Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и содержание лишения права специального природопользования как вида ответственности по экологическому праву
1. Природоохранительная ответственность в системе юридической ответственности 12
2. Правовая природа и структура лишения права специального природопользования 35
Глава 2. Субъекты и их правовой статус в сфере лишения права специального природопользования .
1. Специальные природопользователи как субъекты лишений права природопользования 53
2. Структура, компетенция и полномочия государственных органов управления и контроля по лишению права специального природопользования 69
Глава 3. Основания и порядок лишения права специального природопользования .
1. Основания лишения права специального природопользования 92
2. Порядок прекращения права специального природопользования 137
Заключение 159
Приложение 162
Список литературы. 172
- Природоохранительная ответственность в системе юридической ответственности
- Правовая природа и структура лишения права специального природопользования
- Специальные природопользователи как субъекты лишений права природопользования
- Основания лишения права специального природопользования
Введение к работе
Общественные отношения в качестве необходимого звена предусматривают ответственность граждан, юридических лиц, государственных органов. Законность и правопорядок - неотъемлемые элементы правового государства. Любое общество, в том числе и демократическое, не может опираться на своеволие и безответственность ее участников. Поэтому в любых общественных отношениях понятие "свобода" корреспондирует понятию "ответственность".
Новый экономический механизм природопользования предполагает совершенствование отношений природоохранительной ответственности как залог реализации права граждан на благоприятную окружающую природную среду.
Хозяйственная и производственная деятельность, на протяжении всей истории человека являлась основным источником воздействия на природные процессы. Потребляя природные ресурсы, изменяя естественную среду, человек оказывает существенное влияние на качество окружающей природной среды, которое в свою очередь влияет на здоровье самого человека. В настоящее время в этой сфере общественных отношений не все благополучно. За последние несколько лет состояние окружающей природной среды в Российской Федерации не только не нормализовалось, но продолжает ухудшаться, несмотря на падающие объемы производства в экологически неблагоприятных отраслях экономики страны.
За всю историю цивилизации в результате человеческой деятельности было вырублено 2/3 лесов, уничтожено более 200 видов животных, на 10 миллиардов тонн уменьшились запасы кислорода, деградированно около 200 млн. га земель. Велики потери невозобновляемых природных ресурсов. При добыче полезных ископаемых теряется (по отношению к погашенным запасам) угля - 14,2 процента, железной руды - 28,6 процента.
медной руды - 7,6 процента; извлечение нефти из пластов не превышает 30 процентов. Ежегодно в Российской Федерации образуется 45 миллиардов тонн всех видов накопленных отходов производства. Причем 20 миллиардов тонн отходов относится к числу неутилизированных токсичных отходов. Они частично складируются на территории предприятий, бесконтрольно сбрасываются в канализацию, в балки, овраги, на полигоны, где размещаются твердые бытовые отходы. На территории России находится более миллиарда гектаров лесов, что составляет одну четверть мировых запасов древесины. Однако расчетная лесосека используется нерационально. Систематически допускаются перерубы по хвойным породам и лишь наполовину используется расчетная лесосека по лиственным породам деревьев. Велики отходы в заготовке и использовании леса. Общий объем отходов древесины составляет 20 процентов всей вырубки леса. Ле-совосстановительные работы отстают от рубки леса ежегодно на 1,1 миллиона гектаров ( по данным 1990 года). Идет процесс истощения лесов за счет загрязнения атмосферы вредными выбросами: Норильск, Братск, Се-вероникель. За последние два десятилетия наблюдаются глубокие изменения в численности и жизнеспособности животного мира. Растет число редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных. Изменяется структура и состав рыбных запасов, снижается продуктивность большинства рыбохозяйственных водоемов России.1
Все это является результатом применения опасных для окружающей природной среды технологий и производств, нерационального природопользования, что в конечном счете сказывается на здоровье человека. Академик Н.Н. Моисеев считает что "новый глобальный кризис неотвратим". По его мнению кризис может быть смягчен, если человечество ока-
1 См. Охрана окружающей природной среды: постатейный комментарий к закону России. М.: "Республика", 1993. С. 3-5, См. также: Государственные доклады "О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации". М.: Минприроды РФ, 1992, 1993, 1994, 1995.
