается еще сложной для практического представления из-за недостаточной разработанности ее в нашей юридической науке.
Сложность такого явления как право пользования атмосферой Земли объясняется стереотипами нашего мышления. В действительности сегодня никто не задумывается над проблемами практического использования атмосферы Земли. Если кто-то купается в естественном водоеме - озере или реке, то этот факт нетрудно представить как разновидность определенного права водопользования. Тем более, если в водоем выбрасывают сточные воды, то это уже, несомненно, водопользование. Но если кто-то загорает на берегу реки, принимая естественные воздушные ванны, то почему-то никому и в голову не приходит, что это разновидность права пользования атмосферой Земли и ее также придется в будущем охранять. Не принимаются многими в качестве разновидности права пользования атмосферой Земли даже многочисленные выбросы в нее вредных веществ и всевозможных отходов.
В целом, следует отметить, что в нашей стране до сих пор определению порядка использования атмосферы Земли не придавали серьезного значения. Между7 тем атмосферный воздух - это, прежде всего, природный ресурс, имеющий незаменимое значение, как в жизни всего общества, так и каждого отдельного человека. Так же как и многие другие природные ресурсы, он, оказывается, исчерпаем (хотя частично и
возобновляется). Поэтому в процессе атмосферопользования также необходимо обеспечивать меры не только по улучшению состояния атмосферы Земли и сохранению ее чистоты, но и рациональному использованию атмосферного воздуха в качестве природного ресурса.
К сожалению, на это существенное обстоятельство не обращалось должного внимания ни в юридической литературе, ни в законотворчестве. Это не могло не привести к недооценке экологических факторов в сфере общего природопользования и не смогло не отразиться на воздухоохранной деятельности всех хозяйствующих субъектов.
Разрешение проблемы признания атмосферы Земли объектом права собственности и права природопользования до сего времени, по мнению диссертанта, затрудняла неопределенность понятия «атмосферный воздух», ради охраны которого и развивалось законодательство. Точность этого понятия в качестве объекта правовой охраны вызывает серьезные сомнения. На наш взгляд, признание объектом правовой охраны атмосферу Земли (вместо атмосферного воздуха) меняет ситуацию и позволяет выдвинуть новую теоретическую концепцию правовой охраны атмосферного воздуха.
Короче говоря, по мере не только все большего использования атмосферы Земли в качестве резервуара для выбросов промышленных, транспортных и иных отходов (вредных веществ), но и признания факта использования атмосферного воздуха в качестве природного ресурса, более настойчиво будут ставиться непривычные для традиционной схемы организации правовой охраны атмосферного воздуха вопросы. К их числу можно отнести следующие:
- Можно ли считать атмосферу Земли объектом собственности и если да, то какая форма собственности больше всего подходит для оптимальной ее охраны?
- Следует ли считать атмосферу Земли в пределах границы страны исключительной государственной собственностью, к которой все имеют одинаковый доступ, или же отдельные участки атмосферы Земли могут быть закреплены на праве частной собственности?
- Должно ли законодательство ограничивать использование атмосферного воздуха в качестве природного ресурса и устанавливать пределы использования атмосферы Земли для выбросов вредных веществ и отходов?
Если законодатель может ограничивать использование атмосферы Земли (так же, как и использование животного мира, недр, лесов и т.д.), то какой механизм будет применен для такого ограничения?
- Каково соотношение между государственным регулированием и системой прав собственности (в том числе исключительной государственной собственности) как юридических средств ограничения использования атмосферы Земли?
- Какова юридическая природа споров, возникающих между различными субъектами права природопользования по поводу нарушения ими (или их) прав на чистую или хотя бы благоприятную воздушную среду?
- Какие государственные структуры могли бы наилучшим образом разрешать досудебные споры относительно нарушения прав на пользование (или на преимущественное пользование) атмосферой Земли? В процессе природопользования могут возникнуть и некоторые другие вопросы, касающиеся охраны атмосферы Земли.
Как бы серьезно мы не относились к научному спору о праве собственности на атмосферу Земли и праве пользования атмосферным воздухом, вряд ли нам удастся уйти от ответа на вопрос о том, кто же имеет право на практике распоряжаться и контролировать доступ к
использованию атмосферы Земли. Если сегодня нам еще не приходится говорить о размерах непосредственного потребления атмосферного воздуха и о правовом регулировании этого процесса, то, возможно, это положение может очень сильно измениться в ближайшем будущем. Дело в том, что воздух по мере развития промышленности и транспорта все больше и больше используется уже как природный ресурс и является незаменимым средством производства в различных отраслях народного хозяйства. Так, содержащийся в воздухе кислород используется как химический агент в различных процессах горения топлива, процессе выплавки металлов из руд, в промышленном получении многих химических веществ. Воздух используется как хладагент, как тепло-, электро- и звукоизоляционный материал, а также в качестве тела в автомобильных шинах, струйных и распылительных аппаратах и т.д.
