Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Социально-экологическая и правовая характеристика охраны земли в России 16
1. Современное состояние и степень деградации земель в РФ 16
2. Используемый понятийный аппарат 24
3. Факторы, влияющие на реализацию ответственности за порчу земли 39
ГЛАВА 2. Административная ответственность за порчу земли 52
1. Порча земли как основание для применения мер административной ответственности 52
2. Объект и объективная сторона правонарушения 58
3. Субъект и субъективная сторона правонарушения 80
ГЛАВА 3. Уголовная ответственность за порчу земли 89
1. Общественная опасность порчи земли 89
2. Объект, предмет порчи земли. Объективная сторона преступления 92
3. Понятие субъекта преступления. Субъективная сторона преступления 123
ГЛАВА 4. Международное сотрудничество и политика Европейского Союза в области охраны почв 133
1. Международное сотрудничество по охране почв 133
2. Политика Европейского Союза по охране почв 143
3. Общая характеристика французского законодательства по охране почв 151
Библиография 181
- Факторы, влияющие на реализацию ответственности за порчу земли
- Порча земли как основание для применения мер административной ответственности
- Объект, предмет порчи земли. Объективная сторона преступления
- Политика Европейского Союза по охране почв
Введение к работе
з
Актуальность темы диссертационного исследования. Необходимость решения вопросов, касающихся охраны земли, с каждым годом все более возрастает. Это связано с тем, что земля является предпосылкой любой хозяйственной деятельности человека, но еще важнее то, что она — первооснова его жизни.
Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
По данным государственной статистической отчетности площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2010 г. составила 1709,8 млн га без учета внутренних морских вод и территориального моря1.
Как неоднократно отмечалось в государственных докладах Министер-ства природных ресурсов и экологии РФ , практически во всех субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция ухудшения состояния земель. Интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельхозугодий и выводу их из хозяйственного оборота. Водной эрозии подвержено 17,8% площади сельхозугодий, ветровой — 8,4%; переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3%, засоленные и солонцеватые— 20,1% сельхозугодий. Наиболее опасными в эрозионном отношении являются территории Приволжского (50,0%), Южного (16,0%) и Центрального (13,0%) федеральных округов, в дефляционно-опасном — Сибирского (43,0%) и
1 Государственный доклад Министерства природных ресурсов и экологии РФ о состоянии
и об охране окружающей среды за 2009 год.
URL: 101 (дата обращения: 14 июля 2011 г.).
2 См., например: Государственные доклады Министерства природных ресурсов и экологии
РФ о состоянии и об охране окружающей среды с 2003 по 2009 г. URL:
101 (дата обращения: 14 июля 2011 г.).
4 Южного (30,0%) федеральных округов. Процессы заболачивания в наибольшей степени развиты на территории Центрального (31,0%) и Сибирского (23,0%) федеральных округов, засоления — Южного (около 50,0%) и Сибирского (примерно 30,0%) федеральных округов. В районах Крайнего Севера в результате многоцелевого и крупномасштабного промышленного освоения территорий возникли обширные очаги сильного загрязнения, захламления, нарушения и деградации земель. Невосполнимый ущерб нанесен оленьим пастбищам и в целом оленеводству, являющемуся ведущей отраслью сельскохозяйственного производства и играющему наиболее важную роль в жизни (культура, быт, экономика) коренных народов Севера. По данным многолетних наблюдений и анализа процессов восстановления нарушенных биогеоценозов на эталонных участках оленьих пастбищ в лесотундре и северной тайге среднестатистический показатель восстановления нарушенных пастбищ составляет 50 лет1.
Аналогичные экологические проблемы, связанные с загрязнением земель, характерны для многих нефтедобывающих районов России, таких как Западная Сибирь, Среднее и Нижнее Поволжье и др. Причины загрязнения — аварии на магистральных и внутрипромысловых нефтепроводах, несовершенство технологии нефтедобычи, аварийные и технологические выбросы и т.д. В результате, например, в отдельных районах Тюменской и Томской областей концентрации нефтяных углеводородов в почвах превышают фоновые значения в 150-250 раз. На Тюменском Севере площади оленьих пастбищ уменьшились на 12,5%, т.е. на 6 млн га, замазученными оказались 30 тыс. га. В Западной Сибири выявлено свыше 20 тыс. га, загрязненных нефтью толщиной слоя не менее пяти сантиметров . Данные проблемы характерны и для Республики Коми, на материалах которой в том числе построено диссертационное исследование. Например, согласно «Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на период до 2020
Государственный доклад Минприроды РФ о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году // СПС «КонсультантПлюс». 2 URL: (дата обращения: 12 января 2011 г.).