жется способным преодолеть слепую стихию развития, окажется способным на организацию целенаправленных коллективных акций общепланетарного масштаба. Среди индикаторов усиливающегося экологи-ческого кризиса на первое место он ставит "проблему Мальтуса", понимая ее как растущее несоответствие все увеличивающихся потребностей человечества с уменьшением возможностей оскудевающей планеты. Он отмечает, что процесс несоответствия потребностей и возможностей идет по возрастающей и может принять характер общепланетарной катастрофы уже при жизни поколения родившегося в XX веке. У него нет времени на обдумывание этой проблемы, оно и так чересчур поздно осознало происходящее. "У нас нет даже сотен лет - счет идет на десятилетия",- так характеризует сложившуюся экологическую ситуацию академик Н.Н. Моисеев.1
Обеспечение соблюдения права граждан на благоприятную окружающую природную среду можно решить только на основе последовательного осуществления системы правовых, организационно - управленческих, технических, научных, хозяйственных и иных природоохранительных мер. Дальнейшее совершенствование и повышение эффективности юридической ответственности, применяемой в сфере охраны окружающей природной среды, является неотъемлемым элементом данной системы.
Государство вынуждено применять воздействие к правонарушителям в целях прекращения экологически противоправной деятельности. Еще на пленуме Верховного Суда СССР в ноябре 1990 г. было отмечено, что меры, принимаемые к нарушителям природоохранительного законодательства представляются совершенно недостаточными.2 Охрана окружающей среды, природоохранительная деятельность, применение ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий, повышение индиви-
1 Моисееев Н.Н. Экологический фон современной политики // Зеленый мир. -
1993, № 20. С. 8.; См. также Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология, здоровье
и природопользование в России. М.: "Финансы и статистика", 1995. С. 230.
2 Вестник Верховного Суда СССР. 1991, № 2. С. 6-7.
6 дуального интереса к сохранению эстетических, культурных и иных параметров природы - задача которая стоит не только перед государством, но и перед всеми гражданами России.
Одним из основных принципов охраны окружающей природной среды является научно обоснованное сочетание экономических и экологических интересов и приоритет охраны жизни и здоровья человека. Право как регулятор общественных отношений должно обеспечивать эффективный механизм, способствующий реализации данных принципов и предотвращению неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности. Применение юридической ответственности является неотъемлемым элементов действия данного механизма.
За последние десятилетия юридическая литература обогатилась значительным количеством работ, посвященных правовой ответственности. В общетеоретическом плане юридическую ответственность исследовали: Алексеев С.С., Астемиров З.А., Братусь С.Н., Бахрах Д.Н., В.А. Тархов, Брайнин Я.М., Базылев Б.Т., Грибанов В.П., Галаган И.А., Зражевская Ю.М., Кудрявцев В.Н., Лейст О.Э., Малейн Н.С., Манохин В.М., Ореховский А.И., Первушин А.Г., Петелин А.И., Рудинский Ф.М., Стручков Н.А., Сахипов М.С., Самощенко И.С, Сторожев Н.В., Фарукшин М.Х., Жмотов А.И., Шаргородский М.Д., Панкратов И.Ф. и др.
В разработку проблем известных видов юридической ответственности применительно к отдельным охраняемым объектам природы внесли свой вклад Байсалов СБ., Еренов А.Е., Казанцев Н.Д., Колбасов О.С, Ляпу- * нов Ю.И., Мухитдинов Н.Б., Джалилов И.Д., Боголепов Р.Д., Булатов Г.Г., Горбовой В.Ф., Емельянов В.Г., Измайлов О.В., Ильяшенко Л.В., Аттакуров СТ., Каверин A.M., Розовский Б.Г., Немировский Е.И., Лунев А.Е., Мунтян В.Л., Шемшученко Ю.С, Байдельдинов Д.Л., Хаджиев А., Мисник Г.А.
