Рациональное природопользование как принцип экологического права Махрова Марина Валерьевна

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. Право природопользования в современном экологическом праве 12

1.1. Понятие и общая характеристика права природопользования 12

1.2. Принципы права природопользования 30

ГЛАВА II. Принцип рационального природопользования в контексте интегрированного и дифференцированного подходов к развитию экологического права 46

2.1. Сущность и юридические критерии рационального природопользования 46

2.2. Проблемы реализации принципа рационального природопользования в экологическом праве 69

2.3. Проблемы реализации принципа рационального природопользования в природоресурсном праве 88

ГЛАВА III. Концепция перехода россии к устойчивому развитию и проблемы совершенствования правового механизма обеспечения рационального природопользования 104

3.1. Понятие и значение модели устойчивого развития для решения задач рационального природопользования 104

3.2. Совершенствование законодательного регулирования рационального природопользования в контексте устойчивого развития 125

Список использованной литературы 152

• Понятие и общая характеристика права природопользования
• Сущность и юридические критерии рационального природопользования
• Проблемы реализации принципа рационального природопользования в природоресурсном праве
• Понятие и значение модели устойчивого развития для решения задач рационального природопользования

Введение к работе

Актуальность темы исследования определяется противоречием между увеличением масштабов использования природных ресурсов, ростом общественных потребностей в обеспечении рационального природопользования и степенью правового регулирования отношений по использованию и охране природных объектов а также практикой правоприменения в этой сфере. В отличие от многих других вопросов правового регулирования отношений по природопользованию, проблема рационального природопользования рассматривается практически во всех нормативных правовых актах в области экологического права. Более того, в последние годы в России предприняты необходимые меры по восполнению законодательных пробелов в сфере природопользования, принят ряд нормативных правовых актов, направленный на обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды, подготовлен ряд законопроектов.

В то же время практика природопользования убедительно свидетельствует, что степень решения в праве проблем обеспечения рациональности его характера еще не соответствует общественным потребностям. Так, свыше 40 % образуемых предприятиями Оренбургской области вредных веществ до сих пор выбрасывается в воздушный бассейн без очистки. Также без очистки в водные объекты области за год сбрасывается 2,5 млн. куб. м загрязненных стоков и около 161,9 млн. куб. м. недостаточно-очищенных сточных вод. 102,3 млн. куб. м. сбрасывается в накопители, на рельеф, что является мощным источником загрязнения подземных вод. Из 39 городов и райцентров только 16 имеют очистные сооружения, 46 предприятий области сбрасывают загрязненные стоки без очистки. Не меняет существа проблемы и отмечаемое за последние 6 лет снижение объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, так как происходит оно в основном за счет спада производства среди предприятий - основных загрязнителей окру-

4 жающей среды. Более того, темпы снижения объемов загрязнений в 2-2,5

раза отстают от темпов спада производства. Особую тревогу вызывает состояние земель области. За последние годы отмечается снижение их плодородия и даже деградация. Усиливаются процессы эрозии почв, в результате которых теряется около 8,0 млн. тонн плодородной почвы. Продолжается обработка низкобонитетных и эродированных земель. Опасные масштабы приобретают захламление и загрязнение земель промышленными, бытовыми и другими отходами производства и потребления. Степной ландшафт области в результате антропогенного воздействия оказался на грани полного уничтожения и, как следствие этого, в области отмечается тенденция обеднения растительного и животного мира. Численность отдельных видов растений и животных, в том числе редких, сокращается, причем некоторые находятся на грани исчезновения.

Анализ состояния права дает основание считать, что многие вопросы правового регулирования складывающихся по поводу природы общественных отношений урегулированы еще крайне недостаточно, вследствие чего правовое регулирование природопользования и практика правоприменения в этой сфере еще не стали фактором, определяющим рационализацию использования природных ресурсов, а следовательно, и нормализацию экологической обстановки, приведение окружающей среды к благоприятному состоянию. Одной из причин такого положения автор считает то, что долгое время правовое регулирование отношений по природопользованию осуществлялось исходя из преимущественного развития дифференцированного подхода. Эта тенденция преобладает и на современном этапе развития правотворческой практики.

Качественное изменение роли правового регулирования общественных отношений по природопользованию с необходимостью требует и внесения корректив в теоретическую интерпретацию принципа рационального природопользования, поскольку этот принцип до сих пор остается пре-

5 имущественно декларативным, не обеспеченным для адекватного применения на практике достаточной системой эколого-правовых средств, а законодательное его регулирование отличается наличием неконкретных с правовой точки зрения формулировок норм, пробелами в правовом механизме реализации. Все это говорит о научной актуальности предпринятого исследования.

Степень разработанности проблемы. Теоретической основой исследования стали труды ученых-юристов по вопросам правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды: Г.А. Аксененка, Г.С. Башмакова, А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е.

Быстрова, Р.Х. Габитова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, З.И. Еникеева,

В.Д. Ермакова, Б.В. Ерофеева, Э.Н. Жевлакова, И.А. Иконицкой, Б.Д. Клю-

кина, М.И. Козыря, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, О.С. Колбасова, Г.И. Осипова, В.В. Петрова, Ф.М. Раянова, А.Я. Сухарева, Г.В. Чубукова, Э.Ф. Шаретдинова и других. При разработке темы автор также использовал труды исследователей в области экономики природопользования, ландшафтной экологии, почвоведения.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью исследования

f является изучение принципа рационального природопользования и его

реализации в праве преимущественно с позиций интегрированного подхода к правовому регулированию общественных отношений по природопользованию. В соответствии с этой целью диссертант ставит перед собой следующие задачи:

1) изучить право природопользования с учетом новых характеристик российского общества, права и государства;

^ 2) рассмотреть систему принципов права природопользования, ха-

рактер и правовые формы их реализации в законодательстве;

3. определить юридические критерии рационального природопользования с позиций интегрированного и дифференцированного подходов к правовому регулированию природопользования;

4. провести анализ нормативных актов и практики правоприменения в сфере природопользования, выявить основные пробелы и недостатки в правовом регулировании отношений по рациональному природопользованию, установить наиболее актуальные проблемы реализации принципа рационального природопользования, требующие теоретического осмысления и законодательного урегулирования, и внести рекомендации по их решению;

5. раскрыть значение концепции устойчивого развития для теории правового регулирования природопользования, место и роль сформулированных концепцией принципов для установления в законодательстве юридических критериев рационального природопользования;

6) определить пути реализации в отечественном законодательстве,
регулирующем отношения по рациональному природопользованию, прин
ципов устойчивого развития, выработать рекомендации по совершенство
ванию норм правового регулирования в области природопользования.

Методология исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются принцип единства интегрированного и дифференцированного подходов к правовому регулированию общественных отношений по поводу природы, выступающий логическим продолжением принципа единства использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды, а также принципы и основные положения концепции устойчивого развития.

Из общенаучных методов в диссертационном исследовании использованы сравнительно-правовой, исторический и логический методы. Автор анализирует тексты правовых норм, сопоставляя их друг с другом, а также с фактами и тенденциями практики природопользования. Из частно-

7 научных методов используется социологический метод, с помощью которого автор анализирует состояние правовой действительности в сфере природопользования, предлагает рекомендации по совершенствованию правовой базы. Широко используются также системный, статистический методы.

Научная новизна диссертационного исследования. В работе сформулирована и обоснована теоретическая концепция совершенствования права природопользования с учетом признания прав граждан на благоприятную окружающую среду и развития рыночных отношений в сфере пользования природными объектами. Обоснована необходимость приоритетного развития интегрированного подхода к правовому регулированию общественных отношений по природопользованию. Раскрыта система принципов права природопользования. На основе сравнительно-правового исследования сделан вывод о необходимости обеспечения средствами права опережающего развития принципа экосистемного подхода к правовому регулированию природопользования и принципа рационального природопользования. С позиций интегрированного подхода исследована сущность и определены юридические критерии рационального природопользования. На основе применения дифференцированного подхода дана классификация юридических критериев рациональности осуществления конкретных видов природопользования. Исследовано российское экологическое законодательство по проблемам, поставленным в диссертационной работе. Выявлены основные проблемы реализации принципа рационального природопользования. Установлено место концепции устойчивого развития и роль сформулированных в ее рамках принципов взаимодействия общества и природы для совершенствования правового механизма обеспечения рационального природопользования. Высказано предложение о необходимости разработки Положения о государственном экологическом нормировании. Обосновывается необходимость разработки и установления в законодательстве норма-

8 тивов использования отдельных природных ресурсов. Исходя из методологических принципов концепции устойчивого развития сформулированы юридические критерии рациональности использования невозобновимых природных ресурсов, земель сельскохозяйственного назначения, животного мира. Высказаны предложения по совершенствованию ряда принятых законодательных актов по вопросам использования и охраны отдельных природных объектов.

На защиту выносятся следующие теоретические положения и практические выводы, рекомендации:

1 .Теоретическое положение о необходимости рассмотрения права природопользования с учетом признания экологических прав граждан, развития рыночных отношений. Сформулированы предложения об основных направлениях совершенствования правовых механизмов реализации в рамках исследуемого института экологического права конституционных норм.

2. Вывод о необходимости приоритетного развития интегрированного подхода к правовому регулированию отношений по природопользованию.

3. Обоснование необходимости опережающего развития в системе принципов права природопользования принципа экосистемного подхода к правовому регулированию природопользования и принципа рационального природопользования, недостаточное развитие которых до сих пор обусловливается отраслевым, преимущественно дифференцированным подходом к правовому регулированию отношений по природопользованию.

4. Вывод о необходимости нового подхода к интерпретации рационального природопользования как принципа экологического права, методологической основой которого должно стать единство интегрированного и дифференцированного подходов при приоритетном развитии первого. Обосновывается тезис, что эффективное осуществление рационального природопользования на практике связано со степенью исследованности в

9 научном плане и урегулированное в законодательстве эколого-правовых

средств его обеспечения: экологического нормирования, ОВОС, экологической экспертизы, лицензирования и других.

5. Теоретическое положение о юридических критериях рационального природопользования. Юридические критерии рационального природопользования определяются как установленные в законе и лицензиях экологические нормативы, правила осуществления конкретных видов природопользования, требования, определяющие правовой режим особо охраняемых территорий, обеспечивающие соблюдение при пользовании природным объектом (экосистемой) установленных экологическим законодательством нормативов качества окружающей природной среды. Используя в единстве с интегрированным подходом дифференцированный подход, в диссертационной работе рассматривается специфика рациональности осуществления различных видов природопользования исходя из их дифференциации по целям а также аргументируется специфика критериев применительно к праву общего и специального природопользования.

6. Положение о совершенствовании правового регулирования использования природных ресурсов с учетом принципа рационального природопользования. В диссертации проводится анализ реализации требований рационального природопользования в экологическом законодательстве, практики правоприменения и делается вывод о существовании общих проблем, причина которых видится в недостаточном развитии интегрированного подхода к правовому регулированию отношений по природопользованию. Наиболее характерными проявлениями недостаточности развития последнего является почти повсеместное отсутствие в законодательстве требований, устанавливающих научно обоснованные пределы природопользования, а также пробелы в механизме реализации требований законодательства.

7. Выводы о роли принципов и теоретических положений, выработанных в рамках концепции устойчивого развития, для совершенствования правового регулирования рационального природопользования. Особое внимание в диссертации обращается на выработанные в рамках анализируемой концепции критерии неистощимости природопользования, приоритеты в правовом регулировании.

8. Рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения по природопользованию. В диссертации содержится предложение о разработке единого Порядка государственного экологического нормирования. Высказаны рекомендации по внесению корректив в содержащиеся в проектах законодательных нормативных актов требования, устанавливающие нормативы использования отдельных природных объектов и ресурсов.

Практическое значение диссертационной работы. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правотворческой деятельности как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области природопользования; для дальнейших разработок в области правового регулирования рационального природопользования; положения диссертационной работы могут быть использованы в процессе преподавания экологического права.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации излагались автором в сообщениях на областных молодежных проблемных чтениях им. В.П. Поляничко « Перспективы социального и экономического развития Оренбургской области « ( Оренбург, 1996 г.), лауреатом которых стал диссертант, Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах Российской Федерации» (Оренбург, 1997 г.), Российской научно-практической конференции «Оптимизация природо-

пользования и охрана окружающей среды Южно-Уральского региона» ( Оренбург, 1998 г.), региональной конференции молодых ученых и специалистов ( Оренбург, 1998 г.).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка нормативных правовых актов и литературы, использованных в диссертационном исследовании.

12 І. ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОМ

ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ

1.1. Понятие и общая характеристика права природопользования

В отечественном экологическом праве, регулирующем общественные отношения по поводу собственности на природные объекты, рационального их использования, охраны окружающей природной среды от вредных химических, физических и биологических воздействий, признанию и защите экологических прав граждан, право природопользования рассматривается как один из его институтов. Право природопользования регулирует одну из четырех групп общественных отношений по поводу природы - отношения по использованию природных ресурсов - и определяется в юридической литературе как совокупность правовых норм, обусловливающих использование субъектами права природопользования природных ресурсов для удовлетворения своих разнообразных потребностей¹. Соответственно, природопользование в правовом аспекте рассматривается как юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц по использованию объектов окружающей природной среды².

Право природопользования необходимо рассматривать с учетом новых характеристик российского права, общества и государства. Одним из наиболее существенных факторов развития российского экологического права стало признание экологических прав граждан. Статья 42 Конститу-

См.: Бринчук М.М. Введение в экологическое право. - М: ИГПД996. -С. 12; Экологическое право России: Учебник / Под ред. В.Д. Ермакова и А.Я. Сухарева. - М.: ИМПиЭ. Изд-во " Триада, Лтд", 1997. - С. 63. ² См.: Бобылев А.И., Балашенко С.А. Вопросы общей теории экологического права. - Минск: БГУ, 1991. - С.51-56 ; Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство БЕК, 1995. - С. 47; Чубуков Г.В., Лагуткин А.В. Основы экологического права: история и теория. Учебное пособие. - М.: МГГУ, 1997. - С.27.

13 ции Российской Федерации¹ закрепила три основных экологических права

человека: право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию о ее состоянии, право на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Поэтому и право природопользования необходимо рассматривать с учетом возможностей и необходимости обеспечения права каждого па благоприятную окружающую среду. Такое понимание находит отражение и в отраслевом законодательстве. Так, согласно ст.З Водного кодекса Российской Федерации² водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду.

Не имея возможности в рамках диссертационного исследования изучить все аспекты реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, считаем необходимым остановиться по крайней мере на двух из них, наиболее важных, с нашей точки зрения, для дальнейшего развития отечественного права природопользования.

Во-первых, одним из приоритетных направлений развития отечественного экологического права стало формирование механизмов обеспечения права на благоприятную окружающую природную среду и его защиты. Статьей 11 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"³ определено, что одним из правовых способов обеспечения права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды являются нормирование качества окружающей природной среды, меры по предотвращению экологически вредной деятельности. Установленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы каче-

¹ См.: Российская газета. -1993. - 25 декабря.

^ См.: Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 47. - Ст.4471.

' См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.

- 1992. -№>Ю. -Ст. 457.

14 ства окружающей среды служат одним из юридических критериев для определения ее благоприятного состояния. Это важно иметь в виду на практике в случае необходимости защиты права граждан на благоприятную окружающую среду¹.

В ряде нормативных правовых актов установлены нормативы качества и для отдельных природных объектов. В Законе РСФСР "Об охране атмосферного воздуха"² для оценки состояния атмосферного воздуха установлены нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ и уровней вредных физических воздействий на атмосферу (ст. 12). В статье 109 Водного кодекса РФ, обязывающей нормировать предельно допустимые вредные воздействия (ПДВ) на водные объекты, указывается, что нормативы ПДВ устанавливаются исходя из предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта и предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта. Федеральным законом от 31.07.98 г. № 155-ФЗ " О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"³ установлено нормирование качества морской среды внутренних морских вод и территориального моря (ст.ЗЗ). Роскомрыболовства утвержден Порядок организации разработки и утверждения ПДК и ОБУВ загрязняющих веществ в воде рыбохозяйственных водных объектов⁴, а Минприроды РФ и Рослесхозом

¹ См.: Бринчук М.М. Эколого-правовые основы устойчивого развития //
Правовые проблемы охраны окружающей среды / Под ред. проф. Э.Н.
Жевлакова. - М.: ЗАО " Бизнес-школа " Интел-Синтез", 1998. - С. 22-23.

² См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1982. - № 29. - Ст. 1027.
' См.: Собрание законодательства РФ. -1998. - № 31. - Ст. 3833.

⁴ См.: Российские вести. - 1996. -11 января.

15 разработаны и утверждены (хотя и на ограниченный по времени срок) предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе лесообразующих древесных пород - ПДК-АЛ.

Вместе с тем, потенциал права природопользования в обеспечении посредством экологического нормирования прав граждан на благоприятную окружающую среду реализован еще далеко не полностью. Одна из причин заключается, на наш взгляд, в том, что нормативы качества окружающей природной среды, интегрированный подход к которым изложен в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды", еще не получили должного дифференцированного рассмотрения применительно к специфике того или иного природного объекта. Так, в Земельном кодексе РСФСР¹ говорится только о нормативах предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитарно - бактериальных и радиоактивных веществ в почве, которые устанавливаются в интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояния почв (ст. 102). Несмотря на то, что в Федеральном законе " О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"² установлена обязательность государственного нормирования плодородия земель сельскохозяйственного назначения (ст.14), нормативов, которые бы выступали в качестве критериев благоприятного состояния (плодородия) указанной категории земель, в тексте закона мы не находим.

Во-вторых, признание экологических прав граждан важно и с точки зрения вовлечения граждан в механизм оптимизации природопользования. Для реализации права граждан на благоприятную окружающую среду Законом РСФСР " Об охране окружающей природной среды" (ст. ст. 12,13) предусмотрен ряд существенных полномочий граждан и общественных

¹ См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 22. - Ст. 768.

² См.: Собрание законодательства РФ. -1998. - № 29. - Ст. 3399.

экологических объединений в области охраны окружающей природной среды. Он включает право принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, референдумах по охране окружающей природной среды, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями, требовать их рассмотрения; требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии природной среды и мерах по ее охране; требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.

Предусмотрен и ряд других мер. Утверждено Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации¹, в соответствии с которым должны проводиться общественные слушания проектов намечаемой деятельности, способной оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду. Согласно ст. 19 Федерального закона " Об экологической экспертизе"² граждане имеют право выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы, направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности и получать от них информацию о результатах проведения экологической экспертизы конкретных объектов. По инициативе граждан независимо от

¹ См.: Российские вести. - 1994. - 8 декабря.

² См.: Собрание законодательства РФ. -1995. - № 48. - Ст.4556.

17 проведения государственной экологической экспертизы может быть организована и проведена общественная экологическая экспертизы, которая может проводиться до государственной или одновременно с ней.

В свою очередь и право природопользования должно обеспечить реализацию указанного выше права граждан за счет установления правовых форм их участия в подготовке и принятии решений, в частности, по предоставлению прав на специальное природопользование. Анализ приро-доресурсного законодательства позволяет нам считать, что это одно из слабых мест ныне действующего отраслевого законодательства, регулирующего отношения по природопользованию. В статье 28 Земельного кодекса РСФСР, как и в ст. 41 Закона РСФСР " Об охране окружающей природной среды", предусмотрено участие граждан в решении вопросов, связанных с предоставлением земель для размещения предприятий, сооружений и иных объектов, только через формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания, сходы граждан). В Лесном кодексе РФ¹ (ст.34.) нормы, регламентирующие участие граждан и общественных объединений, имеют преимущественно декларативный характер (например, что предоставление в пользование участков лесного фонда должно осуществляться гласно с учетом интересов местного населения), поскольку не регламентируют правовых форм учета указанных интересов и иных процедурных вопросов (как, например, орган, предоставляющий право пользования, должен отнестись к предложениям населения или общественности), в каких гласных формах (обсуждение в средствах массовой информации, общественные слушания и т.п.) должен обсуждаться вопрос о предоставлении в пользование природных объектов, без которых теряется правовой смысл такого учета.

¹ См.: Собрание законодательства РФ. -1997.- № 5. - Ст.610.

Пожалуй, только в Федеральном законе " О животном мире"¹ законодателем уделено большее, по сравнению с другими нормативными актами, внимание формам привлечения граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира. Согласно статье 10 граждане имеют право: получать от органов государственной власти соответствующую информацию, если иное не установлено законодательством Российской Федерации; проводить общественную экологическую экспертизу; осуществлять общественный контроль; проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания; содействовать реализации соответствующих государственных программ.

Наряду с признанием и конституционным закреплением права граждан на благоприятную окружающую среду важным фактором развития отечественного права природопользования выступает конституционная норма (п.2 ст.9), в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Данная норма, устанавливающая многообразие форм собственности на природные ресурсы, призвана сыграть важную роль в переходе к рыночной экономике в России. Поэтому и право природопользования необходимо рассматривать с учетом развития рыночных отношений. Исходя из этого, важным направлением правового регулирования в сфере природопользования выступает развитие предпринимательства, на обеспечение которого во многом нацелена сегодня правотворческая практика. Одним из основных принципов государственного управления природопользованием стало отделение функции государственного контроля от функции хозяйственного использования природных объектов (ст.36 Федерального закона " О недрах"², ст.69 Водного кодекса РФ, ст. 50

¹ См.: Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 17. - Ст. 1462.

² См.: Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 10. - Ст. 823.

19 Лесного кодекса РФ, ст. 12 Федерального закона " О животном мире").

Введены и нормы, запрещающие вмешательство со стороны органов исполнительной власти в деятельность субъектов права природопользования, связанную с использованием природных объектов (ст.54 Земельного кодекса РСФСР).

Важной правовой мерой в этом направлении стало закрепление в природоресурсном законодательстве норм, гарантирующих равенство возможностей хозяйствующих субъектов всех форм собственности на получение права природопользования. В действующем природоресурсном законодательстве эта задача решается, прежде всего, путем введения правовых норм, устанавливающих равную необходимость граждан и юридических лиц в получении лицензии для осуществления предпринимательской деятельности, открытый порядок предоставления лицензий на пользование теми или иными природными ресурсами. Статья 13 Федерального закона "О недрах" устанавливает, что предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется путем проведения конкурсов и аукционов. Статья 58 Земельного кодекса РСФСР предполагает возможность проведения конкурсов при предоставлении участков для ведения крестьянского фермерского хозяйства. Статьи 35, 41, 43-45 Лесного кодекса РФ устанавливают, что договор аренды участками лесного фонда заключается по результатам проведения лесного конкурса, договор концессии - конкурса или аукциона, договор краткосрочного пользования - лесного аукциона. В соответствии со статьей 37 Федерального закона " О животном мире" при наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию, акваторию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурсов с соблюдением антимонопольных требований.

Практически во всех нормативных правовых актах по вопросам природопользования содержатся правовые нормы, устанавливающие антимонопольные требования при пользовании природными ресурсами (ст. ст. 17,

20 40 Федерального закона " О недрах", ст. 93 Водного кодекса РФ, ст. 39 Федерального закона "О животном мире"). Этими правовыми нормами запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также природопользователей, направленные на: ограничение доступа к участию в конкурсе или аукционе юридических лиц и граждан, желающих приобрести право пользования; уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе. Кроме того, правом недропользования запрещено заменять конкурсы и аукционы прямыми переговорами; проводить дискриминацию пользователей недр, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании. В соответствии с Федеральным законом " О недрах" недействительными признаются нормативные правовые акты и решения органов государственной власти, создающие односторонние преимущества отдельным категориям пользователей недр. Водный кодекс РФ содержит правовые нормы, в соответствии с которыми запрещаются действия водопользователей, направленные на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, в результате которых ущемляются или могут быть ущемлены права и законные интересы других водопользователей, а также иных граждан и юридических лиц. Органам государственной власти запрещается принимать решения и (или) совершать действия, способствующие монополизации водопользования и создающие дискриминационные или благоприятные условия для деятельности отдельных водопользователей, если такие действия имеют или могут иметь своим результатом нарушение прав и законных интересов других водопользователей. Лицензии на водопользование, договоры пользования водным объектом в установленном порядке аннулируются и признаются недействительными, если могут привести к монополизации водопользования, влекущей существенное нарушение прав и законных интересов других водопользователей.