Все большее загрязнение атмосферы Земли различными выбросами промышленности, наземного и воздушного транспорта создает угрозу, как нормальному процессу непосредственного использования атмосферного воздуха, так и жизнедеятельности человека, животного мира, растительности. Продолжающееся возрастание загрязнения атмосферы Земли еще более актуализирует проблему переосмысления юридической конструкции охраны атмосферного воздуха. В связи с этим должна быть пересмотрена и действующая юридическая конструкция охраны атмосферного воздуха, закрепленная в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 года. Правовая охрана атмосферного воздуха должна осуществляться по такой же юридической конструкции, что и правовая охрана земли, недр, вод, лесов и т.д. Атмосфера Земли - такой же природный объект, что и недра, воды, леса. Поэтому и для ее правовой охраны должны быть созданы те же юридические механизмы, что и для
охраны других природных объектов. Она так же, как и другие природные объекты может быть рассмотрена, с одной стороны, как природный ресурс и как природный объект, с другой стороны,
В то же время необходимость дальнейшего совершенствования общественных отношений в области организации правовой охраны атмосферы Земли требует всестороннего научно-правового переосмысления традиционных представлений, сложившихся в этой области, и выработки новых, соответствующих современным требованиям решений.
Состояние разработки темы характеризуется тем, что отдельные проблемы правовой охраны атмосферы как части природы рассматривались во многих трудах эколого-правовой направленности. Подготовлены эти работы были преимущественно до 1990 года (за некоторым исключением и в последние годы) такими видными учеными, как ФХ.Адиханов, А.Г.Аксененок, В.И.Андрейцев, С.А.Боголюбов, М.М.Бринчук, М.И.Васильева, А.К.Голиченков, О.Л. Дубовик, Ю.А.Жураев, Н.Д.Казанцев, О.С.Колбасов, С.Н.Кравченко, Н.И.Краснов, О.И.Крассов, В.В.Круглов, Н.Р.Малышева, И.Ф.Панкратов, В.В.Петров, Ф.М.Раянов, Н.А.Сыродоев, А.С.Тимошенко, Ю.С.Шемшученко, А.С.Шестерюк, В.Н.Яковлев и многие другие.
Что касается специальных исследований правовых проблем охраны атмосферного воздуха, то в 70-80-е годы такое исследование было выполнено М.М.Бринчуком (диссертация на тему «Правовая охрана атмосферного воздуха в развитых капиталистических странах», 1978 г., монография «Правовая охрана атмосферного воздуха». М,: Наука, 1985 г.). Проблемы государственного контроля за охраной атмосферного воздуха исследовал в монографии Н.И.Малышко (1982 г.). Монография Н.Г.Малышевой была посвящена проблемам охраны
окружающей среды от шумового воздействия («Охрана окружающей среды от шумового воздействия (правовые и организационные вопросы)». Киев: Наукова думка, 1984 г.). Автором данной диссертации в 1986 году была защищена кандидатская диссертация на тему «Правовая охрана атмосферного воздуха».
На современном этапе правовыми вопросами охраны атмосферного воздуха от воздействия автомобильного транспорта занимался Р.Г.Минниахметов. Им в 1999 году защищена кандидатская диссертация на тему «Правовая охрана атмосферного воздуха от автотранспортного загрязнения».
Анализ работ, вышеуказанных авторов, показывает, что ученые-юристы до сих пор вели речь в основном об охране атмосферного воздуха. И действующее законодательство нацеливало их на такой подход. К тому же значительная часть работ в области правовой охраны атмосферного воздуха относится к советскому периоду. Проблема же надлежащей охраны атмосферы Земли по настоящему обнаруживается только в современных условиях, когда не только сильно возросла опасность ее загрязнения, но и все возрастающая антропогенная нагрузка на атмосферу Земли проявляется именно в период перехода России к рыночной экономике. В этих условиях и появляется объективная потребность во всестороннем научном переосмыслении того теоретического материала, который накопился в области осуществления правовой охраны атмосферного воздуха.
Объектом исследования является процесс становления и развития воздухоохранного права в Российской Федерации, связанный с объективной необходимостью совершенствования правовой охраны атмосферы Земли в современных условиях.
Предметом исследования выступают общественные отношения, которые складываются в условиях обострения потребностей в усиленной и системной организации правовой охраны атмосферы Земли.
Цели и задачи диссертационного исследования предопределяются теоретической и практической значимостью выбранной темы и степенью ее разработанности.
В частности, данное исследование преследует цели:
разработать понятийный аппарат, используемый в воздухоохранном праве и законодательстве;
уточнить объект правовой охраны;
исследовать исторические аспекты правовой охраны атмосферного воздуха;
выявить и проанализовать принципы, на которых основана правовая охрана атмосферы Земли в современных условиях;
сформулировать предложения по совершенствованию действующего воздухоохранного законодательства с учетом развития рыночной экономики и на этой основе устранить пробелы в воздухоохранном законодательстве;
совершенствовать организационные основы управления охраной атмосферы;
создать отвечающие общественным потребностям правовые механизмы обеспечения охраны атмосферы Земли.
Методологические и теоретические основы исследования.
Настоящее исследование исходит из философских учений о взаимодействии общества и природы, о государстве и праве. Наряду с общенаучными методами исследования в работе использованы сравнительно-правовой, системный, логический и исторический методы.
Изложенные в настоящей работе суждения о комплексном характере воздухоохранного права, формировании его как отрасли, о развитии воздухоохранного законодательства и права в контексте рыночной экономики опирались во многом на исследования в области теории права, цивилистики, других отраслей, осуществляемые учеными-правоведами: С.С.Алексеевым, Б.М. Клименко, М.Н. Марченко, В.Д. Переваловым, СВ. Полениной, Е.А. Сухановым, Ю.А. Тихомировым, В.Ш. Шайхатдиновым, B.C. Якушевым и др.