5 года»1, одним из приоритетных направлений деятельности властей является создание условий для сохранения земельных ресурсов в пригодном для дальнейшего использования состоянии. В данном документе закреплена также необходимость эффективного использования земель, повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции, производимой на территории Республики Коми, сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном и ином производстве земельных и других природных ресурсов.
Актуальность темы диссертационного исследования подтверждает также сложившаяся в последнее время ситуация, характерная для северных регионов России, которая связана со специфическим видом землепользования — эпизодическим использованием земельных участков в районах падения отделяющихся частей ракет. Выделение таких районов предусмотрено действующим законодательством, в частности ст. 92 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) . Так, например, выступая в средствах массовой информации, Председатель комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственного Совета Республики Коми А. Макаренко отметил, что «в Республике Коми расположено четыре действующих района падения отделяющихся частей ракет-носителей общей площадью свыше 950 тыс. га. Вместе с тем никаких платежей за негативное воздействие на окружающую среду и никакого возмещения вреда за захламление территорий металлическими частями и химическое загрязнение земель, водных объектов остатками ракетного топлива не производится. Хотя по закону космическая деятельность, в том числе с использованием военной и оборонной техники, должна осуществляться с учетом обеспечения охраны окружающей среды» .
Постановление Правительства Республики Коми от 27 марта 2006 № 45 «О стратегии экономического и социального развития республики Коми на период до 2020 года» // Республика. 2006. № 63. 13 апр. Изменения, внесенные Постановлением Правительства РК от 21 мая 2010 г. № 151, вступили в силу со дня его официального опубликования (опубликовано в Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми 28 мая 2010 г.). 2 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. 3URL: обращения: 11 мая 2011 г.).
В связи с этим, по мнению парламентария, необходимо внести в федеральное законодательство изменения в части создания механизма платы за негативное воздействие на окружающую среду при эпизодическом использовании районов падения отделяющихся частей ракет, утверждения методики возмещения вреда природным компонентам. Также следует провести обследования районов падения отделяющихся частей ракет с последующей рекультивацией и возвращением земель в хозяйственное использование, регулярно проводить экологические обследования и вести экологический мониторинг районов1.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта диссертационного исследования выступают общественные отношения и правоотношения, возникающие в связи с привлечением к юридической ответственности за порчу земли. В работе исследованы в первую очередь административная и уголовная ответственность, так как КоАП РФ и УК РФ закрепляют конкретные санкции за порчу земли. Отдельные аспекты гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности раскрыты в параграфе 3 гл. 1 и параграфе 2 гл. 2. Предметом исследования являются теоретические положения, доктрины экологического права, материальные и процессуальные нормы, устанавливающие юридическую ответственность за порчу земли, в том числе российского и зарубежного законодательства, а также судебная и административная практика применения данных норм.
Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является выработка предложений по совершенствованию правового регулирования в сфере юридической ответственности за порчу земли.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи: - исследовать и систематизировать теоретические вопросы привлечения к юридической ответственности за порчу земли;
Официальный сайт Государственного Совета Республики Коми // URL: обращения: 11 мая 2011 г.).
провести сравнительно-правовой анализ норм, устанавливающих ответственность за порчу земли;
выявить проблемы правового регулирования, возникающие при применении юридической ответственности за порчу земли, а также их причины;
проанализировать содержание и соотношение смежных понятий, а именно «земля», «почва», «отравление», «загрязнение», «порча» и др.;
выявить и проанализировать правовые проблемы, возникающие при применении юридической ответственности за порчу земли на региональном уровне;
провести сравнительно-правовой анализ правоприменительной практики, складывающейся в сфере привлечения к ответственности за порчу земли;
проанализировать международно-правовые нормы (в том числе Европейского Союза) и нормы зарубежного законодательства (Французской Республики), а также их соотношение с нормами российского законодательства по теме исследования.