21 В то же время при дальнейшем совершенствовании права природопользования, приведении его в соответствие с общественными потребностями необходимо учитывать, что рыночные отношения в сфере природопользования будут развиваться специфически, что потребует выработки соответствующих приоритетов в правовом регулировании отношений по использованию природных ресурсов. Специфика эта видится в том, что, хотя в ст. 9 Конституции РФ и закреплен принцип многообразия форм собственности на природные ресурсы, природные объекты будут в основном находиться в собственности государства. Так, Водным кодексом РФ предусмотрено, что муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты. Согласно статье 20 Лесного кодекса РФ в собственности граждан и юридических лиц может находиться древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица. Законодательством запрещено возмездное отчуждение в собственность юридических и физических лиц природных ресурсов, находящихся в федеральной собственности и в собственности субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2284\ запрещена приватизация находящихся в федеральной собственности недр, лесного фонда, водных ресурсов, воздушного пространства, ресурсов континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемых или особым образом используемых природных территорий с находящимися на них объектами недвижимости, объектов захоронения определенных видов отходов. Продаже не подлежат незастроенные земельные участки сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда, особо охраняемых земель, общего пользования. А

См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1994. - № 1. - Ст.2.

22 Федеральный закон " О приватизации государственного имущества и об

основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"¹ не включил в сферу своего действия приватизацию земли и природных ресурсов. Ряд положений об ограничении возмездного отчуждения природных объектов содержится в природоресурсном законодательстве. Так, в Водном кодексе РФ прямо говорится, что водные объекты, находящиеся в государственной собственности, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам. Лесным кодексом РФ не допускается продажа участков лесного фонда, предоставленных в пользование по договору аренды.

Поэтому наиболее важным направлением правового регулирования отношений по природопользованию с учетом указанной конституционной нормы выступает совершенствование механизмов предоставления в пользование природных ресурсов. Практически всеми природоресурсными актами предусмотрен порядок предоставления в пользование природных объектов, сочетающий лицензию (или иной распорядительный акт уполномоченного государственного органа) и договор. Одним из направлений развития права природопользования стало установление многообразия договорных форм приобретения права пользования теми или иными природными объектами. Так, Водный кодекс РФ предусматривает 3 вида договоров, Лесной кодекс РФ - 4 вида, Федеральный закон " О недрах" предусматривает договор на условиях раздела продукции, контракт на предоставление услуг. Договорные формы пользования животным миром устанавливаются и Федеральным законом " О животном мире". Одновременно в научной литературе обращается внимание на необходимость дальнейшего совершенствования лицензионно-договорного механизма предоставления в пользование природных ресурсов, направлением которого должно

¹ См.: Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 30.- Ст. 3595.

23 стать его упорядочение, упрощение, создание адекватных цели повышения

эффективности природопользования правовых форм¹.

Наряду с совершенствованием правовых форм предоставления природных объектов в пользование субъектам предпринимательской деятельности для осуществления права специального природопользования, государство посредством права природопользования должно обеспечить возможности гражданам реализовать право общего природопользования путем установления правовых норм, гарантирующих равное право граждан свободно использовать природные объекты для удовлетворения собственных нужд. Совершенствование правовых норм, регулирующих общее природопользование, представляется нам наиболее важным на ближайшую перспективу, поскольку оно непосредственно связано с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду, выражающегося в удовлетворении собственных нужд путем пользования природой. Этот вид права природопользования возникает непосредственно из законов или иных нормативных актов, характеризуется общедоступностью, не требующей особого разрешения в каждом конкретном случае со стороны компетентных государственных органов, а также юридических или физических лиц, за которыми природные объекты закреплены в пользование.

Общий характер природопользования присущ всем конкретным его видам. Вместе с тем, в ныне действующем природоресурсном законодательстве основной акцент сделан на правовом регулировании специального природопользования. Нормы, регламентирующие право общего природопользования, представлены до известной степени эпизодически и фрагментарно, а порой и не соответствуют "духу времени", отстают от реалий раз-

¹ См.: Клюкин Б.Д. К вопросу о правовом положении природных ресурсов субъектов Российской Федерации // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах Российской Федерации: Сборник научных трудов. -Оренбург: ОГУ,1997. - С.27.

24 вития потребностей граждан. Так, существенно отстает, по нашему мнению, от социальных и экологических потребностей правовое регулирование рекреационного использования гражданами природных ресурсов. В земельном законодательстве, законодательстве о недрах и животном мире прямо не предусматривается общее природопользование. Так, ст. 76 Земельного кодекса РСФСР предусмотрен такой вид земель как земли общего пользования в городах, поселках и сельских населенных пунктах. Конкретными видами земель общего пользования являются земли, используемые в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки и т.п.); для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, пляжи, водоемы и т.п.); в качестве полигонов для захоронения не-утилизированных промышленных отходов и бытовых отходов; другие земли, служащие для удовлетворения нужд города. Каждый соответственно осуществляет свое право общего землепользования на названных землях. Федеральный закон " О недрах" к числу пользователей недр относит только субъектов предпринимательской деятельности. Вместе с тем, согласно ст. 19 собственники, владельцы земельных участков имеют право в границах участков осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых, строить подземные сооружения, бытовые колодцы и скважины. Аналогичные положения закреплены в Земельном кодексе РСФСР в качестве одного их прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (ст.52 ЗК РСФСР). Федеральный закон "О животном мире" прямо не предусматривает права общего пользования животным миром. Более того, статья 33 устанавливает, что объекты животного мира могут предоставляться гражданам в краткосрочное пользование на основании именной разовой лицензии.

Достаточно полно и четко право общего пользования выражено в лесном и водном законодательстве. Статья 21 Лесного кодекса РФ устанавливает публичный лесной сервитут, в соответствии с которым граждане

25 имеют право свободно пребывать в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Статья 86 более широко регулирует пребывание граждан в лесах. Граждане имеют право бесплатно находится на территории лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, собирать для собственных нужд дикорастущие плоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое сырье, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятиях, охотится, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Водный кодекс РФ выделил как самостоятельную разновидность водных объектов объекты общего пользования (ст. 20). Статья 43 Водного кодекса РФ устанавливает публичный водный сервитут, который дает право каждому пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством РФ. В соответствии со статьей 86 Водного кодекса РФ общее водопользование (забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота) может осуществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование.

Реализация в праве природопользования рассмотренных выше конституционных норм с необходимостью требует и совершенствования правового регулирования рационального природопользования. Прежде всего, этот принцип должен стать действенным инструментом обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду. Можно поддержать высказанные в научных обсуждениях мысли о том, что рациональным может считаться только такое использование земли сельскохозяйственного назначения, в результате которого выращивается продукция, пригодная к потреблению, без использования факторов, опасных для здоровья как на-

26 стоящего, так и будущих поколений¹. Не может быть признано, на наш

взгляд, рациональным и использование водных объектов, которым не обеспечивается нормативно обоснованное количество и качество воды, необходимое для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения. Указанное направление совершенствования правового регулирования рационального природопользования потребует, в свою очередь, внесения известных корректив в законодательство, поскольку вопросы обеспечения рационального природопользования пока еще чаще всего рассматриваются в отрыве от нормативов качества окружающей природной среды.

Также в работах исследователей экологического права совершенно правильно, на наш взгляд, отмечается, что известная увлеченность современных исследований проблемами собственности на природные ресурсы, ее разграничения, возможности вовлечения в рыночный оборот тех или иных природных ресурсов и т.д. во многом способствовали определенному забвению вопросов правового регулирования рационального природопользования. В настоящее время в научных исследованиях, дискуссиях на страницах периодических изданий справедливо подвергаются критике взгляды, что рациональное природопользование должно сложиться само под воздействием рынка, что рынок сам все наладит. Так, нет достаточных оснований утверждать, что передача земель в частную собственность автоматически повысит заинтересованность собственников в их рациональном использовании. Факты свидетельствуют как раз об обратном - о росте нарушений земельного законодательства, значительная часть из которых приходится на нерациональное использование сельскохозяйственных уго-

См.: Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы " круглого стола") // Государство и право. - 1998.-№ 5.-С.29.

27 дий¹. Анализ практики землепользования показывает, что стремление некоторых сельхозпроизводителей получить сиюминутную максимально возможную прибыль ведет к интенсивному истощению земель. Так, с учетом конъюнктуры рынка товаропроизводители все больше замещают зерновой клин подсолнечником, который истощает землю в еще большей степени, чем пшеница . О существовании проблем обеспечения рационального природопользования свидетельствуют и факты, приведенные в Федеральной целевой программе "Отходы". Отмечается, в частности, что переход к рыночной экономике не вызвал роста переработки отходов. Более того, обострилась необходимость сочетания гибкости рыночной экономики, способной на быструю сырьевую переориентацию, с дальновидной государственной поддержкой, стимулирующей использование отходов и уменьшение их негативного воздействия на окружающую среду³.

Исходя из этого, полагаем, что на современном этапе необходим качественно новый подход к решению проблем правового регулирования рационального природопользования. Думается, что их решение будет тем эффективнее осуществляться на практике, чем полнее эколого-правовые средства обеспечения рационального природопользования будут исследованы в научном плане и урегулированы в законодательстве. В настоящее время в зарубежном и отечественном праве содержится значительный арсенал правовых средств, способных решить указанные проблемы. Это: экологическое нормирование, планирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование и ряд других. К сожалению, не все эти эколого-правовые средства обеспечения рациональ-

¹ См.: Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохо
зяйственных земель ( материалы " круглого стола") // Государство и право. -
1998. -№4. -С. 43-44,47.

² См.: Влияние климатических и экологических факторов на урожайность
сельскохозяйственных культур в 1998 году // Информационный вестник ин
формационно-аналитического управления администрации Оренбургской об
ласти. - 1998.-№9.-С. 17.

³ См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 39. - Ст. 4565.

28 ного природопользования получили должное развитие в природоресурсном

законодательстве. В отраслевом законодательстве наибольшее развитие получил пока только разрешительный порядок предоставления в пользование отдельных природных объектов. В то же время, ни в одном из приро-доресурсных актов нет упоминания о необходимости проведения оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду. Эти и другие вопросы требуют теоретической разработки с позиций совершенствования правового регулирования отношений по природопользованию. Они же с неизбежностью подводят к необходимости решения главной проблемы дальнейшего развития права природопользования. Несмотря на свою значимость в правовом регулировании использования и охраны природы, и в начале 90-х годов и в их конце исследователями отмечается, что в действующем законодательстве понятие "право природопользования" почти не употребляется. Оно пока широко употребляется лишь в научных работах и выступает преимущественно как собирательное понятие¹. Объясняется это тем, что кодификация законодательства в области природопользования была проведена по предметно-отраслевому принципу, а отношения по природопользованию регулируются главным образом применительно к отдельным природным объектам. К тому же, как отмечает профессор М.М. Бринчук, в советский период развития российского права окружающей среды игнорировались объективные предпосылки и требования к осуществлению в единстве и дифференцированного и интегрированного подходов. Предпочтение отдавалось правовому регулированию общественных отношений применительно к отдельным природным объектам².

¹ См.: Право природопользования в СССР. - М.: Наука, 1990. - С. 18-19; Экологическое право России: Учебник / Под ред. В.Д. Ермакова и А.Я. Сухарева -С.63.

См.: Бринчук М.М. Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов Российской Федерации // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах Российской Федерации: Сборник научных трудов. - С. 12.

29 Однако, наряду с представленным - дифференцированным подходом

- существует интегрированный подход к правовому регулированию, в рамках которого решаются задачи по регулированию использования и охраны природной среды в целом, как единого объекта. Интегрированный подход к развитию права окружающей среды обусловлен единством объекта правового регулирования, которым является природа (окружающая природная среда), взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в природе. Все это требует единых подходов, единых принципов и механизмов регулирования общественных экологических отношений¹. Так, общей для всех видов природопользования является двуединая задача - удовлетворение на основе природопользования многообразных (экономических, физиологических, рекреационных, эстетических и т.п.) потребностей человека и общества при одновременном предупреждении разных форм деградации природы (истощения ее природных ресурсов, загрязнения окружающей природной среды). Поэтому единым для всех видов природопользования выступает принцип рационального, то есть экологически обоснованного использования природных ресурсов. Не случайно поэтому, особый акцент в литературе делается на установление в праве природопользования порядка и условий рационального использования природных ресурсов для удовлетворения потребностей народного хозяйства, экологических, экономических, культурно-оздоровительных интересов граждан, охраны окружающей природной среды, прав и законных интересов природополь-зователей².

См.: Бринчук ММ. Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов Российской Федерации // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах Российской Федерации: Сборник научных трудов. - С. 12.

" См.: Бобылев А.И. Учебно-методическое пособие по курсу " Экологическое право" (для практических занятий и самостоятельной работы студентов). -Оренбург: ОГСХА, 1994. - С.51; Право природопользования в СССР. - С.20.

Тем не менее, несмотря на важность и актуальность приоритетного развития интегрированного подхода к правовому регулированию общественных отношений по поводу использования и охраны природных объектов, какого-либо обобщающего и объединяющего закона до настоящего момента не имеется, что безусловно является существенным недостатком в развитии отечественного права. В результате экологическое законодательство было и продолжает оставаться до сих пор слабо развитым ^l.

Все это свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования и развития права природопользования, одним из главных направлений которого должно стать приоритетное развитие интегрированного подхода к правовому регулированию общественных отношений по природопользованию. При этом одним из ключевых этапов последовательного проведения интегрированного подхода с необходимостью выступает изучение и установление единых для всего права природопользования принципов, которые выступают одной из главных его характеристик как единого института права.

1.2. Принципы права природопользования

Праву природопользования, как отрасли права, должны быть присущи свои принципы. В научной литературе по экологическому праву сформулированы принципы экологического права в целом² . В законодательстве

См.: Бринчук М.М. Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов Российской Федерации // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах Российской Федерации: Сборник научных трудов. -С. 12.

² См.: Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 1996. - С. 105 - 120; Экологическое право России. Учебник / Под ред. В.Д. Ермакова и А.Я. Сухарева. - С.45-47.

кодифицированы принципы отдельных видов природопользования и отдельных направлений взаимодействия общества и природы. В частности, в Законе РСФСР " Об охране окружающей среды" сформулированы основные принципы охраны окружающей природной среды. Тем не менее, немногочисленны работы, в которых были бы сформулированы особые принципы права природопользования. В фундаментальной монографии "Право природопользования в СССР" выделяются четыре группы правовых принципов, присущих праву природопользования. Это: 1) общеправовые принципы, 2) правовые принципы, относящиеся только к природным объектам, но не только к пользованию этими объектами, 3) основные положения, адресованные только праву пользования объектами природы, 4) принципы, присущие именно праву пользования, но не всеми основными природными объектами. По мнению авторов, принципы первой, второй и третьей вышеуказанных групп могут считаться общими для всего природопользования, а четвертой группы - особенными для отдельных видов природопользования. При этом, среди особых принципов права природопользования, присущих всем его видам, называются подконтрольность права пользования государству, самостоятельность права пользования, рациональное использование природных ресурсов, целевой характер природопользования, эффективность природопользования, его устойчивость, экологизация, необходимость поддержания определенного равновесия¹ .

Наиболее важным положительным моментом в представленном выше исследовании принципов права природопользования выступает, на наш взгляд, проведение интегрированного подхода, признание того, что имеют место не только принципы, присущие правовому регулированию того или иного вида природопользования, а общие для всех видов природопользования принципы.

¹ См.: Право природопользования в СССР. - С. 32-34.

32 В трудах Б.В. Ерофеева сформулированы принципы экологопользо-

вания, цель которых - обеспечить конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду: принцип предотвращения экологического ущерба; принцип замены; принцип сохранения биологического разнообразия; принцип сохранения качества природных ресурсов; принцип разреши-тельности природопользования; принцип плановости природопользования; принцип доступности информации об окружающей среде; принцип участия граждан в принятии решений¹. Положительной стороной приведенного анализа является последовательность формулировки принципов права эко-логопользования, система которых подчинена единой цели. Вместе с тем, мы не можем полностью поддержать позицию ученого, поскольку она до известной степени гиперболизирует природоохранительный аспект в сфере природопользования. Не случайно, поэтому из системы принципов "выпал" принцип рационального природопользования. Установление на современном этапе развития права экологического приоритета не должно, по нашему убеждению, вести к умалению экономической функции природопользования. Правовое регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе природопользования, призвано, по нашему убеждению, гармонизировать удовлетворение одновременно растущих и в тоже время нередко противоположных потребностей и законных интересов граждан и юридических лиц, как в экономическом росте, так и в сохранении и улучшении окружающей природной среды.

Более приемлемой, на мой взгляд, является трактовка принципов права природопользования, предложенная профессором М.М. Бринчуком. Для права природопользования, по мнению ученого, характерны особые принципы: производности права пользования природными ресурсами от права собственности на них; рационального природопользования; экоси-

¹ См.: Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - С. 185-186.

33 стемного подхода к регулированию природопользования; устойчивости

права пользования природными ресурсами; целевого характера пользования природными ресурсами; платности специального природопользования. Анализ природоресурсного законодательства, в рамках которого сегодня кодифицировано право природопользования, дает основание считать, что не все из указанных принципов права природопользования получили равнозначное развитие в качестве главных инструментов правового регулирования. Более развитыми в действующем законодательстве являются принцип производности права природопользования от права собственности, принцип устойчивости права природопользования, принцип целевого использования природных ресурсов, принцип платности природопользования.

Принцип производности права природопользования от права собственности. Данный принцип раскрывает роль права природопользования, которая состоит в том, что посредством его реализуются правомочия собственников природных ресурсов, прежде всего государства в качестве основного собственника. Наличие права собственности у государства и иных собственников на природные ресурсы предполагает такую организацию использования природных ресурсов, когда право пользования последними предоставляется другим субъектам - юридическим и физическим лицам на определенных условиях.

Одной из основных правовых форм реализации принципа производности права природопользования от права собственности выступает разрешительный механизм возникновения права специального природопользования, ключевым элементом которого является лицензия на природопользование. В ее содержании формулируются основные требования собственника, устанавливаются условия и порядок пользования тем или иным природным объектом или осуществления конкретных видов природопользования и с момента получения которой (а также при необходимости - заклю-

34 чения договора) у природопользователя возникают соответствующие специальные права и обязанности.

Принцип устойчивости права природопользования. Смысл этого принципа заключается, прежде всего, в том, чтобы, предоставляя природные ресурсы в пользование на длительные сроки, создать природопользо-вателю условия стабильности для развития предпринимательства, гарантировать его интересы. Всеобщность этого принципа правового регулирования заключается в том, что законодатель определяет срок, в том числе и бессрочность как один из вариантов, реализации права пользования тем или иным объектом природы.

Одной из правовых форм выражения принципа устойчивости права природопользования является установление длительных сроков природопользования, закрепление которых в законе призвано побуждать природо-пользователей выражать свою непосредственную заинтересованность в рациональном использовании объекта и его должной охране. Так, бессрочность права землепользования дает возможность субъектам производить необходимые улучшения состояния земли. Статьей 10 Федерального закона "О недрах" установлено, что недра предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока. На определенный срок недра предоставляются в пользование: для геологического изучения - на срок до 5 лет; для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей, - на срок до 20 лет; при совмещении указанных видов пользования -на срок до 25 лет. Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов и в иных целях. В соответствии со статьей 42 Водного кодекса РФ право краткосрочного пользования водным объектом устанавливается на срок до трех лет, право долгосрочного пользования - от трех до двадцати пяти лет. Согласно нормам, изложенным в статьях 31,36, 37,43 Лесного

35 кодекса РФ, по договорам аренды, безвозмездного пользования и концессии участки лесного фонда предоставляются на срок от одного года до 49 лет, в краткосрочное пользование - на срок до одного года. Истечение срока является одним из оснований прекращение реализации субъективного права, предусмотренного правом природопользования (ст. 20 Федерального закона " О недрах", ст.60 Водного кодекса РФ, ст.28 Лесного кодекса РФ, ст.47 Федерального закона " О животном мире").

Принцип целевого использования природных ресурсов. Указанный принцип правового регулирования использования природных ресурсов выражается в том, что законодатель допускает использование объектов природы строго в соответствии с целью, для которой они предоставлены в пользование. Цель, для которой предоставляются земельные участки, участки недр, водные объекты и участки лесов в пользование, всегда обязательно фиксируется в решении о предоставлении земельного участка в пользование недрами, разрешении на специальное водопользование, лесорубочном или лесном билете. Поэтому случаи использования природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и служит основанием для принятия решения о приостановлении или аннулировании лицензии. В научной литературе выделяются два основных способа реализации принципа целевого использования¹. Первый способ заключается в категорировании фондов природных ресурсов и установлении основного целевого назначения для этих категорий, каждая из которых имеет еще свое целевое использование². Такой способ наиболее полно выражен в земельном и лесном законодательстве. Земельный фонд Российской Федерации в соответствии с основным целевым назначением земель подразделен на семь категорий: земли

¹ См.: Право природопользования в СССР. - С. 85-93.

² См.: Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Правовое регулирование рыночного
оборота сельскохозяйственных земель // Право собственности на землю в
сельском хозяйстве Российской Федерации. - М.: ИГП ,1996. - С.89-90.

36 сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; земли природоохранного, природно - заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко - культурного назначения; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. При этом, например, земли сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст. 5 7 Земельного кодекса РСФСР могут использоваться в следующих конкретных целях: сельскохозяйственное товарное производство, научно-исследовательская деятельность, садоводство, огородничество, связанное с удовлетворением собственных потребностей граждан. В соответствии со статьей 55 Лесного кодекса Российской Федерации лесной фонд разделен на три группы в зависимости от целевого назначения, которое определяется выполняемыми функциями¹. Правовое регулирование видов лесопользования, в первую очередь - заготовки древесины в порядке рубок главного пользования, производится в зависимости от того, в какой группе лесов эти виды осуществляются.

Второй способ выражается в прямом регулировании соответствующих видов права пользования природными объектами. Такой подход нашел отражение в законодательстве о рациональном использовании и охране недр, вод и животного мира, в котором целевое использование выполняет функцию разграничения видов пользования данными природными объектами. Статья 6 Федерального закона " О недрах" устанавливает 6 видов пользования недрами. В соответствии со статьями 133 - 146 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты могут использоваться для целей: питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; здравоохранения; промышленности и энергетики; сельского хозяйства; лесного хозяйст-

¹ См.: Крассов О.И. Право лесопользования в СССР. - М.: Наука, 1990. -С.32-50.

37 ва; гидроэнергетики; рекреации; транспорта; строительства; пожарной

безопасности; рыбного хозяйства; охотничьего хозяйства; лесосплава; добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля; для сброса сточных и дренажных вод. В статье 34 Федерального закона " О животном мире" определены виды и способы пользования животным миром.

Целевое использование тех или иных природных ресурсов определяется с учетом их экологических характеристик. Так, в принятых Федеральных законах " О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"¹ и " Об особо охраняемых природных территориях"², принцип целевого использования этих природных ресурсов, объектов, комплексов преследует интересы лечения, отдыха населения, сохранения экосистем, научно-исследовательской деятельности, нацеленной на разработку и внедрение методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую среду и не истощающих природные ресурсы, эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса.

Принцип платности природопользования. Понятие " платность природопользования" означает взимание в установленных в законодательном порядке платежей за пользование природными ресурсами и платежей за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия, если указанные действия не квалифицируются как правонарушения³. Наряду с этим, платность природопользования выступает и одним из элементов экономического механизма стимулирования рационального природопользования.

¹ См.: Собрание законодательства РФ. -1995. - № 9. - Ст. 713.

² См.: Собрание законодательства РФ. -1995. - № 12. - Ст. 1024.

³ См.: Экологическое право России. Учебник/ Под ред. В.Д. Ермакова и
А.Я.Сухарева.-С. 305.

Принцип платности закреплен во всех законодательных актах, регулирующих отношения по поводу использования и охраны отдельных природных объектов (ст. 20 Закона РСФСР " Об охране окружающей природной среды", ст. 47 Земельного кодекса РСФСР, ст. 39 Федерального закона " О недрах", ст. 12 Федерального закона " О животном мире", ст. 122 Водного кодекса РФ, ст. 79 Лесного кодекса РФ) и природных ресурсов конкретных природных комплексов (ст. 40 Федерального закона " О континентальном шельфе Российской Федерации"¹, ст. 21 Федерального закона " О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"), по осуществлению отдельных видов природопользования (ст. 21 Федерального закона " Об отходах производства и потребления"²).