Автор опирался также на труды В.Бжезинекого, А.В. Брайона, А.В. Городецкого, Б. Китановича, Д.И. Никитина, Николаса А. Робинсона, Ю.В. Новикова, П. и Ч. Ревелль, Н.Ф. Реймерса, П.Стайнова, К.М. Сытника, Н.Ф. Тищенко.
Научная новизна. Диссертация содержит комплексное, завершенное исследование проблем развития и совершенствования воздухоохранного законодательства и права Российской Федерации и ее субъектов. Уточнение объекта правовой охраны, обоснование распространения права собственности на атмосферу Земли в пределах территории государства, формулирование предложений по совершенствованию механизма правовой охраны атмосферы, учет при этом потребностей развития рыночных отношений - характеристики диссертации, свидетельствующие о решении проблем охраны атмосферного воздуха как одной из важнейших общественно значимых задач.
Впервые в работе предпринята попытка четко обозначить параметры формирующегося воздухоохранного права, призванного упорядочить и усилить всю работу в области охраны атмосферы Земли.
Научная новизна диссертационного исследования выражается также в том, что впервые в науке экологического права правовая охрана
воздушной среды представлена как самостоятельная отрасль права, наряду с земельным, водным, лесным, горным правом, с использованием и для этой отрасли права существующей конструкции юридической охраны.
Предметом особого внимания в диссертации являются: анализ предпосылок, влияющих на теоретическую и практическую возможность и необходимость трансформирования традиционной схемы правовой охраны атмосферного воздуха в новую конструкцию организации правовой охраны атмосферы Земли; характеристика тех позитивных изменений, к которым такая трансформация может привести.
В результате проведенного исследования диссертант пришел к выводу о возможности формирования воздухоохранного права - новой отрасли права, призванной юридически обеспечивать организацию охраны атмосферы Земли в современных условиях на более высоком уровне.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Положение об экологических, медицинских, санитарно-гигиенических и экономических предпосылках усиления правовой охраны атмосферы Земли в современных условиях развития Российской Федерации. Изложенные в диссертации экологические, медицинские, санитарно-гигиенические и экономические факторы, непосредственно связанные с охраной атмосферы, требуют своего учета при совершенствовании и дальнейшем развитии воздухоохранного законодательства и обеспечении его реализации на федеральном и региональном уровнях.
2.Теоретический вывод о необходимости признания и закрепления в законодательстве в качестве объекта охраны не
атмосферного воздуха, а атмосферы Земли. Уточнение объекта правовой охраны является обоснованным, так как современное экологическое законодательство, в частности Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» регулирует отношения по охране не только атмосферного воздуха, но и озонового слоя, как специфической составной части атмосферы. Благодаря этому будет достигнута цель комплексного регулирования охраны атмосферы Земли.
З.Теоретическое положение о возможности распространения на сферу правовой охраны атмосферы Земли основных элементов правовой конструкции охраны других объектов природы (земли, недр, вод, лесов, животного мира) Речь идет о регулировании применительно к охране атмосферы Земли отношений собственности, права пользования, а также распространения на данную сферу принципа рационального использования атмосферы.
-.Положение о воздухоохранном праве как новой, комплексной отрасли российского права, направленной на обеспечение сохранения (восстановления) благоприятного состояния атмосферы Земли в современных условиях. В диссертации обосновывается, что воздухоохранное право является сформированной отраслью, раскрываются ее параметры.
5.Положение о правовом механизме охраны окружающей среды, приспособленном к особенностям охраны такого объекта природы, как атмосфера Земли. Правовой механизм охраны окружающей среды, по мнению диссертанта, полностью распространяется и на сферу организации охраны атмосферы Земли. В то же время он конкретизируется применительно к особенностям правовой охраны атмосферы Земли и закрепляется в законодательстве об охране этого объекта природной среды.
6.Положение о совершенствовании нормирования в области охраны атмосферы, как одного из стержневых элементов в механизме правовой охраны атмосферы Земли. Все другие элементы этого механизма - оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологический аудит, мониторинг и др. -ориентированы на обеспечение соблюдения соответствующих нормативов,
7.Вывод о необходимости введения в юридико-правовую сферу понятия «экологическая емкость воздушной среды» в качестве важнейшей категории воздухоохранного права для использования в процессе организации охраны атмосферы Земли. По мнению диссертанта, воздухоохранная проблема является актуальной там, где имеет место максимальная насыщенность территории влияющими на воздушную среду предприятиями. Поскольку возможности воздушной среды не беспредельны, необходимо организовать четкий учет ее загрязнения в конкретных условиях города, района, местности. Для оптимального государственного управления процессами загрязнения воздушной среды как раз и необходимо введение в оборот понятия «экологическая емкость воздушной среды».
8.Вывод о научной необоснованности выделения в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» как самостоятельной разновидности гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха. Обособление гигиенических нормативов на сегодня не обосновано ни с позиций доктрины, ни практикой. К тому же вряд ли есть необходимость в обособлении воздействия загрязненного воздуха только на здоровье человека. Загрязненный воздух одинаково вреден и для других живых организмов.
