Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы экологизации законодательства о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду 17
1.1. Становление и развитие идей экологизации в правовой науке 17
1.2. Государственная политика в области экологизации экономико правового механизма природопользования 38
Глава 2. Внедрение требований экологизации в законодательство о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду 74
2.1. Правовые проблемы экологизации законодательства о плате при пользовании недрами 74
2.2. Правовая характеристика платы за негативное воздействие на окружающую среду 98
Глава 3. Проблемы реализации требований экологизации в правотворческой и правоприменительной деятельности 137
3.1. Практика применения законодательства о плате при пользовании недрами 137
3.2. Направления совершенствования законодательства о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду 164
Заключение 193
Список литературы
- Государственная политика в области экологизации экономико правового механизма природопользования
- Правовые проблемы экологизации законодательства о плате при пользовании недрами
- Правовая характеристика платы за негативное воздействие на окружающую среду
- Направления совершенствования законодательства о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Правовое регулирование платы при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду представляет собой важное направление государственной правовой политики, значение которого для устойчивого развития Российской Федерации трудно переоценить.
Плата при пользовании недрами и плата за негативное воздействие на окружающую среду занимают доминирующее место в системе платного природопользования в связи с тем, что имеют определяющее значение для обеспечения экологической, энергетической и экономической безопасности государства и общества.
Основная роль рассматриваемых платежей в указанной системе обусловливается их существенной экологической и экономической значимостью. В отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду – это прямое влияние на качество окружающей среды, и, как следствие, на здоровье нации в целом, то есть на возможность реализовать право каждого гражданина Российской Федерации на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). В отношении налога на добычу полезных ископаемых – это прямая зависимость наполняемости федерального бюджета от неистощимости (возобновляемости) ресурсов недр, то есть стабильность финансового обеспечения государственных органов и их функций. В свою очередь наличие возобновленных ресурсов недр, наряду с иными природными ресурсами позволит организовать бесперебойное обеспечение жизни и деятельности народов РФ (ст. 9 Конституции РФ).
Вместе с тем, несмотря на высокую экологическую и экономическую роль рассматриваемых платежей, можно констатировать, что указанные задачи в действующем законодательстве ими не решаются, основная экологическая функция не выполняется. В связи с чем обнажается необходимость экологизировать в соответствующей части указанные платежи, то есть сделать их экологически значимыми, чтобы они надлежащим образом выполняли присущую им экологическую нагрузку.
Следует отметить, что платежи при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду в России имеют ряд существенных особенностей, являющихся, по сути, их недостатками. Во-первых, это отсутствие во взимаемых платежах при пользовании недрами, а именно в налоге на добычу полезных ископаемых, компенсационной и стимулирующей составляющих, что обусловливает пренебрежение пользователями природных ресурсов имеющимися экологическими требованиями. Во-вторых, экономическая функция рассматриваемых платежей в настоящее время характеризуется приоритетной задачей пополнения общих доходов бюджета государства, то есть налог на добычу полезных ископаемых носит полностью фискальный характер, а плата за негативное воздействие на окружающую среду провозглашена фискальным сбором. В-третьих, имеет место «коррупционноемкий» механизм согласования допустимых объемов негативного воздействия и несоразмерный наносимому ущербу размер платежей. В-четвертых, не работает экономический механизм стимулирования рационального недропользования, что проявляется в невозможности реализации пользователем природных ресурсов установленных законом освобождений и льгот, а также не соответствует современным требованиям система предоставления участков недр в пользование в виде излишне бюрократизированной разрешительной и фактически неработающей договорной форм.
Указанные характеристики платежей при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду обусловливают необходимость проведения научного поиска для целей формирования эффективной системы соответствующих платежей, несущих прежде всего экологическую нагрузку.
Имеющиеся в настоящий момент неэффективные платежи при пользовании недрами в форме налога на добычу полезных ископаемых и за негативное воздействие на окружающую среду в форме соответствующей платы, выявляющие свое низкое регулирующее значение в виде истощенных и невосстановленных запасов полезных ископаемых и деградированной окружающей среды, не соответствуют целям и задачам устойчивого развития государства и общества. Данное обстоятельство объясняется, в первую очередь, отсутствием достаточно обоснованной системы платного природопользования в целом, основу которой должна составлять идея экологизации законодательства об эколого-ресурсных платежах, консолидирующая в себе необходимые меры стимулирования хозяйствующих субъектов к рациональному природопользованию и минимизации негативного воздействия на окружающую среду.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с обеспечением экологически и экономически обусловленной платы при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду.