Рассматривая принцип платности, необходимо отметить следующее. Во-первых, несмотря на то, что не все виды природопользования являются платными, а также то, что отдельные категории пользователей могут реа-лизовывать субъективное право природопользования бесплатно, принцип платности является всеобщим, поскольку все исключения предусмотрены законом. Во-вторых, принцип платности реализован в системе платежей за конкретные виды пользования тем или иным природным объектом. Соответствующими нормативными правовыми актами регламентирован порядок определения платы за осуществление конкретных видов природопользования и ее размеры. В-третьих, важным является и то, что законодатель прямо в законе определяет целевой характер платежей и направляет их на финансирование научно-исследовательских работ и мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране природных объектов, соответствующих федеральных и территориальных программ.

См.: Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 49. - Ст. 4694. ² См.: Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 26. - Ст. 3009.

39 Менее развитым в плане использования в качестве инструмента правового регулирования является, по нашему мнению, принцип экосистемно-го подхода к регулированию природопользования. Понятие " экосистема", введенное в научное обращение в 1935 году английским ботаником А.Тенсли для характеристики устойчивой системной целостности любых организмов со средой их обитания, получило в настоящее время значительное развитие и научно-практическое применение в экологии и смежных с ней науках. Из числа последних наибольшее развитие экосистемный подход получил в ландшафтной экологии, рассматривающей в качестве основного объекта исследований и практической деятельности по оптимизации природопользования территориальные единицы как интегральные системы¹. В действующих нормативных правовых актах, регулирующих отношения по природопользованию, также утвердилось понимание природных объектов как сложных естественных образований, каждый из которых выступает неотъемлемым компонентом окружающей природной среды, взаимодействующим со всеми остальными природными компонентами, обеспечивающим существование последних, а также экономическое, экологическое и социальное благополучие населения (ст. 100 Земельного кодекса РСФСР, преамбулы Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, Федерального закона " О животном мире"). Все чаще среди основных понятий принимаемых нормативных правовых актов фигурирует понятие " экологическая система". Так, в областном законе Ленинградской области "

0 комплексном природопользовании в Ленинградской области" дается оп
ределение экологической системы как единой, устойчивой, саморазвиваю
щейся, саморегулирующейся в пределах определенного (локального) уча
стка биосферы совокупности живых и неживых экологических компонен
тов, связанных между собой обменом веществ, энергии и информации.

¹ См.: Чибилев А.А. Экологическая оптимизация степных ландшафтов. -
Свердловск: УрО АН СССР, 1992. - С. 5-22.

Анализ дает основание полагать, что на настоящий момент преимущественное развитие в научной литературе и в законодательстве получил тот аспекты экосистемного подхода к правовому регулированию отношений по природопользованию, который связан с правовыми требованиями о предупреждении, недопущении причинения вреда в процессе пользования конкретным природным ресурсом другим (сопредельным) природным объектам и окружающей природной среде в целом. Наиболее полно и аргументировано такая интерпретация проводится в фундаментальной коллективной монографии "Право природопользования в СССР". Эти требования включены и во все природоресурсные акты (ст. 53 Земельного кодекса РСФСР, ст. 22 Федерального закона " О недрах", ст. 92 Водного кодекса РФ, ст. 83 Лесного кодекса РФ, ст. 35 Федерального закона " О животном мире").

Логическим развитием указанных требований стало требование комплексного природопользования. В праве природопользования под комплексным понимается такое использование природно-ресурсного потенциала территории, при котором эксплуатация (добыча, изъятие) конкретного вида природного ресурса наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам, а хозяйственная или иная деятельность в целом оказывает минимально возможное воздействие на окружающую природную среду. Комплексное природопользование обеспечивает возрастающие потребности общества за счет ресурсосбережения, рационального неистощительно-го использования всех природных ресурсов, восстановления / воспроизводства в интересах здоровья населения и социально-экономического развития качеств окружающей среды, пострадавших от антропогенной деятельности.

Менее развит пока другой важный аспект интегрированного (экосистемного) подхода к правовому регулированию, в основе которого лежит признание того, что регулирование природопользования и охраны окру-

POCCVtRWA*

41 госудаисщУі.»*

жающей природной среды, а также отношений по использованию отдельных природных объектов осуществляется преимущественно на основе одинаковых правовых мер. Эти меры, как отмечает профессор М.М. Бринчук во вступительной статье к монографии Э.Ф. Шаретдинова, - нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование и т.д. Более того, в сфере взаимодействия общества и природы существует множество проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве. К таким проблемам относится обращение с твердыми отходами производства и потребления, обращение с токсичными и радиоактивными веществами и материалами, агрохимизация и др¹. Именно этот аспект анализируемого принципа правового регулирования должен получить приоритетное развитие при дальнейшем совершенствовании законодательства.

Специфическая судьба постигла и принцип рационального природопользования. С одной стороны, в экологическом и природоресурсном праве принцип рационального природопользования рассматривается как основополагающий принцип правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст.З) сформулировал и закрепил основные принципы охраны окружающей природной среды, среди которых выделяется рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. В статье 1 Земельного кодекса РСФСР отмечено, что задачами земельного законодательства являются регулирование земельных отношений в целях обеспече-

¹ См.: Шаретдинов Э.Ф. Природоохранное законодательство Республики Башкортостан: проблемы, пути решения. - Уфа: Издание Башкирской Академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, 1997. - С.6-7.

42 ния рационального использования и охраны земель. Согласно статье 35

Федерального закона "О недрах" основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. Статья 2 Лесного кодекса устанавливает, что лесное законодательство Российской Федерации направлено на обеспечение рационального и неистощительного использования лесов. В Водном кодексе РФ и Федеральном законе "О животном мире" основной акцент сделан на принцип устойчивого использования регулируемых данными нормативными актами природных объектов.

В то же время в действующем природоресурсном законодательстве практически отсутствуют правовые нормы, дающие исчерпывающее определение как рациональному использованию того или иного природного объекта и составляющих его ресурсов, так и нерациональному использованию. Отдельным разделом вопросы рационального использования природных ресурсов вместе с вопросами их охраны выделены только в Федеральном законе "О недрах". В других законодательных актах вопросы рационального природопользования проходят как сквозные или как тождественные или производные от охраны природных объектов. Так, в Земельном кодексе РСФСР отсутствует определение рационального землепользования. Дефиниция его противоположности дана в Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утвержденной приказом Минприроды РФ от 25 мая 1994 года № 160¹.В указанной Инструкции нерациональное использование сельскохозяйственных земель определяется как эк-ономически малоэффективное и экологически необоснованное ис-

¹ См.: Российские вести. - 1994. - 6 июля.

43 пользование земельных ресурсов, приводящее к снижению плодородия

почв и ухудшению состояния окружающей природной среды. Не устраняет проблемы и ст.285 Гражданского кодекса РФ 1994 года¹, в которой указываются некоторые критерии нерационального использования земель (нецелевой характер использования, существенное снижение плодородия сельскохозяйственных земель, значительное ухудшение экологической обстановки).

Статья 23 Федерального закона "О недрах" устанавливает 11 требований по рациональному использованию и охране недр, среди которых основное внимание уделено наиболее полному геологическому изучению и извлечению из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов. Соответственно, нерациональным недропользованием считаются выборочная (внепроектная) отработка месторождений, ведущая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых и другие нарушения рационального использования недр, приводящие к порче месторождения (ст.49). В Водном кодексе РФ также отсутствует определение рационального водопользования. Анализ его содержания позволяет судить, что рациональное водопользование - это, прежде всего неистощительное пользование водными объектами. В Кодексе дано определение истощения вод как устойчивого сокращения запасов и ухудшения качества поверхностных и подземных вод. В Лесном кодексе РФ рациональное лесопользование определяется как непрерывное и неистощительное использование лесов. В Федеральном законе "О животном мире" термин "рациональное использование" употребляется только в преамбуле Закона. Тем не менее, в тексте широко употребляется термин "устойчивое использование объектов животного мира", трактуемый как использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного

¹ См.: Собрание законодательства РФ. - 1994.- № 32. - Ст. 3301.

44 мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию.

Анализ действующего законодательства, предметом которого выступает правовое регулирование природопользования, позволяет нам высказать суждение о том, что как в законодательных актах, так и в подавляющем массиве научных исследований интерпретация " рационального природопользования" не идет дальше определения его как научно обоснованного использования природных ресурсов в сочетании с необходимыми мерами по охране окружающей природной среды, как принципа права природопользования, направленного на обеспечение учета экологических требований в процессе природопользования. Но в таком случае на правовое обеспечение такого характера природопользования нацелено все право природопользования, вся система присущих ему принципов правового регулирования и выражающих их правовых норм. Такой подход таит в себе существенный недостаток, так как в этом случае принцип рационального природопользования приобретает достаточно общий и декларативный характер, что неизбежно снижает эффективность его применения для правового регулирования общественных отношений по поводу природы.

Думается, что необходим новый подход к интерпретации рационального природопользования как принципа права, методологической основой которого должно стать единство интегрированного и дифференцированного подходов при приоритетном развитии первого. Именно на этой основе возможно установление системы пределов экологически правомерного поведения субъектов права природопользования и их конкретных величин, вне которой невозможно эффективное правовое регулирование. Как совершенно верно отмечает Р.Х. Габитов применительно к вопросам правовой охраны атмосферы, вряд ли можно было бы говорить о повышении эффективности правовой охраны атмосферы без связи ее с нормативами предельно допустимых концентраций вредных веществ в атмосфере, уста-

45 новление которых позволило перейти к качественно новому этапу правового регулирования отношений по охране атмосферы¹. Такой же подход необходим и к правовому регулированию отношений по природопользованию. Отмеченное позволит перейти к главному, с точки зрения экологического права, этапу - закреплению системы научно обоснованных пределов в нормативных правовых актах, что придаст им статус юридических критериев рационального природопользования, и установлению соответствующих эколого-правовых средств, позволяющих обеспечить выполнение на практике требований законодательства.

¹ См.: Габитов Р.Х. Правовая охрана атмосферы: ( Учебное пособие). -Уфа: Издание Башкирского государственного университета, 1996. - С.30.

2. ПРИНЦИП РАЦИОНАЛЬНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗО ВАНИЯ В КОНТЕКСТЕ ИНТЕГРИРОВАННОГО И ДИФФЕРЕНЦИРОВАННОГО ПОДХОДОВ К РАЗВИТИЮ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

2.1. Сущность и юридические критерии рационального природопользования.

Понятие " рациональное природопользование" получило широкое распространение в научной литературе по экологическому праву, в рамках которого оно трактуется в качестве принципа права природопользования, направленного на обеспечение учета экологических требований в процессе природопользования. Авторы монографии " Право природопользования в СССР" понимают рациональное природопользование как достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природопользования с одновременным соблюдением требований охраны как используемых природных объектов, так и окружающей природной среды в целом¹. Научно обоснованным, эффективным использованием природных объектов и ресурсов в сочетании с требованиями по охране природной среды называют рациональное использование природы А.И. Бобылев и С.А.Балашенко². Согласно точке зрения В.В. Петрова, рациональность природопользования означает достижение не только экономического, культурно-оздоровительного эффекта, но и охрану окружающей природной

¹ См.: Право природопользования в СССР. - С. 14,22.

^: См.: Бобылев А.И., Балашенко С.А. Вопросы общей теории экологического права. -С.5.

47 среды¹. Принцип рационального и эффективного использования природных объектов отражает, по мнению Б.В. Ерофеева, возведенную в закон экономическую сторону экологопользования, выражающуюся в стремлении с минимальными затратами получать наибольший эффект от хозяйственной эксплуатации природных ресурсов, не нанося при этом экономического и экологического вреда².

Таким образом, ключевым в трактовке принципа рационального природопользования стало признание необходимости обеспечить правовыми средствами приоритет экологического аспекта природопользования и выработать соответствующие правовые формы обеспечения учета и выполнения экологических требований при планировании и осуществлении хозяйственной и иной экологически значимой деятельности. При этом несомненным вкладом в понимание принципа рационального природопользования трудов представленных выше и других исследователей экологического права стало, во-первых, преодоление противопоставления использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды. Во-вторых, критика " ведомственного", ресурсного подхода к обеспечению рационального природопользования, логическим завершением которой стало требование охраны природных ресурсов в целом при пользовании конкретным природным ресурсом.

На современном этапе общественного развития существование проблемы обеспечения рациональности природопользования все больше связывается с фактором ограниченности природы в выполнении функции жизнеобеспечения. Как следствие, решение этой проблемы видится путем установления научно обоснованных пределов использования (изъятия)

¹ См.: Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - С. 14,
47-48.

² См.: Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. -
С.81, 114.

48 природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей и

пределов вредных химических, физических и биологических воздействий на природу, а также соответствующей системы показателей. Так, в инженерной экологии широко применяется концепция лимитирующих факторов и закон толерантности, в соответствии с которыми устанавливаются нормативные показатели научно обоснованного использования природных ресурсов и воздействия на окружающую природную среду¹. В экономике природопользования решается проблема снижения уровня природоемкости экономики, основным показателем степени рациональности которой видится количество используемых природных ресурсов в расчете на единицу ВВП или на единицу конечной продукции².

Отмеченный подход все большее развитие получает и в экологическом праве, в котором соответствующие правовые формы получает признание того, что любая (как локальная, так и глобальная) экосистема имеет свой потенциал, свой порог устойчивости к антропогенным воздействиям. Сегодня в научной литературе по экологическому праву разработаны такие понятия как " экологическая емкость территории ", " антропогенная нагрузка", " природно-ресурсный потенциал", " устойчивость природных систем к воздействию", "истощение окружающей природной среды" и т.д., которые все больше применяются в правотворческой практике. Так, статьей 33 Закона РСФСР " Об охране окружающей природной среды" установлены предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду. Аналогичные требования содержатся в Водном кодексе РФ, статьей 109 которого установлено, что одним из критериев установления нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты явля-

¹ См.: Кормилицын В.И., Цицкишвили М.С., Яламов Ю.И. Основы экологии.
Учебное пособие. - М: МПУ, 1997. - С.274.

² См.: Гирусов Э.В. и др. Экология и экономика природопользования: Учебник
для вузов / Под ред. проф. Э.В. Гирусова. - М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998.
-С. 165-170.

49 ется предельно допустимая величина антропогенной нагрузки, длительное

воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта. Практически все из указанных выше терминов стали основными понятиями областного закона Ленинградской области " О комплексном природопользовании в Ленинградской области".

Исходя из необходимости обеспечения средствами права осуществления хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и (или) воздействием на окружающую среду, в научно обоснованных границах свойств и характеристик, обеспечивающих в совокупности благоприятное состояние окружающей природной среды, трактуется в современной литературе по экологическому праву и рациональное природопользование. Так, С.А. Боголюбов считает, что рациональное использование природных ресурсов предполагает учет законов природы и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки). Рационализм природопользования, по мнению ученого, заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды¹.

Таким образом, сущность принципа рационального природопользования с точки зрения экологического права заключается в обеспечении изъятия (эксплуатации) природных ресурсов и вредного химического, физического и биологического воздействия на природу в научно обоснованных пределах, определенных в экологическом законодательстве, при которых сохраняется устойчивость экосистем и в целом благоприятное состояние окружающей природной среды.

¹ См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. - М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА -М, 1998. - С. 60-61.

50 С позиций экологического права наиболее важно, чтобы научно

обоснованные пределы природопользования, выработанные специальными науками и практикой, нашли адекватное отражение в законодательстве, регулирующем отношения по рациональному природопользованию. Будучи урегулированными в законодательстве, научно обоснованные пределы изъятия (эксплуатации) природных ресурсов и вредного воздействия на природу приобретают правовой статус юридических критериев рационачъного природопользования. Критерий - это требование законодательства, поэтому важно, чтобы последнее содержало конкретные с юридической точки зрения критерии рациональности. Однако, прежде всего, необходима разработка таких критериев в теории экологического права, поскольку сегодня еще нет единой теоретической интерпретации отмеченных критериев. Традиционно основным критерием рациональности природопользования считалась его эффективность, определяемая извлечением максимальной пользы от природопользования при минимальных затратах и одновременном обеспечении охраны эксплуатируемого природного ресурса. Наиболее ярко такое понимание было выражено в науке земельного права, где понятие рационального использования земли раскрывалось как достижение максимального эффекта в достижении целей землепользования с учетом полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и при охране земли в процессе использования как специфического условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве¹.

Недостаточность сведения рациональности к охране используемого природного объекта подвергнута справедливой критике², которую мы поддерживаем. Необходимо остановиться и на первой части подобной трактовки критерия рационального природопользования. Несомненно, рацио-

¹ См.: Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР. -

М.: Наука, 1969. -С.19, 30-31.

^: См.: Право природопользования в СССР. - С. 14.

51 нальность не может существовать без эффективности. Однако, чаще всего

употребляемая в экономическом аспекте трактовка эффективности вряд ли в полной мере применима для сферы природопользования. Во-первых, использование эффективности (получение максимальной пользы при минимальных затратах) в качестве критерия рациональности природопользования не несет определенной юридической нагрузки. Так, не случайно, что среди основных понятий Федерального закона " О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" нет определения рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Данное в принятом Государственной Думой 15 апреля 1998 года и одобренном 22 апреля 1998 года Советом Федерации проекте этого закона³ определение рационального использования земель сельскохозяйственного назначения как экологически безопасного и экономически эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения в целях производства сельскохозяйственной продукции послужило одним из оснований для его отклонения Президентом Российской Федерации. Как отмечается в Письме Президента РФ от 7 мая 1998 года " Об отклонении Федерального закона " О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения": " Если исходить из установленного статьей 2 Федерального закона понятия " рациональное использование", то получается, что собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам вменяется в обязанность осуществлять " экономически эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения". Однако не ясно, кто, каким образом и на каком основании может оценить " экономическую эффективность . Во-вторых, при традиционном подходе "затраты-результаты" приоритет в природопользовании неизбежно отдается максимизации сегодняшнего благосостояния, что при-

¹ См.: Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 17. - Ст. 1882.

² См.: Российская газета. - 1998. - 19 мая.

52 ходит в противоречие с общей тенденцией научного управления природопользованием, в котором приоритет отдается учету долгосрочных экологических интересов.

Авторы коллективной монографии "Право природопользования в СССР" основной характеристикой рационального природопользования считают комплексность последнего, которая, по их мнению, определяет по существу экологический аспект права природопользования¹. Тем не менее, рациональность природопользования и в этой работе связывается преимущественно с достижением необходимого экономического эффекта. Особенно отчетливо это проявилось при дифференцированном подходе к анализу этого принципа права природопользования. Если при интегрированном подходе отмечается, что важнейшей стороной рационального природопользования выступает экологическая комплексность, в основе которой лежит учет взаимосвязи и взаимодействия природных объектов, образующих в своем единстве экологическую систему, развивающуюся по своим законам, то при анализе рациональности каждого из видов природопользования акцент делается на комплексное хозяйственное использование всех компонентов отдельного природного объекта. То есть, опять же внимание акцентируется на более полном использовании полезных компонентов, например, на добычу наряду с основными также и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и извлечение всех содержащихся в них компонентов. Не трудно заметить, что комплексное и полное использование каждого природного объекта не ведет однозначно к рациональности природопользования в целом. Также я полагаю, что при всех своих достоинствах по сравнению с определением рациональности природопользования через эффективность, комплексность не может выступать в качестве его ключевого юридического критерия. Прежде всего потому, что ком-

¹ См.: Право природопользования в СССР. - С. 22-25.

53 плексный (экосистемный) подход в природопользовании сам по себе выступает самостоятельным принципом права природопользования и выражается в требовании учета всех экологических связей используемого природного объекта с другими природными объектами и с окружающей природной средой в целом.

Диссертант разделяет точку зрения М.М. Бринчука, который основным правовым критерием рационального использования того или иного природного ресурса называет обеспечение его неистощимости, экологической обоснованности эксплуатации природных богатств при одновременном обеспечении устойчивого развития¹. На основе указанной методологической позиции считаем возможным рассмотреть систему правовых форм реализации научно обоснованных пределов природопользования. Ключевым элементом такой системы являются экологические нормативы, которые выступают основным инструментом экологического права, специально предназначенным для обеспечения неистощительного, экологически обоснованного природопользования. Экологический норматив - это установленная величина использования природных ресурсов или техногенного воздействия на экосистемы и отдельные ее компоненты, при которой функционально-структурные характеристики экосистем не выходят за пределы естественных изменений². Нормативы использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются с целью обеспечения предупреждения истощения природных ресурсов, с учетом их самовосстановления, предотвращения нарушения равновесия в окружающей природной среде. В отношении невозобновимых природных ресурсов такие нормативы определяют

¹ См.: Экологическое право: от идей к практике. - М.: ИГЛ, 1997. - С.8.

² См.: Об утверждении "Инструкции по экологическому обоснованию хо
зяйственной и иной деятельности. Приказ Минприроды России от 29.12.95
№ 539 // Экологическое право России. Сборник нормативных правовых ак
тов и документов / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. - М.: Изд-во БЕК,
1997.-С.271.

54 социально и экономически обоснованный режим использования (добычи)

ресурса. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на состояние окружающей природной среды, неизбежных в процессе осуществления пользования природой, должны устанавливаться исходя из необходимости не превысить предельно допустимые концентрации или уровни вредных веществ и воздействий ^].

Отношения по рациональному использованию тех или иных природных объектов регулируются в первую очередь экологическими нормативами, но не только ими. Кроме экологических нормативов, законодательством и научной теорией для обеспечения и оценки рационального природопользования устанавливаются правила природопользования, определяющие условия использования того или иного природного ресурса. Обусловлено это тем, что для обеспечения рациональности определенных видов природопользования не во всех случаях необходимо применение экологических нормативов. Регулирование общественных отношений возможно за счет более простых правовых инструментов. Так, рациональность общего лесопользования (пребывание граждан в лесах, сбор грибов и ягод и т.п.) обеспечивается санитарными правилами, правилами пожарной безопасности в лесах. Рациональность общего водопользования (купание в водоемах, плавание на маломерных судах) - правилами охраны жизни на воде, правилами пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах.

В ряде случаев, обеспечение рациональности природопользования требует комплексных инструментов. К таким случаям прежде всего относится использование для различных целей (научно-исследовательских, рекреационных, природоохранных, частично хозяйственных) особо охраняемых природных территорий, лечебно-оздоровительных местностей и

¹ См.: Экологическое право России: Учебник / Под ред. В.Д. Ермакова и А.Я. Сухарева. - С. 269-274.

55 курортов. В данном случае, рациональность использования обеспечивается

путем законодательного установления правового режима природопользования, интегрировано сочетающего различные нормативы, правила и иные правовые требования.

Несмотря на различия, указанные правовые формы выражения пределов природопользования объединяет общее основание, выражающееся в том, что установление в законодательстве этих пределов должно обеспечивать благоприятное состояние окружающей природной среды, юридическими критериями которой, в свою очередь, выступают установленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы качества окружающей природной среды. Последние, выступая общим юридическим критерием рационального природопользования, в то же время регулируют природопользование не прямо, а через нормативы, правила и режимы природопользования, которые устанавливаются в тех пределах, которые и позволили бы выполнить (соблюсти) в процессе осуществления природопользования нормативы качества окружающей природной среды и основные характеристики ее благоприятного состояния.

Как мы уже отмечали выше, юридический критерий рационального природопользования - это всегда требование законодательства. Поэтому при рассмотрении проблемы критериев рационального природопользования важно изучить и вопрос о способах правового утверждения и закрепления научно обоснованных пределов природопользования. Одним из основных правовых способов их закрепления выступает закрепление их в законе, прежде всего, в качестве обязанности пользователя тем или иным природным объектом. Другой важнейшей правовой формой закрепления условий рационального природопользования является лицензия на осуществление определенных видов природопользования, а также на комплексное природопользование. При этом необходимо отметить, что разреши-

56 тельный порядок предоставления права пользования тем или иным природным объектом преследует цель не только обеспечить рациональное использование предоставленного природного ресурса, но и обеспечить возможность другим субъектам права возможность рационального использования сопредельных природных ресурсов.

Таким образом, юридическими критериями рационального природопользования выступают установленные в законе и лицензиях экологические нормативы, правила осуществления конкретных видов природопользования, требования, определяющие правовой режим особо охраняемых территорий, обеспечивающие соблюдение при пользовании природным объектом (экосистемой) установленных экологическим законодательством нормативов качества окружающей природной среды.

Исходя из такой трактовки юридических критериев рационального природопользования, считаем возможным изучить и место лимитов на природопользование, посредством которых в настоящее время также осуществляется правовое регулирование отношений по использованию и охране природных объектов. И в нормативных правовых актах¹, и в научной литературе по экологическому праву² говорится о двух величинах - предельно допустимых нормативах и лимитах - временно согласованных нормативах. Последние устанавливаются для тех субъектов природопользования, которые без совершенствования технологии выполнить экологические нормативы не могут. Для них устанавливается предусмотренный Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и Порядком разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загряз-

¹ См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ.-1992.- № 10. - Ст.
726.

