Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена продолжающимся экстенсивным использованием природных ресурсов, кланировачием и размещением объектов развития, их разработкой, реализацией и эксплуатацией без должного учета экологических требований, несовершенством исполняемых технологий, техники, материалов и веществ, увеличивающих риск возникновения крупных аварий и катастроф, а также разрушительный эффект воздействия стихийных бедствий и крупномасштабного загрязнения окружающей среды, неэффективностью в целом системы подготовки и принятия решений в этой области.
Появление признаков необратимых явлений в экосфере Земли "поражение'' ее главных механизмов жизнеобеспечения (саморегуляции и самовосстановления), опасность лишения будущих поколений землян богатства многообразия природной среды и ее полезных свойств, требуют создания национальных и межгосударственных механизмов обеспечения экологической безопасности, изменения общепланетарной стратегии и тактики природопользования и охраны окружающей среды.
Одним из эффективных способов рационального природопользования и охраны окружающей среды в зарубежных странах стала оценка воздействие намечаемой и осуществляемой хозяйственной
и иной деятельности на окружающую среду. Оценка воздействия на окружающую среду получила свое разь.ітие в конце СО-х годов нынешнего столетия вначале в США, а затем в Японии, Канаде, во Франции, в Нидерландах, Австрии, Великобритании, на Кубе, Филипинах, в Бразилии, Индии, Кувейте и других странах.
В суверенных государствах и 5ывг гм Союзе ССР эпалогичная деятельность получила свое официальное развитие в форме экологической экспертизы в 1988 году.
Г. настоящее время институт оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) используется в более чем 120 странах мира.
Однако, несмотря на однозначно признанную зарубежными странами положи -льную роль и социальную значимость этого института в решении проблем в области природопользования, охраны
окружающей среды и обеспечения экологической безопасности государств, правовое регулирование ОВОС в этих странах получило не одинаковую интерпретацию как по форме, так и по содержанию.
Различия о правовом регулировании оценки воздействия на окружающую среду в зарубежных странах объясняются прежде всего неодинаковым уровнем экономического развития, природно-гсографическими особенностями, состоянием жружающей среды, урогчем нормотворческои деятельности, национальными, правовыми и культурными традициями этих стран.
Происходящие в бывшем Союзе ССР перемены - ориентация суверенных государств на создание общего экономического пространства и соответствующих рыночных отношений предполагают органичное включение каждого из этих государств в систелгу рыночных отношений западноевропейских стран и мирового сообщества в целом.
Это делает необходимым, с одной стороны, проведение унификации экологических требований суверенных государств с едиными западноевропейскими и мировыми как в области планирования (проектирования), строительства и' производства различных видов продукции, оказания услуг, так и в области правового регулирования этой деятельности, включая правовое регулирование оценки воздействия этой продукции и услуг на окружающую среду. С другой стороны -тщательного и всестороннего изучения и осмысления- более чем двадцатилетнего опыта организации и проведения ОВОС в развитых зарубежных странах, в целях возможно более полного его использования в практике новой системы государственного управления природоохранной деятельностью и принятия решений, а также унификации понятийного аппарата, порядка и процедур проведения, формирующегося ныне d суверенных государствах института экологической экспертизы с устоявшимися международными правилами и процедурами проведения ОВОС.
Состояние разработки * темы. Отдельные аспекты анализа правового регулирования ОВОС в зарубежных странах проводились ММ. Бринчуком, В.И. Волковым, Ю.С. Шемшученко (правовое регулирование ОВОС в США), В.И. Аидрейцевым, М.М. Бринчуком, А.К.
Голиченковым, О.С. Колбасопым, В.В. Петровым, Ю.С. Шемшученко (правовое регулирование экологической экспертизы в СССР).
В.И. Лндрепцевым в 1984 году подготовле.іа и запущена диссертационная работа па соискание ученой степени кандидата юридических наук па тему: "Правовые вопросы экологической экспертизы проектов", но она написана в основном без учета мирового опыта п данной области.