Специальные виды юридической ответственности в сфере охраны природы показаны в работах Полянской Г.Н., Жарикова Ю.Г., Краснова
Н.И., Иконицкой И.А., Осипова Н.Т., Рябова А.А., Кравченко С.Н., Левченко Г.П.. Отдельные стороны этого объекта исследования освещаются в учебниках и учебных пособиях по охране природы. С середины 70-х годов Петров В.В. объединяет правовые нормы, регулирующие ответственность в области охраны природы, в комплексный межотраслевой институт эколого-правовой ответственности, в области исследований которого в науке по настоящее время идут споры. В литературе указывается на не-исследованность природы юридической ответственности (Базылев Б.Т., Петелин А.И.), в том числе и в сфере охраны природы (Колбасов О.С).
Сложившиеся теоретические и практические аспекты применения юридической ответственности в области охраны окружающей природной среды освещены в научной и учебно-методической юридической литературе в основном в сфере применения традиционных видов юридической ответственности - административной, гражданско-правовой и уголовной. Практически отсутствуют теоретические обоснования применения отраслевой природоохранительной ответственности и, в частности, такого ее вида как лишение права специального природопользования. Не достаточно разработан вопрос о применении указанного вида ответственности в действующем экологическом законодательстве. Это не способствует повышению эффективности государственно-правовых мер воздействия по предотвращению экологически противоправной деятельности, научному моделированию в особенных и конкретных случаях привлечения к юридической ответственности за нарушение экологических норм и, как следствие, укреплению законности в этой области общественных отношений.
В настоящее время, когда накоплен определенный теоретический и практический материал, значительно изменилось природоохранительное и природоресурсное законодательство, да и сами отношения в области природопользования постепенно выходят на новый уровень экономического развития, возникла необходимость исследования лишения права
специального природопользования как самостоятельного вида ответственности по экологическому праву.
Цель настоящего исследования - обосновать решение наиболее существенных юридических проблем ответственности за экологические правонарушения в сфере специального природопользования и выработать на этой основе предложения по совершенствованию экологического законодательства в части, регулирующей вопросы отраслевой природоохранительной ответственности в виде лишения права специального природопользования.
Названная цель предопределила постановку следующих задач:
исследовать основные теоретические вопросы, касающиеся института юридической ответственности и его применения на отраслевом уровне;
оценить состояние современного экологического законодательства, правового механизма юридической ответственности за нарушение экологических норм;
исследовать правовую природу и структуру лишения права специального природопользования как самостоятельного вида ответственности по экологическому праву;
проанализировать правовые последствия, возникающие при изъятии природных ресурсов из специального пользования;
выявить недостатки, пробелы, противоречия в законодательстве, связанные с эффективным применением юридической ответственности за экологические правонарушения;
- разработать и обосновать в рамках сформулированных выше задач
теоретические положения и практические рекомендации по развитию и
совершенствованию законодательства природоохранительной ответ
ственности в рамках правового закрепления лишения права специального
природопользования, направленные на повышение ее эффективности.
Методологической основой исследования являются общенаучный диалектический метод, а также частно-научные методы: исторического и
сравнительного правоведения, системно-функционального анализа, единство теории и практики, конкретно социологический метод.
В диссертации автор опирался на общетеоретические положения, изложенные в трудах по общей теории права, экологическому, гражданскому, административному праву. Проанализировано текущее законодательство, составляющее правовую основу по применению юридической ответственности в сфере экологии, использованы материалы практики деятельности природоохранительных органов, материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические данные.
Научная новизна исследования состоит в разработке и обосновании концепции отраслевой природоохранительной ответственности в виде лишения права специального природопользования, специфике ее применения в условиях реализации экономических реформ и укрепления защиты окружающей природной среды.
В диссертации разработаны следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Впервые излагается сущность природоохранительной ответственности в виде лишения права специального природопользования.
Изучается назначение и основные цели применения лишения права специального природопользования. В связи с этим ставится вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования экологического законодательства, регламентирующего применение юридической ответственности за экологические правонарушения.
Рассматривается понятие специального природопользования и вносится предложение считать специальным природопользованием любую экологически неблагоприятную деятельность хозяйствующих субъектов, которая основана на специальном разрешении компетентных органов (лицензия, договор, положительное заключение экологической экспертизы и т.д.)