² См.: Комментарий к Закону Российской Федерации " Об охране окру
жающей природной среды"/ С.А. Боголюбов ( отв.ред.), В.Г. Емельянова,
Ю.Г. Жариков, И.Ф. Панкратов. - М.: Издательская группа ИНФРА-М-
НОРМА, 1997.-С. 106.

57 няющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования

природных ресурсов, размещения отходов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 года № 545*, поэтапный и в установленные сроки порядок достижения нормативных объемов использования (изъятия) природных ресурсов, предельно допустимых выбросов и сбросов в окружающую среду и нормативных объемов размещения отходов производства. Другой причиной существования системы установления лимитов можно считать то, что ряд экологических нормативов, посредством которых должно осуществляться регулирование отношений по природопользованию, соответствующего развития в законодательстве пока не получил.

Мы полагаем, что лимиты на осуществление отдельных видов природопользования не могут выступать юридическими критериями рационального природопользования. Во-первых, осуществление субъектом права природопользования пользования природными объектами в пределах установленных лимитов не означает, что его деятельность осуществляется в пределах нормативов качества окружающей среды. Установление временно согласованных нормативов означает, что в соответствующем регионе изначально не обеспечивается соблюдение нормативов качества окружающей среды, допускается причинение вреда природной среде и экоген-ного вреда ( здоровью и имуществу граждан)². Во-вторых, лимиты на природопользование не охватывают собой всех видов природопользования, концентрируясь прежде всего на хозяйственных видах специального природопользования, способных нанести ощутимый экологический вред. В -третьих, лимиты на природопользование устанавливаются на определенный срок, могут пересматриваться при изменении условий природопользо-

¹ См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - № 6. - Ст.

330.

^: См.: Бринчук М.М. Эколого-правовые основы устойчивого развития //

Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 23.

58 вания. Юридические же критерии рационального природопользования по

своему "духу" должны носить характер постоянных требований законодательства. Поэтому лимиты на природопользование не могут рассматриваться в качестве юридического критерия рационального природопользования. Образно говоря, они отражают суть принципа поэтапного достижения в природопользовании нормативов качества окружающей природной среды и, соответственно, постепенной рационализации самого природопользования.

Требования рационального природопользования в основном специфичны применительно к пользованию тем или иным природным объектом. Следовательно, и юридические критерии рационального природопользования будут иметь специфику применительно к тому ти иному виду природопользования. Поэтому в целях последовательной реализации в праве принципа рационального природопользования его необходимо рассматривать в единстве интегрированного и дифференцированного подходов. В научной литературе по экологическому праву выработаны различные критерии дифференциации права природопользования на отдельные виды¹. Не имея возможности проводить анализ всех представленных подходов, при дифференцированном рассмотрении принципа рационального природопользования мы будем придерживаться методологии, изложенной в работах профессора М.М. Бринчука, который отмечает, что содержание принципа рационального природопользования определяется, прежде всего, теми функциями жизнеобеспечения, которые природа выполняет по отноше-

¹ См.: Бобылев А.И., Балашенко С.А. Вопросы общей теории экологического права. - С. 51-56; Бобылев А.И., Демичев Д.М., Шпигель Н.А. Правовой режим использования и охраны природных объектов и природных ресурсов. Учебное пособие. - Минск: Изд-во БГУ, 1993 г.; Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - С. 315-458; Право природопользования в СССР. - С. 28-32 ; Экологическое право России. Учебник / Под ред. В.Д. Ермакова и А.Я. Сухарева. - С. 64-68.

59 нию к обществу, - экологической, экономической, рекреационной и т.д.

Поэтому юридические критерии рационального природопользования в первую очередь будут различаться в зависимости от целей природопользования, в основе дифференциации которых заложено многообразие потребностей, удовлетворяемых на его основе.

Используя указанный критерий дифференциации можно выделить три укрупненных блока видов права пользования, которые обусловливают специфику рационального их осуществления. Первый блок - это использование продукционного, операционного и ассимиляционного потенциалов объектов окружающей природной среды для хозяйственных целей. При этом в его рамках первым можно выделить хозяйственное использование природных объектов в качестве средства производства. К числу юридически урегулированных видов природопользования, где объекты природы выступают в качестве средства производства, относятся пользование землями сельскохозяйственного назначения в целях ведения сельскохозяйственного товарного производства и для удовлетворения личных потребностей граждан и землями лесного фонда в части их использования для воспроизводства лесов; пользование недрами для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, для разведки и добычи полезных ископаемых. Как средство производства водные объекты используются для промышленности и энергетики, для сельского и лесного хозяйства, для гидроэнергетики. Значительно количество хозяйственных видов лесопользования: заготовка древесины, живицы, второстепенных лесных ресурсов, побочное лесопользование в лесах третьей и отчасти второй групп. Преимущественно к хозяйственно-промысловым видам относится большинство видов пользования животным миром: охота; рыболовство, добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, использование полезных свойств жизнедеятельности

60 объектов животного мира, извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира, получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира. К таким целям использования относится потребление атмосферного воздуха для производственных нужд и действия, направленные на искусственное изменение состояния атмосферы и атмосферных явлений в народнохозяйственных целях.

Юридическим критерием рационального природопользования, связанного с хозяйственным использованием природных объектов в качестве средства производства, выступают установленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы использования (изъятия) природных ресурсов и правила природопользования, соблюдение которых позволит обеспечить неистощимость (ресурсоемкость,) природных объектов. Указанные нормативы в земельном законодательстве реализуются в форме предельных размеров земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставляемых в собственность и пользование для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, личного подсобного хозяйства (статья 36 Земельного кодекса РСФСР). Статьей ПО Водного кодекса РФ для поддержания состояния водных объектов в соответствии с экологическими требованиями установлены нормативы предельно допустимого безвозвратного изъятия поверхностных вод. Нормативом главного пользования лесным фондом является расчетная лесосека ( ст. 62 Лесного кодекса РФ), посредством которой регулируются отношения по заготовке древесины, осуществляемой в порядке рубок главного пользования. Также, в соответствии со статьей 72, нормируются размеры рубок промежуточного пользования, побочного лесопользования, заготовки второстепенных лесных ресурсов.

Рациональное пользование природными ресурсами, используемыми в первую очередь в качестве средств производства, призваны обеспечить и

установленные в законе правила пользования. Так, требования рационального лесопользования реализованы в Правилах пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1993 года № 886^], Санитарных правилах в лесах Российской Федерации, утвержденных приказом Рослесхоза от 15 января 1998 года № 10 , Правилах отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 года № 551 . Во многом правилами регулируются отношения по использованию объектов животного мира. Статья 40 Федерального закона " О животном мире" обязывает субъектов права применять при пользовании животным миром гуманные способы и способы, не нарушающие целостности естественных сообществ. В частности, запрещается применение ногозахва-тывающих капканов. Особо оговорены правила добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную Книгу Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 6 января 1997 года№ ІЗ⁴.

Другим, не менее значимым, способом хозяйственного использования природных объектов выступает их использование в качестве пространственного операционного базиса, т.е. использования природных объектов для размещения объектов социального и экономического назначения, в качестве транспортных путей и т.п. Законодательно урегулированы следующие виды пользования природными объектами в указанном выше качестве. Это - использование земель для размещения жилых, производственных, социально-культурных зданий, сооружений и объектов, предназначенных для удовлетворения потребностей населения (земли населенных

¹ См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. -1993. -№39.- Ст.
3612.

² См.: Российские вести. - 1998. - 3,5 марта.

³См.: Собрание законодательства РФ. -1998. - № 23. - Ст. 2553. ⁴ См.: Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 3. - Ст. 385.

62 пунктов) и для осуществления специальных задач (земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения). В определенной степени к такому виду пользования можно отнести использование земель для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности (земли лесного фонда) и для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и иных государственных и общественных потребностей (земли водного фонда). Недра используются для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Водные объекты могут использоваться в указанном качестве для рыбного хозяйства, для охотничьего хозяйства, для транспорта и лесосплава, для добычи полезных ископаемых, строительных нужд и проведения иных работ. Особым видом пользования природными объектами в качестве пространственного операционного базиса является их использование для создания объектов размещения отходов.

Юридическим критерием рационального природопользования, связанного с использованием природных объектов в качестве пространственного операционного базиса, выступает прежде всего возможность посредством установления нормативов отвода земель для размещения объектов и экологической экспертизы места для такого размещения соблюсти предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду и обеспечить экологическую устойчивость территории. Законодательством установлено, что предоставление земель, используемых в качестве пространственного операционного базиса, осуществляется на основе норм их отвода либо в соответствии с проектно-технической документацией ( ст. 79

63 Земельного кодекса РСФСР). Нормы отвода земельных участков для различных целей были установлены Госстроем СССР в 1973-1975 г.г. и остаются в силе. Это нормы: для автомобильных дорог, железных дорог, аэропортов, для канализаций, трубопроводов, мелиоративных каналов, нефтяных и газовых скважин, линий связи и электросетей и др.

Еще один вид использования природных объектов в хозяйственных целях связан с функцией ассимиляции природой загрязняющих веществ. В соответствии с законодательством природопользованием, связанным с загрязнением, признаются следующие виды воздействия на окружающую природную среду: выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты а также любое подземное размещение загрязняющих веществ; размещение отходов; другие виды вредного воздействия ( шум, вибрация и т.д.)¹. Так, в соответствии с водным законодательством водные объекты могут использоваться для сброса сточных и дренажных вод. Законом РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" урегулировано пользование атмосферой для выброса загрязняющих веществ и поглощения вредных физических воздействий.

Юридическим критерием рационального использования природных объектов для сбросов и выбросов загрязняющих веществ, размещения отходов является возможность посредством установления нормативов предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей природной среды и правил природопользования соблюсти нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, обеспечивая тем самым незагрязненность природных объектов. Так, поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно

¹ См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - № 10. - Ст. 726.

64 допустимых вредных воздействий на водные объекты ( ст. 109 Водного кодекса РФ). На предотвращение загрязнения водных объектов направлены и правила водопользования, например, "Правила охраны поверхностных вод" (Приложение к Письму Госкомприроды ССР от 26.04.91 г. № 5/15-12, утв. Госкомприроды СССР 21.02.91 г.). В соответствии с Законом РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" отношения по рациональному пользованию атмосферой в указанных выше целях регулируются нормативами предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и нормативами предельно допустимых физических воздействий на нее. Федеральным законом " Об отходах производства и потребления" определены нормативы образования отходов, представляющие собой установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.

Второй блок видов пользования природными объектами, для осуществления которых предоставляется право пользования ими, - это использование природных объектов в природоохранных и научных целях, то есть в целях изучения природных процессов и явлений, сохранения биологического разнообразия, типичных и уникальных экологических систем. Земельным кодексом РСФСР предусмотрено использование для научно-исследовательской деятельности земель сельскохозяйственного назначения, а также юридически урегулировано пользование землями природоохранного и природно-заповедного назначения. Среди видов пользования недрами выделены общее геологическое изучение недр, образование особо охраняемых геологических объектов, сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Среди видов права лесопользования выделены пользование участками лесного фонда для научно-исследовательских целей. Одним из видов права пользования животным миром выступает изучение, исследование и иное использование

65 животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных,

рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания.

Юридическим критерием использования природных объектов в природоохранных, научно-исследовательских целях выступают установленные в законодательстве особые режимы природопользования, соблюдение которых должно обеспечить сохранение биологического разнообразия природных объектов и экосистем. Одним из ключевых элементов такого особого правового режима является установление в законодательстве охранных зон или округов с регулируемым режимом хозяйственной деятельности и природопользования, размеры которых определяются на основании соответствующих экологических нормативов. Так, для обеспечения рационального водопользования, непременным условием которого является сохранение благоприятного состояния водных объектов, Водным кодексом РФ (статья 111) установлены водоохранные зоны, нормативы в виде минимальных размеров границ которых определены Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 года № 1404¹. Охранные зоны и округа с регулируемым режимом природопользования выступают обязательным элементом правового режима особо охраняемых природных территорий (ст. 2 Федерального закона " Об особо охраняемых природных территориях"). Кроме того, учитывая многоцелевое использование ряда особо охраняемых территорий (государственных природных заповедников, национальных природных парков, дендрологических парков и ботанических садов), рациональное их использование регулируется установлением функциональных зон внутри этих особо охраняемых территорий².

¹ См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5567.

^: См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ.- 1993. - № 34. - Ст.

3180.

Третий блок видов природопользования - это пользование природными объектами в культурных, эстетических, рекреационных и оздоровительных целях. В составе земель общего пользования населенных пунктов выделены земли, используемые для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи). Кроме того, в Земельном кодексе РСФСР особо выделены земли оздоровительного, рекреационного и историко - культурного назначения. Правом водопользования регламентированы использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснаб жения, использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, использование водных объектов для рекреации. Право лесопользования узаконило пользование участками лесного фонда для культурно -оздоровительных, туристических и спортивных целей. К таким видам пользования можно отнести спортивную и любительскую охоту и рыболовство.

Юридическим критерием рационального использования природных объектов в рекреационных, культурных и иных целях, связанных с удовлетворением личных потребностей на основе пользования природными услугами, выступают установленные в законодательстве правила природопользования и особые правовые режимы, соблюдение которых должно обеспечить сохранение рекреационного потенциала природных объектов и их эстетического богатства. Одним из основных правовых инструментов регулирования отношений по рациональному природопользованию в указанных целях является закрепление в обязанностях субъектов права природопользования выполнения определенных правил. Так, отношения по использованию водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения регулируются Правилами пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвер-

67 жденными приказом Минстроя РФ от 11 августа 1995 года № 17-94¹. Обязательным элементом порядка пользования участками лесного фонда для культурно - оздоровительных, туристических и спортивных целей является соблюдения правил пожарной безопасности и санитарных правил в лесах.

Отношения по рациональному природопользованию в культурных, эстетических, рекреационных и оздоровительных целях регулируются и установлением в законодательстве охранных зон вокруг используемых в этих целях природных объектов и территорий. Статьей 115 Водного Кодекса РФ установлены зоны и округа санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также содержащих природные лечебные ресурсы. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам, устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальные случаях устанавливаются округа санитарной охраны. В соответствии с Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. Режим и размеры зон санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов установлены Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным постановле-нием Правительства РФ от 7 декабря 1996 года № 1425 .

Наряду с различиями, обусловленными целями природопользования, юридические критерии будут отличаться применительно к праву общего и праву специального природопользования. Как известно, различие между

¹ См.: Российские вести. - 1995. - 5, 12 октября.

² См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 51. - Ст. 5798.

68 общим и специальным природопользованием заключается прежде всего в

различных основаниях возникновения права. Если основанием возникновения права общего природопользования выступает собственно закон, то основанием возникновения права специального природопользования - разрешение собственника природного объекта путем выдачи лицензии или другого государственного акта, заключения договора на природопользование. Поэтому, специфика юридических критериев рациональности общего и специального природопользования будет заключаться в первую очередь в юридическом закреплении этих критериев. Юридические критерии рационального природопользования, осуществляемого в порядке права общего природопользования, закрепляются в установленных законом обязанностях природопользователя. Юридические критерии рационального природопользования, осуществляемого в порядке права специального природопользования, наряду с закреплением их в установленных законом обязанностях, закрепляются в лицензии на осуществление того или иного вида природопользования, договоре на природопользование. Специфика юридических критериев рационального общего природопользования будет заключаться и в том, что основную нагрузку в обеспечении благоприятного состояния окружающей природной среды несут прежде всего правила природопользования. Так, основными правилами осуществления права общего лесопользования выступают соблюдение в лесах правил пожарной безопасности и санитарных правил (ст. 83, 123 Лесного Кодекса РФ).

Для диссертационного исследования важно рассмотреть, как регулируется и реализуется принцип рационального природопользования в российском экологическом и природоресурсном законодательстве а, главное, в практическом плане, ибо, как справедливо отмечает профессор Б.В. Ерофеев, только через правоотношения выявляется степень реальности и эффективности эколого-правовых норм, и только через практическое приме-

69 нение этих норм выявляется результативность законотворческой работы

по урегулированию предмета экологического права¹.

2.2. Проблемы реализации принципа рационального природопользования в экологическом праве.

В российском экологическом праве вопросы реализации принципа рационального природопользования рассматриваются прежде всего с позиций закрепления в законодательстве эколого-правовых средств, позволяющих внедрить его в практическую деятельность субъектов природопользования. На текущий момент эколого-правовое обеспечение рационального природопользования выражается в целом арсенале правовых средств, направленных на реализацию данного принципа. Это: экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование, сертификация, аудит, мониторинг, контроль и ряд других.

Одним из наиболее важных эколого-правовых средств обеспечения рационального природопользования является экологическое нормирование. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" устанавливает необходимость нормирования в формах предельно допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и почве; предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий на окружающую среду; предельно допустимого уровня радиационного воздействия; предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, предельно допустимых норм применения агрохимикатов в сельском хозяйстве, норм нагрузки на окружающую при-

¹ См.: Ерофеев Б. В. Об экологических правоотношениях // Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 87.

70 родную среду, предельно допустимых остаточных количеств веществ в

продуктах питания.

Одним из важнейших достижений Закона является законодательное установление нормативов качества окружающей среды, реализуемых в форме нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и почве и нормативов предельно допустимых уровней вредных физических воздействий на природу. Установленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы качества окружающей среды служат одним из юридических критериев для определения благоприятного ее состояния. Для реализации принципа рационального природопользования функция их заключается в том, что, устанавливая предельные величины вредных химических, физических и биологических воздействий на природу, они служат исходной точкой для разработки и установления нормативов различных видов природопользования.

Вместе с тем, если в отношении нормирования качества окружающей среды нет особых проблем в части совершенствования правового регулирования, то в отношении экологического нормирования природопользования в целом и конкретных его видов такие проблемы есть. Прежде всего, это касается правового регулирования отношений по рациональному использованию природных объектов для осуществления выбросов и сбросов вредных веществ, являющихся одним из наиболее распространенных видов пользования природой и степень рациональности которых наиболее существенно влияет на качественность окружающей среды. Практика показывает, что многие субъекты права природопользования изначально в силу технических ( технологических ) причин не могут выполнить нормативы ПДВ и ПДС. Поэтому в соответствии со статьей 45 Закона РСФСР " Об охране окружающей природной среды" для таких природопользователей допуска-

71 ется установление временно согласованных нормативов (лимитов) выбросов, сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения выбросов, сбросов до предусмотренных законодательством нормативов предельно допустимых выбросов, сбросов вредных веществ. Отмеченное создает две проблемы, которые требуют решения. Во-первых, установлением временно согласованных нормативов фактически узаконивается загрязнение природных объектов сверх установленных нормативов качества. Во-вторых, практика показывает, что из-за невыполнения планов снижения объемов выбросов и сбросов до предусмотренных предельных величин временно установленные нормативы нередко становятся постоянными. Не в полной мере урегулированы и отношения по поводу такого вида вредного воздействия на окружающую природную среду, как размещение отходов. Как известно, современная экономика до сих пор характеризуется необычайной расточительностью в отношении природных ресурсов. Человечество за историю своего существования научилось использовать в среднем 2-5 % исходного сырья, остальная масса вещества превращается в промышленные выбросы-сбросы ( в среднем 20 %) и отходы ( в среднем -78 %)¹. Так, в Российской Федерации ежегодно образуется около 7 млрд. тонн отходов, из которых используется лишь 2 млрд. тонн, или 28,6 %. На территории страны в отвалах и хранилищах накоплено около 80 млрд. тонн только твердых отходов . Только в Оренбургской области ежегодно

¹ См.: Улицкий В.А. и др. К вопросу разработки государственной стратегии
устойчивого развития Российской Федерации с учетом ресурсосбережения
и в обеспечение экобезопасности при обращении с отходами производства
и потребления (проблемы и решения в свете стандартизации) // Экономика
природопользования. Обзорн. информация. - 1998. - № 1. - С. 70.

² См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 39. - Ст. 4565.

72 образуется около 30 млн. тонн промышленных, 3,5 млн. тонн сельскохозяйственных и 1,1 млн. тонн бытовых отходов¹.

Вместе с тем, отношения по рациональному природопользованию в части нормирования образования отходов долгое время должного правового регулирования не имели. В ст. 42 Закона РСФСР " Об охране окружающей природной среды" только декларируется, что при технико-экономическом обосновании проекта должно предусматриваться внедрение ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий и производств. Как следствие, практика проведения экологических экспертиз показывает, что декларативностью решения этих вопросов отличается и представляемая заказчиками на экспертизу проектная документация². Что же касается действующих природопользователей, то правовых мер по сокращению образования отходов или рациональному их использованию путем вовлечения в производственный процесс анализируемым Законом предусмотрено не было.

Более полное развитие правовое регулирование этих отношений получило в Федеральном законе " Об отходах производства и потребления", которым установлены нормативы образования отходов. Вместе с тем, экологическая составляющая таких нормативов должного развития, на наш взгляд, не получила. Из мер эколого-правового регулирования говорится лишь о том, что в случае нарушения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность природопользователя в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Фе-

¹ См.: Поздняков М.Д. О состоянии окружающей среды Оренбургской об
ласти // Оптимизация природопользования и охрана окружающей среды
Южно-Уральского региона: Тезисы докладов Российской научно-
практической конференции. - Оренбург: ОГУ, 1998. - С.8.

² См.: Комментарий к Закону Российской Федерации " Об охране окру
жающей природной среды". -С. 130-131.

73 дерации (п.5 ст. 18). Проблемой является и то, что в законодательстве до

сих пор не установлены нормативы предельно допустимых объемов размещения отходов. Нет пока и порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, реализующего требования ст. 18 Федерального закона. Разработка проекта такого Порядка в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 15 сентября 1998 года № 1360-р запланирована только на декабрь 1999 года¹ .

Если отношения по рациональному использованию природных объектов для выбросов и сбросов, размещения отходов, несмотря на указанные недостатки, урегулированы соответствующей системой экологических нормативов, то регулирование отношений по рациональному использованию природных ресурсов в качестве средств производства с указанных позиций должного развития не получило. В Законе РСФСР " Об охране окружающей природной среды" о пределах использования природных ресурсов говорится только в статье 19, устанавливающей лимиты на природопользование, среди которых выделены объемы предельного использования ( изъятия) природных ресурсов. Последние, согласно указанной статье, выступают одним их элементов системы экологических ограничений по территориям и устанавливаются предприятиям - природопользователям исходя из необходимости поэтапного достижения нормативных объемов использования ( изъятия) природных ресурсов. В то же время последние в Законе оказались не реализованными. Ссылка Закона на экологическую обстановку в регионе в качестве критерия установления лимитов использования природных ресурсов и на утвержденные показатели государственных и региональных экологических программ в качестве критерия определения сроков достижения нормативных объемов природопользования звучит достаточно абстрактно и, главное, не несет весомой юридической нагрузки.

^! См.: Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 38. - Ст. 4848.

74 Не в полной мере, по нашему мнению, соответствует общественным

потребностям и правовое регулирование рационального использования природных территорий в качестве пространственного территориального базиса. В первую очередь это касается правового регулирования использования их для создания и эксплуатации объектов размещения отходов. Так, в соответствии с Федеральным законом " Об отходах производства и потребления" законодательно урегулированы требования к объектам размещения отходов. Вместе с тем, законом к таким объектам отнесены только специально оборудованные сооружения (полигоны, хвостохранилища, отвалы и т.п.), предназначенные для размещения отходов. Фактически же размещение отходов происходит не только на полигонах, которые являются природоохранными сооружениями, обеспечивающими защиту от загрязнения атмосферы, почв, поверхностных и подземных вод, но и на свалках - территориях, не обустроенных в соответствии со СНиП 2.01.28-85. Последние являются временными, подлежат обустройству или закрытию в сроки, необходимых для проектирования и строительства полигонов, отвечающих требованиям СНиП. Так, анализ свидетельствует, что кроме 55 полигонов общей площадью 7556 га, предназначенных для размещения промышленных отходов, на территории Оренбургской области находится 1355 свалок общей площадью 2255 га, на которых размещаются твердые бытовые отходы. Исходя из текста закона получается, что отношения по использованию участков земли для создания и эксплуатации свалок данным законом не регулируются. В анализируемом законе ничего не сказано и о нормах предельной площади, устанавливаемых для мест, выделяемых для создания объектов размещения отходов. Отмеченное явно не соответствует общественным потребностям. Как отмечается в Федеральной целевой программе " Отходы", в Российской Федерации ежегодно под полигоны (свал-

75 ки) только твердых бытовых отходов отчуждается около 10 тыс. га пригодных для использования земель¹.

