Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие, структура и общая характеристика экологического правопорядка 10
1. Понятие и структура экологического правопорядка 10
2. Субъекты и объекты экологического правопорядка 30
3. Общая характеристика норм права, регулирующих экологический правопорядок 53
4. Экологическое правосознание как элемент экологического правопорядка 63
Глава II. Принципы экологического правопорядка 73
1. Понятие, классификация и функции правовых принципов 73
2. Содержание принципов экологического правопорядка 89
3. Международно-правовые принципы экологического правопорядка 103
Глава III. Права и обязанности субъектов экологического правопорядка 115
1. Экологические права и свободы граждан 115
2. Обязанности субъектов экологического правопорядка 131
3. Правомочия экологических общественных объединений по обеспечению экологического правопорядка 141
Глава IV. Правовые проблемы управления экологическим правопорядком 147
1. Понятие и общая характеристика управления экологическим правопорядком 147
2. Обеспечение экологической безопасности в процессе управления экологическим правопорядком 178
3. Правовое обеспечение экономических методов управления экологическим правопорядком 193
4. Проблемы совершенствования управления экологическим правопорядком 218
Глава V. Правовые способы защиты экологического правопорядка 235
1. Общая характеристика способов защиты экологического правопорядка 235
2. Юридическая ответственность как средство укрепления экологического правопорядка 246
3. Судебный порядок защиты экологического правопорядка 281
4. Прокурорский надзор как способ защиты экологического правопорядка 321
5. Укрепление экологического правопорядка путем осуществления права граждан на самозащиту 328
Список используемой литературы 342
- Субъекты и объекты экологического правопорядка
- Содержание принципов экологического правопорядка
- Обязанности субъектов экологического правопорядка
- Обеспечение экологической безопасности в процессе управления экологическим правопорядком
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Естественной средой обитания человека, условием его жизни и всех видов деятельности выступает природа, существующая вне его сознания. Она - колыбель человека и кладовая природных ресурсов, которые Российской Конституцией признаны как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 п. 1).
Взаимоотношения человека и общества с природой, именуемые в настоящее время экологическими, существенно отличаются от тех, которые принято называть общественными. Это - отношения людей, наделенных сознанием, способных контролировать и управлять своими поступками, с окружающей естественной природной средой, которая развивается по присущей ей объективным (естественным) законам. Человек не может властвовать и повелевать природой. Он должен учитывать законы ее саморазвития, их рационального использования, если не желает причинить вред природе, ее объектам и благоприятному уровню жизни всего человечества, его настоящему и будущим поколениям.
Гармоничные отношения общества с природой в современных условиях не могут сложиться без воздействия правовых, экономических и воспитательных механизмов, побуждающих каждого землянина рационально и бережно относиться к природе, ее ресурсам, экологическим системам.
Право выступает в качестве наиболее эффективного механизма воспитания у граждан FbicoKoro уровня экологического правосознания, понуждает всех природопользователей поддерживать предписанный законами уровень экологического правопорядка. Такой порядок рационального и бережного природопользования складывается под влиянием законодатель ных и иных требований экологического права, которое в настоящее время развивается и совершенствуется под активным воздействием многих факторов, в том числе и норм международного права охраны окружающей среды. В системе правовых категорий, эффективно обеспечивающих рациональное природопользование и охрану окружающей среды, особое место занимает правопорядок. Однако данное понятие исследовалось лишь в общей теории права и применительно к отдельным отраслям права, в науке не рассматривалось. Экологический правопорядок во многом пока еще употребляется лишь в качестве правовой дефиниции, закрепленной в некоторых нормативных правовых актах. Поэтому разработка теоретических проблем новой концепции экологического правопорядка — это одна из актуальных проблем науки экологического права.
СОСТОЯНИЕ РАЗРАБОТКИ ТЕМЫ. Теоретические основы правового порядка в общем плане были предметом исследования в научных и учебных трудах ряда авторов (Алексеев С.С, Борисов В.В., Васильев A.M., Комаров С.А., Матузов Н.И., Тихомиров Ю.А., Гулиев В.Е., Фарбер И.Е., Малько А.В. и др.) Вместе с тем, теория отраслевых видов правопорядка (и прежде всего земельного и экологического) впервые в литературе предложена диссертантом.