Методология диссертационного исследования. Методологическую основу составили философские методы (диалектический, метафизический, феноменологический), общенаучные методы, применяемые как на эмпирическом (наблюдение, измерение и др.), так и на теоретическом уровне познания (идеализация, формализация, моделирование). В работе также использованы частнонаучные методы познания (сравнительно-правовой, статистический, исторический и другие), применяемые в таких науках, как экология, экономика, почвоведение, социология, экологическое право, административное право, уголовное право и т.д.), и методы междисциплинарного исследования, как совокупность ряда интегративных способов, существующих на стыке различных научных дисциплин.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, содержащие положения и выводы, касающиеся юридической ответственности за порчу земли, в частности работы Ф.Х. Адиханова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Е.В. Виногра-
8 довой, В.П. Виноградова, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Б.В. Ерофеева, А.Л. Ивановой, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, О.М. Козырь, А.Л. Корнеева, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, А.С. Ше-стерюка, а также работы представителей европейской эколого-правовой доктрины, в том числе Б. Бендера, М. Майер-Абиха, М.М. Кениг-Витковской, Г. Винтера, Л. Кремера, Г. Люббе-Вольфф, М. Клепфера, Р. Макрори, А.К. фон дер Хайде, Р. Шпарвассера, А. Эпине, Я.Х. Янса и др.
Исследованию вопросов юридической ответственности, а также проблем ее эффективности, посвящены труды многих специалистов в области теории права, гражданского, уголовного, административного и иных отраслей права (С.С. Алексеев, А.Э. Жалинский, Э.Н. Жевлаков, О.С. Иоффе, В.Н. Кудрявцев, Н.А. Лопашенко, М.Н. Марченко, А.В. Наумов и др.).
Нормативную базу диссертационного исследования составили: общепризнанные принципы и нормы международного права, международные источники, Конституция Российской Федерации, российское федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, законодательство Европейского Союза (Сообщества) и Французской Республики, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также устанавливающие ответственность за порчу земли.
Эмпирическую основу исследования составили: судебная практика Высшего Арбитражного Суда РФ; Верховного Суда РФ, Арбитражного Суда Республики Коми, арбитражных судов субъектов РФ; материалы административной практики по вопросам привлечения к юридической ответственности за порчу земли; статистические данные Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми, Управления федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Коми; данные о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, результаты демографических и социологических исследований, опубликованные в ежегодных государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды в России, в официальных документах
9 Европейского Союза, Французской Республики, Российской Федерации и ее субъектов.
Степень разработанности темы исследования. Количество проблем, возникающих в связи с привлечением к юридической ответственности за экологические правонарушения, в последние годы только возрастает, что в свою очередь увеличивает внимание к ним как в теории, так и на практике. Вместе с тем следует констатировать тот факт, что вопросы юридической ответственности за порчу земли исследованы не в полной мере.
Монографических и диссертационных работ, подготовленных в России отечественными специалистами по данной проблеме явно недостаточно, учитывая ее практическое и теоретическое значение.
В ряде диссертационных исследований рассматривались вопросы юридической ответственности за нарушения экологического законодательства (Э.Н. Жевлаков, Е.В. Виноградова, Г.А. Мисник, А.Л. Иванова, О.Н. Кузнецова, И.М. Журавский, С.А. Халчанский, О.Л. Радчик и др.).
Что касается изучения вопросов юридической ответственности за порчу земли, то отдельные аспекты рассматривались в диссертационных работах П.Ю. Иванова «Порча земли: криминалистическое обеспечение расследования» (Ижевск, 2004)1, СТ. Фаткулина «Уголовно-правовая охрана земли от порчи» (Екатеринбург, 2005) , Е.А. Суховой «Ответственность в области охраны и использования земель» (Саратов, 2005) , А.А. Клочковой «Уголовная ответственность за порчу земли» (Саратов, 2010)4.
Новизна и научные результаты исследования. Научная новизна данной диссертационной работы заключается в том, что оно представляет собой первое комплексное исследование правовых проблем, возникающих в сфере юридической ответственности за порчу земли, проведенное на основе анализа действующего международного и зарубежного, федерального и регионально-
1 URL: (дата обращения: 3 декабря 2010 г.).
2 URL: (дата обращения: 25 ноября 2010 г.).
URL: (дата обращения: 20 июня 2011 г.).