Одной из существенных проблем реализации принципа рационального природопользования является явно не соответствующая реалиям степень урегулированности в экологическом праве рационального использования природных объектов в рекреационных целях. Анализ свидетельствует, что основной акцент в экологическом праве сделан на правовое регулирование рационального природопользования в хозяйственных целях. Но ведь природа удовлетворяет не только наши экономические потребности, но и физиологические, рекреационные, эстетические и другие. Разве соблюдение экологически обоснованных требований пребывания туристов в национальном парке, как справедливо замечает профессор М.М. Бринчук, не есть реализация принципа рационального природопользования².

Нельзя сказать, что вопросы рационального природопользования в рекреационных целях совсем не получили реализации в законодательстве. Эти требования реализованы путем экологического нормирования пребывания туристов на территориях отдельных категорий особо охраняемых территорий ( национальные и природные парки и т.д.), правовой режим которых допускает их использование в рекреационных целях. Вместе с тем, все особо охраняемые территории занимают не многим более 1 % территории Российской Федерации. А как же быть с правовым регулированием рекреационного использования природных объектов, не отнесенных к категории особо охраняемых? Исследования показывают, что неуправляемое рекреационное природопользование в дни летних отпусков приводит к резкому возрастанию нагрузок на лес, приводя в отдельных регионах к вытап-

¹ См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 39. - Ст. 4565.

² См.: Правовые проблемы рационального использования и охраны сель
скохозяйственных земель (материалы " круглого стола") // Государство и
право.- 1998.-№ 4.-С. 49.

76 тыванию насаждений, повреждению напочвенного слоя (особенно во время

сбора ягод и грибов), его прямому уничтожению¹. С учетом этого, явно недостаточной, на наш взгляд, для правового регулирования указанного вида природопользования является отсылочная норма Федерального закона " Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (ст. 13), согласно которой порядок использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации².

Таким образом, наиболее развитым аспектом реализации принципа рационального природопользования в экологическом праве стало правовое регулирование рационального использования природных объектов для выбросов и сбросов. Менее разработанными оказались проблемы установления в законодательстве научно обоснованных пределов других видов природопользования и обеспечения их выполнения в практической деятельности. Одна из наиболее важных причин такого положения - недостаточное развитие интегрированного подхода к правовому регулированию в единстве природопользования и охраны окружающей среды, который на современном этапе развивается преимущественно применительно к регулированию общественных отношений по охране окружающей среды от химического, физического и биологического загрязнения, а также по признанию и защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина. В таких направлениях он реализован в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Как следствие, существенным дефектом осуществления интегрированного подхода является то, что в сферу правового регулирования в его рамках пока не включены две другие группы наиболее

¹ См.:" Страновые профили". Обзор прогресса, достигнутого после КОСР -
июнь 1992 г. - М.: " Экопресс- З М", 1997. - С. 49.

² См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5491.

77 важных общественных отношений, связанных с регулированием отношений собственности на природные ресурсы и природопользования.

Несомненным достоинством экологического права стала разработка таких эколого-правовых средств обеспечения рационального природопользования, правовое закрепление и практическое осуществление которых предупреждало бы возможность осуществления субъектом права нерационального природопользования. Одним из важнейших таких эколого-правовых средств является оценка воздействия на окруэюающую среду (ОВОС), которая в правовом механизме реализации принципа рационального природопользования призвана обеспечивать выполнение экологических требований на стадии подготовки хозяйственных и иных экологически значимых решений. Поэтому важно исследовать вопрос, как регулируется и применяется ОВОС в России на практике.

В отечественной литературе по экологическому праву под оценкой воздействия на окружающую среду понимается урегулированная нормативными правовыми актами процедура определения характера и степени потенциального воздействия планируемой деятельности на состояние окружающей природной среды, а также ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий реализации такой деятельности¹. При этом главное назначение оценки воздействия на окружающую среду в том, чтобы обеспечить выполнение заказчиком планируемой деятельности требований по охране природы, предусмотренных Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и иными ак-тами природоохранительного законодательства . В настоящее время проведение оценки воздействия на окружающую среду регулируется в первую

¹ См.: Экологическое право России: Учебник / Под ред. В.Д. Ермакова и А.Я.
Сухарева. - С.284.

² См.: Правовое регулирование природоохранной деятельности: Учеб. пособие
/ Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Ермакова. - М: Юрид. лит., 1998. - С. 163.

78 очередь приказом Минприроды РФ "Об утверждении Положения об

оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации" от 18 июля 1994 года № 222. Отдельные положения о проведении ОВОС содержатся в Федеральном законе " Об экологической экспертизе" и Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 года № 698¹.

Согласно Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации ОВОС представляет собой процедуру учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества, проведение которой обязательно для 33 видов, или объектов, хозяйственной или иной деятельности, перечень которых дан в приложении к Положению. Без результатов проведения ОВОС обосновывающая документация на эти виды деятельности (объекты) на государственную экологическую экспертизу не принимается. Заказчик или разработчик объектов и видов хозяйственной и иной деятельности, не вошедших в указанный перечень, обязан в обосновывающей документации сделать краткий вывод о допустимости предполагаемого воздействия на окружающую среду. Тем самым, процедура ОВОС, полномасштабная или в сжатом виде, фактически обязательна для всех подготавливаемых решений о природопользовании.

В соответствии с п. 1.2. Положения, ОВОС организуется и проводится с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности. Оценивая изложенную в Положении интерпретацию цели проведения данной процедуры, можно со-

¹ См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 40. - Ст. 4648.

79 гласиться с мнением профессора М.М. Бринчука, обоснованно отмечающего, что сформулированная таким образом цель не несет определенной юридической нагрузки, поскольку не предусматривает юридических критериев для оценки и определения адекватности предусматриваемых мер¹. Еще более отчетливо разделяемое нами справедливое замечание просматривается при анализе п. 1.5. Положения, в котором результатом проведения ОВОС признается вывод заказчика о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду. Гораздо правильнее с правовой точки зрения было бы указать, что результатом проведения ОВОС должен стать вывод о соответствии (или несоответствии) планируемой деятельности требованиям российского экологического законодательства, и, прежде всего, экологическим нормативам, которые, будучи установленными в законодательстве, выступают юридическими критериями экологически правомерного поведения, в том числе и рационального использования природных ресурсов. Тем не менее, несмотря на свою основную функцию (стать процедурным механизмом учета экологических требований законодательства Российской Федерации) в тексте Положения не встречается упоминания о экологических нормативах, на основе которых только и возможно с правовых позиций сделать вывод о допустимости воздействия намечаемой заказчиком деятельности на окружающую среду.

Известные недостатки имеет и перечень требований, предъявляемых к содержанию экологического обоснования тех или иных видов принимаемых решений, поскольку в их перечне недостаточно, по нашему мнению, представлен такой элемент как обязательность разработки проектов нормативов природопользования. Последние выступают своеобразным ключевым звеном в отношении "обоснование / оценка", поскольку, с одной сто-

¹ См.: Экологическое право России: Учебник / Под ред. В.Д. Ермакова и А.Я.Сухарева.-С. 285.

80 роны, делают экологическое обоснование более конкретным, выраженным

в системе показателей, а оценку - более объективной.

О недостаточной эффективности анализируемого нами эколого-правового средства обеспечения рационального природопользования свидетельствует практика проведения экологических экспертиз. В научной литературе по экологическому праву отмечается, что предпроектная и проектная документация с точки зрения оценки воздействия на окружающую природную среду по-прежнему остается на недостаточно научно обоснованном уровне; поверхностно прорабатываются характер, степень, вид воздействия на природные комплексы, а также вероятные экологические и связанные с ними социальные и экономические последствия намечаемой хозяйственной деятельности. Документация часто поступает без должного анализа экологической ситуации и состояния природной среды в зоне возможного воздействия намечаемой деятельности, а также устойчивости природной среды к антропогенному воздействию, оценки и прогноза возможных изменений в природной среде и состояния ее отдельных компонентов вследствие строительства и эксплуатации объектов и т.д.¹.

Одним из важнейших механизмов реализации принципа рационального природопользования посредством процедуры ОВОС должно стать участие в ее проведении общественности, правовой формой которого являются общественные слушания проектных или иных предложений о реализации проекта намечаемой деятельности. В Положении об ОВОС инициатору планируемой деятельности дана возможность проводить или общественные слушания или обсуждения в средствах массовой информации. В научной литературе предоставление такой альтернативы подвергнуто справедливой критике, поскольку обсуждение в средствах массовой информации дает значительно меньше возможностей гражданам и их обще-

¹ См.: Комментарий к Закону Российской Федерации " Об охране окружающей природной среды". - С. 130-131.

81 ственным объединениям предотвратить подготовку решения о реализации

проектов, не соответствующих требованиям законодательства¹. Также в литературе обращено внимание и на ряд других проблем, связанных с правовой неурегулированностью участия общественности в данной процедуре (в Положении, в частности, не оговариваются сроки проведения общественных слушаний, источники информирования общественности о их проведении, правовое оформление результатов общественных слушаний).

Таким образом, оценивая ОВОС как инструмент обеспечения рационального природопользования при подготовке хозяйственных и иных решений нельзя не высказать положительного отношения к предпринятой в России попытке правового регулирования ее процедуры в рамках Положения. Одновременно из-за имеющихся в нем дефектов рассчитывать на должную эффективность этого инструмента обеспечения рационального природопользования едва ли приходится.

Другим эколого-правовым средством обеспечения рационального природопользования является экологическая экспертиза. В настоящее время она представляет собой основной инструмент обеспечения выполнения экологических требований на стадии принятия хозяйственного и иного решения, связанного с отрицательным воздействием на окружающую природную среду². Правовой статус экологической экспертизы и порядок ее проведения регламентируется Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года, Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 года № 698.

Согласно статье 35 Закона РСФСР "Об охране окружающей природ

¹ См.: Бринчук М.М. Эколого-правовые основы устойчивого развития //
Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 19.

² См.: Бринчук М.М. Введение в экологическое право. - С.21.

82 ной среды" государственная экологическая экспертиза проводится с целью

проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества. Ее проведение является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду (ст. 36). Объектами государственной экологической экспертизы (ст.37) выступают все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов. Обязательность проведения экологической экспертизы устанавливают и иные статьи Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст. ст. 41,42, 43).

В то же время, в научной литературе по экологическому праву высказывается обоснованное, на наш взгляд, сомнение о практической необходимости проведения экспертизы всех предплановых, предпроектных и проектных материалов. Было бы правильнее ограничить сферу действия государственной экологической экспертизы объектами, которые могут оказывать существенное воздействие на окружающую природную среду¹. В определенной степени это учтено в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года. Этим нормативным актом исследуемая правовая мера определяется как установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними соци-

¹ См.: Экологическое право: от идей к практике. - СП.

83 альных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Существенное значение для организации порядка проведения государственной экологической экспертизы имеет утвержденное постановлением Правительства РФ от И июня 1996 года № 698 Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы. Наиболее важным с точки зрения проблемы, рассматриваемой в диссертационном исследовании, представляется установление в Положении юридической связи между проведением ОВОС и государственной экологической экспертизы. Указанное Положение (п.4) обязательным условием принятия материалов на государственную экологическую экспертизу ставит наличие в них данных по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации. В свою очередь, экспертная комиссия (п. 14) определяет полноту выявления масштабов прогнозируемого воздействия на окружающую природную среду в результате осуществления намечаемой деятельности и экологическую обоснованность допустимости ее реализации, а также достаточность предусмотренных мер по обеспечению экологической безопасности и сохранению природного потенциала.

Эколого-правовым средством обеспечения рационального природопользования выступает и лицензирование, под которым в экологическом праве понимается система регулирования природопользования посредством экологических регламентации и ограничений, осуществляемая в форме выдачи лицензий на комплексное природопользование либо на использование отдельных видов природных ресурсов¹. В правовом механизме обеспечения рационального природопользования лицензирование призвано обеспечивать соблюдение экологических требований на стадии приобре-

¹ См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. - С. 160.

84 тения потенциальным природополъзователем права пользования природным ресурсом (участков природных объектов) для реализации хозяйственного и иного решения.

Институт лицензирования в Российской Федерации все более широко применяется для регулирования отношений по поводу использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды. Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" установлен разрешительный порядок осуществления природопользования (ст. 18). Этим же нормативным актом установлено, что выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешений, выдаваемых специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды. В разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровье человека ( п.З ст. 45). Важную роль в развитии института экологического лицензирования играют Временное положение о порядке выдачи лицензий на комплексное природопользование, утвержденное приказом Минприроды РФ от 23 декабря 1993 года № 27', Постановление Правительства РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 24 декабря 1994 года № 1418², Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1996 года № 168³.

Вместе с тем, анализ реализации в законодательстве и на практике изучаемой правовой меры позволяет выделить ряд проблем. Прежде всего, не можем оценить как положительную для правового обеспечения реали-

¹ См.: Экологическое право России. Сборник нормативных правовых актов
и документов. - С. 361-368.

² См.: Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 1. - Ст. 69.

³ См.: Собрание законодательства РФ. - 1996 . - № 10. - Ст. 937.

85 зации принципа рационального природопользования концепцию Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности"¹. Этот закон, называя в ст. 3 среди основных принципов осуществления лицензирования утверждение единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, тем не менее, не включает в сферу правового регулирования отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды. Частично проблема установления в законодательстве единого порядка лицензирования и единого перечня лицензируемых видов деятельности решена постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 года № 1418. Однако указанное постановление не распространяется на те виды деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с законами и кодексами. В результате, в настоящее время лицензирование конкретных видов природопользования устанавливается правовыми актами различной юридической силы. Автору известно более 40 принятых только на уровне Российской Федерации и действующих в настоящее время нормативных актов, регулирующих вопросы лицензирования природопользования.

Наряду с лицензированием отдельных видов природопользования законодательством предусмотрена необходимость для субъекта природопользования получения лицензии на комплексное природопользование, на основе которой заключается соответствующий договор. В плане реализации принципа рационального природопользования обязанность получения указанной лицензии выступает эколого-правовым средством обеспечения реализации экологического требования учета влияния при осуществлении пользования определенным природным объектом на сопредельные природные объекты и окружающую природную среду в целом, а также приня-

¹ См.: Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 39. - Ст. 4857.

86 тия необходимых мер для предотвращения негативного влияния на них. В

экологическом праве это требование интерпретируется как комплексное

природопользование.

Регулирование отношений по комплексному природопользованию осуществляется Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и Временным положением о порядке выдачи лицензий на комплексное природопользование, утвержденного приказом Минприроды РФ от 23 декабря 1993 года № 273. Важное значение для развития указанного эколого-правового средства имеют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с областным законом Ленинградской области "О комплексном природопользовании в Ленинградской области" реализация принципов комплексного природопользования осуществляется путем использования ряда эколого-правовых средств, среди которых выделяются оформление лицензий и заключение договоров на комплексное природопользование, заключение договоров на комплексное природопользование. Лицензия на комплексное природопользования определяется в этом законе как документ, разрешающий занятие хозяйственной или иной деятельностью исходя из экологической емкости территории и действующих на ней экологических требований и ограничений, которой оформляется при наличии положительного заключения экологической экспертизы, на основе экологического паспорта территории, специальных лицензий ( разрешений) на использование отдельных видов природных ресурсов.

Вместе с тем, для последовательной реализации принципа рационального природопользования важно уточнить перечень субъектов, обязанных получить указанную лицензию. Судя по тексту статьи 18 Закона РСФСР " Об охране окружающей природной среды" получение такой лицензии выступает обязанностью всех субъектов природопользования. Согласно же п.3.1 указанного выше Временного положения такую лицензию

87 обязаны получать не все природопользователи. Перечень последних устанавливается исполнительным органом власти субъекта Федерации по представлению территориальных органов Минприроды России на основании установленных критериев, среди которых выделяется масштаб хозяйственного воздействия предприятия на окружающую среду, использование предприятием нескольких видов природных ресурсов и степень экологической безопасности деятельности.

Для реализации принципа рационального природопользования важно и то, чтобы представленные выше эколого-правовые средства его обеспечения представляли собой стройную систему, направленную на предупреждение осуществления нерационального природопользования. Анализ дает основание полагать, что в законодательстве принят ряд мер по приданию изученным выше эколого-правовым средствам системного характера. Выше мы уже отмечали, что установлена юридическая связь между ОВОС и экологической экспертизой (без проведения ОВОС материалы на экологическую экспертизу не принимаются), экологической экспертизой и лицензированием (одним их оснований для принятия решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдачи является заключение экспертизы). Кроме того, материалы, обосновывающие выдачу лицензий на природопользование, являются обязательным объектом ОВОС и экологической экспертизы.

Тем не менее, говорить о сложившейся уже системе эколого-правовых средств обеспечения рационального природопользования было бы, на наш взгляд, преждевременно. Связано это, прежде всего, с тем, что законодательное регулирование проведения исследованных выше процедур осуществляется различными по своему правовому статусу нормативными актами. Единственной же узаконенной превентивной мерой на сегодняшний день в России является экологическая экспертиза.

88 Как мы уже отмечали, требования рационального природопользования имеют специфику применительно к правовому регулированию использования того или иного природного объекта, отношения по поводу которых регулируются в первую очередь природоресурсным законодательством. Поэтому важно рассмотреть проблемы реализации принципа рационального природопользования в природоресурсном законодательстве и практике его применения.

2.3. Проблемы реализации принципа рационального природопользования в природоресурсном законодательстве.

В первой главе мы уже обращали внимание на то, что каждый из природоресурсных актов одной из целей правового регулирования называет рациональное использование природных объектов. Вместе с тем, анализ позволяет нам выделить ряд проблем в правовом регулировании пользования природными объектами, которые снижают эффективность реализации на практике принципа рационального природопользования. Первой и наиболее существенной проблемой реализации принципа рационального природопользования можно назвать недостаточное правовое регулирование отдельных видов природопользования в части установления научно обоснованных пределов их осуществления. Анализ законодательства, регулирующего отношения по использованию и охране отдельных природных объектов, позволяет первым фактором существования указанной проблемы назвать то, что для ряда видов природопользования отсутствуют установленные в соответствии с требованиями законодательства юридические критерии рациональности.

По сравнению со статьей 13 Закона РСФСР " Об охране атмосферного воздуха", предельно ясно определившей юридический критерий рационального использования атмосферного воздуха для осуществления выбро-

89 сов загрязняющих веществ и вредных физических воздействий на него,

юридически неопределенно регулируется потребление атмосферного воздуха для производственных нужд и действий, направленных на искусственные изменения состояния атмосферы и атмосферных явлений для народнохозяйственных целей (ст.41,42). Ограничением здесь выступает то, что указанные действия не должны приводить к изменениям состояния атмосферного воздуха, которые могут оказать вредное воздействие на здоровье людей, растительный и животный мир, а также к неблагоприятному воздействию на погоду и климат. Поэтому в научной литературе высказывается мнение, что отношения по охране атмосферного воздуха от нерационального воздухозабора его в промышленных и иных целях остаются пока неурегулированными¹.

Определенные пробелы в правовом регулировании отношений по природопользованию обнаруживаются при анализе земельного законодательства, к числу наиболее существенных из которых необходимо отнести отсутствие в нем научно обоснованных пределов, обеспечивающих рациональное пользование землями сельскохозяйственного назначения в целях ведения сельскохозяйственного товарного производства. Нельзя сказать, что в Земельном кодексе РСФСР вообще отсутствуют правовые требования, касающиеся создания условий для рационального использования сельскохозяйственных угодий. Однако, в основном это нормы, устанавливающие ограничения изъятия земель сельскохозяйственного назначения и изменения их целевого назначения. И если в целях сохранения площадей земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, предусматриваются специальные нормы, то для обеспечения сохранения качественных характеристик сельскохозяйственных угодий в действующем Земельном кодексе РСФСР специальных норм фактически не содержится. Статья 100

¹ См. : Ерофеев Б.В. Об экологических правоотношениях // Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 86.

90 Земельного кодекса РСФСР только декларирует в качестве одной из целей

охраны земель обеспечение собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков. Не решены, на наш взгляд, эти вопросы и в Федеральном законе "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Очевидным пробелом ныне действующего Земельного кодекса РСФСР является и то, что в нем, по справедливому мнению специалистов, отсутствуют законодательно установленные научно обоснованные правила сельскохозяйственного землепользования, направленные на его рациональное осуществление¹.

На практике это ведет к экономическим потерям и росту экологического ущерба. В настоящее время в Российской Федерации процессы деградации поверхностного слоя земли охватили в разной степени около 50 % сельскохозяйственных угодий. Падает плодородие почв: за последние годы содержание гумуса снизилось до 30 %. Согласно расчетам ученых Российской академии сельскохозяйственных наук из-за причин экологического характера сбор зерна составляет примерно половину фитобиологиче-ского урожая (то есть того объема зерна, который какой-то регион или страна потенциально может произвести)² . Крайне остро эти проблемы стоят в Оренбургской области. Анализ практики ведения сельскохозяйственного производства в области показывает, что, несмотря на значительный природный потенциал для устойчивого производства разнообразной сельскохозяйственной продукции, особенно зерна твердых и сильных пшениц,

¹ См.: Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохо
зяйственных земель (материалы " круглого стола") // Государство и право. -
1998.-№4.-С. 55.

² См.: Влияние климатических и экологических факторов на урожайность
сельскохозяйственных культур в 1998 году // Информационный вестник ин
формационно-аналитического управления администрации Оренбургской об
ласти. - 1998.-№9.-С. 14.

91 эффективность зернового производства остается на низком уровне. Одна из

основных причин - экстенсивная распашка земель. Стремясь за счет расширения площадей решить зерновую проблему, только в 1953 - 1956 г.г. в области было дополнительно освоено 1,8 млн. га целинных земель. При этом были распаханы большие площади почв с низким естественным плодородием. К настоящему моменту распахано 58,3 % сельхозугодий области, что не только превышает аналогичные показатели в экономически развитых странах, но и, по оценкам специалистов, те предельные нормы, превышение которых неизбежно ведет к эрозии почвы, опустыниванию местности, сокращению водоносности рек, загрязнению водоемов¹. Как следствие, снизилась урожайность сельскохозяйственных культур, а годовая динамика ее свидетельствует о крайней неустойчивости. Ухудшилось и качество некогда знаменитых оренбургских пшениц - содержание клейковины в них упало на 2-3 %. Но самое главное, нерациональное использование во многом подрывает одно из наиболее важных для сельского хозяйства природных свойств земли - способность повышать свое плодородие. За последние 25 лет почвы потеряли свыше 20-30 % запасов гумуса, а почвы с низким естественным плодородием - до 50 %. В результате, по оценке члена-корреспондента Российской Экологической Академии А.И. Климентье-ва, потенциал естественного плодородия чернозема Оренбуржья реализован почти полностью, если не исчерпан совсем². О том, что пользование

¹ См.: Калугин Н.В. К проблеме рационального использования сельскохо
зяйственных земель Оренбургской области // Проблемы степного природо
пользования (экология, плодородие и рациональное использование почв). -
С.59; Бискаев Н.К. Оренбуржью - контурно-ландшафтное земледелие //
Проблемы степного природопользования (экология, плодородие и рацио-

² См.: Климентьев А.И. Изменение содержание гумуса в черноземах Орен
буржья в последокучаевский период // Проблемы степного природопользо
вания (экология, плодородие и рациональное использование почв). - С.24-
25.

92 землями сельскохозяйственного назначения осуществляется во многом нерационально, свидетельствуют не только исследования специалистов-аграрников, но и общественное мнение. Так, результаты социологического опроса, проведенного учеными юридического факультета Оренбургского государственного университета под руководством профессора А.И. Бобылева, показали, что 75 % опрошенных селян считают, что земли сельскохозяйственного назначения используются нерационально¹.

Неконкретными с точки зрения выраженности юридических критериев представляются и нормы Земельного кодекса РСФСР, устанавливающие предельные размеры земельных участков, предоставляемых в пользование в качестве пространственного операционного базиса для размещения отходов. Статьей 76 в составе земель общего пользования населенных пунктов выделены земли, используемые в качестве полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов и полигонов бытовых отходов. Вместе с тем, каких-либо отсылок на нормы или проекты, на основании которых должны устанавливаться размеры этих полигонов, в Кодексе не содержится. Практика показывает, что нерешенность этой проблемы нередко создает критическую ситуацию. Так, в г. Орске (Оренбургская область) под местами складирования промышленных отходов занято 22,3 % площади города. Этот пример лишний раз показывает, что такая степень правового регулирования приходит в противоречие с необходимостью реализовать правовыми средствами конституционную норму о праве граждан на благоприятную окружающую среду.

