Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Юридическая природа экологической экспертизы проектов 18
1. Понятие, содержание и сущность экологической экспертизы проектов 18
2. Классификация видов экологической экспертизы проектов 52
Глава II. Правовой механизм осуществления экологической экспертизы проектов 74
1. Характеристика законодательства по экологической экспертизе проектов 74
2. Особенности организационных структур и правового положения органов по осуществлению экологической экспертизы проектов 111
3. Этапы осуществления и правовое оформление результатов экологической экспертизы проектов 150
Глава III. Проблемы совершенствования законодательства по экологической экспертизе проектов 163
Список основной использованной литературы 200
- Понятие, содержание и сущность экологической экспертизы проектов
- Классификация видов экологической экспертизы проектов
- Характеристика законодательства по экологической экспертизе проектов
- Этапы осуществления и правовое оформление результатов экологической экспертизы проектов
Введение к работе
Актуальность исследования. Одной из важнейших задач, намеченных ХХУІ съездом КПСС на одиннадцатую пятилетку и на период до 1990 года, является усиление внимания к вопросам охраны природы, земли и ее недр, атмосферного воздуха, водоемов, животного и растительного мира, обеспечение рационального использования и воспроизводства природных ресурсов1.
Реализация поставленных задач требует обоснованных, целенаправленных и планомерных действий партийных и советских органов, министерств и ведомств, общественных организаций и трудовых коллективов, четкой организации их природоохранительной деятельности и осуществления контроля за соблюдением норм природоохранительного законодательства, творческого и умелого поиска путей, обеспе-чиващих дальнейшее развитие индустрии и сельского хозяйства в гармонии с окружающей природной средой.
Придавая охране окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов важное социальное, экономическое и политическое значение, КПСС и Советское государство предусматривают для их осуществления комплекс технических, технологических, организационных, правовых, экономических мер и значительные финансовые затраты. Достаточно сказать, что только в текущей пятилетке на природоохранные цели выделено 10,3 млрд. рублей.
Однако, как подчеркивалось,на декабрьском /1983 г./ Пленуме ЦК КПСС, несмотря на серьезные усилия, принимаемые в данной об-ласти, острота проблемы не снимается с повестки дня .
Ведь в условиях научно-технического прогресса на формирова-
Материалы ХХУІ съезда КПСС. - М.: Политиздат, 1981, с. 143.
Материалы Пленума ЦК КПСС 26-27 декабря 1983 г. - М.: Политиздат, 1983, с.16.
- 4 -ниє качества окружающей среды значительное влияние, оказывают факторы антропогенного характера и , прежде всего, различные объекты искусственного происхождения - строительство предприятий промышленности, транспортной сети, энергетических, градостроительных, водохозяйственных сооружений и коммуникаций, размещение объектов территориально-производственных, агропромышленных комплексов и т.п.
В этих условиях современные масштабы и темпы развития производительных сил, - указывалось на декабрьском /1983 г/ Пленуме ЦК КПСС, - требуют изменения отношения к вопросам, связанным с охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов,, устранения ведомственного подхода, который препятствует проведению единой политики в осуществлении природоохранных мероприятий, порождает безответственность за экологические последствия принимаемых решений .
На необходимости более строгого соблюдения действующего законодательства, и в частности природоохранных норм при строительстве и реконструкции народнохозяйственных объектов, акцентировалось внимание на апрельском /1у84г./ Пленуме ЦК КПСС , а также на засе-даний Президиума Верховного Совета СССР 18 июня ІУ84 года .
О важности учета экологических проблем при осуществлении мелиорации земель говорил Генеральный секретарь ЦК КПСС тов.К.У. Черненко в своей речи на октябрьском /ІУ84 г./ Пленуме ЦК КПСС .
В этой связи принципиальное значение приобретает всесторонний экологический анализ и правильная оценка проектов сооружаемых народнохозяйственных объектов и комплексов. Ведь, по замечанию
I Материалы Пленума ЦК КПСС 26-27 декабря 19ЄЗ г., с. 16, Z Материалы Пленума ЦК КПСС 10 апреля І984 г. - М.: Политиздат, 1904, с.7,13.