4 URL: (дата обращения: 20 июня 2011 г.).
10 го российского законодательства, а также правоприменительной (судебной и административной) практики. В работе систематизированы знания в области административной, уголовной, а также других видов ответственности за порчу земли. На основе действующих сегодня стратегий развития нашей страны1 исследованы вопросы предотвращения истощения земельных ресурсов сквозь призму эффективности применения мер юридической ответственности. Основные положения, выносимые на защиту:
Сравнительно-правовой анализ понятий «порча земли» и смежных понятий, характеризующих процессы негативного воздействия на землю (почву), показывает, что данные явления выступают как признаки объективной стороны правонарушения и могут рассматриваться в качестве: процесса, влияющего на состояние земли; результата посягательства; последствия негативного воздействия, выразившегося в том вреде, который причинен непосредственно земле (как отдельному природному компоненту), так и опосредованно (через недра, воды, атмосферный воздух) окружающей среде в целом.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» экологический риск представляет собой вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Исходя из принципа презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, а также принципа экологизации, в диспозиции ст. 254 УК РФ в качестве обязательного признака состава преступления следует указать реальную опасность причинения вреда здоровью человека или окружающей среде, а не только причинение вреда, как это
Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444; Указ Президента РФ от 4 февраля 1994г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 6. Ст. 436.
11 сформулировано сегодня. Таким образом, обосновывается необходимость введения состава поставлення в опасность в ч. 1 ст. 254 УК РФ.
В ст. 254 УК РФ используется термин «опасные химические и биологические вещества», тогда как другие акты, например, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», оперирует понятием «потенциально опасные для человека химические и биологические вещества». В связи с этим необходима дальнейшая экологизация уголовно-правовых норм с тем, чтобы снизить вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, т.е. экологический риск.
Кроме того, анализ судебной практики свидетельствует о том, что представляемые в качестве доказательств документы (протоколы об административных правонарушениях, акты отбора проб, акты проверки, протоколы о взятии проб почвы и т.д.) зачастую составляются с нарушениями, не позволяющими использовать их в качестве допустимых. Это напрямую влияет, а в ряде случаев исключает реализацию административной ответственности за порчу земель. В работе сделан вывод о необходимости более широкого применения мер дисциплинарной ответственности к должностным лицам. Приходится констатировать, что сегодня дисциплинарные взыскания (например, предупреждение, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии) не являются эффективными. Возможно, поэтому крайне редко правонарушители привлекаются к данному виду ответственности. Отсюда возникает объективная необходимость предусмотреть в действующем законодательстве дополнительные взыскания дисциплинарного характера, которые носят в первую очередь экономический характер (понижение размера премий, полное или частичное лишение в установленном порядке премий, вознаграждений по итогам работы за год или иных средств поощрения и другие меры). В связи с этим в работе дан анализ правоприменительной практики, обосновывающий необходимость ужесточения требова-
12 ний к профессиональной подготовке лиц, осуществляющих контрольно-надзорные функции.
Эффективность реализации мер административной ответственности снижается по ряду причин. Так, изучение судебной практики в отношении установления вины юридических лиц показывает, что в ряде случаев административная ответственность исключается ввиду отсутствия вины юридического лица (вследствие принятия им всех необходимых мер, направленных на недопущение нарушения законодательства в соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Но если факт загрязнения установлен и не отрицается, то доводы юридического лица о принятии им всех необходимых мер и как следствие отсутствие в действиях вины юридического лица судом отклоняются. В связи с этим в работе обоснована необходимость правового закрепления положения о том, что признание юридическим лицом факта порчи земли исключает ссылку на ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ.
Ввиду того, что вред, причиненный в результате порчи земли, «растянут» во времени и в пространстве, при обосновании исковых требований в случае возмещения вреда не всегда удается определить характер и объем всех последствий причиненного вреда (это, в первую очередь, относится к механизму определения вреда здоровью человека вследствие загрязнения почвы). При разработке нормативных актов в данной сфере предлагается учитывать, что стоимость восстановительных работ, как правило, превышает размер взыскания, исчисляемый на основании действующих такс и методик.
Для разрешения существующих правовых проблем необходимо использовать накопленный международный опыт и, в частности, опыт Французской Республики — европейской страны, положившей начало инвентаризации загрязненных местностей (первый реестр составлен в 1978 г.). По итогам анализа законодательства Франции в исследуемой сфере выделены основные направления, которые можно применить в России:
1) введение единой системы учета (инвентаризации) загрязненных местностей: а) в рамках профилактики или «лечения» земли (почвы); б)
13 промышленных зон, которые явились источником загрязнения;
присвоение соответствующей квалификации предприятиям: а) рационально ведущим свою деятельность; б) деятельность которых повлекла (может повлечь) загрязнение земли (почвы);
создание Государственного сайта «Загрязнение земли (почвы)» в рамках проведения последовательной государственной политики, в том числе, для полного, своевременного и достоверного информирования общественности;
диагностика состояния почвы с целью выявления последствий прошлых загрязнений на территории детских садов, школ, лицеев, колледжей, учреждений для проживания детей-инвалидов, детских игровых площадок и зеленых зон, расположенных около бывших промышленных зон;
5) экологизация законодательства в области градостроительства.