Существенные пробелы в части законодательного установления научно обоснованных пределов природопользования обнаруживаются при анализе Федерального закона "О недрах". В соответствии со статьей 35

¹ См.: Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы " круглого стола") // Государство и право. -1998. - № 5. -С. 26.

93 определение объемов добычи полезных ископаемых на текущий период и

на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам является одной из задач государственного регулирования отношений недропользования и осуществляется посредством лицензирования, учета и контроля. Вместе с тем, каких-либо требований и критериев для определения объемов добычи полезных ископаемых закон не устанавливает. Эта деятельность отдается на усмотрение Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также федерального органа управления государственным фондом недр и органов государственного горного надзора (статья 36). Такое положение вещей, по справедливому замечанию профессора М. М. Бринчука, не отвечает общественным интересам, особенно интересам будущих поколений. Если будут сохранены нынешние темпы и масштабы добычи ресурсов недр, то будущие поколения будут их лишены¹.

Анализ практической реализации правовых норм, регулирующих отношения недропользования, показывает, что в 1996 - 1997 г.г. на предприятиях горной промышленности Оренбургской области не выявлено случаев сверхнормативных потерь минерального сырья, на предотвращение которого и нацелены в первую очередь требования по рациональному недропользованию. Одновременно, продолжается рост образования и накопления отходов от этого вида природопользования и на настоящий момент из накопленных на территории Оренбургской области свыше 1 млрд. тонн техногенных отходов более 50 % связано с горнорудным производством, а под отвалами вскрышных пород и некондиционных руд занято 5,6 тыс. га земли области. Еще более сложная ситуация сложилась в соседней Республике Башкортостан, где суммарный объем твердых отходов горно-

¹ См.: Бринчук М.М. Эколого-правовые основы устойчивого развития // Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 25.

94 добывающей промышленности превысил 1107,98 млн. тонн и составляет

более 70 % всех накопленных в республике отходов¹.

Нельзя сказать, что в Федеральном законе "О недрах" эта проблема не рассматривается. В преамбуле Закона указывается, что он регулирует отношения, связанные с отходами горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств. Данным нормативным актом для реализации принципа рационального природопользования в сфере недропользования устанавливаются такие требования, как наиболее полное использование отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и т.д.); складирование, учет, сохранение временно не используемых отходов производства, содержащих полезные компоненты (ст. 23-3). Кроме того, недра для добычи общераспространенных полезных ископаемых с целью производства строительных материалов могут не предоставляться при условии возможности использования отходов горнодобывающего и иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья ( ст. 18).

Вместе с тем, несмотря на отмеченные нормы, эта важнейшая проблема в Законе урегулирована с позиций экологического права, на наш взгляд, недостаточно, поскольку вопросы рационального недропользования с точки зрения нормирования образования отходов никак не регламентированы. Как следствие, в настоящее время, по оценкам специалистов, отсутствует единая научно обоснованная система экологических требований к складированию и использованию отходов горнодобывающих производств. Это обусловливает чрезвычайно низкую эффективность мероприятий по защите окружающей среды от отрицательного воздействия на нее склади-

¹ См.: Зайнуллин Х.Н., Мустафин С.К., Минигазимов Н.С. Отходы горнорудного производства как техногенные месторождения цветных и благородных металлов // Оптимизация природопользования и охрана окружающей среды Южно-Уральского региона: Тезисы докладов Российской научно-практической конференции. - С. 213.

95 руемых отходов¹. Отмеченное дает нам основание считать, что правовое

регулирование отношений по недропользованию не в полной мере соответствует реально происходящим процессам в сфере взаимодействия общества и природы, поскольку основная масса техногенных отходов связана именно с недропользованием.

Ряд проблем рационального природопользования, требующих правового урегулирования, ставит и практика использования растительного мира. В литературе к существенным недостаткам действующего лесного законодательства относят то, что ввиду отсутствия законодательной базы практически не получило своего развития нормативное обеспечение рационального использования растительных ресурсов вне лесов. Так, практически не регламентировано рациональное использование степных экосистем².

Существование отмеченной выше проблемы реализации принципа рационального природопользования обусловлено и тем, что для установленных законодательными актами требований о нормировании отдельных видов природопользования не выработано соответствующих механизмов реализации, или разработка таких механизмов осуществляется со значительным опозданием. Предпосылкой сложившейся ситуации является то, что имеющиеся в законодательстве, регулирующем отношения по использованию и охране отдельных природных объектов, положения по вопросам нормирования носят, как правило, отсылочный характер. Причем, в одних случаях (ст. 17 Федерального закона " О животном мире") предусматривается отсылка к нормативным правовым актам, которые еще предстоит разработать. В других (ст. 109 и 110 Водного кодекса РФ) - решение вопросов

См.: Певзнер М.Е. Основные направления совершенствования законодательства о недрах // Государство и право. - 1997. - № 5. - С. 72. ² См.: Жаркова Ю.Г. Национальное законодательство о сохранении биоразнообразия // Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 111-112.

96 нормирования адресуется Правительству Российской Федерации. А поскольку последнее в соответствии с указанными законодательными нормами должно в основном определять порядок разработки и утверждения тех или иных нормативов, постольку для реализации требований закона необходима разработка дополнительных подзаконных нормативных правовых актов. Отмеченное снижает, на наш взгляд, эффективность правового регулирования, затягивает сроки практической реализации установленных законом норм.

Второй проблемой реализации принципа рационального природопользования является недостаточное развитие в природоресурсном законодательстве эколого-правовых средств реализации принципа рационального природопользования. Среди выработанных экологическим правом правовых средств обеспечения рационального природопользования наиболее реализованным в природоресурсном законодательстве выступает лицензирование, требование которого содержится во всех нормативных правовых документах, регулирующих отношения по поводу использования и охраны отдельных природных объектов. Другие эколого-правовые средства реализации принципа рационального природопользования получили меньшее развитие. Так, ни в одном из природоресурсных актах не содержится требований о проведении ОВОС, даже несмотря на то, что ряд из них приняты после Приказа Минприроды РФ "Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации" от 18 июля 1994 года № 222. Требование обязательного проведения государственной экологической экспертизы содержится во всех природоресурсных актах. Однако, содержание законодательно установленных требований не в полной мере обеспечивает реализацию принципа рационального природопользования. Так, в Федеральном законе "О недрах" говорится, что недра предоставляются в пользование только после проведения государственной

97 экспертизы. Однако, основной акцент в такой экспертизе делается на оценку промышленной значимости запасов полезных ископаемых. В Земельном, Водном и Лесном кодексах объект экологической экспертизы фактически ограничивается предпроектными и проектными материалами на строительство, реконструкцию, размещение и эксплуатацию строений и сооружений, а также на внедрение новой техники и технологий, способных оказать влияние на объект, регулируемый тем или иным природоресурс-ным актом.

Таким образом, проведенный анализ дает нам основание полагать, что при общей направленности природоресурсного законодательства на правовое регулирование рационального использования тех или иных природных объектов, регулирование это остается пока фрагментарным, не в полной мере отвечающим общественным потребностям. Причина этих и, возможно, других недостатков в реализации принципа рационального природопользования в природоресурсном законодательстве кроется, на наш взгляд, в недостаточном развитии интегрированного подхода к правовому регулированию природопользования. Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, при всем динамизме законотворческого процесса в развитии российского законодательства об окружающей среде в нем имеется серьезный дефект, заключающийся в том, что в рамках интегрированного подхода к регулированию отношений по поводу природы практически не регулируются отношения использования природных ресурсов. Природопользование регулируется по-прежнему отраслевым законодательством¹.

В то же время далеко не все проблемы реализации принципа рационального природопользования связаны с недостатками законодательства.

¹ См.: Бринчук М.М. Проблемы совершенствования экологического законодательства субъектов Российской Федерации // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах Российской Федерации: Сборник научных трудов. -С.13.

98 Так, несмотря на то, что состояние законодательной и нормативно-правовой базы в области хозяйственно-питьевого водоснабжения населения, по мнению О. С. Кол басова, можно признать удовлетворительным, фактическое положение с обеспечением населения доброкачественной питьевой водой остается на низком уровне¹. Анализ свидетельствует, что одной из основных проблем водопользования по-прежнему является сокращение количества и ухудшение качества водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В Российской Федерации по официальным данным каждый второй житель вынужден использовать для питьевых целей воду, не соответствующую по ряду показателей гигиеническим требованиям; почти треть населения страны пользуется децентрализованными источниками водоснабжения без соответствующей водоподготовки; ряд регионов страдает от недостатка питьевой воды и связанных с этим надлежащих санитарно-бытовых условий². К числу последних можно отнести и Оренбургскую область, в которой по данным государственной статистики на одного жителя приходится немногим более 3 тыс. куб. м. воды, что значительно ниже средних показателей по стране. Наряду с нехваткой воды проверки качества водопроводной питьевой воды по Оренбургской области показали тенденцию ухудшения качества питьевых вод, прежде всего, по химическим показателям. Имеющая сегодня место ситуация с обеспечением населения водой создает серьезную опасность для здоровья людей во многих регионах России, обуславливает высокий уровень заболеваемости кишечными инфекциями, гепатитом, возрастающую степень риска воздействия на организм человека канцерогенных и мутагенных факторов. Отмеченное свидетельствует о том, что

¹ См.: Колбасов О.С. Правовые основы хозяйственно-питьевого водоснабже
ния населения Российской Федерации // Государство и право. - 1995. - № 4. -
С. 72.

² См.: "Страновые профили". Обзор прогресса, достигнутого после КОСР -
июнь 1992 г. - С.87.

99 признанный в водном законодательстве приоритет использования водных

объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не обеспечен адекватной системой выполнения предусмотренных законодательством требований.

Во многом схожая ситуация складывается и в сфере отношений по использованию и охране атмосферного воздуха. С одной стороны, из 1097 предприятий Оренбургской области, имеющих стационарные источники выбросов, для 1021 - имелись разработанные проекты нормативов ПДВ. 1009 предприятий имеют утвержденные нормативы ПДВ, 1002 предприятия достигли этих нормативов. Вместе с тем, анализ свидетельствует, что представленные цифры не дает оснований для оптимистических оценок, поскольку статистика заболеваемости в Оренбургской области показывает, что первое место среди болезней - 31,5 % - занимают болезни органов дыхания, что напрямую связывается в высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха в области¹.

Обозначенные выше и другие противоречия практики правоприменения дают основание полагать, что ряд сложных проблем реализации принципа рационального природопользования связан в первую очередь с отношением к выполнению требований законодательства, которое остается в Российской Федерации на крайне низком уровне. Среди таких проблем прежде всего необходимо отметить невыполнение субъектами общего и специального природопользования установленных законодательством норм, направленных на рациональное использование природных объектов, значительную степень правового нигилизма. Наглядно об этом свидетельствует статистика состояния законности в сфере общественных отношений

¹ См.: Хисматуллина Г.Г., Хисматуллин Ш.Ш. Локальные изменения атмосферы - как результат антропогенного воздействия // Оптимизация природопользования и охрана окружающей среды Южно-Уральского региона: Тезисы докладов Российской научно-практической конференции. - С.40-41.

100 по поводу охраны и использования природы. Так, в течение 1996 года в

Оренбургской области выявлено 1,6 тыс. нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха, 894 - водного законодательства, 447 фактов загрязнения водоемов, 1029 нарушений правил пожарной безопасности в лесах, 137 случаев незаконных порубок леса общим объемом более 2 тыс. куб. м. а также 13 случаев самовольного сенокошения и пастьбы скота, 720 нарушений правил охоты и 1052 - правил рыболовства. Анализ показывает, что проблемы соблюдения законности в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды стоят довольно остро во всей стране¹.

Анализ практики природопользования показывает, что одной из существенных причин нерационального природопользования является деятельность субъектов права с нарушениями установленных законодательством требований. Так, на факты использования земель в природоохранных зонах, в зонах и округах санитарной охраны водозаборов питьевого водоснабжения с грубыми нарушениями водного и земельного законодательства, законодательства об охране окружающей природной среды указано в Постановлении ГД ФС РФ от 4.03.98 г. № 2245 - II ГД "Об усилении охраны водных объектов - источников питьевого водоснабжения" (Вместе с "Обращением к Председателю Правительства Российской Федерации B.C. Черномырдину", " Обращением к губернатору Московской области А.С. Тяжлову"," Обращением к Московской областной думе")².

Очевидно, что реализация в практической деятельности принципа рационального природопользования зависит не только от субъектов права природопользования, но и от соответствующего органа экологического

¹ См.: Жевлаков Э.Н., Жаркова Ю.Г., Рубина Е.А. Проблемы соблюдения законности в сфере экологии // Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 120 - 142. ^: См.: Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 12. - Ст. 1401.

101 контроля. Поэтому другой проблемой реализации указанного принципа

можно назвать недостаточный государственный и производственный контроль. Прежде всего, указанные недостатки проявляются в деятельности по установлению природопользователям экологических нормативов, процесс которой идет крайне медленно и противоречиво. Так, только половина предприятий Оренбургской области, сбрасывающих сточные воды в открытые водоемы, имеют утвержденные нормативы ПДС. Более 7 % объема сброса сточных вод не контролируется по показателю биологической потребности кислорода. Не лучше обстоит дело и с обеспечением выполнения экологических требований при пользовании атмосферным воздухом, так как нормативы ПДВ до сих пор не утверждены для основных загрязнителей атмосферного воздуха. В частности, в г. Орске (Оренбургская область) по-прежнему не утверждены проекты нормативов ПДВ для АО "Южуралникель", которым выбрасывается 74,9 % загрязняющих веществ предприятиями г. Орска, и АО " Орскнефтеоргисинтез" (18 %). Проекта нормативов ПДВ не имеет АО " ПОСТА", на которое приходится 96,9 % выбросов г. Новотроицка. В г. Медногорске не имеет разработанных нормативов ПДВ АО " Медногорский медно-серный комбинат", которое дает 96,8 % выбросов вредных веществ предприятиями города. Расчеты только по этим предприятиям показывают, что 46,7 % выбросов загрязняющих веществ в области проходит практически бесконтрольно и, как следствие, среднегодовые концентрации за 1997 год в г.г. Орске, Новотроицке и Медногорске возросли практически по всем ингридиентам (по диоксиду азота среднегодовая концентрация составляет 1,6 ПДК, по фенолу - 1,6 ПДК ).

Не в полной мере реализует свои возможности по обеспечению контроля за обеспечением рационального природопользования и лицензирование. Так, разрешения на размещение твердых бытовых отходов оформлены только для 60 % свалок Оренбургской области. Кроме того, практика

102 природопользования показывает, что большая часть полигонов, по данным

инвентаризации, проведенной в Оренбургской области, не соответствует ГОСТу и санитарным правилам¹. Эти же проблемы дают о себе знать и в других регионах. Так, на городскую свалку в Уфе, площадь которой составляет 101,5 га, ежегодно вывозится 400 тыс. тонн твердых бытовых отходов. К настоящему моменту на территории свалки накоплено 7 млн. куб. м. отходов, содержащих тяжелые металлы и высокотоксичные органические вещества. Вместе с тем, свалка эксплуатируется без проекта, без жесткой регламентации приема отходов по составу, без инженерной подготовки основания². Существенные недостатки выявляются и в организации работы по установлению особых правовых режимов. Так, несмотря на законодательное требование устанавливать для водных объектов, используемых для хозяйственно-питьевого водоснабжения, лечебных, курортных и оздоровительных нужд населения, зоны санитарной охраны с особый режим природопользования, в среднем по Российской Федерации каждый четвертый водозабор не имеет такой зоны. По этой причине, например, в Оренбургской области не отвечает установленным законодательством требованиям каждый пятый водозабор.

Подводя итоги изложенному, можно сделать вывод, что правовое регулирование природопользования и практика правоприменения в этой сфере еще не стали, на наш взгляд, фактором, определяющим рационализацию использования природных ресурсов, а следовательно, и нормализацию экологической обстановки, приведение окружающей среды к благоприят-

¹ См.: Доклад о состоянии окружающей природной среды Оренбургской
области в 1996 году. - Оренбург: Государственный комитет по охране ок
ружающей среды Оренбургской области, 1997. - С. 72-73.

² См.: Галимова Е.Ж., Зайнуллин Х.Н., Абдрахманов Р.Ф. Техногенное воз
действие Уфимской городской свалки на подземные и поверхностные воды
// Оптимизация природопользования и охрана окружающей среды Южно-
Уральского региона: Тезисы докладов Российской научно-практической
конференции. - С.215.

103 ному состоянию. Следовательно, проблема совершенствования правового

регулирования рационального природопользования и практики правоприменения в этой сфере по-прежнему требует своего решения. Одновременно, анализ проблем реализации принципа рационального природопользования дает нам основание полагать, что решение этих, и, скорее всего, других проблем, не рассмотренных в диссертационном исследовании, с необходимостью требует не столько частных подходов, сколько выработки концептуальных основ совершенствования правового регулирования рационального природопользования и практики его правоприменения. Такой основой выступает, на наш взгляд, концепция устойчивого развития, признанная мировым сообществом, в том числе и Российской Федерацией, в качестве стратегического направления решения экологических проблем.

III. КОНЦЕПЦИЯ ПЕРЕХОДА РОССИИ К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЦИО НАЛЬНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

3.1. Понятие и значение модели устойчивого развития для решения задач рационального природопользования

Концепция устойчивого развития - одна из современных, наиболее распространенных и поддерживаемых мировым сообществом концепций взаимодействия общества и природы. Ее появление, развитие и признание связано с природоохранительной деятельностью ООН. По инициативе Генерального Секретаря ООН в рамках программы подготовки ко второй, после Стокгольмской, Конференции ООН по окружающей среде в 1984 году была создана Международная комиссия по окружающей среде и развитию, которую возглавила премьер-министр Норвегии Гро Харлем Брундтланд. В задачи Комиссии входила, в частности, выработка предложений долгосрочных стратегий в области окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие к 2000 году и на более длительный период; рассмотрение способов и средств, с использованием которых мировое сообщество смогло бы эффективно решать проблемы окружающей среды. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию " Наше общее будущее" был представлен Генеральной Ассамблее ООН в 1987 году \

Центральное место в этом документе занимает концепция устойчивого развития, которая включает два ключевых понятия: понятие потребно-

¹ См.: Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). - М.: Прогресс, 1989.

105 стей и понятие ограничений, накладываемых на способность окружающей

среды удовлетворять нынешние и будущие потребности. Исходя из того, что основной задачей развития является удовлетворение человеческих потребностей и стремлений, устойчивое развитие определяется как такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности¹ . Комиссия Брундтланд заявила: " Человечество способно сделать развитие устойчивым - обеспечить, чтобы оно удовлетворяло нужды настоящего, не подвергая риску способность будущих поколений удовлетворять свои потребности" .

Концептуальные идеи модели устойчивого развития свое продолжение и развитие получили на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной в Рио-де-Жанейро в 1992 году. Декларация РИО-92 содержит основополагающие принципы, направленные на достижение двух целей - высокого качества окружающей среды и здоровой экономики для всего мира. Конференция ясно показала, что мы не можем рассматривать окружающую среду и социально-экономическое развитие как изолированные области. "Для достижения устойчивого развития защита окружающей природной среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него"³. При этом главным стало признание того факта, что если еще недавно природа сама справлялась с поддержанием присущего ей равновесия и целостности, то ныне эта задача во все большей степени переходит к обществу, которое в процессе природопользования должно обеспечить сохранение способно-

¹ См.: Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окру
жающей среде и развитию (МКОСР). - С.50.

² См.: Программа действий. Повестка дня на XXI век и другие документы
Конференции в Рио-де-Жанейро в популярном изложении. - Женева:
Центр " За наше общее будущее", 1993. - С. VII.

³ Там же. - С. X.

106 emu окружающей природной среды к выполнению функции жизнеобеспечения - способности имеющейся базы природных ресурсов удовлетворять потребности людей и не истощаться при этом¹.

Указанное выше требование имеет ярко выраженную гуманистическую направленность. Одним из важнейших принципов РИО-92 стал принцип: " Люди имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой . Тем самым, забота о людях, реализация их права на благоприятную окружающую среду занимает центральное место в проблеме обеспечения устойчивого развития. Решение проблемы реализации права на благоприятную окружающую среду концентрируется в первую очередь на решении двух задач: сохранение здоровья нынешнего поколения людей и создание возможности для будущих поколений удовлетворять свои потребности.

Возрастающее воздействие общества на природную среду приводит к возрастанию воздействия измененной людьми природы на развитие самого общества, и как следствие, к росту зависимости общества от состояния природной среды. В рамках концепции устойчивого развития в значительной степени усилен акцент на эти "обратные связи". Одно их наиболее серьезных таких влияний - ухудшение здоровья населения. Не случайно поэтому, что одним из основных тезисов Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) стал тезис " здоровье людей зависит от здоровья окружающей среды"³.

Другим важнейшим направлением обеспечения прав людей на благоприятную окружающую среду выступает необходимость учета долго-

¹ См.: Программа действий. Повестка дня на XXI век и другие документы
Конференции в Рио-де-Жанейро в популярном изложении. - С.8.

² Там же.
³См.:тамже. -С. 10-11.

107 срочных экологических последствий принимаемых сегодня экономических

решений, за счет которого возможно обеспечить право на благоприятную окружающую среду последующих поколений людей. " Сегодняшнее развитие не должно осуществляться во вред интересам развития и охране окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений"¹ .

Концепция устойчивого развития имеет два основополагающих аспекта - социально-экономический и экологический. Социально-экономический аспект включает реализацию комплекса мер, направленных на борьбу с нищетой, изменение структуры потребления, регулирование роста населения, сохранение здоровья человека, содействие устойчивому развитию регионов. Экологический аспект устойчивого развития предполагает широкий круг мер, направленных на сохранение, восстановление окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 год) выработаны основные приоритеты в природопользовании, комплекс которых может обеспечить гармоничное достижение двух целей -высокого качества окружающей среды и здоровой экономики для всех народов мира. Среди приоритетов в достижении цели сохранения окружающей среды и рационального использования природных ресурсов выделены: защита атмосферы; рациональное использование земельных ресурсов; борьба с уничтожением лесов; борьба с опустыниванием и засухой; устойчивое развитие горных районов; устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских районов; сохранение биологического разнообразия; экологически безопасное развитие биотехнологии; защита и рациональное использование океанов; охрана и рациональное использование ресурсов пресной воды; повышение безопасности использования токсичных хими-

¹ См.: Программа действий. Повестка дня на XXI век и другие документы Конференции в Рио-де-Жанейро в популярном изложении. - С.8.

108 ческих веществ; удаление опасных отходов; удаление твердых отходов и

сточных вод; удаление радиоактивных отходов.

Значительное внимание уделено решению проблем обеспечения безопасного обращения с отходами, сохранения биоразнообразия и предотвращения неблагоприятного изменения климата. Так, обеспечение незагрязненности окружающей природной среды предполагает решение проблем повышения безопасности использования токсичных химических веществ, удаление опасных, радиоактивных, твердых отходов и сточных вод. Конференцией ООН всем правительствам рекомендовано включить в национальные планы мероприятий по охране окружающей среды запланированные показатели сокращения опасных отходов, одним из которых выступает показатель сокращения отходов на единицу продукции¹.

Одним из наиболее уязвимых факторов глобальной экологической устойчивости признан климат, на уменьшение последствий изменения ко-торого направлена Конвенция ООН об изменении климата . Конечная цель Конвенции - стабилизировать концентрацию парниковых газов в атмосфере на таких уровнях, которые не будут оказывать опасное воздействие на глобальную климатическую систему. Составной частью решения данной проблемы выступает ввод в действие национальных законодательств, предусматривающих меры по сокращению выбросов парниковых газов и обеспечению хода естественных процессов, которые могут удалить часть этих газов из атмосферы.

Принципиальное значение для обеспечения благоприятного состояния глобальной окружающей среды и устойчивого развития имеет сохранение биологического разнообразия. Конвенцией о биологическом разнообразии предусмотрено, что устойчивое использование живых ресурсов

¹ См.: Программа действий. Повестка дня на XXI век и другие документы
Конференции в Рио-де-Жанейро в популярном изложении. - С.37.

² См.: там же. - С.64-65.