Правда, 1984, 19 июня
Правда, І984, № октября.
- 5 -К.Маркса, "человеческие проекты, не считающиеся с великими законами природы, приносят только бедствия" .
Поэтому "нужна комплексная экономико-экологическая оценка хозяйственных решений, проектов освоения природных ресурсов, при которой эти проекты и решения всесторонне анализируются с точки зре-ния влияния их на окружающую среду.
Этим задачам и служит экологическая экспертиза проектов, которая проводится органами государства на стадии планирования экономического и социального развития, проектирования строительства /реконструкции/ народнохозяйственных объектов, создания схем развития и размещения различных отраслей народного хозяйства, производительных сил по экономическим районам и союзным республикам, схем районной планировки, генеральных планов городов, других населенных пунктов и иной предпланово-предпроектной, предпроектной и проектной документации.
Экологическая экспертиза проектов осуществляется в нашей стране в рамках государственно-правового механизма управления качеством окружающей среды. Этим определяется интерес и необходимость комплексного научного исследования вопросов экологической экспертизы проектов в области эколого-правовой науки.
Следует отметить, что специальному монографическому исследованию проблемы экологической экспертизы в советской социологической, экономической, технической литературе еще не подвергались, поскольку они являются сравнительно новым направлением в деятельности органов советского государства.
Во всяком случае, мы находим только отдельные публикации, затрагивающие некоторые вопросы экологической экспертизы проектов,
Маркс К,, Энгельс Ф. Соч., т.31, с.210.
Щербицкий В.В. Научно-технический прогресс - забота партийная. - К.: Политиздат Украины, 1983, с.252.
имеющие, как правило, проблемно-постановочный характер .
Определенный вклад в развитие методологических основ экологической экспертизы проектов внесли болгарские ученые-экологи Христо Маринов, Марин Механджиев, Васил Ботев и Митко Ненков, о
чем свидетельствует опубликованная в 1981 году монография "Эколо-
«2
гизация и экологическая экспертиза.
В юридической литературе правовым аспектам экологической экспертизы проектов в контексте общих проблем охраны окружающей среды посвящены работы Ю.С.Шемшученко, О.С.Колбасова, В.В.Петро-ва, В.Л.Мунтяна .
1 См.: Олдак П.Г. Современное производство и окружающая среда.
Новосибирск, Наука, 1979, с.143-149; Лебединский Ю.П., Саха-
ев В.Г., Склянкин Ю.В. Эколого-экономическая оценка проектов
строительства или реконструкции производственных объектов. -
В кн.: Экономика использования водных ресурсов. - К.: Наукова
думка, 1980, е.74-96; Барский В.Г., Семенов М.В., Щавелев Д.С.
Об охране среды при проектировании водохранилищ. - В кн.: Проб
лемы охраны окружающей среды. - Изд-во Ленингр.ун-та, 1980,
с.20-24; Банин А.П. Эффективность охраны окружающей среды в капитальном строительстве. - М.: Стройиздат, 1982, - 223 с.
См.: Христо Маринов, Марин Механджиев, Васил Ботев, Митко Ненков. Экологизация и экологическая экспертиза. - Свиштов, 1981,
Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. - К.: Наук.думка, 1976; Шемшученко Ю.С.,Мун-тян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. -К.: Наук.думка, 1978; Шемшученко Ю.С. Предварительный контроль за охраной окружающей среды в сельском хозяйстве /на примере Украинской ССР/. - В кн.: Право и сельское хозяйство СССР и Италии. Материалы советско-итальянского "круглого стола" по аграрному праву, 19-30 сентября
1979 г. - М.: 1980, с.89-92; Правовая охрана природы. Под ред. проф.В.В.Петрова. - Изд-во Московск.ун-та, 1980; Петров В.В. Экология и право. - Н.: Юрид.лит., 1981; Он же. Экологическая функция права.-Советское государство и право, 1982, № 5, с.86-94; Колбасов О.С. Экология: Политика-Право. - М.: Наука, 1976; Он же. Основные направления правотворчества в области охраны
- 7 -Некоторые теоретические и практические вопросы правового регулирования экологической экспертизы проектов рассматривались в
кандидатских диссертациях А.К.Голиченкова, М.А.Миндзаева, Э.С.На-
т р 3
васардовой , статье Ю.С.Шемшученко , монографии Н.И.Малышко и других работах4.