Предмет исследования составляют нормы природоресурного, экологического, налогового и бюджетного права, направленные на обеспечение экономическими методами рациональности недропользования и минимизации негативного воздействия на окружающую среду, а также практика их применения и реализации, в том числе судебная практика и литературные источники, посвященные исследуемым в работе проблемам.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования явилось углубление и систематизация научных знаний об экологической составляющей налога на добычу полезных ископаемых и платы за негативное воздействие на окружающую среду в ходе комплексного изучения основных теоретических и практических положений, разработка предложений по практическому развитию правовой идеи экологизации и ее распространению на законодательство о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду, разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:
- анализ и выявление особенностей правового явления экологизации в эколого-правовой науке;
- рассмотрение этапов развития государственной политики в области экономического стимулирования рационального природопользования;
- анализ правовой природы платежей, взимаемых в процессе осуществления недропользования и негативного воздействия на окружающую среду;
- анализ практики применения действующего законодательства о налоге на добычу полезных ископаемых и о плате за негативное воздействие на окружающую среду, выявление причин его несовершенства;
- определение тенденций и перспектив комплексного развития природоресурсного, экологического, налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации с учетом требований экологизации.
Степень научной разработанности проблемы. Исследования по вопросам взимания платы при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду, а также по вопросам экологизации законодательства проводились и ранее. В ряде научных работ в различной степени затрагиваются вопросы правового регулирования платности использования окружающей среды в целом, платы за природные ресурсы и негативное воздействие в частности, были освещены также общие теоретические вопросы экологизации российского законодательства. Авторы, как правило, рассматривали отдельные вопросы правового регулирования платы за конкретные виды природных ресурсов: за землю, водные, лесные ресурсы и т.п., либо общие положения, касающиеся платности природопользования и негативного воздействия на окружающую среду. Экологизация законодательства была рассмотрена как правовое явление и как метод экологического права. В основном эти труды касались иных вопросов природопользования, проблем природоресурсного и экологического права.
Теоретической основой диссертационного исследования явились положения и выводы отечественных ученых – специалистов в области экологического и природоресурсного права – А.П. Анисимова, Л.Е. Бандорина, А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Н.Д. Вершило, Р.Х. Гиззатуллина, О.В. Даниленко, И.А. Дроздова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Е.И. Ефимовой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Игнатьевой, И.А. Иконицкой, Е.А. Имыкшеновой, Н.Д. Казанцева, И.Б. Калинина, Н.В. Кичигина, В.В. Круглова, О.С. Колбасова, С.В. Колдаева, О.А. Ляпиной, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, М.В. Пономарева, Н.Т. Разгельдеева, Б.Г. Розовского, А.Я. Рыженкова, Д.О. Сивакова, С.А. Сосны, Б.Н. Топорнина, Г.М. Ходырева, Н.И. Хлуденевой, А.С. Шестерюка и др.; специалистов в области финансового права – М.П. Авдеенковой, Д.В. Винницкого, В.В. Волкова, И.В. Горского, А.В. Демина, В.В. Петрунина, В.И. Солдатовой, А.А. Ялбулганова и др.; отечественных и зарубежных ученых экономистов прошлого – У. Петти, А. Смита, Д. Рикардо, К. Маркса, А. Маршалла, и современности - С.Н. Бобылева, В.М. Бусырева, Н.Н. Мельникова, Ю.В. Разовского, Н.Д. Стебы и др.
Методологическую основу исследования составляют апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. В работе применены общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: статистический, системно-структурный, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой.
Эмпирической основой исследования послужили материалы работы уполномоченных органов исполнительной власти, материалы обсуждений проектов законов, практика деятельности судебных органов.
Нормативную базу составили такие основополагающие акты, как Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ.
Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением различных методов научного познания, адекватных задачам исследования; анализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатов исследования.