При разработке темы своего исследования автор активно анализировал научные труды известных в стране и за рубежом представителей науки экологического, земельного, природоресурсного права (Адиханов Ф.Х., Азаров Г.И., Аксененок Г.А., Андрейцев В.А., Бобылев А.И., Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Веденин Н.Н., Габитов Р.Х.. Герасимова И.А., Голи-ченков А.К., Дубовик О.Л., Ермаков В.Д., Ерофеев Б.В., Жевлаков Э.Н., Желудков А., Злотникова Т.В., Иконицкая И.А., Казанник А.И., Колбасов О.С., Кравченко С.Н., Крассов О.И., Краснова И.О., Корельский В.М., Круглов В.В., Панкратов И.Ф., Перевалов В.Д., Петров В.В., Петрова Т.В., Раянов Ф.М., Разгильдеев Н.Т., Сыроедов Н.А., Тимошенко А.С., Транин А.А., Чубуков Г.В., Шемшученко Ю.С., Шестаков А.С.).
ЦЕЛЬЮ НАСТОЯЩЕЙ РАБОТЫ являются исследование теоретических и практических проблем, характеризующих концепцию экологического правопорядка Российской Федерации (понятие экологического правопорядка, его структуры, управления, способов защиты, его соотношения с экологическим правопорядком, регулируемым нормами международного права), как одного из условий, обеспечивающих устойчивое развитие общества.
ПРЕДМЕТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ стало действующее законодательство Российской Федерации в области рационального природопользования, охраны окружающей природной среды и отдельных природных объектов, экологических систем и природных ресурсов, выявление эффективных правовых и иных механизмов сохранения благоприятного состояния окружающей среды на территории Российской Федерации в целом и в пределах территории ее субъектов, познание возможности использования опыта охраны окружающей среды в развитых зарубежных странах и мировом содружестве в целом. Методологической основой исследования стало учение о взаимодействии общества и природы, о диалектике этих взаимоотношениях в развитии и противоречиях, о факторах и негативных последствиях антропогенного воздействия на окружающую природную среду, о необходимости сохранения благоприятного ее состояния для настоящего и будущих поколений.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ЗНАЧИМОСТЬ диссертационного исследования заключается в формулировании и обосновании теоретической концепции о необходимости наряду с общетеоретической категорией пра вового порядка признания того факта, что в действительности существуют отраслевые виды правового порядка, в том числе экологический правопорядок. В настоящей диссертации впервые в эколого-правовой науке формулируется научная концепция экологического правопорядка. В диссертации показано, что экологический правопорядок имеет свою структуру, содержание, субъекты, он нуждается в управлении и защите, гарантиях стабильности и уровня благоприятности для жизни и деятельности населения, проживающего на экологически безопасной территории.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ПУБЛИЧНУЮ ЗАЩИТУ:
1. Научная концепция: экологический правопорядок как фактическая реальность взаимоотношений природы и общества, как фактическое и правовое условие жизни и деятельности нынешнего и будущих поколений людей.
2. Научный вывод о том, что предметом правового регулирования экологического права России в современных условиях следует считать, помимо традиционно признаваемых отношений по рацион&тьному природопользованию и охране окружающей среды, также отношения по формированию и сохранению благоприятной среды обитания человека (экологический правопорядок). В этой связи экологический правопорядок должен рассматриваться как неотделимая часть структуры экологического права.
3. Научная классификация правопорядка, устанавливающая его основные виды; научно обоснованное понятие экологического правопорядка как одного из видов правового порядка. Особенность экологического правопорядка, по мнению диссертанта, определяется нормативной правовой базой, субъектами и объектом, совокупностью прав и обязанностей субъектов экологического правопорядка, экологическим правосознанием.
4. Теоретический вывод о признании совокупности правовых норм, определяющих экологический правопорядок, самостоятельным правовым институтом экологического права.