Актуальность законодательного закрепления природоохранительной ответственности в виде лишения права специального природопользования определяется ее социальной обусловленностью и необходимостью повышения эффективности правового механизма реализации юридической ответственности в сфере охраны окружающей природной среды. В связи с этим указывается на некоторые недостатки присущие другим видам юридической ответственности, применяемым в области охраны экологического правопорядка.
Особенности лишения права специального природопользования как вида юридической природоохранительной ответственности выявляются из анализа основных элементов соответствующего охранительного правоотношения.
Вносится предложение о законодательном закреплении единого состава экологического правонарушения за который применяется лишение права специального природопользования и порядка по применению санкции.
На основе проведенного анализа практической деятельности субъектов применения лишения права специального природопользования проводятся исследования правоприменительной деятельности органов специальной экологической компетенции. Обосновывается предложение о создании на базе Государственного комитета по охране окружающей природной среды отдельного структурного подразделения по решению вопросов связанных с применением данного вида природоохранительной * ответственности.
Теоретическая значимость представленной диссертации определяется актуальностью, но малоисследованностью рассматриваемой проблемы. В связи с этим данная работа должна восполнить пробел, существующий в науке экологического права. Поскольку предлагаемое исследование основано на анализе базового как федерального так и регионального законодательства, оно позволяет углубить представление о содержании и
11 видах юридической ответственности в сфере окружающей природной среды, дает возможность в теоретическом аспекте выявить особенность отраслевой природоохранительной ответственности в виде лишения права специального природопользования.
Практическая значимость работы заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего правовой механизм юридической ответственности за экологические правонарушения и практики его применения.
Разработанные подходы к понятию и содержанию природоохранительной ответственности в виде лишения права специального природопользования могут быть использованы в научных исследованиях, в системе вузовского образования, в пропаганде правовых знаний среди населения.
Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных научных работах автора, обсуждались и были одобрены на кафедре экологического и трудового права Поволжской академии государственной службы.
Природоохранительная ответственность в системе юридической ответственности
Прежде чем приступить к исследованию лишения права специального природопользования следует остановиться на общем определении понятия и сущности юридической ответственности, так как направление исследования частного вопроса зависит от правильности толкования общей теоретической проблемы ответственности.
Для уяснения сущности и специфики юридической ответственности отправное значение имеет рассмотрение ее в составе социальной ответственности. Многие исследователи социальной ответственности справедливо отмечали органическую связь социальных и правовых норм. "Право по своему генезису,- отмечает Е.А. Лукашева,- не отличается от всех других видов социальных норм, которые органически вплетены в реальные общественные отношения и вырастают из них...".1 Социальная природа права очевидна. Оно выступает основной социальной моделью и посредством оформления поведения людей регулирует их отношения друг к другу по поводу определенного объекта права.
Социальная ответственность является объектом изучения не только в юриспруденции, но и в философии, социологии, науке управления, этике. В работах ученых, посвященных социальной ответственности, исследуются предпосылки ее появления как результата общественных отношений, виды и формы проявления социальной ответственности, аспекты воздействия на человеческое сознание связь с экономикой и другие актуальные вопросы.
В юриспруденции и философии рассматривается множество взглядов в отношении сущности и понятия социальной ответственности. К примеру, З.А. Астемиров, вьщеляет объективную и субъективную стороны этого явления.1 Объективная сторона, по его мнению, служит, по существу, исходным началом в понимании социальной ответственности. Она выражает реально существующие общественные отношения и обусловленное ими, нормативно сформулированное требование к деятельности и поведению субъектов. Необходимость соблюдения этого требования выражается в создании механизмов, стимулирующих добиваться соблюдения социальных норм, с одной стороны, и наступления неблагоприятных последствий, при их несоблюдении - с другой. Ответственность, таким образом, выступает одним из наиболее действенных средств реализации этого механизма.