Предметом исследования настоящей диссертационной ' работы является анализ правоотношений в области организации и проведения оценки воздействия на окружающую среду в зарубежных странах и экологической экспертизы d суверенных государствах - субъектах бывшего Союза ССР.
Цель работы заключается в том, чтобы на основе сравнительного анализа законодательства ряда зарубежных государств (США, Канады, Великобритании, Нидерландов), а также суверенных государстТПчГоюза ССР (России, Украины и Казахстана):
исследовать организационно-правовые основы и практику прведення ОВОС и экологической экспертизы;
оценить состояние зарубежного и национального законодательства в рассматриваемой области общественных отношений и на их основе разработать концепцию института экологической экспертизы и его правового-регулирования как на уровне суверенных государств - субъектоп бывшего СССР, так і. и рамках формирующегося 1Ш\<,с Содружества Независимых Государств.
Методологической основой диссертации являются
диалектический и исторический материализм, учение о взаимодействии общества и природы, о государстве и п^аве.
В диссертации использованы срашігтельио-правовой, системный, логический н исторический методы.
Теоретической основой исследований явились труды ученых-юристов по вопросам общей теории права, государственного управления: С.С. Алексеева, В.Н. Кудрявцева, О.С. Колбасова, И.С. Самощенко, Р.А. Халфнноп и др. При разработке темы диссертации диссертант использовал труды специалистов в области: экологического права - В.И.
Андрейцева, СА. Боголюбова, М.М. Бринчука. БД. Клюкина, В.В. Круглова, Н.Й. Краснова, О.С. Колбасова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Б.Г. Розовского, А.С. Тимошенко, А.С. Транина, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка и др.; охраны природы, философии, экономики, географии, социологии - В.И. Вернадского, AM. Виноградовой, ВЛ. Дубинина, TJB. Звонковой, МЛ. Лемешева, ВА. Ковды, KJL Космачева, ВА. Легасова, Б.М. Маклярского, Н.Н. Моисеева, БЛ. Порфирьева, АД. Урсула и др.; зарубежных ученых - М. Гранта, М. Пордю, Н.Хейга (Великобритания), М-Линча, Щ>обинсона (США), Ф. Хартубайза (Канада) и др.
В диссертационном исследовании широко использован нормативно-правовой материал суверенных государств - субъектов бывшего Союза ССР, зарубежных государств и международных организаций.
Выводы диссертации основываются на анализе законодательства, практических примерах и научных исследованиях зарубежных стран в области организации и проведения ОВОС, опыте проведения экологической экспертизы в государственных зколого-экспертных органах, акционерных, кооперативных, общественных и иных предприятиях, учреждениях и организациях, полномочных осуществлять экологическую экспертизу.
Научная новизна и значимость работы состоят в том, что в ней впервые в отечественной юридической науке проведено 'комплексное исследование правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду в зарубежных странах и сформулированы ее методолого-юридические основы, а также в том, что с учетом зарубежного опыта и анализа нормативно-правового, научного и практического материала сувереннь^х государств в ней сформулирована и обоснована концепция института экологической экспертизы, его организационно-правового регулирования в суверенных государствах и Содружестве Независимых Государств.
На основе сравнительно-правового анализа зарубежного и отечественного законодательства в области экологической экспертизы, практики ее организации и проведения за рубежом и в Российской
Федерации* диссертант проходит к следующим основным выводам, которые выносятся на защиту:
1. Совокупность норм, регулирующих ОВОС, представляет собой
правовой институт, играющий важную роль в обеспечении
экологической безопасности государств.
Под ОВОС понимается деятельность, направленнрч на определение характера и степени (потенциального) воздействия намечаемого проекта, либо действующего объекта на оіфужающую среду, а также ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий до, я процессе и после реализации проекта.
Цели ОВОС определяются в основном целями общественного развития соответсгвующего государства путем рационального сочетания экономических и экологических законов развития на основе проведения экспертизы альтернативных решений полигики развития производительных сил и полностью опирается на действующую систему законодательных и подзаконных актов, а также деятельность органов государственного управления и контроля»
2. Как процессуальная деятельность, ОВОС включает в себя
следующие этапы: предварительную оценку, полномасштабную ОВОС,
обзор ОВОС и послепросчтный анализ.