5. Теоретическое обоснование структуры экологического правопорядка. Автор доказывает, что экологический правопорядок — сложное правовое явление. Его исходной нормативной базой выступают общепризнанные нормы международного права окружающей среды, предписания экологического права Российской Федерации (включающего федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации, а равно правовые акты непосредственного народного волеизъявления). Предписаниями этих актов регулируются общественные отношения по поводу формирования и сохранения благоприятной окружающей среды (экологические отношения). Участниками этих отношений выступают граждане, юридические лица, государственные и общественные формирования - субъекты экологического правопорядка и носители экологических прав и обязанностей. Эколого-правовые нормы, принципы, экологические права и обязанности субъектов экологических отношений составляют содержание экологического правопорядка. Обязательным элементом экологического правопорядка диссертант признает наличие необходимого уровня экологического правосознания природопользователей, последовательно выполняющих требования предписаний природоохранного законодательства.
6. Теоретические основы управления экологическим правопорядком. Автор доказывает, что управление экологическим правопорядком - широкая правовая категория. Она включает в себя государственное, общественное и внутрихозяйственное (может быть внутриведомственное) управление. Каждое из них имеет свои цели, задачи, методы и объекты, уполномоченных субъектов управления.
7. В международно-правовых документах (пактах, конвенциях) принята классификация прав и свобод человека на социально-экономические, Политические, гражданские, культурные и личные. В этой классификации не просматриваются (недооцениваются) экологические права и свободы граждан и общественных организаций. Диссертант доказывает необходимость их выделения в особую категорию и признания приоритетными в сравнении с иными, поскольку основу этих прав и свобод составляет право на благоприятную окружающую среду, которое равноценно праву человека на жизнь и достойное существование.
8. Положение о публично-правовых и частноправовых способах защиты стабильности экологического правопорядка. Такая классификация способов защиты излагается впервые.
9. Научное положение о необходимости обеспечения экологического правопорядка правомерными действиями законопослушных граждан. Для чего формирование и воспитание высокого экологического правосознания российских граждан рассматривается как составная часть экологической функции российского государства и уставная задача всех общественных объединений.
10. Практические предложения о необходимости совершенствования экологического законодательства. Обосновывается принятие нового закона об охране окружающей природной среды.
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ РАБОТЫ наиболее зримо проявляется в дальнейшем развитии теории экологического права как юридической науки, формировании в ней нового научного института экологического правопорядка, содержание которого является важной частью при последующей кодификации экологического права как современной отрасли российской правовой системы. Предложения о направлениях совершенст вования государственного общественного управления формированием экологически благоприятного правопорядка позволят точнее определить экологические функции государственных органов и общественных формирований в области укрепления экологического правопорядка. Анализ частноправовых и публично-правовых средств (способов) защиты экологического правопорядка наполняет новым содержанием признанную в теории и законодательстве концепцию экологизации всех отраслей российского законодательства.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ НАУЧНЫХ КОНЦЕПЦИЙ, выводов и предложений, сформулированных в настоящей диссертационной работе. Диссертационная работа является результатом многолетней творческой работы автора по исследованию теоретических правовых проблем экологического правопорядка. Научные взгляды, концепция, идеи, положения и выводы по исследуемой проблеме нашли свое отражение в ряде многографических работ автора, научных статьях, докладах на научных и научно-практических Всероссийских конференциях, в частности (в г. Москве, Оренбурге, Уфе, Екатеринбурге и др.). Они стали важной основой для разработки новых учебников и учебных пособий по экологическому праву России, используются при чтении лекций в ряде вузов страны.
СТРУКТУРА РАБОТЫ определяется ее предметом и целями, в пяти главах которой раскрывается содержание проведенных автором научных исследований о понятии, структуре, содержании экологического правопорядка, основах его управления, гарантиях стабильности и защиты от правонарушений. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих 20 параграфов, списка литературы.
Субъекты и объекты экологического правопорядка
Говоря лермонтовским стилем, субъект правопорядка "на карте генеральной кружком означен не всегда". Общая теория права относит участников правовых отношений, наделенных субъективными правами и юридическими обязанностями, к элементам правопорядка. Против этого нет возражений. Просто этих участников правильнее именовать субъектами правового порядка, поскольку их поведением реализуются правовые предписания и формируется правопорядок как устойчивая упорядоченность общественных отношений.