Однако, следует отметить, что ни в одной из опубликованных работ не проводилось цельное и комплексное исследование юридической природы экологической экспертизы, ее содержания, сущности, классификации видов, не рассматривались особенности правового механизма, порядка осуществления экспертизы, не раскрывались социально-правовые предпосылки совершенствования ее правовой регламентации.
Таким образом, в настоящее время еще не имеется монографиче-
окружающей среды. - Советское государство и право, 1980, JP 3, с.74-75; Он же. Экологическая политика Советского Союза. - Советское государство и право, 1982, М 3, с.77-85; Мунтян В.Л. Правова охорона природи УРСР. - К.: Вища школа, 1982.
См.: Голиченков А.К. Государственный санитарный надзор по защите окружающей среды. Автореф. дис. ... канд.юрид.наук. - М.: 1980; Миндзаев М.А. Государственно-правовое управление качеством окружающей природной среды. /К теории вопроса/. Автореф. дис. ... канд.юрид.наук. Одесса, 1981; Навасардова Э.С. Правовые проблемы совершенствования регионального планирования охраны окружающей среды. Автореф. дис. ... канд.юрид.наук. - М.: 1984.
См.: Шемшученко Ю.С. Комплексная экологическая экспертиза и мониторинг окружающей среды. - Советское государство и право,
1978, № 10, с.91-95.
См.: Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. - К.: Наук.думка, 1982.
См.: Круглый стол "Советского государства и права". Правовая охрана окружающей среды. - Советское государство и право,
1979, № 9, с.98-118; Шемшученко Ю.С, Малышева Н.Р., Борьба с
шумом в городах. -В кн.: Охрана окружающей среды в городах.
Организационно-правовые вопросы.-К.: Наук.думка, 1981, е.199-
255.
- 8 -ских работ и специальных диссертационных исследований, посвященных правовым вопросам экологической экспертизы проектов.
Между тем, с момента принятия постановления ЦК КПСС и Совета
Министров СССР от 29 декабря 1972 г. № 898 "Об усилении охраны
»1 природы и улучшении использования природных ресурсов , которым
был сделан акцент на комплексном характере экспертизы проектов, уже накопилось значительное количество нормативных актов, сложилась обширная эколого-экспертная практика, в особенности в Украинской ССР, имеется определенный опыт правового регулирования экологической экспертизы в ряде зарубежных стран. В связи с этим возникает ряд правовых и организационных проблем теоретического и практического характера, которые нуждаются в глубоком осмыслении, детальном анализе и обобщении, выявлении тенденций развития правового регулирования.
Закономерно, что в ряду актуальных природоохранных проблем Научный Совет АН УССР по проблемам биосферы в решении от 25 июня 1982 г. "О правовых проблемах охраны окружающей среды в свете решений ХХУІ съезда КПСС" признал необходимым исследование правовых вопросов проведения экологической экспертизы.
Учитывая важность данной проблемы, тему настоящего исследования включили в комплексную программу Минвуза УССР на одиннадцатую пятилетку "Правовые аспекты использования и охраны природных ресурсов"
Исследование правовых вопросов экологической экспертизы проектов диктуется и особенностями данного вида экспертной деятельности, значимостью экологической экспертизы в решении задач экологической политики Советского государства, выполняемых ею эколо-го-социальных функций - профилактической, природоохранной, прогностической и правообеспечительной.
I СП СССР, 1973, № 2, ст.б.
Актуальность темы значительно возрастает и в связи с тем,что вопросы внедрения в практику экологической экспертизы проектов и ее законодательного закрепления на уровне отдельных государств стоят в центре внимания международных форумов по охране окружающей среды, а также учитываются при подготовке важнейших междуна-родноправовых программ и документов.