С субъективной стороны, ответственность рассматривают как преломление указанного требования в сознании личности и психологии людей. Исследуя объективное и субъективное в праве, С.С. Алексеев справедливо отмечал, что "существование и действие права неотделимы от общественного сознания и опосредуются в системе волевых отношений."2 Сознание человека, его взгляды и мнения по сути являются стержнем, обуславливающим тот или иной вариант поведения. Именно поэтому ответственность может рассматриваться в двух аспектах: как правовая категория, которая закрепляется в нормативных актах и является волей государства и как социальная категория, которая помимо права регулируется нормами морали, нравственности, и в которой отражаются и переплетаются этические, культурные и общечеловеческие ценности. Другой подход к уяснению понятия социальной ответственности, привлекающий большое внимание ученых юристов, заключается в рассмотрении ответственности в позитивном и ретроспективном аспектах. Такая трактовка используется в основном для ее характеристики применительно к субъективной стороне. Позитивный аспект предполагает оценку поведения, когда конкретные поступки субъектов сообразуются с теми объективно необходимыми требованиями, которые выражены в социальных нормах. Позитивная ответственность связана с активной, сознательной и правомерной деятельностью субъектов, со свободой личности, т.е. возможностью выбрать свою линию поведения, самостоятельно определить направленность своих поступков в соответствии с требованиями закона. Такое позитивное проявление ответственности обращено в будущее. Оно основано на правосознании человека и "способствует закреплению привычки поступать ответственно во всех случаях, и поэтому носит перспективный характер. 4 Негативный же аспект предполагает оценку совершенного поведения, когда субъект права поступает вопреки нормативному требованию, когда лицо социально пассивно, нарушает либо игнорирует те или иные сложившиеся или урегулированные социальными нормами отношения. Здесь выступает негативная ответственность, ответственность по поводу допущенного нарушения либо неисполнения долга ради восстановления нарушенного отношения и незыблемости того или иного требования. Она наступает ретроспективно, по поводу уже совершившегося безответственного поступка, для порицания, осуждения и наказания нарушителя. Подобная схема социальной ответственности дается во многих работах по философии, социологии, праву.2 Негативную ответственность иногда называют "традиционной" так как она выражается в конкретных правоотношениях по применению установленных законом санкций правовых норм.
На основании изложенного социальная ответственность в сфере охраны природы проявляется в форме состояний позитивной и ретроспективной ответственности юридических и физических лиц, а перевод их из одного состояния в другое осуществляется через правоотношение ответственности.
Как общественное существо человек выступает носителем и участником разнообразных социальных связей. Он находится в определенных отношениях с обществом, государством, участвует в деятельности конкретных организаций. Каждая из отмеченных связей требует от человека отдачи, но в свою очередь обогащает его, стимулирует развитие и совершенствование личности. Наличие индивидуального интереса, основанного на физических, духовных, личных и общественных потребностях человека и способах их реализации, сопоставимого с моральными ценностями является, по нашему мнению, основным началом возникновения социальных отношений и, в частности, отношений ответственности. Эти потребности обусловлены исторически - развитием эволюции, достижениями науки и техники и т.д. Ответственность имеет в этих отношениях важную социальную ценность, так как этот инструмент призван обеспечить жизненную необходимость - оградить общество от негативных проявлений человеческой деятельности, опасной для конкретного индивида и общест- ва в целом.
Правовая природа и структура лишения права специального природопользования
Выявление внутренней структуры правоотношения исследуемого вида природоохранительной ответственности, правовая выраженность взаимодействия ее структурных элементов, выявление места и особенностей данного вида ответственности в системе отраслевой ответственности по экологическому праву, осуществляется через анализ каждого элемента правоотношения.
К структурным элементам правоотношения ответственности, которые отражаются в законодательстве, мы относим: субъект и объект правоотношения ответственности, средства наказания, основания и порядок их реализации и результат правоотношений ответственности. В своем взаимодействии эти элементы формируются в конкретное правоотношение. Лишение права специального природопользования как особое отношение обеспечивает связь между двумя правовыми состояниями физических и юридических лиц, которые выражены в перспективной и ретроспективной формах.
Основой в изучении юридической природы правоотношений юридической ответственности является исследование объекта этих правоотношений. По мнению P.O. Халфиной, объект правоотношения играет важную роль, так как он во многом определяет юридическую природу соответствующих отношений. Характер объекта, его свойства дают возможность применения специфических форм защиты прав участников отношений.1 Будучи структурным элементом любого правоотношения, его особенностью, объект характеризует все правоотношение и другие элементы находятся под его влиянием.