Под субъектами в философии понимают источник целенаправленной активности, носитель предметно-практической деятельности, оценки и познания , либо активное самодеятельное существо, осуществляющее преобразование действительности .
Субъектами экологического правопорядка становятся участники экологических правоотношений. Профессор А.К. Голиченков утверждает, что носителями экологических прав и обязанностей являются не только граждане, но и другие субъекты экологических отношений" . Если же экологическое право рассматривать как совокупность прав, обеспечивающих право на благоприятную окружающую среду, то, по мнению М.И. Васильевой, субъектом этих прав может быть только гражданин, если под экологическим правом подразумеваются права в сфере природопользования и охраны окружающей среды, то субъектами этих прав могут быть и хозяйствующие субъекты, и государственные органы.
Субъектами экологического правопорядка выступают, прежде всего, физические и юридические лица. Каждый субъект правопорядка, чтобы стать носителем субъективных прав и юридических обязанностей, должен располагать правоспособностью и дееспособностью как непременными элементами его правового статуса. Эти особенности субъектов экологического правопорядка не только не освещены, но даже не поставлены как юридическая проблема.
Правоспособность физических лиц, граждан означает их способность иметь гражданские права и нести обязанности. Она возникает в момент рождения и прекращается смертью (ст. 17 ГК РФ). Экологическая правоспособность граждан (физических лиц) означает способность гражданина приобретать экологические права. Она возникает с момента его рождения и прекращается смертью. Мы утверждаем, что возложение на гражданина экологических обязанностей со дня рождения недопустимо, поскольку он способен их осознать и осуществлять лишь с достижением экологической дееспособности. Экологические права могут возникать с момента рождения, поскольку субъект (гражданин) может их осуществлять либо самостоятельно (например, право на благоприятную окружающую среду, право на получение компенсации за причиненный экологическим правонарушением ущерб здоровью и т.д.) либо воздержаться от пользования принадлежим ему правом, либо осуществлять его через опекунов и попечителей. Экологические обязанности имеют, как правило, личностный характер. Они должны исполняться субъектом правопорядка лично. Потому они должны быть содержанием не правоспособности, а дееспособности субъекта экологического правопорядка. Под нею подобно гражданской дееспособности следует понимать способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять экологические права, создавать для себя экологические обязанности и исполнять их. Экологическая дееспособность граждан должна быть законодательно признана с того момента, когда физическому лицу разрешается самостоятельно осуществлять трудовую, предпринимательскую и иную деятельность, которая может повлечь негативное воздействие на природную среду. Считаю правильным, что момент возникновения экологической дееспособности гражданина может быть установлен не одновариантно с достижением, например, 16 и 18-летнего возраста, а дифференцировано, в зависимости от характера и вида деятельности, которую ему разрешено осуществлять по достижении указанного в законе возраста.
Экологическая правоспособность юридического лица должна возникать и прекращаться аналогично правилам, предусмотренным в ГК РФ (ст. 49, 51, 52, 57). Юридическое лицо может иметь экологические права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью экологические обязанности. Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. С этого момента возникает его уставная экологическая правоспособность. Наряду с ней следует иметь в виду, что юридические лица имеют также лицензионную экологическую правоспособность. Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Уставная экологическая правоспособность юридического лица прекращается в случаях ликвидации юридического лица.
Содержание принципов экологического правопорядка
Принцип дозволения - это альтернатива правовому запрету. Дозволение строится по принципу "дозволено все то, что не запрещено". Например, закон предусматривает, что в земельных зонах вокруг городов и промышленных поселков запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Все иные виды деятельности, не влияющие отрицательно на выполнение названных функций земельных зон, следовательно, разрешены, дозволяются.