Следовательно, научная разработка правовых вопросов экологической экспертизы проектов оправдана как в теоретическом, так и в практическом плане. Отмеченные выше обстоятельства предопределили выбор темы в качестве диссертационного исследования, обусловили его предмет, основные цели и задачи.
Предмет исследования включает познание содержания экологической экспертизы проектов как действенного средства Советского государства в осуществлении экологической политики на стадиях экологического планирования, проектирования развития и размещения производительных сил и народнохозяйственных объектов, а также создании технической документации, имеющей определенное значение для охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, выявление ее сущности, характерных свойств и особенностей, социального назначения.
Исходя из государственно-правового характера экологической экспертизы проектов, основное внимание в работе уделяется исследованию нормативно-правового и организационного обеспечения экологической экспертизы, детально изучена и проанализирована эколого-экспертная практика, теоретические источники, и на основе этого обосновываются пути повышения ее эффективности.
Цели и задачи диссертации. Цели диссертации вытекают из предмета исследования и заключаются в том, чтобы разработать теоретические основы экологической экспертизы проектов, раскрыть ее политико-юридическую сущность, отразить состояние и особенности пра-
- 10 -вового механизма ее осуществления, определить ее рациональные организационно-правовые формы, тенденции развития и совершенствования правового регулирования в этой сфере общественных отношений.
В соответствии с поставленными целями определены следующие задачи: а/ рассмотреть содержание и определить понятие экологической экспертизы проектов, показать ее цели, задачи в реализации экологической политики, выполняемые эколого-социальные функции и принципы осуществления; б/ дать классификацию видов экологической экспертизы проектов; в/ проанализировать действующее законодательство по экологической экспертизе проектов, выявить роль и место правовых норм в системе советского законодательства; г/ показать особенности организационных структур и правового положения эколо-го-экспертных органов; д/ осветить порядок осуществления экспертизы и проблемы его правовой регламентации; е/ выработать оптимальную модель организационной структуры эколого-экспертных органов; ж/ сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства о порядке организации и осуществления государственной экологической экспертизы проектов.
Диссертант не ставил целью в данном исследовании рассмотреть весь комплекс правовых проблем экологической экспертизы, а разработал лишь те вопросы, которые представляют, по его мнению, основополагающую значимость для повышения эффективности данного вида экспертиз в реализации проблем охраны окружающей среды, рационального природопользования и охраны здоровья населения.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет диалектический и исторический материализм, марксистско-ленинское учение о государстве и праве, о закономерностях и принципах взаимодействия природы и общества, положения Программы КПСС, решения партийных съездов и Пленумов ЦК КПСС, речи и статьи руководителей партии и правительства, а также директивные материалы по во-
- II -
просам экономического и социального развития СССР, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
В качестве методологических принципов в данном исследовании использованы: принцип историзма, детерминизма, системности, партийности, а также основные понятия и категории теории познания.
В работе широко представлена философская, социологическая, экономическая, техническая и юридическая литература советских и зарубежных авторов.
Исследование основано на нормах Конституции СССР, Конституции Украинской ССР, природоресурсового, природоохранительного,хо-зяйственного, административного, уголовного и иных отраслей законодательства.
Теоретические концепции и выводы, содержащиеся в работе, базируются на глубоком изучении правового регулирования экспертной деятельности Госкомприроды УССР, Госплана УССР, Госстроя УССР, Минводхоза УССР, Минсельхоза УССР, Минздрава УССР, Минлесхоза УССР, Мингео УССР, Украинского УГКС, ряда строительных и промышленных министерств.
Научная новизна исследования. Системное и комплексное исследование правовых вопросов экологической экспертизы проектов на диссертационном уровне является первой работой в эколого-правовой литературе. В нем обобщены отдельные разработки по данной проблеме, а также сформулирован ряд положений, развивающих теоретические знания правовых аспектов экологической экспертизы проектов, выдвинут ряд предложений по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере.