В литературе изучению объекта правоотношений уделялось значительное внимание. В то же время в работах по общей теории права, в отраслевых науках отмечаются трудности его описания. Отсюда постоянные споры ученых о месте и роли объекта в системе правоотношений. Авторы, исследовавшие объекты правоотношений в целом (Алексеев С.С, Мага-зинер Я.М., Толстой Ю.К., Халфина P.O.), объект отраслевого правоотношения (Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., Хватов В.Я., Огурцов Н.А., Петров В.В.) и объект правоотношений ответственности (Коваль В., Зра-жевская Т.Д.), отмечают спорность и недостаточную разработанность этой категории права. К примеру, И.А. Галаган объектом правоотношения ответственности считает средство наказания, точнее, даже "применение мер наказания (взыскания)".1 Т.Д. Зражевская, исследуя ответственность в советском государственном праве, пришла к заключению, что объект правоотношений ответственности есть результат целого ряда действий субъектов правоотношения, выражающихся как в наказании виновных лиц (коллективов), так и в восстановлении нарушенного состояния.2
По нашему мнению, объектом правоотношений природоохранительной ответственности выступает не средство наказания, а фактический правовой статус субъектов экологического права, совершивших конкретное правонарушение.
Объект правоотношения функционирует не сам по себе в отрыве и независимо от других структурных элементов правоотношений. Опреде- ляющим является представление объекта как правовой модели, по поводу которой устанавливаются правоотношения. Правонарушитель своим действием или бездействием причиняет вред общественным интересам и тем самым он переводится в правоотношение ответственности, при помощи которых нарушенный общественный интерес восстанавливается, в то время как частный, противоправный интерес подавляется.
Вся деятельность природоохранительных государственных органов и должностных лиц сводится к организации ограничений или лишений общего и специального правового статуса правонарушителя. Основания и порядок реализации этого акта регламентируется законодательством и осуществляется в правоотношениях ответственности. Поэтому общественное, организационное и правовое состояние правонарушителя может быть и является объектом социального и правового отношения природоохранительной ответственности в виде лишения права специального природопользования .
Объект как систематизирующий признак правоотношения ответственности не только отграничивает исследуемый вид природоохранительной ответственности от иных видов юридической ответственности применяемых в сфере охраны природы. Он также связан со спецификой совершенствования экологических правоотношений и повышения эффективности природоохранительной ответственности.
Особенность правонарушений в области охраны окружающей природной среды, многообразие проявлений и масштабы экологически вредных последствий заставляют говорить о проблеме достижения цели по устранению (исключению) экологически противоправной деятельности с правового пространства экологических правоотношений.
Специальные природопользователи как субъекты лишений права природопользования
Правоотношения по применению и реализации природоохранительной ответственности характеризуются наличием особого субъектного состава. Субъекты выступают необходимым внутренним элементом любого правоотношения, в том числе и правоотношения ответственности.
Субъекты правоотношений природоохранительной ответственности обладают правами и обязанностями, установленными природоохранительным законодательством. Характеризуя специальных природопользо-вателей в правоотношениях ответственности, необходимо исследовать не только их особенные права и обязанности, но и их общий и специальный правовой статус, подвергающийся изменению в результате реализации санкции природоохранительной ответственности в виде лишения права специального природопользования.