и для растительности. Поэтому вполне достаточно единых нормативов предельно допустимой концентрации вредных веществ в атмосфере.
9.Положение о необходимости введения в практику правовой охраны атмосферы Земли понятия «ассимиляционный потенциал воздушной среды», являющегося основанием не только для установления суммарной величины предельно допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферу Земли различными источниками загрязнения, но и для определения квот при возможном рыночном перераспределении прав на загрязнение атмосферы. Если понятие «экологическая емкость воздушной среды» должно использоваться законодательством в основном на стадии размещения, строительства и реконструкции предприятий, то понятие «ассимиляционный потенциал воздушной среды» необходимо как при установлении суммарной величины предельно допустимых выбросов для действующих предприятий, так и при использовании рынка прав на загрязнение атмосферы.
Ю.Вывод о необходимости выделения экологического шума в качестве самостоятельного института воздухоохранного права. На основании исследований источников шума диссертант в работе выясняет отраслевую природу правоотношений, возникающих в результате шумового загрязнения окружающей среды, вычленяет экологический шум и отличает его от шума, как объекта трудовых и административных правоотношений.
11.Положение о том, что законодательство об охране атмосферы Земли образует предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Хотя в ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране атмосферы не включено в предмет совместного ведения, в диссертации дается обоснование того, что оно
развивается в рамках предмета совместного ведения. Предложенные в диссертации механизмы развития законодательства об охране атмосферы в субъектах РФ, обеспечивают соблюдение правила о его соответствии с федеральным законодательством в данной сфере.
12.Положение о необходимости разработки концепции развития законодательства об охране атмосферы Земли в субъектах Российской Федерации. По мнению диссертанта, развитие законодательства об охране атмосферы Земли в Российской Федерации связано с региональными особенностями. Региональные же особенности, в свою очередь, зависят от своеобразия экономической, природной среды, политико-территориальной организации конкретного субъекта Российской Федерации. Поэтому каждый субъект Российской Федерации должен иметь концепцию развития воздухоохранного законодательства.
При этом в законах субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, как и в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» применительно к соответствующей деятельности следует предусмотреть требования о необходимости проведения оценки воздействия на атмосферу, экологической экспертизы, экологической сертификации и экологического аудита, которые являются гарантами выполнения требований по охране атмосферного воздуха.
ІЗ.Положение о том, что при развитии законодательства об охране атмосферы Земли важно принимать во внимание закономерности осуществления интегрированного и
дифференцированного подходов в его развитии. В рамках интегрированного подхода к развитию данной отрасли права решаются задачи по регулированию использования и охраны природной среды в целом, как единого объекта. При дифференцированном подходе правовое регулирование осуществляется применительно к
определенному природному ресурсу, но с учетом положений экологического права.
14.Вывод о содержании и параметрах собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферы Земли. Статья 76 Конституции Российской Федерации открывает возможности развития собственного правового регулирования субъектов Федерации. В настоящее время многие субъекты развивают собственное правовое регулирование и в области воздухоохранного права. В связи с этим есть необходимость в определении параметров развития собственного правового регулирования воздухоохранных отношений субъектами Российской Федерации в целях оздоровления воздушной среды с учетом местных условий и возможностей.
Практическая значимость работы. Сформулированные в диссертации положения и выводы могут быть использованы при разработке и совершенствовании действующего законодательства в области организации правовой охраны атмосферы Земли применительно к современным условиям. Реализация в деятельности органов законодательной и исполнительной власти предложений, выводов и рекомендаций, изложенных в диссертации, позволит создать правовой механизм, существенно повышающий эффективность охраны атмосферы Земли.
Практическая значимость подтверждается тем, что многие предложения нашли воплощение в разработанных при непосредственном участии автора проектах законодательных актов Республики Башкортостан, принятых и действующих в настоящее время, или по которым автор проводил экспертизу.
Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания учебного курса «Экологическое право» и спецкурса
«Воздухоохранное право» в высших учебных заведениях Российской Федерации.