Принцип позитивного обязывания (в совершении действий или воздержании от их совершения) всегда выступает альтернативой общего запрета. Если совершение определенных действий запрещено, то правообязанные субъекты не должны их совершать. Действие этого принципа в чем-то сходно с принципом разрешительного регулирования. И тот и другой определяют сферы действий, точно предписанных правовой нормой. Но при разрешительном регулировании совершение действий или воздержание от них предоставлено на усмотрение управомоченного лица. Позитивное обязывание не допускает уклонения от предписанного поведения, оно должно быть обязательно исполнено правообязанным субъектом. Например, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ). Неисполнение этой обязанности, закрепленной в Конституции РФ, нарушает принцип позитивного обязывания, потому признается правонарушением.
Каждое явление, каждый предмет имеет бесконечное количество свойств, качеств, сторон, взаимодействий с остшіьньїм реальным миром. Это философское положение следует помнить, анализируя правовую природу принципов. Они призваны определять исходные начала зачастую взи-мопроникающих общественных отношений. В этих случаях необходимы сложные сочетания регулятивного влияния. Этим целям, как нам видится, служат принципы исключения, сочетания, согласования, предпочтения.
Принцип исключения широко применяется в законодательной практике. Он отражает изъятия, которые не свойственны целям правовых предписаний. Принцип исключения - не технический прием нормотворчества, а форма отражения присущая общественному отношению, регулируемому правовыми предписаниями. Например, действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом (п.1 ст.4 ГК РФ).
Принцип согласования лежит в основе нормотворческой и правоприменительной деятельности. Особенно широко он применяется при определении компетенции органов государственного управления экологическим правопорядком. Например, ставки лесных податей устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством (ст. 104 Лесного кодекса РФ).
В тех случаях, когда законодатель считает целесообразным при равенстве прав субъектов природопользования выделить особо (наделить известными преимуществами) отдельную категорию субъектов, он использует принцип предпочтения (преимущественного права). Таким правом, например, в области природопользования наделены народы Крайнего Севера и малочисленные народности. Например, Федеральный закон "О животном мире" (ст. 49) признает за коренными малочисленными народами и этническими общностями, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования животного мира, право на приоритетное пользование животным миром на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности. Помимо названных принципов для понимания сущности экологического правопорядка важен принцип пообъектного учета свойств, сторон и особенностей природных объектов, по поводу которых складываются природоохранительные отношения. Конечно, можно найти и вычленить много общих единых требований, которыми надо руководствоваться, чтобы сберечь и сохранить окружающую человека природную среду. Но осуществлять охрану сразу всех природных объектов по единым унифицированным правилам и предписаниям бессмысленно в такой же мере, в какой бесцельно разрабатывать единые правила лесного фонда и вод, либо разрабатывать единые санитарные правила проживания людей в городах и расселения зверей и других животных в местах их обитания. В этой связи природоохранительное законодательство (экологическое право) по существу функционирует как двухуровневая система правовых предписаний. Одна кодифицирует, систематизирует нормы, правила и принципы, которые обращены ко всем субъектам экологического правопорядка, другая - охватывает только законодательные предписания, связанные с одним природным объектом (землей, недрами, лесами, водами и другими). И хотя пообъектное законодательство (земельное, водное, горное, лесное и др.) включает в себя значительное количество норм, содержащих предписания об охране и сбережении природного объекта, оно в литературе обычно именуется не природоохранительным, а природоресурсным законодательством. Однако, фактически нельзя разделить практическую деятельность субъектов экологического правопорядка на два вида: природопользование и охрану окружающей среды, поскольку это одна и та же деятельность, имеющая две грани, осуществляя природопользование, надо одновременно соблюдать требования об ее сбережении, рациональном использовании, охране и воспроизводстве.
Обязанности субъектов экологического правопорядка
Поскольку субъектами экологического правопорядка, как мы отмечали ранее, являются государство, муниципальные образования, юридические лица, граждане, то необходимо рассмотреть их экологические обязанности, во многом определяющие экологический правопорядок. Насколько точно определен круг обязанностей субъектов экологического правопорядка, насколько полно они закрепляются в законодательстве, настолько и соблюдается экологический правопорядок в стране.