Научная новизна. Настоящая работа является исследованием, содержащим анализ отношений, возникающих по поводу платы при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду.
В работе предпринята попытка устранения имеющихся в законодательстве противоречий между декларированием идей рационального использования недр и приоритета экологических интересов и фактически складывающейся ситуацией в виде отсутствия действенных законодательных норм и механизмов в отношении реализации указанных идей, а также изменения сложившейся в связи с этим отрицательной правоприменительной практики.
Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное научное исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов правового регулирования платы при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду с учетом требований экологизации. В работе предложены варианты как теоретического осмысления, так и практического регулирования общественных отношений в указанных сферах.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной.
1. Определено, что правовая природа платежей при пользовании недрами (налог на добычу полезных ископаемых) и за негативное воздействие на окружающую среду (фискальный сбор) в настоящее время не соответствует их реальному экономическому содержанию и экологическому значению. Как следствие, компенсационная и стимулирующая составляющие указанных платежей не реализуются в действующем законодательстве, в связи с чем последние не выполняют своих основных функций - компенсационную и стимулирующую, и характеризуются доминированием фискальной функции, что является недопустимым.
2. Обоснован вывод о том, что единственно приемлемая и допустимая форма платы за негативное воздействие на окружающую среду – это обязательный платеж в виде налога, с законным установлением всех его элементов не в постановлениях Правительства РФ как подзаконных актах, а в федеральном законе.
С точки зрения правовой природы, плата за негативное воздействие не может рассматриваться как сбор, то есть разовый платеж, что вытекает из характера деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, указанная деятельность имеет характер постоянной экологически опасной деятельности, в связи с чем плата за негативное воздействие должна быть периодической обязанностью. Поскольку она такова, то имеется необходимость ее облечения в одну из соответствующих форм, которые для указанной периодической обязанности предусматриваются современной юридической наукой – либо это платеж в рамках договорных отношений, либо это налог. Договорные отношения на указанную сферу публичных интересов не могут быть распространены, так как экологически опасная деятельность регулируется государством посредством установления императивных норм и требований, в том числе обязательных публично-правовых платежей.
3. Установлено, что реализация требований экологизации налога на добычу полезных ископаемых и платы за негативное воздействие на окружающую среду (фискального сбора) возможна лишь с помощью внесения изменений в бюджетное законодательства, которые бы позволили обеспечить целевое внебюджетное освоение рассматриваемых платежей в соответствующей части. Для этого предложено воссоздать систему внебюджетных экологических фондов. При этом видится, что экологические цели и функции платежей возможны к осуществлению через единый экологический фонд, призванный решать задачи как восстановления качества окружающей среды, так воспроизводства минерально-сырьевой базы.
4. Обоснована необходимость совершенствования экономического стимулирования рационального недропользования, поскольку имеющиеся стимулирующие инструменты фактически не действуют. Так, в целях преодоления нечеткой формулировки п. 2 ст. 342 Налогового кодекса РФ, не позволяющей недропользователям осуществлять рациональное использование недр, предложено внесение изменений в указанную норму в виде исключения из абзаца 32 п. 2 ст. 342 Налогового кодекса РФ формулировки «и освобожденные по состоянию на 1 июля 2001 года в соответствии с федеральными законами от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы при разработке этих месторождений».
5. В целях обеспечения практической реализации установленного законодательством РФ института договорного механизма недропользования - соглашения о разделе продукции, а именно заключения соглашений в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции», предложено внесение в указанный федеральный закон изменений, направленных на либерализацию процесса заключения соглашений о разделе продукции. Речь идет о передаче полномочия по утверждению участков недр, по которым могут заключаться соглашения о разделе продукции, а также по утверждению соглашений о разделе продукции, заключенным по участкам недр в особой экономической зоне РФ и на континентальном шельфе, от Федерального собрания РФ к Правительству РФ как органу исполнительной власти, уполномоченному заключать указанные соглашения и обязанному представлять заключения на соответствующие законопроекты, а также обосновывать целесообразность включения в перечень недр тех или иных участков недр.