В литературе дается научная классификация субъектов как в отраслевых правоотношениях, так и в правоотношениях юридической ответственности. Мицкевич А.В. в зависимости от социального и правового статуса участников правоотношений подразделяет субъекты на физические и юридические лица.1 Эта классификация общепризнанна, однако она не охватывает таких субъектов природоохранительного права как лиц без гражданства, иностранных лиц и государственные органы. Н.И. Ма-тузов подразделяет субъекты права на индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам Н.И. Матузов относит физические лица (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также лиц с двойным гражданством), к коллективным - само государство, государственные органы и учреждения, коммерческие предприятия и т.д.1
В отношении субъектов правоотношений природоохранительной ответственности в правой литературе высказывались не многие. В процессе осуществления деятельности по использованию полезных свойств природной среды, возникают определенные правоотношения по поводу использования и потребления природных ресурсов. Участники этих правоотношений выступают, как уже было сказано, в роли субъектов правоотношения. Каждый субъект это носитель конкретных прав и обязанностей. Если исходить из социальной сущности носителей прав и обязанностей, то субъекты правоотношений природоохранительной ответственности можно классифицировать на правонарушителей, с одной стороны, и, с другой - на органы государственного управления и контроля, уполномоченные реализовывать средства государственного и общественного наказания. Критерием данной классификации взят социальный и правовой статус участников (субъектов) правоотношений. Классификация субъектов в правоотношениях юридической ответственности по признаку их функциональной принадлежности к государственным органам, призванным осуществлять охрану прав и законных интересов физических и юридических лиц, с одной стороны, и на правонарушителей - с другой, в юридической литературе общепризнанна. К примеру, еще О.Э. Лейст указывал на то, что юридическая ответственность это взятые в динамике правовые отношения между правонарушителем и государственными органами.2
Правоотношения ответственности являются двухсторонними отношениями. Одну сторону этого правоотношения представляет правонарушитель, другой стороной являются органы государственной власти и управления, имеющие особые полномочия по реализации средств наказания. В правоотношениях природоохранительной ответственности обе стороны имеют необходимые права, создающие условия для активного в нем участия. Права и обязанности государственных органов на выявление конкретных правонарушителей и их привлечение к ответственности корреспондирует правам и обязанностям правонарушителей на законность, справедливость и целесообразность применяемых средств наказания, на доказанность общественной опасности совершенного правонарушения и соблюдения установленных законом оснований и порядка реализации правоотношений ответственности.
Для выявления прав и обязанностей субъектов природоохранительной ответственности мы должны исследовать их общий и специальный правовой статус и те права и обязанности, которые они имеют на различных стадиях природоохранительного правоотношения.
Права и обязанности субъектов правоотношения ответственности осуществляются путем реализации их правосубъектности. Элементы правосубъектности в специальной литературе обычно относят к отраслевым правоотношениям. По нашему мнению, в правоотношениях ответственности вполне правомерно считать элементом правосубъектности правонарушителя и деликтоспособность. В таком ее понимании, она конкретизирует правовой статус правонарушителей и показывает какими признаками он должен обладать чтобы юридическое или физическое лицо было способно нести юридическую ответственность.
Поэтому для изучения юридического статуса правонарушителей - при-чинителей экологического вреда в правоотношениях по лишению права специального природопользования определенное значение имеет изучение их деликтоспособности. Деликтоспособность выступает как составная часть правосубъектности и выражается в особых требованиях к правовому статусу правонарушителей, какими последние должны обладать на момент совершения правонарушения.
Основания лишения права специального природопользования
Проблема основания ответственности - одна из актуальных вопросов современной теории правовой ответственности. Характер и состав закрепленного в законе основания возникновения юридической ответственности и порядка ее реализации является показателем демократичности общества и политического режима. Строгое и неуклонное соблюдение указанного в законе основания является непременной чертой возложения юридической ответственности и составляет необходимую гарантию соблюдения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав и интересов предприятий и организаций.
Под основанием юридической ответственности в большинстве случаев подразумеваются основания возникновения права у государства применить к человеку и иным субъектам правоотношений принудительные меры неблагоприятного характера.
Правонарушение является общепризнанным основанием возложения юридической ответственности. "Юридическая ответственность невозможна, недопустима за что либо иное кроме правонарушения, или когда это допускается законом, объективно противоправного деяния" - отмечали И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин. Теоретическое и практическое значение проблемы правонарушения, выработка понятия, отражающего юридическую природу правонарушений и их квалификация, неодинаково проявляется в различных отраслях права.