Положениями диссертации можно будет руководствоваться также и в деятельности государственных органов управления в области охраны атмосферы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные идеи и положения диссертации опубликованы автором в нескольких монографических исследованиях, а также в многочисленных научных статьях. Результаты диссертационного исследования неоднократно обсуждались на кафедре экологического и аграрного права Башкирского государственного университета, использовались автором в процессе преподавания курса «Экологическое право» и изложены в докладах на:
международной научно-практической конференции «Право -продовольствие - рынок» 15 апреля 1991 года в г. Москве;
межреспубликанской научной конференции «Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации» 19-20 ноября 1991 года в г. Москве;
научно-практической конференции «Конституционная реформа и развитие Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации» 19-20 января 1995 года в г.Уфе;
научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях» 17-18 октября 1995 года Москва-Софрино;
научно-практической конференции «Система законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие» 27 февраля 1996 года в г.Уфе;
научной конференции «Проблемы правовой реформы в России и Республике Башкортостан» 26 марта 1996 года в г.Уфе;
всероссийской научно-практической конференции «Правовая реформа в России: проблемы теории и практики» 18-19 апреля 1996 года в г, Екатеринбурге;
научно-практической конференции «Права человека на рубеже XX-XXI веков» 10 декабря 1996 года в г.Уфе;
всероссийской научно-практической конференции «Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах Российской Федерации» 23-25 января 1997 года в г. Оренбурге;
международном семинаре «Российская Федерация в Совете Европы: проблемы применения норм о защите прав человека» 17-18 апреля 1997 года в Уральской государственной юридической академии г. Екатеринбург;
научной конференции «Проблемы укрепления законности и правопорядка» 25-26 апреля 1997 года в г.Уфе;
республиканском семинаре «Правовое государство и демократия» 15-16 мая 1997 года в г.Уфе;
республиканской научно-практической конференции «Экология и природопользование» 25-26 сентября 1997 года в Удмуртском государственном университете г. Ижевск;
научно-практической конференции «Конституция Республики Башкортостан: проблемы и перспективы реализации» 23 декабря 1997 года в г.Уфе;
всероссийской научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования государственного протекционизма в области
возрождения и развития национально-традиционных форм ведения сельского хозяйства в России» 26-27 февраля 1998 года в г.Уфе;
всероссийской научно-практической конференции «Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия законодательного выражения и юридической практики» 23-24 апреля 1998 года в г.Екатеринбурге;
международной научно-практической конференции «Идеалы Всеобщей декларации прав человека и современный мир» 16-17 ноября
1998 года в г. Уфе;
республиканской научно-практической конференции «Состояние и перспективы развития аграрно-промышленного комплекса Удмуртской Республики» 19-20 ноября 1998 года в г. Ижевске;
всероссийской научно-практической конференции «Правовое обеспечение развития предпринимательской деятельности» 5-6 апреля
1999 года в г. Оренбурге;
научно-практической конференции «Состояние и перспективы развития экологического законодательства в Республике Башкортостан» 22-23 декабря 1999 года в г. Уфе.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, разбитых на 20 разделов, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Экологические, медико-санитарные и другие предпосылки усиления правовой охраны атмосферы Земли в современных условиях
Известно, что солнечная энергия, поступающая на Землю, регулируется атмосферной средой, предотвращающей резкие колебания температур на поверхности планеты. Без атмосферы Земли температура воздуха в дневное время доходила бы до +100С, а в ночное - до -100С. А такое резкое колебание температур атмосферного воздуха исключало бы даже возможность возникновения любого вида живых организмов. Поэтому атмосфера Земли, играя роль теплового баланса, осуществляет защитную функцию от воздействия чрезмерно высоких и низких температур.
Общая масса атмосферы Земли 5,2 1019 тонн, большая ее часть, около 90%, сосредоточена в слое толщиной не более 16 километров1. Атмосфера Земли является средой обитания и жизнедеятельности многих насекомых, птиц, млекопитающих, средой распространения семян, плодов, пыльцы, микроорганизмов и приемником газообразных отходов обмена веществ, оказывающим влияние и на теплообмен организмов. Атмосфера Земли делится на три основные части: нижнюю -тропосферу, среднюю - стратосферу и верхнюю часть - ионосферу.
Высота слоя тропосферы изменяется от 10 км над полярными широтами до 16 - 18 км над экваториальными . Чем больше высота, тем меньше плотность воздуха. Именно поэтому основная масса воздуха с атмосферными примесями находится в тропосфере. Тропосфера содержит практически и весь водяной пар, при конденсации которого образуется облачность. Верхние облака располагаются на высоте 6-10 км, средние - 2-4 км и нижние, более насыщенные, на расстоянии 1 -2 км от поверхности земли. Облачность, которая стелется вдоль самой поверхности земли, называют туманом.
В тропосфере происходят пространственные упорядоченные и неупорядоченные перемещения воздуха как в вертикальных (восходящих и нисходящих), так и в горизонтальных направлениях, что и приводит обычно к снижению температур по высоте. Средний градиент снижения температур 6С на 1 км. Но иногда температура с увеличением высоты может повышаться. Такое явление называется температурной инверсией1, и возникает она, когда самый нижний слой воздуха выхолаживается. В вечернее и ночное время, когда воздух сух, а небо безоблачно, поверхность земли охлаждается за счет теплового излучения, уходящего в пространство. Это и ведет к понижению температуры воздуха непосредственно у земли и потеплению ее на некоторой высоте, при этом вертикальные движения воздуха затруднены.
Мы обращаем внимание на столь подробное описание этого атмосферного явления потому, что именно температурная инверсия играет основную роль в возникновении неблагоприятных метеорологических условий, являющихся факторами, способствующими наступлению экстремальных ситуаций во многих промышленно развитых районах и городах. Именно поэтому одно из требований Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 года сводится к регулированию выбросов вредных веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеоусловий (ст. 19)1.