6. Обоснована целесообразность экологизации действующей разрешительной системы предоставления прав пользования недрами посредством разделения всех участков недр на две группы: стратегические и нестратегические в соответствии с критериями, определенными Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». При этом на группу нестратегических участков предложено распространить договорный режим предоставления прав пользования недрами. По нашему мнению, основанному на анализе опыта сопредельных государств - стран СНГ, наиболее прогрессивной договорной формой предоставления прав пользования недрами должно стать концессионное соглашение.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и предложения имеют общетеоретическое значение для науки природоресурсного и экологического права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию природоресурсного права в части, касающейся рационализации и экологизации недропользования, а также минимизации негативного воздействия на окружающую среду. Настоящая работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.
Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий по курсам «Природоресурсное право», «Экологическое право».
Практическая значимость исследования заключается в том, что предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства; в правоприменительной практике; в теории управления; в оптимизации управленческих отношений в сфере природопользования.
Апробация результатов исследования. Отдельные теоретические положения и результаты исследования докладывались на всероссийских и международных научно-практических конференциях, по итогам которых были опубликованы научные работы в ряде сборников научных статей.
Ряд положений диссертации нашел свое освещение в ходе выступления автора работы на внутрикорпоративной конференции молодых специалистов и сотрудников в апреле 2008 года в компании ОАО «ТНК-ВР Холдинг».
Основные положения диссертационной работы отражены в 6 научных статьях.
Структура диссертационного исследования. Поставленные цель и задачи исследования предопределили ее структуру. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных материалов и литературы.
Государственная политика в области экологизации экономико правового механизма природопользования
Платежи за пользование природными ресурсами и за негативное воздействие на окружающую среду составляют довольно многочисленную группу налогов, сборов и иных обязательных платежей.
На протяжении исторического развития Российского государства как политического института платежи при пользовании природными ресурсами являлись одним из основных общественно-правовых источников государственных доходов.
В настоящее время любое государство обращается не только к фискальным приоритетам в вопросе взимания эколого-ресурсных платежей, но и учитывает регулирующую функцию этих платежей. Ведь многие природные ресурсы являются исчерпаемыми и невозобновляемыми. В этих условиях взимаемые платежи должны выполнять роль регулятора рационального использования природных ресурсов, сокращения вредного воздействия на окружающую среду и проведения природоохранных мероприятий. В этой связи обобщением необходимых мер стимулирования хозяйствующих субъектов к рациональному природопользованию и минимизации негативного воздействия на окружающую среду должна быть правовая идея экологизации законодательства о платном природопользовании.
Как было верно отмечено М.М. Бринчуком, «экологизация - это доктринальное понятие» Являясь одним из ключевых направлений совершенствования российского законодательства, а также экологического права, экологизация получила развитие и в других отраслях науки и
практики, процесс экологизации охватил практически все сферы производственной, общественной и бытовой жизни. Таким образом, явление экологизации стало характерно не только для правовой науки, де-факто оно присуще всему научному знанию и пронизывает все формы общественного сознания.
Следует отметить, что в последние годы в сознании человека, общества в целом произошли положительные сдвиги в их отношении к окружающей среде. Внутренняя природа обязательности эколого-правовых норм стала проявляться в том, что личность, понимая типичность, распространенность, практическую целесообразность определенных отношений, осознает необходимость их исполнения. Это стремление становится внутренним убеждением. Человек пришел к пониманию того, что если речь идет о потреблении природных ресурсов, то необходимо проводить восстановительные мероприятия. Для сохранения вымирающих видов необходимо создавать особо охраняемые природные территории1.
Таким образом, речь идет о фактически сложившемся явлении экологизации сознания человека, которое имеет всеобщий характер и характеризуется проникновением экологических начал во все сферы общественной жизни.
Так, процесс проникновения проблем и идей экологии в другие области знания получил название экологизации. Нами для целей настоящего исследования заимствуется и углубляется указанное понятие.
В широком смысле экологизация — это проникновение в науку экологического подхода, выходящего за пределы науки имеющего более широкое содержание, обусловленное всем научным экопотенциалом, включая биологические, эколого-синергетические, другие экологические идеи и знания. Экологизация отвечает потребности общества в объединении науки и практики для предотвращения экологической катастрофы. По мнению Т.А. Акимова и В.В. Хаскина, экологизация современной науки - это своего рода синтез между естественными и гуманитарными науками.