Практическое значение диссертационного исследования заключается
в том, что его положения применяются и в дальнейшем могут быть использованы: а) в сфере общего и профессионального образования, в учебном процессе при преподавании дисциплин «Экологическое право», «Земельное право» и спецкурса «Природопользование и охрана окружающей среды»; б) в деятельности органов государственного управления, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в) при дальнейшей научной разработке данной темы; г) в правотворческой деятельности при совершенствовании действующего законодательства; д) в деятельности природоохранных, правоохранительных и судебных органов, рассматривающих и разрешающих дела об экологических правонарушениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации отражены в публикациях, а также были представлены в докладах и научных сообщениях на VI Всероссийской научно-теоретической конференции «Политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском Севере» (г. Сыктывкар, 18 апреля 2007 г.);
14 на Всероссийской научно-практической конференции «Экологическая безопасность современных социально-экономических систем» (г. Волгоград, 28 марта 2011 г.); на X Всероссийской научно-теоретической конференции (с международным участием) «Политические, экономические и социокультурные аспекты регионального управления на Европейском Севере» (г. Сыктывкар, 22 апреля 2011 г.). Материалы исследования используются в процессе преподавания дисциплины «Экологическое право» на юридическом факультете Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми, при проведении курсов повышения квалификации государственных служащих (в частности, должностных лиц Министерства природных ресурсов Республики Коми) в Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, библиографии.
Факторы, влияющие на реализацию ответственности за порчу земли
Среди факторов, влияющих на реализацию ответственности за порчу земли, можно выделить такие, как общие и специальные; объективные и субъективные; правовые и неправовые; теоретические и практические; материальные и идеальные; внешние и внутренние и т.д. В рамках предмета диссертационного исследования стоит подробнее рассмотреть факторы, которые находятся в рамках так называемого правового поля. И в этом смысле факторы, влияющие на реализацию ответственности за порчу земли, можно разделить на те, которые существуют в рамках административно-правовой, уголовно-правовой и гражданско-правовой ответственности.
К факторам, влияющим на реализацию административно-правовой ответственности за порчу земли, можно отнести следующие. 1. Наблюдая расширение сферы применения такой альтернативной меры наказания, как административное приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц за порчу земли, следует согласиться с тем, что данная мера должна применяться исключительно в тех случаях, когда применение иных мер не представляется возможным . Вместе с тем нельзя отрицать факт того, что административное приостановление деятельности применительно к правонарушителям в эколого-правовой и земельно-правовой сферах сегодня практически не применяется. Например, по данным официального сайта Архангельского областного суда на первое полугодие 2008 г. на обобщение поступило 324 дела об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности. По видам административных правонарушений количество дел, поступивших на обобщение, было распределено следующим образом: административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования — 4 дела (1,2% от общего количества) . Возникающие здесь правовые проблемы также связаны еще и с тем, что в соответствии с КоАП РФ срок административного приостановления деятельности — до 90 дней. По истечении данного срока вне зависимости от устранения обстоятельств, послуживших причиной приостановления, наказание прекращает действовать. В этом случае о достижении цели наказания не может быть и речи. 2. Следующий фактор, влияющий на реализацию ответственности за порчу земли в административно-правовой сфере, связан с осуществлением как экологического контроля в целом, так и земельного контроля в частности. В соответствии со ст. 71 ЗК РФ, специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Во исполнение данной нормы принято Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006г. № 689 «О государственном земельном контроле» , в котором четко регламентированы права и обязанности государственных органов в данной сфере. Помимо этого следует отметить, что в данной сфере разработаны и действуют Административные регламенты , более детально регулирующие выполнение функции по осуществлению государственного контроля. Тем не менее стоит признать, что в ряде случаев должностные лица в процессе осуществления контроля не реализуют в полной мере возложенные на них обязанности по привлечению виновных лиц к административной ответственности. 3. Вышеназванный фактор в свою очередь имеет несколько причин. Первая из них достаточно банальна — отсутствие необходимого профессионального уровня должностных лиц, который бы соответствовал реалиям сегодняшнего времени. Как предусматривал в ст. 75 Закон РСФСР 7Й от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» , руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую природную
среду и здоровье человека на территории Российской Федерации, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний. В действующем же Федеральном законе «Об охране окружающей среды» согласно ст. 71 в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма. Помимо этого в соответствии со ст. 73 названного закона руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Порча земли как основание для применения мер административной ответственности
Общий объект административного правонарушения составляет вся совокупность общественных отношений, охраняемых законодательством об административных правонарушениях. В соответствии с КоАП РФ к общественным отношениям, подлежащим охране, можно отнести права и свободы человека и гражданина, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, охрану окружающей среды, природопользование и многое другое.