Характер погоды складывается обычно в приземном слое атмосферы Земли высотой примерно 50-100 м, в котором формируются воздушные и тепловые потоки, существенно зависящие от времени года, времени суток и даже от рельефа местности. Так, в течение суток температура воздуха максимальна днем после полудня и минимальна ночью перед восходом солнца. Распределение температуры воздуха по высоте зависит от степени нагрева поверхности Земли и прилегающего к ней слоя воздуха. Чем более нагрета поверхность Земли, тем интенсивнее высота перемешивания воздуха. Днем при ясной погоде поверхность Земли нагревается солнцем и прогревает прилегающий воздух. Ночью же Земля охлаждается в результате отдачи тепла (излучения). Поэтому в дневное время температура обычно с высотой понижается, а ночью, наоборот, повышается, причем, чем больше облаков и чем ниже они расположены, тем температурные колебания более сглаживаются. В условиях же сложного рельефа местности днем сильнее нагреваются его пониженные вогнутые формы: долины и котловины. На возвышенностях скорость ветра больше, чем на ровных участках, а в низинах меньше. Соответственно и законодательство об охране атмосферного воздуха должно учитывать эти факторы при проектировании и строительстве не только экологически опасных производств, но и жилых массивов и автострад.
Становление и развитие воздухоохранного законодательства в Российской Федерации
Более или менее интенсивное правовое регулирование охраны атмосферного воздуха (атмосферы Земли) в нашей стране началось сравнительно недавно.
Правовые акты, охраняющие леса и отдельные виды животных и запрещающие загрязнение водоемов, появились еще в рабовладельческом обществе . А у восточных славянских племён самые первые акты об охране природы были тесно связаны с нормами обычного права, исходившего из необходимости достижения гармонии человека с природой, согласованности его хозяйственной деятельности с сезонными циклами и с местными конкретными условиями. Отношение к окружающей среде в этих нормах выражалось в запрете всякой традиционной хозяйственной деятельности в некоторых святых местах.
Воздухоохранное законодательство берет свое начало с развития источников загрязнения атмосферы - промышленного производства. Так, например, в Указе 1659 года отмечалось, что некоторые предприятия своим дымом пугают и истребляют пчел. В целом же существовало, а кое-где и продолжает существовать мнение, что атмосферный воздух никак и ни при каких обстоятельствах не может быть загрязнен, поскольку он, в отличие от других природных объектов, непосредственно соединен с космосом, с вселенной, т.е. атмосфера Земли рассматривалась как бесконечное пространство.
Именно поэтому из всех охраняемых объектов природы начало правового регулирования чистоты атмосферы Земли было положено относительно поздно, даже в Европе, например, в основном только в начале XIX века. Хотя первые попытки локальной охраны воздушной среды были предприняты еще в 1273 году, когда английский парламент принял закон, запрещающий использовать для отопления жилищ в Лондоне «тощий уголь». В конце XVII века также в Англии был издан королевский указ, запрещающий разжигать очаги и печи во время работы парламента, дабы не ухудшать благоприятную воздушную среду в ответственный период деятельности государства1. А в 1863 году уже под давлением общественности вступил в силу «Закон о щелочах», призванный ограничить вредные выбросы в атмосферу Земли2. Примерно в этот же период вынуждена была обратить внимание на охрану воздушного бассейна и Франция. Там был принят имперский закон 1810 года, разделивший все промышленные предприятия на три категории по степени причиняемой ими окружающей среде вредности. А в США густой дым объявили нарушением общественного порядка, виновники которого облагались штрафом от 5 до 50 долларов .
В дореволюционной России в соответствии с положением во Врачебном уставе (1905 год) ст. 650 «полиция наблюдает, дабы на улицах, дорогах, мостах и возле оных нигде не было ничего такого, что может заражать воздух»4, поскольку ни специальных органов, ни законодательства по охране воздуха не существовало. Нарушение этой нормы по ст.207 Уголовного уложения влекло штраф до 300 рублей или арест до трех месяцев. Кроме того, ст. 165 Врачебного устава запрещала строительство фабрик и заводов, наносящих вред чистоте воздуха в городах и выше городов по течению рек1.
Вопросы охраны окружающей природной среды стояли ещё задолго до Октябрьской Революции и на территории Республики Башкортостан. Так, например, Уфимская городская Дума на своем заседании от 22 декабря 1898 года" предупредила руководство винокуренного завода о необходимости охраны окружающей территории и воздуха от заражающих нечистот, запретив использовать прилегающие к заводу- земли для хозяйственной деятельности, поскольку это может привести к дальнейшему загрязнению окружающей местности и воздуха. А согласно Своду обязательных постановлений Уфимской городской Думы" в разделе «О порядке содержания различных торговых и торгово-промышленных заведений и предприятий» (п. 18) перечислены санитарные правила содержания дворов, улиц, площадей, спуска грязных сточных и промышленных вод.
Краткий хронологический, историко-географический и правовой экскурс позволил сделать небольшое обобщение. Повсеместное, интенсивное развитие в XVI11 веке различных отраслей промышленности породило проблему атмосферного загрязнения, опасного и для окружающей природной среды, и для здоровья людей.
В этой связи в начале XX столетия немецкий гигиенист профессор Ашер сделал попытку доказать, что заболеваемость населения в задымленных городах значительно выше, чем в населенных пунктах с более чистым воздухом . Однако, несмотря на убедительность его данных, они остались без признания. Вопрос о вредном влиянии промышленных выбросов на здоровье жителей городов продолжал оставаться открытым. А в России в 1913 году Управление главного врачебного инспектора при Министерстве внутренних дел внесло в Государственную Думу законопроект «О санитарной охране воздуха, воды и почвы» и «Положение о санитарной охране воздуха от загрязнения дымом» . Однако эти документы не были приняты.