109 означает использование их таким образом и такими темпами, которые не

приведут в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия¹. Сохранение биологического разнообразия предполагает ряд мер, в том числе: определение компонентов биологического разнообразия, важных для сохранения и рационального использования, осуществление контроля за видами деятельности, которые могут оказать вредное влияние на их биологическое разнообразие; принятие законов для защиты видов, которым грозит вымирание, создание системы заповедников для сохранения биологического разнообразия и экологически безопасного режима вокруг этих территорий; использование при участии общественности оценки воздействия на окружающую среду для определения проектов, которые угрожают биологическому разнообразию с тем, чтобы избежать или свести к минимуму наносимый ущерб.

Таким образом, модель устойчивого развития - стратегическое направление решения экологических проблем. С учетом особенностей со стояния окружающей среды, экономики, социальной сферы каждое государство должно определить средства реализации этой модели с учетом имеющихся возможностей и конкретных целей экологической, экономической и социальной политики. Указами Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 года № 236² и от 1 апреля 1996 года № 440³ принципы устойчивого развития, выработанные на Конференции ООН по окружающей среде и развитию и на последующих международных форумах, стали государственной стратегией Российской Федерации. Во исполнение Указа Президента РФ от 1 апреля 1996 года № 440 постановлением Правительст-

¹ См.: Программа действий. Повестка дня на XXI век и другие документы
Конференции в Рио-де-Жанейро в популярном изложении. - С.66.

² См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. -1994. - № 6. - Ст.
436.

³См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 15. - Ст. 1572.

ва РФ от 8 мая 1996 года № 559¹ " О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации" выработаны соответствующие организационные меры. Федеральным законом от 04.11. 1994 г. № 34-ФЗ ² ратифицирована рамочная Конвенция ООН об изменении климата, подписанная от имени Российской Федерации 12 июня 1992 года на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, Федеральным законом от 17.02.1995 г. № 16-ФЗ ³ - Конвенция о биологическом разнообразии, пописанная в Рио-де-Жанейро 13 июня 1992 года. Принят и ряд других мер. Утверждены планы действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1994-95 ⁴ и на 1996-1997 годы ⁵, постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 года № 1242 утверждена Федеральная целевая программа " Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий"⁶, создана комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению проблем устойчивого развития⁷.

Центральное звено принятой стратегии - реализация закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом на основе сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды. Одним из основных направлений государственной стратегии по обеспечению устойчивого развития выступает обеспечение экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений, составными элементами кото-

¹ См.: Собрание законодательства РФ - 1996. - № 20. - Ст. 2351.

² См.: Собрание законодательства РФ. -1994. - № 28. - Ст. 2927.
³См.: Собрание законодательства РФ. -1995. - № 8. - Ст. 601.

⁴ См.: Собрание законодательства РФ. -1994. - № 4. - Ст. 369.

⁵ См.: Собрание законодательства РФ. -1996. - № Ю. - Ст. 935.

⁶ См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 44. - Ст. 5012.
" См.: Собрание законодательства РФ. -1998. - № 22. - Ст. 2397.

рого являются: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; экологически безопасное развитие сельского хозяйства; неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов; совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения чрезвычайных ситуаций.

Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию существенно развит ряд положений, имеющих непосредственное значение для реализации принципа рационального природопользования в единстве с охраной окружающей природной среды. Принципиальное значение имеет задача ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем. Решение указанной задачи предполагает как совершенствование технологической основы природопользования (внедрение энерго- и ресурсосберегающих технологий и др.), так и проведение оценки хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого на них антропогенного воздействия, а также создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, регулирующего природопользование и охрану окружающей природной среды.

В соответствии с приоритетами, выработанными РИО-92, Российской Федерацией выработаны свои национальные приоритеты в обеспечении устойчивого развития. В области землепользования приоритетным направлением выступают максимальное сохранение земельных ресурсов в качестве объекта жизнеобеспечения России; придание устойчивости развитию сельского хозяйства путем роста сельскохозяйственного производства

112 и улучшение снабжения населения экологически чистыми продуктами питания¹. В области водопользования ключевой проблемой в обеспечении устойчивого развития является охрана и рациональное использование ресурсов пресной воды. Исходя из этого, основой водохозяйственной политики России является восстановление и сохранение в стабильном состоянии природных источников воды с целью превращения водопользования в устойчивое состояние. Решение указанной проблемы предполагает решение следующих задач: углубление локальной очистки сточных вод и внедрение замкнутых систем водопользования с целью снижения объема загрязнения, в первую очередь, тяжелыми металлами, поступающих на очистные сооружения и в водные объекты при использовании водных объектов для нужд промышленности; осуществление мероприятий по достижению работы каждого очистного сооружения в проектном режиме, строительство сооружений доочистки сточных вод, ограничение приема сточных вод от промышленных предприятий при использовании водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; осуществление комплекса агротехнических приемов по снижению поступлений загрязнений, содержащихся в сточных водах, сбрасываемых сельскохозяйственными предприятиями; осуществление мер по подъему затонувшей древесины, полное прекращение молевого сплава леса при использование водных объектов для нужд транспорта и лесосплава².

В области лесопользования национальным приоритетом Российской Федерации является борьба с уничтожением лесов, реализация которого предполагает: оптимизацию механизма принятия решений по лесопользованию для достижения сохранения биоразнообразия и устойчивого развития лесных экосистем; стимулирование отказа от неэкологичного лесного

¹ См.: " Страновые профили". Обзор прогресса, достигнутого после КОСР -
июнь 1992 г. - С. 36-37, 63-64.

² См.: там же. - С. 87-88.

113 хозяйства и лесопромышленного оборудования, которое может уничтожать

среду и биоразнообразие, для замены их более экологичными подходами к воздействию на леса; реализацию разработанных критериев и индикаторов устойчивого управления лесами России на субнациональном и национальном уровнях; стимулирование деятельности всех отраслей народного хозяйства для вовлечения их в реализацию новых экологически обоснованных технологий использования ресурсов леса.

Основными направлениями государственного регулирования использования и охраны лесов должны стать: переход на интенсивные промышленные технологии лесовосстановления, которые обеспечивают высокое качество и механизацию работ в целях обеспечения непрерывного пользования лесными ресурсами и сохранения других полезных свойств леса; охрана лесов от пожаров, вредителей и болезней, загрязнений; переход в ле-сохозяйственном производстве на прогрессивные технологии, которые обеспечивают высокое качество и механизацию работ при соблюдении экологических требований; оптимизация управления предпринимательством в сфере лесопользования; стимулирование развития таких видов лесопользования, как заготовка второстепенных лесных материалов, побочного лесопользования и пользования лесным фондом для нужд охоты и охотничьего хозяйства; стимулирование регулируемого рекреационного лесопользования; развитие системы особо охраняемых лесных экосистем¹.

Первостепенным направлением реализации Российской Федерацией стратегии устойчивого развития в области пользования животным миром выступает сохранение его биологического разнообразия. Одним из способов решения данной задачи является развитие системы заповедников и на-

¹ См.: " Страновые профили". Обзор прогресса, достигнутого после КОСР -июнь 1992 г.-С. 38-50.

114 циональных парков¹. Отечественным приоритетом в области пользования

атмосферой выступает охрана озонового слоя атмосферы, предотвращение опасных изменений климата и отрицательных последствий этих изменений для здоровья населения и своевременная адаптация к ним экономики и окружающей среды. Для реализации указанного приоритета Федеральной целевой программой "Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий на 1997-2000 годы" предусмотрено: повышение детальности и достоверности информации о состоянии климатической системы и изменениях климата и обеспечение пользователей этой информацией; получение достоверной информации об антропогенных источниках и выбросах парниковых газов, о состоянии поглотителей и динамике поглощения парниковых газов из атмосферы, а также о других источниках антропогенных воздействий на климат; повышение качества и надежности информации о реакции на изменения климата и уязвимости по отношению к ним управляемых и природных экосистем, экономики и здоровья населения страны; разработка мер по снижению выбросов и увеличения поглощения парниковых газов с учетом прогнозируемого подъема экономики и требований Конвенции ООН об изменении климата .

Одной из наиболее острых проблем в реализации стратегии устойчивого развития выступает обращение с отходами. Национальным приоритетом Российской Федерации в этой сфере выступает разработка правовой и нормативной базы, реализация инвестиционных мероприятий по обезвреживанию и удалению отходов³.

Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию выработаны критерии принятия решений и показатели устойчивого

¹ См.: там же " Страновые профили". Обзор прогресса, достигнутого после
КОСР - июнь 1992 г. - С. 49-50, 67-69.

² См.: там же - С.33-34.
³См.:тамже.-С.93-102.

115 развития. Основными критериями в области развития природопользования

и охраны окружающей природной среды выступают: никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба; ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов¹. Целевые ориентиры перехода к устойчивому развитию с необходимостью требуют разработки и установления соответствующих показателей. К числу наиболее важных показателей в сфере устойчивого развития природопользования в сочетании с охраной окружающей природной среды Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию отнесен, прежде всего показатель отклонения состояния окружающей среды от нормативов как один из основных критериев оценки качества жизни. Показателями, определяющими степень природоемкости хозяйства, служит система показателей, характеризующих уровень потребления природных ресурсов и уровень нарушенности экосистем в результате хозяйственной деятельности (на единицу конечной продукции). Информативными являются аналогичные показатели на душу населения, а также макрохарактеристики, выражающие соотношение между потребностями в природных ресурсах и их наличием (запасами). В качестве целевых и лимитирующих показателей устойчивого развития в экономической сфере могут устанавливаться уровни удельного (на душу населения и единицу валового внутреннего продукта) потребления энергии и других ресурсов, а также производства отходов. В состав целевых параметров устойчивого развития необходимо включить характеристики состояния окружающей среды и соответствующие показатели - показатели качества атмосферы, вод, лесов с учетом их продуктивности и степени сохранности, количества биологических видов, находящихся под угрозой исчезновения.

¹ См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 15. - Ст. 1572.

В научной литературе существуют уже десятки определений понятия "устойчивое развитие". Так, В.И. Данилов-Данильян дает следующую дефиницию: " Устойчивое развитие- это такое развитие, при котором человечество не разрушает природную основу своего существования и функционирования своего хозяйства. Это такое развитие, при котором на окружающую среду оказывается антропогенное воздействие, соответствующее ассимиляционному потенциалу окружающей среды, регулятивным возможностям биосферы..."¹ М.М. Бринчук рассматривает устойчивое развитие в качестве экологически обоснованного (сбалансированного) экономического и социального развития в интересах настоящего и будущего поколений². На практике это означает, что при подготовке и принятии хозяйственных, управленческих и иных экологически значимых решений, при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, сопряженной с вредным воздействием на природу, должны учитываться экологические требования. В контексте устойчивого развития соблюдение и выполнение экологических требований является критерием правомерности деятельности государственных органов и предпринимателей.

Концепция устойчивого развития все большее признание получает и в отечественной научной литературе по экологическому праву. Так, достойное место заняло рассмотрение этой концепции в учебнике по экологическому праву профессора С.А. Боголюбова, в котором принцип устойчивого развития включен в систему принципов использования природных ресурсов и охраны окружающей среды³. Не ставя перед собой задачу детального рассмотрения оценок этой концепции в работах российских исследо-

¹ См.: Данилов-Данильян В.И. Состояние и проблемы охраны окружающей
среды в РФ // Обз.информация. Научные и технические аспекты охраны
окружающей среды. - 1995. - С. вв.

² См.: Бринчук М.М. Эколого-правовые основы устойчивого развития //
Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 13.

³ См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. - С. 61-69.

117 вателей, тем не менее, хотелось бы обратить внимание на то, что для юристов России, занимающихся вопросами охраны окружающей среды, концепция устойчивого развития не является изобретением середины 80-х годов, когда она была предложена Международной комиссией. В научных разработках и более раннего времени, как отмечает профессор М. М. Бринчук, содержались предложения, направленные на совершенствование правового обеспечения учета экологических требований при принятии хозяйственных и иных решений¹. Стараниями юристов-экологов в Законе РСФСР " Об охране окружающей природной среды" в качестве одного из основных принципов охраны окружающей природной среды было закреплено научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды (ст.З). Кроме того, в соответствии со статьей 57 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" запрещается разработка и реализация народнохозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя земли, уничтожением генетических фондов растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, окружающей природной среды .

Концепция устойчивого развития рассматривается нами как методологическая основа правового обеспечения рационального природопользования. В плане реализации исследуемого в диссертации принципа права природопользования наиболее важным аспектом концепции устойчивого

¹ См.: Бринчук М.М. Эколого-правовые основы устойчивого развития // Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 14.

118 развития можно считать дальнейшее развитие экосистемного подхода к

правовому регулированию общественных отношений по поводу использования и охраны природы. По существу концепция устойчивого развития вводит понятие "социоэкосистема", которым обозначается системная целостность природы и общества. Если раньше в научных исследованиях природная среда рассматривалась во многом как фактор, до известной степени инвариантный по отношению к развитию общества, то теперь такая точка зрения признана ошибочной. Новая парадигма экологического мышления выдвинула посылку, что природно-ресурсный потенциал, способность природных компонентов к возобновлению и восстановлению, устойчивость экосистем к воздействию не безграничны. Принципиальным тезисом этой концепции стало признание в качестве основного фактора, влияющего на динамику движения системы " общество-природа", фактора ограниченности природы в выполнении функции жизнеобеспечения. Это, прежде всего ограниченные возможности окружающей среды принимать и поглощать, ассимилировать различного рода отходы и загрязнения, производимые экономическими системами и конечный характер невозоб-новимых природных ресурсов. " Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности. Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались не безграничными"¹. В научной литературе данное противоречие интерпретируется как противоречие между внутренне безграничными возможностями развития производства и естественно ограниченными возможностями природной среды ².

¹ См.: Собрание законодательства РФ. -1996. -№ 15. - Ст. 1572.

² см.: Гирусов Э.В. и др. Экология и экономика природопользования: Учеб
ник для вузов. - С. 78-79.

На основе такой методологии выводится закон оптимального соответствия состояния природной среды темпам и характеру развития общества. Реализация указанного закона предполагает внедрение в процесс природопользования ряда принципов: оптимального соответствия общества и природной среды; поддержания целостности биосферы; обеспечения компенсации производимых у природы изъятий; экологической чистоты человеческой деятельности, предполагающей утилизацию побочных продуктов производства и бытового потребления; комплексности и экологической обоснованности принимаемых решений; обеспечения приоритета общественного интереса над частным¹ .

Одним из важных следствий такого понимания стало осознание необходимости для современного общества согласовывать темпы и характер своего развития с возможностями окружающей природной среды, в которую общество структурно включено как часть в целое. Как следствие, обществу необходимо соблюдать меру потребления и изменения ее компонентов^ за счет которых обеспечивается саморегуляция целостного состояния биосферы. Согласно концепции устойчивого развития научно обоснованное природопользование предполагает как важнейшее условие поддержание равновесного состояния системы "общество-природа".

Концепция устойчивого развития дает методологические основы для понимания благоприятного состояния глобальной окружающей среды и, соответственно, принципиальные критерии рационального природопользования в сложившейся экологической обстановке. В первую очередь, это -методология определения критериев ресурсоемкое (неистощимости) окружающей природной среды как одной из важнейших характеристик ее благоприятного состояния. Прежде всего, в рамках концепции устойчивого развития выработаны принципиальные подходы к решению проблемы ис-

¹ см.: Гирусов Э.В. и др. Экология и экономика природопользования: Учебник для вузов. -С.115-118.

120 пользовании невозобновимых природных ресурсов. "Устойчивое развитие

означает приверженность использованию возобновляемых ресурсов и недопущению чрезмерного потребления невозобновляемых ресурсов"¹. Тем самым, в качестве приоритета в природопользовании выбрано использование в первую очередь возобновляемых природных ресурсов, что даст возможность предотвратить чрезмерное потребление невозобновляемых ресурсов.

В развитие указанной концепции высказывается мнение, что критерием рационального использования невозобновимых природных ресурсов является то, что темпы их потребления не должны превышать темпов их замены на возобновляемые ресурсы (например, частичная замена нефти, угля на альтернативные источники энергии - солнечную и т.п., так что в перспективе исчезновения нефти будет обеспечен эквивалентный поток энергии от возобновляемого источника). Такой подход нам представляется до известной степени абстрактным, в силу того, что подобному критерию достаточно сложно найти правовое обеспечение, прежде всего, с позиций использования имеющихся эколого-правовых средств - нормирования, экологического планирования, ОВОС и экологической экспертизы и т.д. Думается, что в правовом плане необходим иной подход, прежде всего, через выработку оптимальных нормативных объемов потребления, способствующих замедлению темпов исчерпания невозобновимых ресурсов.

Отмеченный выше приоритет в природопользования совсем не означает, что возобновляемые природные ресурсы могут использоваться без опасения их исчерпаемости. Концепция устойчивого развития внесла коррективы в существующую методологию деления природных ресурсов на возобновимые и невозобновимые. Традиционно к невозобновимым относят минерально-сырьевой и энергетический потенциалы. Остальные, как пола-

^! См.: Окружающая среда как основа устойчивости // Государство и право. -1995.-№ 1.-С.6.

121 гают, могут возобновляться и частично даже увеличивать свои размеры в

процессе расширенного воспроизводства (возможно повышение плодородия почв)¹. Аналогичные позиции выработаны и в теории экологического права².

Вместе с тем, практика современного природопользования и новейшие исследования в этой области вносят существенные коррективы в такое понимание. Научные исследования позволяют прогнозировать, что при нынешних темпах безвозвратного забора воды, которые все более возрастают, к 2100 году человечество может исчерпать все запасы пресных вод в геосфере. Тревожно обстоит ситуация и с другим природным ресурсом, традиционно считающимся неисчерпаемым - кислородом атмосферы. При современных технологиях и нынешних темпах развития производства может быть исчерпано 2/3 запасов кислорода в атмосфере планеты. Климатические модели прогнозируют повышение к 2100 году средней температуры на земле на 1-3,5 градуса, повышение уровня океанов на 15-95 см и смещение климатических поясов к полюсам на 150-550 км. Темпы истощения животного мира в экономически развитых странах также давно превзошли темпы его естественного воспроизводства. Что касается животных, то сейчас каждые 8 месяцев на Земле исчезает вид или подвид млекопитающих и птиц, а с учетом низших организмов происходит ежедневная гибель видов и подвидов организмов. Около 600 видов (подвидов) птиц и млекопитающих находятся под угрозой вымирания³. По предварительным оценкам на

¹ См.: Рациональное использование природных ресурсов и охрана окру
жающей среды (опыт социалистических стран). - М.: Прогресс, 1982. -
С.107.

² См.: Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник. - С. 122; Петров
В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - С. 143 - 144.

³ См.: Гирусов Э.В. и др. Экология и экономика природопользования:
Учебник для вузов - С. 92 -94.

122 территории Российской Федерации 247 видов животных и 533 - растений

находятся под угрозой исчезновения¹.

Как следствие, современная экологическая ресурсология признает, что неисчерпаемых ресурсов не существует, а исчерпаемость запасов природных ресурсов зависит от соотношений скоростей их изъятия и естественного возобновления. Превышение изъятия над возобновлением, даже временное, опасно не столько сокращением запасов, сколько нарушением природных регуляторных механизмов возобновления. Поэтому принципом устойчивого развития стало то, что любой используемый человеком возобновимый ресурс должен быть воспроизведен, восстановлен как в количественном, так и в качественном отношении. Этот принцип выразился в требовании неистощительного использования возобновимых природных ресурсов, которым должен быть обеспечен как минимум режим простого воспроизводства за счет того, что темпы их потребления не должны превышать темпов восстановления. Возобновимые природные ресурсы не будут истощены, если коэффициент использования не превышает возможности их восстановления и естественного прироста². Как справедливо отмечается в литературе, использование земли в сельском хозяйстве и лесное хозяйство должны основываться на научной оценке производительных возможностей земли, а годовое истощение пахотного слоя почвы, рыбных запасов или лесных ресурсов не должны превышать темпов восстановления³.

Модель устойчивого развития должна формироваться не только для Российской Федерации в целом и ее регионов, но и для различных видов природопользования. Поэтому не случайно, что принципы устойчивого

¹ См.: " Страновые профили". Обзор прогресса, достигнутого после КОСР -
июнь 1992 г.-С. 71.

² См.: Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружаю
щей среде и развитию (МКОСР). - С. 52.

³ См.: Экологическое право: от идей к практике. - С. 8.

123 развития постепенно находят отражение в отечественном отраслевом законодательстве. Так, в статье 3 Водного кодекса Российской Федерации отмечается, что водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем. Цели водного законодательства Российской Федерации реализуются на основе принципа устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды). Согласно статье 69 Водного кодекса РФ принцип устойчивого развития выступает одним из основных принципов государственного управления в области использования и охраны водных объектов.

Согласно статье 2 Лесного кодекса Российской Федерации лесное законодательство Российской Федерации направлено на обеспечение рационального и неистощительного использования лесов, их охрану, защиту и воспроизводство исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования. Одним из принципов государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов согласно статье 50 выступает принцип устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды).

В Федеральном законе" О животном мире" в соответствии с Конвенцией о биологическом разнообразии приоритетным направлением провозглашено устойчивое использование объектов животного мира, под которым понимается такое использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию. Согласно статье 2 указанного Федерального закона целью фаунистического законодательства выступает обеспечение биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.

Приведенные методологические принципы устойчивого развития трудно оспорить, но еще труднее следовать им на практике, так как инерция развития экономики в XX веке, выразившаяся в России чуть ли не в самой уродливой форме, слишком отдалила эксплуатацию природных ресурсов от экологической сбалансированности. Поэтому одним из главных требований должно стать создание такой системы законов, определяющих стратегию и тактику общества по отношению к природе и природным ресурсам, которая не противоречила бы и по возможности полно согласовывалась с законами природы. Анализ с этих позиций действующего отечественного экологического и природоресурсного законодательства с позиций реализации принципа рационального природопользования дает нам основание полагать, что в законодательном регулировании последнего в контексте устойчивого развития сделаны только первые шаги, пока еще преимущественно декларативного характера. Поэтому задача создания правовой основы перехода к устойчивому развитию, совершенствования дейст-

125 вующего законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, выдвинутая Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, представляется нам крайне актуальной.

3.2. Совершенствование законодательного регулирования рационального природопользования в контексте устойчивого развития

Важнейшей предпосылкой и условием устойчивого развития, безусловно, является адекватная система законодательства о природопользовании, а также полнота правового регулирования отношений по использованию природных ресурсов, охране окружающей среды от вредных воздействий. Поэтому вполне естественно, что Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию должна стать стимулом для формирования соответствующей законодательно-правовой базы, что потребует целостной взаимосвязанной системы законотворческих мероприятий, пересмотра ранее принятых законов и нормативных документов, которые не ориентировались на модель устойчивого развития¹.

Сегодня в Российской Федерации принимаются необходимые меры по совершенствованию законодательства в области природопользования и охраны окружающей природной среды как путем внесения необходимых дополнений и изменений в существующие нормативно-правовые акты, так и путем принятия новых². Вместе с тем, далеко не во всех случаях такое совершенствование означает ликвидацию обозначенных нами и других пробелов в реализации принципа рационального природопользования. Так,

¹ См.: Урсул А.Д. Российская государственность в перспективе перехода к ус
тойчивому развитию // Проблемы окружающей среды и природных ресурсов:
Обзор, информ. - 1997. - № 1. - С. 44.

² См.: Злотникова Т.В. О совершенствовании экологического законодательст
ва // Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 143 - 158.

126 в научной литературе отмечается, что при всех несомненных достоинствах

Лесного кодекса Российской Федерации, верх при его разработке взяла все-таки ведомственно - отраслевая позиция, выразившаяся в ряде негативных сторон принятого нормативно-правового акта¹.

Поэтому мы разделяем позицию тех исследователей, которые считают, что при всей важности принятия новых законов и иных нормативно-правовых актов на первый план должна выйти задача не столько количественного, сколько качественного изменения экологического законодательства, которому должна предшествовать детальная разработка критериев, соответствующих правовых средств его реальной реализации². Наряду с принятием законов модель устойчивого развития будет тем эффективнее осуществляться на практике, чем полнее эколого-правовые средства ее обеспечения будут исследованы в научном плане и урегулированы в законодательстве. Последнее позволит обеспечить государственное регулирование с помощью постоянных и понятных субъектам общего и специального природопользования экологических требований, а также эффективной системы управления. Поэтому мы разделяем позицию профессора М.М. Бринчука, отмечающего, что в контексте устойчивого развития должны быть решены четыре основных задачи: установление научно обоснованных пределов изъятия природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей и пределов вредных химических, физических и биологических воздействий на природу; обеспечение выполнения экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных экологически значимых решений; обеспечение выполнения экологических требований при осуществлении хозяйственной и иной экологически значимой деятель-

См.: Гусев Р.К. Правовое обеспечение рационального использования и охраны лесов по новому лесному законодательству: состояние и перспективы развития // Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 47-67. ² См.: Экологическое право: от идей к практике. - С.4.