Родовой объект — это группа однородных или тождественных общественных отношений, охраняемых комплексом административно-правовых норм. Административно-правовыми средствами охраняются общественные отношения, регулируемые нормами разных отраслей права: административного, финансового, гражданского, трудового, экологического и др. Поэтому родовые объекты проступков могут быть, например, в экологических, гражданских, и других правонарушениях. В зависимости от родового объекта административные правонарушения сгруппированы в главах Особенной части раздела II КоАП РФ. Разновидностью родового выступает видовой объект, т.е. обособленная группа общественных отношений, общих для ряда проступков. Так, природоохранительные отношения, являющиеся объектом экологических правонарушений, включают группы отношений, направленных на охрану земель, недр, вод, лесов, воздуха, животного мира. Под непосредственным объектом понимают охраняемые законом общественные отношения, которым причиняется вред правонарушением, подпадающим под признаки конкретного состава.
Что касается объекта правонарушения, предусмотренного непосредственно ст. 8.6 КоАП РФ, то к нему можно отнести общественные отношения, возникающие в связи с применением мер юридической ответственности за порчу земель (плодородного слоя почвы) как одного из компонентов окружающей среды, а не всей ее совокупности.
Как отмечает О.Л. Дубовик, ст. 8.6 КоАП РФ «Порча земель» ненова, но законодателем внесены важные изменения в регулирование ответственности за порчу земель118: изменено название статьи, т.е. исключено указание на виды земель, чем расширен круг объектов (предметов) правонарушения; состав порчи земель сформулирован с более подробным описанием признаков объективной стороны; расширен перечень составов — в ч. 1 статьи введены самостоятельные составы самовольного снятия плодородного слоя почвы и его перемещения, а в ч.2 — уничтожения плодородного слоя почвы и собственно порчи земель; исключен состав загрязнения земель производственными и иными отходами и сточными водами; в трех составах выделен в качестве самостоятельного предмета посягательства плодородный слой почвы; состав порчи земли сформулирован как специальный по отношению к составам ст. 8.2 и 8.3 КоАП РФ; в статье выделены две части с учетом общественной опасности указанных в них проступков. Объективная сторона проступка заключается во внешних проявлениях деяния, запрещенного нормами права. Конкретные его признаки излагаются в соответствующей правовой норме. К ним относятся: способ, характер, условия совершения (или несовершения) деяния; наступившие вредные последствия; причинная связь между деянием и последствиями; неоднократность и иные обстоятельства, характеризующие деяние.
В ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ объективная сторона раскрыта в виде самовольного снятия или перемещения плодородного слоя почвы.
В судебной практике существует довольно много примеров именно такой хозяйственной или иной деятельности, которая выразилась в самовольном снятии или перемещении плодородного слоя почвы. Так, в Решении Арбитражного суда Республики Коми от 1 октября 2008 г. по делу № А29-7172/2008 приведен пример такой деятельности. При производстве работ по прокладке водоотводной канавы было допущено нарушение земельного законодательства, выразившееся в самовольном снятии и перемещении плодородного слоя почвы, а также его уничтожение на землях сельскохозяйственного назначения. Нарушенный участок земель сельскохозяйственного назначения представлял собой на момент обнаружения нарушения канаву длиной 202,5, шириной от 3 до 5 м, глубиной до 2 м. Плодородный слой с данного участка был самовольно снят и вместе с материнской породой спланирован на примыкающий к нему с запада участок земель сельхозназначения, в результате чего произошло перемешивание плодородного слоя почвы с материнской породой, что привело к его уничтожению .
В Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 2 апреля 2010 г. по делу № А55-18579/2009 приводится следующий пример. Производство работ по демонтажу и монтажу кабеля связи и телемеханизации с произведением снятия и перемещения плодородного слоя почвы на площади около 270 кв. м было осуществлено без разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, т.е. самовольно. Проект рекультивации отсутствует. В результате перемешивания слоев почвы при производстве работ произошло снижение показателей плодородия, что подтверждается протоколами испытаний образцов проб почв и заключения ФГУ «СРЦ Россельхознадзора» .
В ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ установлена ответственность за уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления. По мнению Л.Н. Бабенко, определение таких понятий, как «порча» (а также «загрязнение», «отравление») на уровне подзаконных актов противоречит принципам регулирования административной ответственности. По ее мнению данные понятия должны найти закрепление в земельном законодательстве . С этим нельзя не согласиться — аргументы в пользу данного суждения были приведены в главе 1 диссертационного исследования. Что касается практики применения ч.2 ст. 8.6 КоАП РФ, то в качестве примера можно привести Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30 июля 2010г. № А78-6099/2009.
Объект, предмет порчи земли. Объективная сторона преступления
КоАП РФ к субъектам административного правонарушения относит физических или юридических лиц, совершивших противоправное, виновное действие (бездействие) за которое установлена административная ответственность.
Субъектом правонарушения в данном случае может быть физическое лицо (гражданин или должностное лицо), обладающее признаками общего и специального субъекта. О.Н. Кузнецова указывает, что обычно это лицо, на которое соответствующими, чаще всего локальными, актами возложены обязанности по соблюдению порядка и контролю за вредным воздействием на окружающую среду, за эксплуатацией стационарных и передвижных установок, сооружений и иных объектов. Субъекты правонарушения могут быть должностными и недолжностными лицами. Это люди, обладающие определенными знаниями и профессией, например водитель, перевозящий груз с опасными веществами, кладовщик, авиатор, член экипажа морского судна и др. Это также может быть лицо, которое не было ознакомлено с соответствующими правилами (молодой специалист)156.
В соответствии со ст. 2.3 КоАП РФ административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет.
Статья 8.6 КоАП РФ в качестве субъекта правонарушения называет также лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и собственно юридическое лицо.
В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»157 указано, что согласно ч. 3 ст.
2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц.
При определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения. Поскольку КоАП РФ не предусматривает в указанном случае каких-либо ограничений при назначении административного наказания, судья вправе применить к юридическому и должностному лицу любую меру наказания в пределах санкции соответствующей статьи, в том числе и максимальную, учитывая при этом смягчающие, отягчающие и иные обстоятельства, влияющие на степень ответственности каждого из этих лиц.
Привлечение к уголовной ответственности должностного лица не может в силу ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности.
Основная масса правовых проблем, возникающих в судебной и административной практике, связана с таким субъектом правонарушения, как юридическое лицо. И это несмотря на то, что 19 декабря 2008 г. Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который должен был разрешить существующие проблемы. Все же на практике его принятие привело не к уменьшению, а к увеличению достаточного количества проблем, отчего специалисты до сих пор называют данный закон «сырым».
Например, обжалуя Постановление Управления Росприроднадзора по Республике Мордовия о назначении наказания за административное правонарушение, ОАО ссылалось на то, что Управление не уведомило надлежащим образом о проведении проверки, а уведомление телефонограммой является нарушением закона. Общество также ссылается на допущение Управлением грубых нарушений закона — невыполнение обязанности по ознакомлению под роспись с приказом на проведение проверки. Однако данные доводы признаны судом необоснованными и не подлежащими удовлетворению, так как Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает уведомление о проверке любым доступным способом, а ч. 2 ст. 20 рассматриваемого закона устанавливает исчерпывающий перечень грубых нарушений закона, среди которых ознакомление с приказом под роспись не является таковым158.
Сегодня наблюдается достаточное расширение сферы применения такой меры наказания, как административное приостановление деятельности юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Политика Европейского Союза по охране почв
Как уже было отмечено ранее, актуальность проблем, вызванных порчей земли, проявляется в первую очередь в том, что почва является одним из основных аккумуляторов химических загрязнений (заражений), поступающих из подземных и поверхностных вод, а также атмосферного воздуха. Далее через почву происходят поступления в человеческий организм различных загрязняющих веществ167.