К вопросу о необходимости охраны воздушного бассейна от загрязнения промышленными выбросами более серьезно стали относиться лишь после наступления драматических событий в различных городах нашей планеты. В декабре 1930 года в долине Маас (Бельгия) произошло массовое отравление населения вредными выбросами в воздух, причем многих из них со смертельным исходом. От газов промышленных предприятий в 1948 году в городе Доноре (США) от высокой концентрации вредных веществ в воздухе погибло 20 человек. Аналогичное бедствие произошло в 1952 году в Лондоне, где количество смертельных случаев выросло до 4 тысяч человек. Такие трагедии повторялись в столице Англии и в последующие годы". Типичные примеры, может быть и не столь драматические, имелись и в Америке, и в Японии. Большие неприятности доставляли населению и периодические лос-анджелесские смоги, и смоги Токио. 18 июня 1976 года Токио был плотно окутан белой дымкой, что свидетельствовало о накоплении вредных веществ в воздушном бассейне.
Правовые основы управления в области охраны воздушной среды
Управление в области охраны атмосферы Земли и в особенности государственное управление осуществляется в целях реализации научных концепций в конкретных законах, в программах и т.д. Оно же призвано обеспечивать соблюдение воздухоохранного законодательства с помощью контроля за использованием и охраной атмосферы Земли, учета вредных воздействий на неё, организацией всей деятельности в области охраны атмосферы Земли.
В целом, отношения по управлению охраной атмосферной среды, регулируемые в соответствии с основополагающими принципами экологического права, регламентирующими воздухоохранные отношения, складываются в процессе организации и осуществления деятельности как общих органов государственного управления, так и специально уполномоченных органов в области охраны атмосферного воздуха. Пожалуй, это одна из самых серьезных проблем в сфере охраны и оздоровления окружающей природной среды и в достижении экологической безопасности, существующая как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации.
Так, например, анализ деятельности природоохранных структур Республики Башкортостан выявил полное отсутствие стабильной системы построения специально уполномоченных органов государственного управления охраной окружающей среды. За последние годы, начиная с августа 1988 года, в сфере этого ведомства произошло несколько радикальных реорганизаций со сменой вывесок. Бывший Государственный Комитет по охране природы республики в одно время был назван даже Министерством по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Республики Башкортостан. Одновременно часть экологических полномочий этого ведомства была передана в Министерство лесного хозяйства РБ, которое именовалось Министерством лесного хозяйства, природных ресурсов и охраны окружающей среды. И вот снова реорганизация. Постановлением Государственного Собрания РБ № ГС-158 от 15 февраля 2000 года снова образован Государственный комитет Республики Башкортостан по охране окружающей среды, а Министерство лесного хозяйства, природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Башкортостан переименовано в Министерство лесного хозяйства и природных ресурсов1. Хочется с сожалением отметить, что реорганизации сопровождаются ведь не только сменой внешней вывески. Происходят значительные перестройки внутренних структур и подразделений с изменением их компетенций и полномочий, отнюдь не способствующие стабильной плодотворной деятельности.
Проведение таких реорганизаций отчасти, может быть, и оправдано, поскольку нужен, конечно, непрерывный поиск по формированию наиболее совершенных и оптимальных управленческих структур для решения непростых экологических проблем. В то же время обеспечение эффективной охраны атмосферной среды во многом зависит от наличия научно обоснованной системы органов управления и обладания в достаточной мере необходимыми полномочиями. Не случайно поэтому, реформирование системы государственного управления и его правовое обеспечение остается важнейшим направлением правовой реформы в стране. В свою очередь, отсутствие в настоящее время стабильной системы эффективного управления является одной из причин обострения экологической ситуации, снижения и качественного ухудшения природно-ресурсного потенциала страны в целом. К тому же главной задачей государственного управления в области охраны природы вообще и воздушной среды в частности является обеспечение благоприятной естественной среды и защита экологических прав граждан, которая может быть обеспечена разработкой и осуществлением широкого спектра организационно-правовых мер, среди которых все большее значение приобретают такие механизмы управления, как экологическая сертификация и экспертиза, экологический аудит, контроль и надзор, ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду). Но многие из этих современных правовых мер в экологическом законодательстве пока отсутствуют, хотя и могли бы открыть новые пути к правовой регламентации в воздухоохранной деятельности.
Но как бы то там ни было, нам сегодня в научном плане необходимо определиться в системе управления в области охраны атмосферы Земли, выяснить конкретные функции управления в этой сфере и теоретически создать схему более или менее оптимального управления.
Конкретные функции управления в области использования и охраны атмосферы Земли сводятся к созданию системы органов управления в этой области, координации деятельности различных органов, имеющих отношение к охране атмосферы Земли, программированию всей деятельности в области использования и охраны атмосферы Земли. К функциям управления относятся и такие механизмы, как экологическое нормирование, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, мониторинг состояния воздушной среды, контроль за использованием и охраной атмосферы Земли, разрешение споров и привлечение к административной ответственности.
По действующему законодательству управление в области охраны атмосферы Земли подразделяется на следующие виды: государственное управление в области охраны атмосферного воздуха; муниципальное управление в области охраны атмосферного воздуха; управление в области охраны атмосферного воздуха юридическими лицами. Среди различных видов управления в области охраны атмосферы Земли важнейшее место принадлежит государственному управлению. Государственное управление в этой области подразделяется на общее и специальное.