Большинство исследователей юридической ответственности в определении понятия правонарушения исходят из самого термина. Действительно как неоспоримый факт можно признать, что правонарушение есть нарушение права, акт противный праву, его нормам, закону. Совершить правонарушение значит "преступить" право. Каждое отдельное правонарушение как явление реальной действительности конкретно, оно совершается установленным лицом в определенном месте и времени, противоречит действующему правовому предписанию, характеризуется точно определенными признаками.
Лишение права специального природопользования - универсальный вид юридической ответственности. Его применение основано на единых условиях и принципах. Поэтому совершенно нецелесообразно и с точки зрения науки и с точки зрения практики устанавливать различные основания и порядок применения этого вида природоохранительной ответственности в отношении различных природных ресурсов и объектов окружающей природной среды. До настоящего времени, в юридической литературе высказывалось мнение о сохранении такого порядка, при котором виды правонарушений и процедура привлечения к ответственности дифференцировалась в зависимости от вида природного ресурса (животный мир, леса, вода и т.д.). Процесс кодификации экологического законодательства, концентрация функции экологического управления и контроля, отделение задач охраны окружающей природной среды от задач государственного управления природопользованием, логически предопределила необходимость установления достаточно обобщенных составов правонарушений по применению того или иного вида юридической ответственности. Конечно, необходимо согласиться с тем, что основания и порядок применения исследуемого вида природоохранительной ответственности может зависеть от юридического статуса самого субъекта специального природопользования. Так например, процедура аннулирования охотничьего билета по причине превышения установленных квот на отстрел должна быть более упрощена по сравнению с основанием и порядком лишения права пользования водными ресурсами, атмосферным воздухом предприятия - загрязнителя так как в данном случае, как уже отмечалось, применение указанного вида ответственности может иметь социальные и экономические последствия, которые обуславливают установление особенного порядка реализации санкции. С другой стороны, если проанализировать основные элементы лишения права, то можно выявить, что применение юридической ответственности в виде лишения права специального природопользования в первом случае осуществляется по принципам установленным природоресурсным правом, во втором - экологическим.
Установленные правила пользования животным миром регламентируются природоресурсным законодательством, в котором присутствуют нормы экологического права. Лишение права на пользование животным миром оформляемого охотничьим билетом основаны в первую очередь на нарушении установленного порядка природопользования в этой области общественных отношений. Данный порядок регламентируется как законом, так и договором на специальное природопользование, в котором, как уже отмечалось, необходимо предусматривать соответствующие обязанности по рациональному использованию природного объекта, например, на отстрел определенных животных в определенное время, установленном месте, неопасным методом, соблюдая правила охоты и т.д. Соответствующий порядок и основания применения ответственности отражает специфику его применения по отношению к данному конкретному природному ресурсу. Что же касается процессуального порядка предусмотренного экологическим законодательством, то он вбирает в себя обобщенные формы и стадии необходимые для принятия обоснованного решения по применению исследуемого вида юридической ответственности. Упрощенная процедура которая как отмечено должна иметь место является в данном случае своего рода исключением из общего процессуального порядка, что должно быть безусловно отражено в законе.
Поэтому в настоящей диссертации предпринята попытка сконструировать состав экологического правонарушения, имеющего достаточный уровень обобщения, за который предусматривалась бы ответственность в виде лишения права специального природопользования за теми изъятиями, которые регламентируются специальным природоресурсным законодательством.
Для составления данной конструкции необходимо обратиться к общетеоретическим вопросам состава экологического правонарушения.
В исследованиях гражданско-правовой ответственности, Н.С. Малейн как и большинство других авторов, пришел к выводу, что деяние может быть признано правонарушением, если его признаки заранее установлены в законе. Они образуют состав правонарушения - совокупность признаков, необходимых и достаточных для квалификации деяния как правонарушения и применения ответственности.1 Учение о составе правонарушения получило развитие в административном праве, гражданском праве, а также в общей теории права.
Все составы правонарушений по российскому законодательству имеют определенную структуру, которая выражается в совокупности обязательных элементов. Среди этих элементов можно обнаружить такие, которые присутствуют в любом составе правонарушения. Действительно, правонарушения конкретны и различны, каждое из них имеет свои особенности. Вместе с тем, правонарушения в качестве обобщенной социальной категории обладают общими чертами и соответственно общими признаками состава.