Вопрос об экологических обязанностях государства не нашел достаточного отражения ни в Конституции РФ, ни в экологическом законодательстве. Пока что лишь в общей форме в ст. 2 Конституции РФ провозглашается, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Однако в литературе по экологическому праву еще до принятия Конституции РФ ставился вопрос о необходимости установления в ней обязанностей государства по реализации мер экологического развития и обеспечения экологической безопасности. При этом предлагались конкретные формулировки внесения обязанностей в Конституцию . Впоследствии эти предложения были развиты и дополнены в диссертационных исследованиях". Представляется, что в связи с обсуждением вопроса о реформе Конституции РФ, следует вновь остро поставить проблему о включении в Конституцию РФ экологических обязанностей государства, направленных на обеспечение экологического правопорядка и защиту экологических прав граждан. Ничего нового в этом предложении нет, это лишь напоминание, что во многих зарубежных государствах такие обязанности государства закреплены непосредственно в конституциях.
При этом, как справедливо отмечается в литературе, если в конституциях восточно-европейских государств это закрепляется в формах «государство принимает меры», «государство заботится», «государство обеспечивает» рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды, то в западно-европейских странах конституция возлагает на государство конкретные обязанности в этой сфере1. Они весьма разнообразны. В ст. 24 Конституции Греции от И июня 1975 года устанавливается, например, что «охрана природной и культурной окружающей среды является обязанностью государства. Государство обязуется принимать специальные превентивные или репрессивные меры для ее сохранения. Закон определяет вопросы, касающиеся охраны лесов и в целом лесных территорий. Запрещается изменение целевой функции государственных лесов и лесных территорий, если для интересов национальной экономики не является более важным их сельскохозяйственная эксплуатация или иное использование, диктуемое государственными интересами». Конституция Португалии возлагает на государство обязанность через компетенцию официальных органов и обращение к народной инициативе: предупреждать и вести борьбу с загрязнением, его последствиями и вредными формами эрозии; обустраивать территорию по подобию экологически сбалансированных зон; создавать и развивать заповедники, природные парки; повышать рациональное использование природных ресурсов, защищая их способность к самообновлению и экологической устойчивости. В Конституции Испании от 29 декабря 1978 года записано, что органы власти следят за рациональным использованием всех природных ресурсов в целях сохранения и улучшения качества жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды, опираясь при этом на необходимую коллективную солидарность.
Конечно, в связи с углублением экологического кризиса в нашей стране - обладательницы значительного мирового запаса природных ресурсов, еще сохраняется хищническое их использование, и существуют экологически неблагоприятные территории с низким уровнем экологической безопасности. Перечень экологических обязанностей, которые необходимо возложить на государство на конституционном уровне, должен быть несколько иной. Их можно сформулировать следующим образом. Государство в целях обеспечения экологического правопорядка обязуется поддерживать достаточный уровень экологической безопасности; следить за рациональным использованием всех природных ресурсов; принимать превентивные или репрессивные меры для сохранения окружающей природной среды; предупреждать и контролировать загрязнение окружающей природной среды и его последствия; создавать и обеспечивать развитие особо охраняемых природных территорий; осуществлять систему слежения за показателями здоровья населения с выявлением негативно влияющих факторов окружающей среды.
Надо сказать, что определенные действия по наделению государства экологическими обязанностями совершаются. Примечательным фактом в этом деле является постановление Конституционного суда РФ от 1 декабря 1997 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» .
Обеспечение экологической безопасности в процессе управления экологическим правопорядком
Главное назначение экологического правопорядка - сохранение безопасного уровня жизни населения. Сейчас проблемы безопасности жизни граждан, всего населения России приобретают ярко выраженный экологический оттенок. В результате развития процессов дикого, нерегулируемого рынка, не сдерживаемого эффективным экологическим законодательством и его правоприменительной практикой, хищническое использование природных ресурсов за последние годы стало преобладающим. Приведем наиболее яркие примеры. В стране ежегодно происходит около 700 крупных прорывов нефтепроводов. Официальные потери нефти при транспортировке оцениваются в 1,2%, т.е. около 4 млн. тонн в год.
Начиная с 80-х годов, самым освещенным местом на планете была Западная Сибирь в результате горящих сотен тысяч газовых факелов. Если мы добавим к этому, что 10-12% газа теряется при транспортировке, то станет понятным поразивших многих заявление Вице-президента США, сделанное в 1992 г., что наиболее быстрым и дешевым способом борьбы с парниковым эффектом в мире было бы прекращение утечек азота в Западной Сибири.