Вопросом экологизации традиционных отраслей знания занимался ряд научных деятелей, в том числе некоторые научные работы были опубликованы Г.А. Карповой, С. Н. Бобылевым, А.Л. Гончаровой, М.Ф. Замятиной, Ю.М. Маниным, Р.С. Пермяковым, Н.Ф. Реймерсом и др .
В научном познании явление экологизации занимает особое место, так как в этом случае выявляются, получают становление и развитие принципиально новые научные проблемы. Следует отметить, что социальный смысл экологизации следует рассматривать в контексте процесса гуманизации науки. В отличие от гуманизации, подразумевающей поворот к человеку как к мере всех вещей, с учетом тенденции экологизации сейчас подразумевается поворот не к абстрактному человеку, а к человеку как части биосферы, жизнь которого зависит от выявления и соблюдения допустимых мер преобразования, практического освоения природы4.
Понятие «экологизация сознания» проанализировано Г.С. Смирновым, которое, по его мнению, выражает отношение человека к его природной среде, наряду с отношением к человеку и обществу, выражаемом другими видами общественного сознания. Развитие же индивидуального экологического сознания способствует оптимизации взаимодействия общества и природы для поддержания человеком окружающей его живой природы, рационального использования природных ресурсов. В литературе экологизация общественного сознания понимается как исторически обусловленный процесс осознания человеком своего места в системе общества и природы. Важнейшей особенностью экологизации общественного сознания является экологизация научного знания и форм общественного сознания \
Видным отечественным ученым-экологом, профессором Н.Ф. Реймерсом отмечалось, что экологизацию считают важнейшим требованием современности. В свою очередь, экологизация им определялась как процесс неуклонного и последовательного внедрения систем технологических, управленческих и других решений, позволяющих повышать эффективность использования естественных ресурсов и условий наряду с улучшением или хотя бы сохранением качества природной среды (или вообще среды жизни) на локальном, региональном и глобальном уровнях . Также ученый отмечал, что «общая экологизация означает разносторонний, более системный, чем ранее, подход к объективному миру и большее осознание роли природы в жизни человека, т.е. новый этап «экологической культуры»
Правовые проблемы экологизации законодательства о плате при пользовании недрами
В условиях рыночной экономики наиболее эффективным методом воздействия на хозяйствующие субъекты является грамотно сформулированный механизм экономического регулирования охраны окружающей среды и рационального природопользования. На сегодняшний день в России указанный механизм имеет свое выражение как в налоговых, так и в неналоговых способах изъятия у хозяйствующих субъектов части прибыли с целью побудить к рациональному использованию природных ресурсов и минимизировать негативное воздействие на окружающую среду. Возникает резонный вопрос о достаточности существующего регулирования и о соответствии практической его реализации необходимым требованиям общества.
Для разрешения поставленного вопроса обратимся к истории формирования и развития экологической политики современной России. Так, предпосылки и призывы к формированию более экологичной политики государства звучали еще в советский период развития российского государства.
Следует отметить, что в СССР еще с первых декретов охрана окружающей среды возведена в ранг государственной политики, актуальность которой особо подчеркивалась на XXIV и XXV съездах КПСС. Утвержденным постановлением XXVI съезда КПСС основным направлением экономического и социального развития СССР на 1981-1985 гг. и на период до 1990 г. вновь подтверждена необходимость «усилить охрану природы, земли и ее недр, атмосферного воздуха, водоемов, почв и растительного мира. Обеспечить рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов».1
В отношении научных исследований, прежде всего, необходимо обратить внимание на труды Розовского Б.Г., обозначившего вектор развития стимулирования рационального природопользования. Им была усилена социалистическая доктрина природопользования, разработанная классиками марксизма-ленинизма, согласно которой основным принципом рациональности природопользования является безусловное сохранение такого качества окружающей среды, которое обеспечит наиболее благоприятные условия существования человека как биологического вида и позволит максимально удовлетворить потребности не только нынешнего, но и будущего поколения людей.1
В своем исследовании Розовский Б.Г., противопоставляя бытующему мнению ограничивающего и тормозящего действия природоохранительных требований на общественное производство, указывает на неразрывное единство охраны природы, рационального природопользования и эффективности народного хозяйства в социалистическом обществе, подчеркивая тесную взаимосвязь природоохранного законодательства с другими отраслями, регулирующими различные аспекты использования природных ресурсов в производственной, научной, эстетико-воспитательной, рекреационной и иной деятельности. При этом природоохранное законодательство определяется как правовой стимул и один из гарантов рационального природопользования, что позволяет ставить вопрос о значительном расширении структуры законодательства и границ его применения2.