Понятие правового механизма охраны воздушной среды и предпосылки его дальнейшего совершенствования
Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 года (ст. 53) обязывает «местные органы власти, предприятия, организации и граждан принимать необходимые меры по предупреждению вредного воздействия и устранению интенсивного производственного шума, вибрации, вредного воздействия магнитных полей и других вредных физических воздействий на окружающую природную среду в производственных, общественных, жилых зданиях, на улицах, во дворах, на площадях городов и других населенных пунктов, в загородных зонах отдыха населения, в местах массового скопления и размножения диких зверей и птиц» (п.1). Причем, в зависимости от источника шума и характера организации борьбы с этим негативным явлением многие мероприятия являются, по нашему мнению, составной частью работы по охране воздушной среды. Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 года предусмотрено, что юридические лица, имеющие источники вредного физического воздействия на атмосферный воздух, разрабатывают и осуществляют согласованные с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха мероприятия по охране атмосферного воздуха (ст.9 п.1). Таким образом, физическое воздействие рассматривается в Федеральном законе как самостоятельный вид загрязнения атмосферного воздуха. Причем каждый из названных и в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст.53) и в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» (ст.1) явлений может выступать как отдельный (автономный) вид физического воздействия.
Как видно из представленной нами классификации источников шумового загрязнения воздушной среды, одним из источников повышенного уровня шума и вибрации является железнодорожный транспорт. Это технически сложный, круглосуточно работающий транспортный комплекс, рассредоточенный на значительной территории страны. Железнодорожный транспорт считается одним из самых экономичных по удельному расходу топлива и наименее загрязняющим воздушную среду видом транспорта. Несмотря на это по интенсивности шума, производимого в процессе движения подвижного состава, железнодорожный транспорт опережает такие мощные источники шума, как грузовые автомобили. Так, интенсивность шума при движении поездов, работе сортировочных станций, компрессоров и другого оборудования железнодорожных предприятий достигает 90-100 дБ А и более. Превышение допустимых значений уровня шума в жилых помещениях магистральной застройки в ночной период суток даже за пределами санитарно-защитной зоны шириной 100 м достигает более 25 дБА, что по энергетическим характеристикам соответствует превышению нормы в сотни раз .
В приведенной нами классификации шумов уличный шум занимает особое положение. Он образуется в процессе функционирования нескольких видов городского транспорта. Причем вклад каждого вида транспорта в общую организацию уличного шума далеко не одинаков. Неизмеримо повысилась здесь доля автомобильного транспорта. Так, шумовые характеристики транспортных потоков свидетельствуют о том, что уровень шума на скоростных автодорогах достигает 87 дБА, на магистральных дорогах с грузовым движением - 84 дБ А, а на магистральных улицах общегородского значения - 85 дБ А .
Автотранспорт как средство передвижения и перевозки грузов обладает большой динамичностью роста в количественном отношении. Всепроникающая способность автотранспорта становится условием для еще большего негативного не только химического, но и физического воздействия его на окружающую среду. Миллионы людей постоянно испытывают на себе неблагоприятное воздействие автотранспортного шума. К автотранспортному шуму нельзя привыкнуть, как, допустим, к производственному шуму. (Оказывается, по спектральному составу шум от легковых автомобилей и троллейбусов является низкочастотным, а в спектре шума от грузовых автомашин, автобусов, трамвая имеются звуки и низкой, и средней частоты2. Именно частотная характеристика и длина волны в значительной степени и определяют особенности распространения колебаний в окружающей среде, причем хорошо распространяются в воздушной среде именно низкочастотные ультразвуки ).
Существенное влияние на шумовой режим территорий особенно в окрестностях аэропорта оказывает авиационный шум. Интенсивность его зависит от многих факторов: от направления взлетно-посадочных полос, трасс пролетов самолетов, интенсивности полетов в течение суток, сезонов года, от типов базирующихся на данном аэродроме самолетов и других причин. При круглосуточной, интенсивной эксплуатации аэропортов уровни звука на жилой территории достигают в дневное время 80 дБА, а в ночное время 78 дБА, максимальные же уровни колеблются от 92 до 108 дБА1.
Для авиационного шума, как ни для какого другого, характерен раздражающий эффект. Шум самолетов при внезапном возникновении на тихом шумовом фоне вызывает у людей чувство страха, особенно в ночное время страдают от него дети. К тому же, оказывается, с увеличением возраста степень беспокойства от шума повышается.
Особенно сильное влияние авиационный шум оказывает на население, проживающее вблизи аэропортов, что объясняется сильным шумом во время взлетов и посадок самолетов. Максимальное количество жалоб (60-87 %) поступает от жителей поселков и городов, расположенных на расстоянии до 10 км от аэропорта. В жилых зонах, удаленных на 15-20 км, на шум жалуются 45-75 % опрошенных. И только незначительную часть населения беспокоит шум в населенных пунктах, отстоящих от аэропорта на 30 км. Причем реакция населения к одним и тем же уровням шума в разное время суток различно. Так, днем при уровне шума в 66 дБ А число жалоб составляет 33 %, а ночью при таком же уровне шум беспокоит уже 92 % населения2.