Другой фронт угроз национальной безопасности связан с прямым загрязнением окружающей среды. Это не только чернобыльский след, охвативший многие тысячи квадратных километров с уровнем загрязнения опасным для жизни населения до 4 млн. человек. Это и Южный Урал, и Алтай и Енисей, загрязненный на многие сотни километров, вплоть до его впадения в Северный Ледовитый океан, отходами плутониевого производства. Это и проблема ядерных подводных лодок, отслуживших свой срок. Склады переполнены. Для того, чтобы вывезти все имеющееся выгруженное ядерное топливо с подводных лодок, потребуется при современном состоянии транспортных средств и наличии контейнеров 150 лет.
Третья яркая опасность связана с химическим загрязнением. Только в последние годы стали выявляться огромные масштабы загрязнения многих районов страны диоксинами — одним из самых опасных ядов, когда-либо созданных человеком. По некоторым подсчетам от его отравления преждевременно умирает до 20 тысяч человек.
Реальную угрозу безопасности страны и планете представляют продолжающиеся без должного экологического сопровождения великие стройки. Пример тому проектирование сверхскоростной магистрата Санкт-Петербург -Москва, строительство новых крупных атомных электростанций.
Какие причины и что надо делать? Причины в ошибках государственного управления, определяемые либо экологической неграмотностью, либо экологическим авантюризмом. Так было сказано на Всероссийском съезде по охране природы, проходившем 3-5 июня 1995 г.! С этим можно согласиться. Но есть и другие сопутствующие причины. Есть утверждения, что сложившееся представление об экологическом законодательстве как совокупности природоохранного и природоре-сурсного законодательства если не ошибочно, то, по крайней мере, недостаточно полно, а также высказывание, что сфера законодательного регулирования в области экологии и социальных аспектов слишком узка и не носит комплексный характер, что обусловлено следующими факторами: 1) медленное осознание общественностью необходимости экологических приоритетов и ориентиров в общественном развитии, и не только общественностью, но прежде всего высшими эшелонами нашей власти; 2) отсутствие целостной государственной экологической политики и концепции развития экологического законодательства; 3) игнорирование научных знаний о сфере государственного управления и правового обеспечения экологических отношений. Необходима экологизация всего российского законодательства; 4) неудовлетворительное исполнение действующего экологического законодательства тоже имеет значимость в перечне указанных причин. Среди этих причин называется также отсутствие в проводимой политике экономических реформ в России учета экологического фактора и неготовность судебной системы в профессиональном отношении к исполнению экологического законодательства1. В этой связи в литературе высказано нуждающееся в обсуждении предложение о совершенствовании законодательства. В настоящее время, когда расширяется сфера отношений по экологической безопасности и налицо необходимость их правового регулирования, идет процесс формирования законодательства об экологической безопасности и его выделения из законодательства об охране окружающей средьґ. Но решшзация этого предложения не так очевидна и ясна. На наш взгляд нужно различать два явления: принятие отдельных законодательных актов в области экологической безопасности и вычленение всего объема, правовых предписаний об экологической безопасности из сферы регулирования экологических отношений. Первое вполне приемлемо и уже в определенной мере реализуется. Так уже действует Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»1. Есть Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений, утвержденное постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. № 1303 . Имеются другие аналогичные правовые акты. Например, Правила представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов, утвержденные постановлением Правительст ва РФ от 11 мая 1999 г. №. 526J. Помимо, того 2 июля 1999 г. Правительст во РФ утвердило Федеральную целевую программу «Создание методов и средств защиты населения и среды обитания от опасных и особо опасных патогенов в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характе ра в 1999-2005 гг.» . Целью этой Программы является создание и органи зация производства эффективных средств защиты от возбудителей опас ных и особо опасных инфекционных болезней человека и животных (патогенов), а также от опасных биологических агентов, вызывающих по вреждение (порчу) физических объектов окружающей среды (экопатогены), для обеспечения этими средствами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