Объектами ОВОС являются: предплановая, предпроектнзя и проектная документация, проекты норматирчо-правовнх актов, опытны образцы и проектные материалы на создание новой техники, технологии, материалов, веществ, а также действующие объекты экономического развития.
3. Правовое рс улирование ОВОС в зарубежных странах (Канада,
Великобритания, Япония, Италия и др.) осуществляется в своей основе в
форме подзакоь.юго акта. Однако, с середины 0-х годов в зарубежных
странах наметились тенденции к правовому регулированию данной
деятельности на основе специальных законов либо законодательных
актов об охране окружающей среды или поресурсных законог
(Нидерланды, Германия и др.).
4. Как важная организационно-правовая и превентивная мера,
направленная на обеспечение экологической безопасности «государств,
экологическая экспертиза является неотъемлемой частью процесса
планирования (проектирования) и принятия решений, реализация
которых может оказать воздействие на состояние окружающей среды.
Она обладает необходимыми свойствами, позволяющими ей
обеспечивать надежный заслан на пути принятия экологически
необоснованных решений.
Будучи специфическим элементом экологического прогнозирования она позволяет не только определять, своевременно предвидеть последствия воздействия намечаемых к реализации проектов и действующих объектов развития на окружающую среду, но и давать научно-обоснованные рекомендации для их последующих проработок с экологических, социальных, технических и экономических позиций в конкретных природных условиях. С другой стороны, обладая свойством обратной связи, она позволяет учитывать предыдущий опыт проведения экологических экспертиз и на этой основе постоянно совершенствовать свою деятельность.
Роль и практическое назначение экологической экспертизы с системе государственного управления и контроля заключается также и в том, что она представляет собой важную организационную и правовую гарантию соблюдения законності!, реализации прав -в законных экологических интересов отечественных и иностранных физических и юридических лиц.
5. Как особая форма экологического планирования и
протезирования экологическая экспертиза представляет собой процесс
определения, оценки, проверки и распространения результатов
воздействия намечаемой и осуществляемой деятельности на
окружающей среду до, в период и после реализации проекта.
Субъектами экологической экспертизы являются государственные,
акционерные, кооперативные, общественные, научные и иные предприятия, учреждения, организации и граждане. Как процессуальная деятельность, экологическая экспертиза включает в себя ряд этапов: экспертизу результатов предварительной оценки воздействия
намечаемой заказчиком деятельности, незначительно воздействующей на окружающую среду, экспертизу результатов оценки воздействия проектов значительно воздействующих на окр: хающую среду, государственную экологическую экспертизу и послепроектный экологический анализ действующих объектов хозяйственной и иной деятельности, в том числе, прошедших ранее экологическую эксп.ртизу. Указанные этапы составляют процесс определения, оценки, проверки и распространения результатов воздействия намечаемой и осуществляемой деятельности на окружающую среду, который практически охватывает все стадии создания и функционирования объекта начиная с момента возникновения идеи о создании объекта и заканчивая его послеликвидационным этапом.
6. Анализ эколого-экспертной деятельности, осуществляемой
государственными, общественными научными я ияыда учреждениями,
организациями и предприятиями дает основание сделать вывод о том,
что в настоящее время в суверенных государствах сложились и
осуществляются в основном три вида экологических экспертиз, а именно:
гс -^дарственная экологическая экспертиза, ведомственная экологическая
экспертиза и общественная (научная) экологическая экспертиза.
Основное отличие между ними состоит в неодинаковом статусе
принимаемых ими решений. Заключение государственной
экологической экспертизы в отличие от'вышеназванных видов экспертиз,
носит обязательный характер и обеспечивается принудительной силой
государства.
7. В целях совершенствования действующего законодательсгва в
области экологической экспертизы и приведения его в соответствие с
нормами международного права и развивающимися рыночными
отношениями, унификации подходов к регулированию экологической
экспертизы требуется разработка и принятие специальных нормативно-
правовіїпактов в области экологической экспертизы в форме Конвенции
в рамках Содружества- Независимых Государств и законов на уровне
суверенных государств.