Таким образом, Розовским Б.Г. одним из первых в юридической науке советской России проведено многоотраслевое исследование стимулирования рационального природопользования с помощью природоохранительных правовых норм и предложен ряд мер по совершенствованию сложившегося механизма правового регулирования путем устранения имеющихся пробелов и противоречий. Так, выявлено, что отрицательно сказываются на обоснованности оценки последствий нерационального природопользования и эффективности государственных решений о размере финансирования работ по их компенсации и предотвращению значительный разрыв между расчетной платой и фактической суммой ущерба, исчисляемой согласно утверждаемым методикам. Определены границы применения возмещения ущерба от загрязнения промышленными предприятиями воздушного и водного бассейнов, а также разработан механизм хозяйственно-правовой ответственности за нарушения требований рационального природопользования, подготовлены предложения по совершенствованию системы материального стимулирования руководителей перерабатывающих предприятий к более рациональному использованию природных ресурсов и сокращению техногенной нагрузки на окружающую среду1.
Приводимая в пример работа характеризует высокий уровень разработки теоретической основы введения и реализации экономических механизмов развития и охраны окружающей среды в условиях плановой экономики, однако их практическая реализация была осложнена отсутствием естественной среды их воплощения в жизнь — системы развитых рыночных отношений, отсутствующей на огромной территории Союза ССР.
Также следует отметить труд Даниленко О.В., исследовавшей правовые основы природоохранительной деятельности в народном хозяйстве советской России. Так, внимание специалиста в работе 1984 г. было обращено на исследование проблемы сохранения и непрерывного поддержания природной среды в таком качественном состоянии, которое гарантировало бы продолжение жизни на Земле и благополучие человечества на многие годы поступательного развития. Особо была выделена одна из задач действующего законодательства, в области охраны окружающей среды — это достижение гармоничного сочетания потребностей экономического развития с целями охраны окружающей среды. В работе рассмотрен механизм стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды на примере морального и материального стимулирования природоохранительной деятельности в народном хозяйстве СССР1.
Учитывая рассмотренные научные труды правовой мысли развитого социалистического общества, можно с уверенностью сказать, что она предусматривала и предлагала к введению различные механизмы и способы стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды. Однако учитывая, что в период советской истории России не существовало действенных и работающих механизмов воздействия на хозяйствующие субъекты с целью стимулирования минимизации, их негативного воздействия на окружающую среду и рационального использования природных ресурсов, можно сделать вывод о невозможности примитивной реализации рассматриваемых механизмов. Речь идет о глобальном переустройстве всех отношений, в том числе хозяйственных, связанных с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду. Таким образом, учитывая, что рассматриваемые экономические стимулы экологизации природопользования реализуемы, в принципе, только в условиях устойчивого перехода к рыночной экономике, в российском государстве в постсоветский период последние получили достаточно динамичное развитие.
Правовая характеристика платы за негативное воздействие на окружающую среду
Видами негативного воздействия являются загрязнение, истощение, деградация, порча, уничтожение и иное вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. В целях ограничения и предотвращения негативного воздействия в РФ проводится нормирование, то есть установление предельных значений следующих видов воздействия: выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов; размещение отходов производства и потребления; физическое воздействие (тепло, шум, вибрация, ионизирующее излучение, напряженность электромагнитных полей и т.д.); изъятие компонентов природной среды; антропогенная нагрузка на окружающую среду в целом. Следует четко разграничивать две категории нормативов: - нормативы вредного воздействия на окружающую среду (лимиты), которые представляют собой физические величины и утверждаются по видам загрязняющих веществ, типам загрязнения, видам производств и источников загрязнения; - нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду, которые являются суммовыми величинами и утверждаются по видам загрязняющих веществ и типам загрязнения. Платежи за негативное воздействие на окружающую среду, сверхнормативные выбросы и сбросы, размещение отходов и др. предписывается исчислять и уплачивать в соответствии с Постановлением Правительства от 28 августа 1992 года № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» . Нормативы платы устанавливаются Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» .