В России правовое регулирование уголовной ответственности в рассматриваемой сфере было подвергнуто наиболее существенным изменениям в ходе уголовно-правовой реформы в 90-х годах XX в. В данный период в УК РФ (гл. 26 «Экологические преступления») впервые в истории отечественного законодательства была введена ст. 254 «Порча земли» . Как отмечает О.Л. Дубовик, законодатель попытался восполнить существенный пробел в российском уголовном законодательстве, поставив под защиту важный элемент окружающей среды - землю как ценнейшее национальное достояние. До этого УК РСФСР предусматривал ответственность за отдельные посягательства на недра, возможна была уголовная ответственность за должностные преступления, связанные с порчей земли, однако общая норма, аналогичная содержащейся в ст. 233 «Загрязнение водоемов и воздуха», в УК РСФСР отсутствовала, хотя она имелась в УК некоторых союзных республик бывшего СССР1 .
Система «земельных» преступлений, по мнению некоторых авторов, на законодательном уровне отсутствует, так как расположение в рамках одной главы УК РФ всех видов посягательств объективно невозможно в силу существенных различий в объектах преступлений, обусловленных разнородностью содержания земельных отношении . Что касается законодательства зарубежных стран, то сегодня в уголовных кодексах многих стран мира закреплены нормы, устанавливающие ответственность за порчу земли. Среди них можно назвать такие страны, как Беларусь (уголовная ответственность за порчу земли закреплена в ст. 269), Азербайджан (уголовная ответственность за порчу земли закреплена в ст. 254), Армения (уголовная ответственность за порчу земли закреплена в ст. 290), Казахстан (уголовная ответственность за порчу земли закреплена в ст. 285), Молдова (уголовная ответственность за порчу земли закреплена в ст. 227), Таджикистан (уголовная ответственность за порчу земли закреплена в ст. 228) и многие другие. В УК Австралии в ст. 131.4 закреплена ответственность за кражу земли или вещей, неразрывно связанных с землей . В соответствии с данной нормой предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок 10 лет. В соответствии с российским законодательством такой вид хищения, как кража не может совершаться в отношении земли или земельного участка.
Сложность конструкции состава преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ, междисциплинарный характер понятий и категорий, используемых в данной сфере, порождают трудность его понимания и как следствие крайне редкое привлечение к уголовной ответственности. То, что норма уголовного закона об ответственности за порчу земли практически не действует, отмечали такие авторы, как О.Л. Дубовик, Г. Хлупина, Н. Качина, Л. Лобанова, А. Андреев, Ю.Г. Жариков и др. Многие специалисты в области уголовного права указывают на незначительное количество возбужденных уголовных дел за экологические преступления, а также еще меньшее количество привлеченных к ответственности за их совершение лиц. Об этом же свидетельствуют статистические данные. На официальном сайте МВД РФ (раздел «Статистика») приведены следующие данные, характеризующие состояние экологической преступности за последние годы. В январе-апреле 2010 г. зарегистрировано 11, 13 тыс. экологических преступлений, что на 15,3% меньше, чем за аналогичный период прошлого года. В январе-феврале 2011 г. зарегистрировано 3,72 тыс. экологических преступлений, что на 27,6% меньше, чем за аналогичный период прошлого года.
Все это в полной мере относится и к преступлениям, связанным с порчей земли. Так, за все время действия УК РФ по ст. 254 было осуждено всего несколько человек (в 2000 г. было зарегистрировано 10 преступлений, в 2001 г. — 4, в 2002 г. — 13, в 2003 г. — 21, в 2004 г. — 12, в 2005 г. — ІЗ)173. Аналогичные статистические данные приведены на официальном сайте МВД по Республике Татарстан, где указано, что за период с 2002 по 2006 г. было зарегистрировано 142 преступления по фактам порчи земли и выявлено всего 37 лиц, совершивших данные преступления. По экспертным оценкам за загрязнение окружающей природной среды к уголовной ответственности привлекаются примерно один из 150 нарушителей, к административной — один из 15174.
Цель данной статьи нуждается в осмыслении и гибком формулировании. Как и в других статьях, которые можно назвать объективно ориентированными, здесь необходимо определить специфический эффект от уголовно-правовой защиты данного рода. Ведь уголовная ответственность за преступное нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами (наряду с иными объектами) также защищает землю, как основной элемент базиса самого существования человека. Поэтому целью данной статьи следует считать общую, не зависящую от целого ряда специальных признаков состава преступления, охрану земли от ее порчи, т.е. от ухудшения качественного состояния земель в широком диапазоне возможностей нарушения правил хозяйственной или иной деятельности, объектом которой является земля175.