Важное значение в совершенствовании законодательства в области экологической экспертизы должно принадлежать, по мнению
диссертанта, систематизации действующего законодательства, которая должна осуществляться параллельно с разработкой и принятием других национальных нормативно-правовых актов, в частности, поресурсных актов, актов в области атомной энергетики и ядерной безопасности, инвестиционной деятельности и других актов, регулирующих экологически опасные виды хозяйственной и иной деятельности государств.
Практическое, значение, работы заключается в том, что она в определенной степени восполняет имеющийся пробел в исследоьаниях правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду в зарубежных странах, а также впервые в отечественной юридической науке рассматривает эколгоическую экспертизу ках процесс, состоящий из ряда этапов, основное назначение которых, состоит в определении * характера и уровня экологической безопасности' намечаемой и осуществляемой деятельности и связанных с ними последствий до, о процессе и после реализации проекта. В то время как предыдущие исследования в данной области ограничивались пониманием экологической экспертизы исключительно как деятельности, осуществляемой с целью проверки соответствия закладываемых в проекте решений требованиям природоохранительного законодательства исключительно до принятия решения о реализации проекта.
Другим достижением данного исследования является разработка концепции института экологической экспертизы и его правового регулирования а' рамках Содружества Независимых Государста и суверенных государств, имеющая принципиально важное практическое и научное значение для обеспечения экологической безопасности этих государств. Положения, выводы и рекомендации, высказанные автором представляют важное прагтическое значение для работников государственных эколого-экспертаых органов, ученых и специалистов, занимающихся вопросами планирования, проектирования объектов развития, организации и деятельности промышленных предприятий и их объединений, а также преподавателей высших учебных заведений, слушателей и студентов институтов и курсов повышения квалификации и переподготовки кадров.
Апробация результатов исследовангч и ~: внедрение. Основные положения, выводы и рекомендации диссертанта были изложены в опубликованных работах, а также в докладах и сообщениях на совещаниях в Главной государственной экологической экспертизе Госкомприроды и Минприроды СССР и РСФСР, на научно-практических конференциях и семинарах по экологической экспертизе в Чимкент-(1990 г.) и Москве (1990 г.) на совещаниях в Комитете по экологии и рациональному использованию природных ресурсов Верховного Совета РСФСР (1990-1992 гг.)
Выводы и предложения диссертации были использованы диссертантом при участии в разработке ря^а нормативно-правовых ак-^в в области охраны природы (проек-і Закона СССР об охране природы, проект Закона СССР и РСФСР об экологической экспертизе, проект Экологического- кодекса РСФСР, проект Закона СССР об использования атомной энергии к ядерной безопасности, проект Положения о государственной экологической экспертизе в СССР, проекты положений об экспертной комиссии и статусе эксперта государственной экологической экспертизы и др.).
Выводы и -предложения диссертанта использованы им при разработке соответствующих разделов Государственной программы "Безопасность", при подготовке заключений на проекты нормативно-правовых актов (Основ лесного законодательства Союза ССР и республик, Закона СССР о государственном контроле, Закона РСФСР и Казахской ССР об охране окружающей природной среды и др.), а также при чг^чи лекций и проведении семинарских занятий в институтах повышения квалификации и переподготовки руководящих работн...<ов и специалистов в области охра., і природ і.
Структуре работы, Диссертация изложена на 240 страницах машинописного текста. Она состоит из ведения, трех глав, 5 г'блиц, 3 рисунков и списка использованной литературы. Структура работы позволтет последовательно исследовать теоретические и практические аспекты темы. В работе рассмотрены понятия и сущность оценки воздействия на окружающей среду как важнейшего элемента механизма экологической безогчеь^сти в зарубежных сі ранах (глава I), правовое
регулирование оценки воздействия на окружающую среду в развитых зарубежных государствах (глава II), организационно-правовые проблемы экологической экспертизы в суверенных государсїйах - субъектах бывшего Союза ССР (глава III).