127 ности; защита экологических прав и законных интересов физических и

юридических лиц, в том числе прав и интересов будущих поколений¹.

Методологией решения указанных задач мы видим приоритетное развитие интегрированного подхода к правовому регулированию природопользования и охраны окружающей природной среды. В контексте устойчивого развития такая интеграция наиболее необходима в вопросах регулирования общественных отношений по поводу рационального использования природных ресурсов посредством системы экологических нормативов.

При всей значимости для реализации принципа рационального природопользования установления в законодательстве тех или иных нормативов, проведенный в предыдущей главе анализ дает основание полагать, что в плане законодательной реализации этой системы, наиболее важным видится тот момент, чтобы вся вертикаль законодательных норм - от законов до рабочих нормативов и процедурных инструкций была полной, не содержала пропусков нормативных ступеней и обеспечивала бы прямое действие законов; строилась бы для разных природных ресурсов по единому плану (разумеется, сохраняя специфику отдельных ресурсов), отражая не столько ведомственные интересы, сколько интересы государства по отношению к природе как единому объекту правового регулирования.

В настоящее время общие вопросы экологического нормирования рассматриваются пока только в разработанном в 1992 году Правительством Российской Федерации в соответствии с Законом РСФСР " Об охране окружающей природной среды" Порядке разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов. Однако, во-первых, указанный Порядок не лишен из-

¹ См.: Бринчук М.М. Эколого-правовые основы устойчивого развития // Правовые проблемы охраны окружающей среды. - С. 15.

128 вестных недостатков, к числу которых необходимо в первую очередь отнести неконкретность в установлении юридических критериев рационального природопользования. Во-вторых, после его утверждения рядом законодательных актов установлена необходимость нормирования в сфере использования и охраны различных природных объектов - животного мира (ст. 17 Федерального закона "О животном мире"), водных объектов (ст. 82 Водного кодекса РФ), лесного фонда (ст. 62 Лесного кодекса РФ), а также в области отдельных видов природопользования (ст. 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления"). Причем ряд законодательных актов также обязывает Правительство РФ установить порядок разработки и утверждения тех или иных нормативов. При этом непонятно, как соотносятся ( или будут соотноситься) эти Порядки ( на сегодняшний день установлен только Порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты) с указанным выше. С учетом сказанного считаем необходимым осуществить разработку Положения о государственном экологическом нормировании. Утверждено Положение о санитарно-эпидемиологическом нормировании¹, нормативного же акта, устанавливающего единый порядок экологического нормирования и перечень видов природопользования, отношения по рациональному осуществлению которых требует в обязательном порядке установления соответствующих нормативов, до сих пор нет.

Одним из наиболее актуальных вопросов в законодательном регулировании рационального природопользования в контексте устойчивого развития выступает разработка нормативов использования (изъятия) природных ресурсов. Еще в начале 90-х годов в научной литературе по экологическому праву в качестве значимой отмечалась тенденция смещения основных акцентов в правовом регулировании объекта природопользования - от

¹ См.: Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 8. - Ст. 860.

129 выявления средствами права свойств объекта, важных для процесса предоставления его в пользование или изъятия его из пользования, на выявление свойств объекта, нужных для процессов непосредственного использования¹. В то время такая необходимость объяснялась требованием при пользовании каждым природным объектом учитывать охрану всех природных объектов, всей природы. В более поздней научной литературе также указывается на необходимость при исследовании объектов экологического правового регулирования переноса центра тяжести с природных объектов и их состояния на процессы использования природных ресурсов, что даст возможность более предметно охватить правовым регулированием такие технологические процессы использования ресурсов, которые приводят к их колоссальному разбазариванию².

Реализация указанного требования к развитию экологического права и в первую очередь его института - права природопользования - с необходимостью требует разработки соответствующих экологических нормативов и главное - придание им статуса юридических критериев рационального природопользования путем установления в соответствующих нормативных правовых актах. Вместе с тем, автору пока не известны нормативно-правовые акты, утверждающие такие нормативы использования природных ресурсов.

В контексте устойчивого развития, с учетом выработанного в рамках этой концепции приоритета стабилизации использования невозобновимых природных ресурсов за счет преимущественного использования возобновимых, наиболее актуальной представляется разработка нормативов использования (изъятия) невозобновимых природных ресурсов. В связи с этим считаем необходимым высказать следующие предложения. Во-первых, наряду с месторождениями полезных ископаемых реальностью се-

¹ См.: Право природопользования в СССР. - С. 42. ~ См.: Экологическое право: от идей к практике. - С.5.

130 годняшнего дня стали так называемые "техногенные месторождения (образования)", представляющие собой значительные по объемам накопления сырья, содержащиеся в отходах. Более того, масштабы образования отходов производства и потребления позволяют сегодня говорить о "второй геологии" - науке об антропогенных ресурсосодержащих отходах¹. Как отмечается в Федеральной целевой программе " Отходы", неиспользуемые отходы - это миллиарды тонн выведенных из хозяйственного оборота материальных ресурсов, многими видами которых страна уже практически не располагает. Как следствие, одной из основных целей Программы ставится экономия природных ресурсов за счет максимального вовлечения отходов в хозяйственный оборот. Вопросы практического использования техногенных месторождений рассмотрены в рамках Федеральной целевой программы " Переработка техногенных образований в Свердловской области"², которой как соответствующей Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 года № 440, присвоен статус Президентской программы³.

Концепция устойчивого развития показала условность деления проблем, порождаемых наличием отходов, на две различные группы: проблем нивелирования вредного воздействия отходов на человека и окружающую среду и проблем повторного вовлечения отходов в производство. Точно также и с позиций права отходы производства и потребления следует рассматривать не только как источник загрязнения окружающей среды, негативного воздействия на человека, но как на источник вторичных матери-

¹ См.: Улицкий В.А. и др. К вопросу разработки государственной стратегии
устойчивого развития Российской Федерации с учетом ресурсосбережения
и в обеспечение экобезопасности при обращении с отходами производства
потребления (проблемы и решения в свете стандартизации) // Экономика
природопользования. Обзорн. информация. -1998.- № 1. - С. 71.

² См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 27. - Ст. 3273.

³ См.: Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 5. - Ст. 660.

131 альных и энергетических ресурсов. В связи с этим, заслуживает внимание

высказанная в научных исследованиях плодотворная, по нашему мнению, мысль о возможности разделения в праве понятия " отходы" на два понятия - "отходы" и "сырье". Под отходами следует понимать не подлежащие для дальнейшего использования вещества и материалы, образовавшиеся в процессе производства и потребления. Под сырьем - вещества и материалы, либо утратившие частично в процессе производства и потребления свои полезные свойства, либо образовавшиеся в процессе производства и не являющиеся конечной целью производственного процесса, но пригодные для переработки и использования для других целей ( производств)¹.

Понятие и общая характеристика права природопользования

В отечественном экологическом праве, регулирующем общественные отношения по поводу собственности на природные объекты, рационального их использования, охраны окружающей природной среды от вредных химических, физических и биологических воздействий, признанию и защите экологических прав граждан, право природопользования рассматривается как один из его институтов. Право природопользования регулирует одну из четырех групп общественных отношений по поводу природы - отношения по использованию природных ресурсов - и определяется в юридической литературе как совокупность правовых норм, обусловливающих использование субъектами права природопользования природных ресурсов для удовлетворения своих разнообразных потребностей1. Соответственно, природопользование в правовом аспекте рассматривается как юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц по использованию объектов окружающей природной среды2.

Право природопользования необходимо рассматривать с учетом новых характеристик российского права, общества и государства. Одним из наиболее существенных факторов развития российского экологического права стало признание экологических прав граждан. Статья 42 Конституции Российской Федерации1 закрепила три основных экологических права человека: право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию о ее состоянии, право на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Поэтому и право природопользования необходимо рассматривать с учетом возможностей и необходимости обеспечения права каждого па благоприятную окружающую среду. Такое понимание находит отражение и в отраслевом законодательстве. Так, согласно ст.З Водного кодекса Российской Федерации2 водное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду.

Не имея возможности в рамках диссертационного исследования изучить все аспекты реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, считаем необходимым остановиться по крайней мере на двух из них, наиболее важных, с нашей точки зрения, для дальнейшего развития отечественного права природопользования.

Во-первых, одним из приоритетных направлений развития отечественного экологического права стало формирование механизмов обеспечения права на благоприятную окружающую природную среду и его защиты. Статьей 11 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"3 определено, что одним из правовых способов обеспечения права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды являются нормирование качества окружающей природной среды, меры по предотвращению экологически вредной деятельности. Установленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы каче 14 ства окружающей среды служат одним из юридических критериев для определения ее благоприятного состояния. Это важно иметь в виду на практике в случае необходимости защиты права граждан на благоприятную окружающую среду1.

В ряде нормативных правовых актов установлены нормативы качества и для отдельных природных объектов. В Законе РСФСР "Об охране атмосферного воздуха"2 для оценки состояния атмосферного воздуха установлены нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ и уровней вредных физических воздействий на атмосферу (ст. 12). В статье 109 Водного кодекса РФ, обязывающей нормировать предельно допустимые вредные воздействия (ПДВ) на водные объекты, указывается, что нормативы ПДВ устанавливаются исходя из предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта и предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта. Федеральным законом от 31.07.98 г. № 155-ФЗ " О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"3 установлено нормирование качества морской среды внутренних морских вод и территориального моря (ст.ЗЗ). Роскомрыболовства утвержден Порядок организации разработки и утверждения ПДК и ОБУВ загрязняющих веществ в воде рыбохозяйственных водных объектов4, а Минприроды РФ и Рослесхозом разработаны и утверждены (хотя и на ограниченный по времени срок) предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе лесообразующих древесных пород - ПДК-АЛ.

Вместе с тем, потенциал права природопользования в обеспечении посредством экологического нормирования прав граждан на благоприятную окружающую среду реализован еще далеко не полностью. Одна из причин заключается, на наш взгляд, в том, что нормативы качества окружающей природной среды, интегрированный подход к которым изложен в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды", еще не получили должного дифференцированного рассмотрения применительно к специфике того или иного природного объекта. Так, в Земельном кодексе РСФСР1 говорится только о нормативах предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитарно - бактериальных и радиоактивных веществ в почве, которые устанавливаются в интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояния почв (ст. 102). Несмотря на то, что в Федеральном законе " О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"2 установлена обязательность государственного нормирования плодородия земель сельскохозяйственного назначения (ст.14), нормативов, которые бы выступали в качестве критериев благоприятного состояния (плодородия) указанной категории земель, в тексте закона мы не находим.

Сущность и юридические критерии рационального природопользования

Понятие " рациональное природопользование" получило широкое распространение в научной литературе по экологическому праву, в рамках которого оно трактуется в качестве принципа права природопользования, направленного на обеспечение учета экологических требований в процессе природопользования. Авторы монографии " Право природопользования в СССР" понимают рациональное природопользование как достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природопользования с одновременным соблюдением требований охраны как используемых природных объектов, так и окружающей природной среды в целом1. Научно обоснованным, эффективным использованием природных объектов и ресурсов в сочетании с требованиями по охране природной среды называют рациональное использование природы А.И. Бобылев и С.А.Балашенко2. Согласно точке зрения В.В. Петрова, рациональность природопользования означает достижение не только экономического, культурно-оздоровительного эффекта, но и охрану окружающей природной среды1. Принцип рационального и эффективного использования природных объектов отражает, по мнению Б.В. Ерофеева, возведенную в закон экономическую сторону экологопользования, выражающуюся в стремлении с минимальными затратами получать наибольший эффект от хозяйственной эксплуатации природных ресурсов, не нанося при этом экономического и экологического вреда2.

Таким образом, ключевым в трактовке принципа рационального природопользования стало признание необходимости обеспечить правовыми средствами приоритет экологического аспекта природопользования и выработать соответствующие правовые формы обеспечения учета и выполнения экологических требований при планировании и осуществлении хозяйственной и иной экологически значимой деятельности. При этом несомненным вкладом в понимание принципа рационального природопользования трудов представленных выше и других исследователей экологического права стало, во-первых, преодоление противопоставления использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды. Во-вторых, критика " ведомственного", ресурсного подхода к обеспечению рационального природопользования, логическим завершением которой стало требование охраны природных ресурсов в целом при пользовании конкретным природным ресурсом.

На современном этапе общественного развития существование проблемы обеспечения рациональности природопользования все больше связывается с фактором ограниченности природы в выполнении функции жизнеобеспечения. Как следствие, решение этой проблемы видится путем установления научно обоснованных пределов использования (изъятия) природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей и пределов вредных химических, физических и биологических воздействий на природу, а также соответствующей системы показателей. Так, в инженерной экологии широко применяется концепция лимитирующих факторов и закон толерантности, в соответствии с которыми устанавливаются нормативные показатели научно обоснованного использования природных ресурсов и воздействия на окружающую природную среду1. В экономике природопользования решается проблема снижения уровня природоемкости экономики, основным показателем степени рациональности которой видится количество используемых природных ресурсов в расчете на единицу ВВП или на единицу конечной продукции2.

Отмеченный подход все большее развитие получает и в экологическом праве, в котором соответствующие правовые формы получает признание того, что любая (как локальная, так и глобальная) экосистема имеет свой потенциал, свой порог устойчивости к антропогенным воздействиям. Сегодня в научной литературе по экологическому праву разработаны такие понятия как " экологическая емкость территории ", " антропогенная нагрузка", " природно-ресурсный потенциал", " устойчивость природных систем к воздействию", "истощение окружающей природной среды" и т.д., которые все больше применяются в правотворческой практике. Так, статьей 33 Закона РСФСР " Об охране окружающей природной среды" установлены предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду. Аналогичные требования содержатся в Водном кодексе РФ, статьей 109 которого установлено, что одним из критериев установления нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты является предельно допустимая величина антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта. Практически все из указанных выше терминов стали основными понятиями областного закона Ленинградской области " О комплексном природопользовании в Ленинградской области".

Исходя из необходимости обеспечения средствами права осуществления хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и (или) воздействием на окружающую среду, в научно обоснованных границах свойств и характеристик, обеспечивающих в совокупности благоприятное состояние окружающей природной среды, трактуется в современной литературе по экологическому праву и рациональное природопользование. Так, С.А. Боголюбов считает, что рациональное использование природных ресурсов предполагает учет законов природы и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки). Рационализм природопользования, по мнению ученого, заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды1.

Проблемы реализации принципа рационального природопользования в природоресурсном праве

В первой главе мы уже обращали внимание на то, что каждый из природоресурсных актов одной из целей правового регулирования называет рациональное использование природных объектов. Вместе с тем, анализ позволяет нам выделить ряд проблем в правовом регулировании пользования природными объектами, которые снижают эффективность реализации на практике принципа рационального природопользования. Первой и наиболее существенной проблемой реализации принципа рационального природопользования можно назвать недостаточное правовое регулирование отдельных видов природопользования в части установления научно обоснованных пределов их осуществления. Анализ законодательства, регулирующего отношения по использованию и охране отдельных природных объектов, позволяет первым фактором существования указанной проблемы назвать то, что для ряда видов природопользования отсутствуют установленные в соответствии с требованиями законодательства юридические критерии рациональности.

По сравнению со статьей 13 Закона РСФСР " Об охране атмосферного воздуха", предельно ясно определившей юридический критерий рационального использования атмосферного воздуха для осуществления выбросов загрязняющих веществ и вредных физических воздействий на него, юридически неопределенно регулируется потребление атмосферного воздуха для производственных нужд и действий, направленных на искусственные изменения состояния атмосферы и атмосферных явлений для народнохозяйственных целей (ст.41,42). Ограничением здесь выступает то, что указанные действия не должны приводить к изменениям состояния атмосферного воздуха, которые могут оказать вредное воздействие на здоровье людей, растительный и животный мир, а также к неблагоприятному воздействию на погоду и климат. Поэтому в научной литературе высказывается мнение, что отношения по охране атмосферного воздуха от нерационального воздухозабора его в промышленных и иных целях остаются пока неурегулированными1.

Определенные пробелы в правовом регулировании отношений по природопользованию обнаруживаются при анализе земельного законодательства, к числу наиболее существенных из которых необходимо отнести отсутствие в нем научно обоснованных пределов, обеспечивающих рациональное пользование землями сельскохозяйственного назначения в целях ведения сельскохозяйственного товарного производства. Нельзя сказать, что в Земельном кодексе РСФСР вообще отсутствуют правовые требования, касающиеся создания условий для рационального использования сельскохозяйственных угодий. Однако, в основном это нормы, устанавливающие ограничения изъятия земель сельскохозяйственного назначения и изменения их целевого назначения. И если в целях сохранения площадей земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, предусматриваются специальные нормы, то для обеспечения сохранения качественных характеристик сельскохозяйственных угодий в действующем Земельном кодексе РСФСР специальных норм фактически не содержится. Статья Земельного кодекса РСФСР только декларирует в качестве одной из целей охраны земель обеспечение собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков. Не решены, на наш взгляд, эти вопросы и в Федеральном законе "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Очевидным пробелом ныне действующего Земельного кодекса РСФСР является и то, что в нем, по справедливому мнению специалистов, отсутствуют законодательно установленные научно обоснованные правила сельскохозяйственного землепользования, направленные на его рациональное осуществление1.

На практике это ведет к экономическим потерям и росту экологического ущерба. В настоящее время в Российской Федерации процессы деградации поверхностного слоя земли охватили в разной степени около 50 % сельскохозяйственных угодий. Падает плодородие почв: за последние годы содержание гумуса снизилось до 30 %. Согласно расчетам ученых Российской академии сельскохозяйственных наук из-за причин экологического характера сбор зерна составляет примерно половину фитобиологиче-ского урожая (то есть того объема зерна, который какой-то регион или страна потенциально может произвести)2 . Крайне остро эти проблемы стоят в Оренбургской области. Анализ практики ведения сельскохозяйственного производства в области показывает, что, несмотря на значительный природный потенциал для устойчивого производства разнообразной сельскохозяйственной продукции, особенно зерна твердых и сильных пшениц, эффективность зернового производства остается на низком уровне. Одна из основных причин - экстенсивная распашка земель. Стремясь за счет расширения площадей решить зерновую проблему, только в 1953 - 1956 г.г. в области было дополнительно освоено 1,8 млн. га целинных земель. При этом были распаханы большие площади почв с низким естественным плодородием. К настоящему моменту распахано 58,3 % сельхозугодий области, что не только превышает аналогичные показатели в экономически развитых странах, но и, по оценкам специалистов, те предельные нормы, превышение которых неизбежно ведет к эрозии почвы, опустыниванию местности, сокращению водоносности рек, загрязнению водоемов1. Как следствие, снизилась урожайность сельскохозяйственных культур, а годовая динамика ее свидетельствует о крайней неустойчивости. Ухудшилось и качество некогда знаменитых оренбургских пшениц - содержание клейковины в них упало на 2-3 %. Но самое главное, нерациональное использование во многом подрывает одно из наиболее важных для сельского хозяйства природных свойств земли - способность повышать свое плодородие. За последние 25 лет почвы потеряли свыше 20-30 % запасов гумуса, а почвы с низким естественным плодородием - до 50 %. В результате, по оценке члена-корреспондента Российской Экологической Академии А.И. Климентье-ва, потенциал естественного плодородия чернозема Оренбуржья реализован почти полностью, если не исчерпан совсем2.

Понятие и значение модели устойчивого развития для решения задач рационального природопользования

Концепция устойчивого развития - одна из современных, наиболее распространенных и поддерживаемых мировым сообществом концепций взаимодействия общества и природы. Ее появление, развитие и признание связано с природоохранительной деятельностью ООН. По инициативе Генерального Секретаря ООН в рамках программы подготовки ко второй, после Стокгольмской, Конференции ООН по окружающей среде в 1984 году была создана Международная комиссия по окружающей среде и развитию, которую возглавила премьер-министр Норвегии Гро Харлем Брундтланд. В задачи Комиссии входила, в частности, выработка предложений долгосрочных стратегий в области окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие к 2000 году и на более длительный период; рассмотрение способов и средств, с использованием которых мировое сообщество смогло бы эффективно решать проблемы окружающей среды. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию " Наше общее будущее" был представлен Генеральной Ассамблее ООН в 1987 году \

Центральное место в этом документе занимает концепция устойчивого развития, которая включает два ключевых понятия: понятие потребностей и понятие ограничений, накладываемых на способность окружающей среды удовлетворять нынешние и будущие потребности. Исходя из того, что основной задачей развития является удовлетворение человеческих потребностей и стремлений, устойчивое развитие определяется как такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности1 . Комиссия Брундтланд заявила: " Человечество способно сделать развитие устойчивым - обеспечить, чтобы оно удовлетворяло нужды настоящего, не подвергая риску способность будущих поколений удовлетворять свои потребности" .

Концептуальные идеи модели устойчивого развития свое продолжение и развитие получили на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной в Рио-де-Жанейро в 1992 году. Декларация РИО-92 содержит основополагающие принципы, направленные на достижение двух целей - высокого качества окружающей среды и здоровой экономики для всего мира. Конференция ясно показала, что мы не можем рассматривать окружающую среду и социально-экономическое развитие как изолированные области. "Для достижения устойчивого развития защита окружающей природной среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него"3. При этом главным стало признание того факта, что если еще недавно природа сама справлялась с поддержанием присущего ей равновесия и целостности, то ныне эта задача во все большей степени переходит к обществу, которое в процессе природопользования должно обеспечить сохранение способноокружающей природной среды к выполнению функции жизнеобеспечения - способности имеющейся базы природных ресурсов удовлетворять потребности людей и не истощаться при этом1.

Указанное выше требование имеет ярко выраженную гуманистическую направленность. Одним из важнейших принципов РИО-92 стал принцип: " Люди имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой . Тем самым, забота о людях, реализация их права на благоприятную окружающую среду занимает центральное место в проблеме обеспечения устойчивого развития. Решение проблемы реализации права на благоприятную окружающую среду концентрируется в первую очередь на решении двух задач: сохранение здоровья нынешнего поколения людей и создание возможности для будущих поколений удовлетворять свои потребности.

Возрастающее воздействие общества на природную среду приводит к возрастанию воздействия измененной людьми природы на развитие самого общества, и как следствие, к росту зависимости общества от состояния природной среды. В рамках концепции устойчивого развития в значительной степени усилен акцент на эти "обратные связи". Одно их наиболее серьезных таких влияний - ухудшение здоровья населения. Не случайно поэтому, что одним из основных тезисов Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) стал тезис " здоровье людей зависит от здоровья окружающей среды"3.

Другим важнейшим направлением обеспечения прав людей на благоприятную окружающую среду выступает необходимость учета долгосрочных экологических последствий принимаемых сегодня экономических

решений, за счет которого возможно обеспечить право на благоприятную окружающую среду последующих поколений людей. " Сегодняшнее развитие не должно осуществляться во вред интересам развития и охране окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений"1 .

Концепция устойчивого развития имеет два основополагающих аспекта - социально-экономический и экологический. Социально-экономический аспект включает реализацию комплекса мер, направленных на борьбу с нищетой, изменение структуры потребления, регулирование роста населения, сохранение здоровья человека, содействие устойчивому развитию регионов. Экологический аспект устойчивого развития предполагает широкий круг мер, направленных на сохранение, восстановление окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 год) выработаны основные приоритеты в природопользовании, комплекс которых может обеспечить гармоничное достижение двух целей -высокого качества окружающей среды и здоровой экономики для всех народов мира.

Похожие диссертации на Рациональное природопользование как принцип экологического права

Принципы земельного праваВолков Геннадий Александрович

Право природопользования в сельском хозяйствеХасанов Дмитрий Геннадьевич

Лишение права специального природопользования как вид юридической ответственности по экологическому праву Федоров Вячеслав Викторович

Право на традиционное природопользование коренных малочисленных народов России в системе их экологических правЖукова, Елена Викторовна

Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей средыВыпханова Галина Викторовна

Принципы налогового права в системе принципов российского праваУвайсаев Бадрутдин Заурбекович

Единство прав и обязанностей как принцип права : общетеоретический аспектГрачев Тимофей Сергеевич

Принципы права : Вопросы теории и методологииФролов Сергей Евгеньевич

Общие принципы права, признанные цивилизованными нациями, в международном правеЗемскова, Полина Евгеньевна

Специально-юридические принципы права Реуф Владислав Маркович