На осуществление деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду, необходимо иметь лицензию (разрешение). При пользовании стационарными и передвижными источниками загрязнения природной среды на условиях аренды лицензия (разрешение) на выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов выдается арендатору указанного имущества.
Есть виды деятельности по пользованию окружающей среды, на осуществление которых разрешение не выдается. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 251 утвержден перечень вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне РФ с судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен . Тем не менее, при осуществлении сброса нарушитель этого постановления будет привлечен к плате за негативное воздействие на окружающую среду. Таким образом, законодатель, предусматривая прямой запрет на сброс вредных веществ, указанных в Постановлении Правительства № 251, допускает возможность нарушения действующего законодательства со стороны природопользователя.
Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов РФ» функции по выдаче лицензий были возложены на Министерство природных ресурсов РФ (МПР России)1. Выдача лицензий осуществлялась в соответствии с приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 14 декабря 1999 г. № 764 . МПР России также утверждало величины указанных выше нормативов негативного воздействия.
В результате проведения административной реформы выдачу теперь уже не лицензий, а разрешений осуществляют органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Это предусмотрено постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»3. Этот орган утверждает нормативы загрязнения окружающей среды и с 2005 года начал вести в целом администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Платность использования природных ресурсов, включающая в себя в том числе вопросы платежей за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия, впервые была декларирована Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». Платежи устанавливались за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов4.
Плата за загрязнение представляет собой форму покрытия экономического ущерба от выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду РФ. По своей сути плата должна возмещать затраты на компенсацию воздействия выбросов и сбросов загрязняющих веществ и стимулировать снижение или поддержание выбросов и сбросов в пределах нормативов, а также стимулировать осуществление затрат на проектирование и строительство природоохранных объектов.
В развитие указанного Закона РСФСР было издано несколько подзаконных актов (большая часть из них, несмотря на судебные споры, сохранила свою силу).
Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 был утвержден Порядок определения платы за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия и предельных размеров этой платы. Постановлением предусматривалась возможность дифференциации ставок платы по природопользователям и их категориям, а также корректировки платежей с учетом освоения природопользователями средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачет этих средств в счет платежей за загрязнение окружающей среды. Причем корректировке подлежали платежи, зачислявшиеся в экологические фонды.
Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов были утверждены Минприроды России 27 ноября 1992 г. по согласованию с Минэкономики России и Минфином России. Эти нормативы представляют собой результат перемножения двух величин: удельного экономического ущерба от негативного воздействия в пределах допустимых нормативов или лимитов и показателей относительной опасности конкретного загрязняющего вещества для окружающей природной среды и здоровья населения . При этом учитываются и коэффициенты индексации платы.
В январе 1993 г. тремя министерствами были изданы Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды .
Вопросы, связанные с зачислением платы, регулировались Порядком направления 10 процентов платы за загрязнение окружающей природной среды в доход федерального бюджета РФ. Этот документ был утвержден Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 3 марта 1993 г. № 04-15/61-638, Министерством финансов РФ от 3 марта 1993 г. № 19 и Государственной налоговой службой РФ от 3 марта 1993 г. № ВГ-6-02/103.
Направления совершенствования законодательства о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду
Так, согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, плата с хозяйствующего субъекта взимается во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути, она имеет компенсационный характер и должна устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа . То есть для того, чтобы определить ту самую «эквивалентность» платы, законодателем должен быть предусмотрен механизм оценки, в том числе практическим путем, необходимого количества мероприятий, достаточных для устранения и нейтрализации негативного воздействия. На настоящий момент нормативы платы, устанавливаемые в зависимости от вида вредного вещества и от количества произведенного загрязнения (лимитное, сверхлимитное), не связываются с затратами, необходимыми для восстановления деградированной окружающей среды, т.к. действующий механизм ее взимания этого не обеспечивает.
Во второй главе нами рассматривались два альтернативных варианта «законного» взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Первый в виде внесения изменений в особенную часть Налогового кодекса РФ и введения новой главы — «Экологического налога», второй - в виде принятия отдельного федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду». В отношении обеспечения целевого распределения взимаемых платежей в отношении экологического налога при его обсуждении в государственной Думе РФ было отмечено, что идея целевого расходования средств собранного экологического налога не соотносится с нормой ст. 35 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов бюджетной системы. Данный принцип означает, что все расходы бюджетов должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджетов и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджетов. Но следует иметь в виду, что данный принцип распространяется исключительно на бюджеты, внебюджетные фонды не подпадают под его действие. Именно поэтому достаточно успешно девять лет просуществовал единый социальный налог, за счет которого осуществлялось пополнение Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Причина упразднения единого социального налога с 2010 года состоит не в проблемах эффективности его взимания- по действующей системе, а обусловлена «пробуксовкой» пенсионной реформы и недостаточностью средств для обеспечения постоянно увеличивающегося количества граждан пенсионного возраста соответствующими выплатами. Практика опытного взимания единого социального налога позволяет с уверенностью утверждать о возможности введения экологического налога с финансированием за счет него внебюджетных экологических фондов.
Вторым направлением развития правовой идеи экологизации является совершенствование экономического механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды. Целью данного направления является выявление и рекомендация к применению действенных механизмов стимулирования рационального природопользования и соблюдения экологических требований через «материальный интерес» у хозяйствующих субъектов. Достижение заявленной цели представляется возможным через разработку и внедрение механизмов освобождений, льгот и иных мер стимулирования в рамках применяющихся фискальных инструментов, которые позволили бы вызвать у пользователя природных ресурсов и окружающей среды реальный экономический интерес к соблюдению экологических требований и рациональному использованию природных ресурсов.
Между тем в настоящее время закрепленные в Налоговом кодексе РФ льготы не реализуются и не несут в себе заложенной изначально стимулирующей рациональное природопользование функции. Так, например, положительный эффект наличия льготного коэффициента 0,7 % при взимании налога на добычу полезных ископаемых, введенной Налоговым кодексом РФ в качестве стимулирования самостоятельного освоения месторождений недропользователями, сведен к нулю и не реализуется в связи с несовершенством юридической техники и правоустанавливающих норм права, а также в связи с этим сложившейся отрицательной правоприменительной арбитражной практикой. Данный вопрос подробным образом рассмотрен нами в предыдущем параграфе. В целях же обеспечения действенности указанного стимула предлагается внести изменения в норму п. 2 ст. 342 Налогового кодекса РФ в части исключения из условий применения стимулирующего коэффициента 0,7 % обязанности налогоплательщика иметь освобождение по состоянию на 1 июля 2001 года от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
В отношении совершенствования экономического механизма охраны окружающей среды следует отметить следующее. В эколого-правовой науке достоверным образом установлено, что действующая в настоящее время система взимания платы за негативное воздействие не имеет стимулирующего характера, так как не подвигает хозяйствующих субъектов к производству мероприятий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду.
В настоящий момент не имеется законодательно установленного механизма реализации и обеспечения внедрения в производство наилучших существующих технологий, подразумевающих под собой технологию, основанную на последних достижениях науки и техники, направленную на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющую установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов1.
Экономическое же стимулирование минимизации негативного воздействия на окружающую среду с помощью наилучших существующих технологий автором законопроекта «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» Грачевым В. А. предлагалось через договорной механизм освобождения хозяйствующего субъекта от плановых платежей за негативное воздействие на окружающую среду в размере до 70 %, а также оставление в распоряжении субъектов загрязнения платы за негативное воздействие, в случае если воздействие осуществляется в пределах допустимых нормативов и производится его минимизация с использованием наилучших существующих технологий. Указанные варианты экономического стимулирования механизма охраны окружающей среды представляются обоснованными, однако сегодня еще не реализованы и требуют законодательного оформления для обеспечения их апробации.