Научная новизна исследования особо проявляется в теоретических выводах и практических рекомендациях, которые выносятся на защиту:
I. Сформулирован вывод о том, что экологическая экспертиза
- 12 -проектов как важный и неотъемлемый компонент государственно-правового механизма управления качеством окружающей среды является активной и действенной формой превентивного экологического контроля за качеством экологического планирования и проектирования в стране, самостоятельной стадией разработки плановой, предпланово-предпроектной и проектной документации, выступает принципом охраны окружающей среды, специфическим элементом экологического прогнозирования и важной гарантией обеспечения социалистической законности и экологических интересов и прав советских граждан.
Определение экологической экспертизы проектов, ее содержание и выполняемые функции.
2. Потребности систематизации накопленных знаний, выработки
теоретических основ, выявление и уяснение закономерностей станов
ления и развития экологической экспертизы проектов и ее правового
регулирования, а также решение практических задач по анализу,про-
верке и оценке проектов эколого-экспертными органами предполагают
необходимость классификации видов экологических экспертиз.
Предлагается классификация и основные классифицирующие критерии: единство субъектного и объектного состава, территориальная сфера осуществления экспертизы, основания назначения и порядок проведения, сроки осуществления, стадии утверждения проектных материалов, характер и объем решаемых задач экспертными органами.
Определение совокупности правовых норм, регулирующих отношения по осуществлению экологической экспертизы проектов в качестве самостоятельной правовой общности, образующей, с точки зрения экологического содержания и правовой формы,"комплексный - межотраслевой /функциональный/" институт советского природоохранительного законодательства.
Особенности объектов и предмета экологической экспертизы, закономерности повышения ее эффективности и действенности в обес-
- із -печении качества экологического содержания эк сортируемых проектов обусловливают целесообразность организации специальных эколо-го-экспертных подразделений в рамках Государственного комитета СССР по охране окружающей природной среды и регулированию использования природных ресурсов, а для проведения экспертизы особо важных и сложных проектов преобразования природы также целесообразность создания специальных комплексных вневедомственных эколого-экспертных комиссий.
Эколого-экспертные функции в системе Госкомприроды СССР предлагается возложить на Плавную инспекцию /Главное управление/ по государственной экологической экспертизе проектов и организационно подчиненные ей государственные инспекции /управления/ по экологической экспертизе проектов на уровне соответствующих государственных комитетов союзных республик и соответственно отделов по экологической экспертизе на уровне автономных республик, краев, областей и отдельных регионов.
С целью экономии управленческих расходов на содержание штатов ведомственных экспертных подразделений, устранения ведомственности и создания специализированных экспертных органов автор считает целесообразным образовывать для родственных отраслей управления межотраслевые эколого-экономические экспертные подразделения /бюро, службы, лаборатории и т.п./ для осуществления эко-лого-экономических экспертиз проектов строительства, расширения предприятий, зданий и сооружений и выполнения иных работ, подлежащих реализации указанными министерствами и ведомствами.
Обосновывается вывод о том, что осуществление экологической экспертизы проектов составляет функцию деятельности многих министерств и ведомств. Однако, в Общем положении о министерствах СССР, как и в ряде положений о конкретных министерствах отсутствуют четкие указания по данному вопросу. Для устранения существую-
- 14 -щего пробела автор предлагает включить соответствующую норму в Общее положение о государственных комитетах СССР и Общее положение о министерствах СССР, намечаемые к изданию в предстоящие годы, с тем, чтобы в последующем внести указанные изменения и дополнения в положения о конкретных министерствах и ведомствах, осуществляющих экспертизу.
Определение порядка осуществления экологической экспертизы проектов как определенного процесса, включающего в себя ряд последовательно проводимых этапов: а/ подготовительный или этап проверки наличия необходимых реквизитов представляемых на экспертизу проектных материалов требованиям действующего законодательства; б/ основной или этап аналитической обработки объектов экспертизы; в/ заключительный или этап обобщения и оценки данных и составления акта экологической экспертизы.
Целесообразность установления единого вида актов экспертизы в форме эколого-экспертного заключения. Аргументирован вывод о том, что эколого-экспертное заключение имеет рекомендательный характер. Однако, после соответствующего санкционирования органом государственного управления приобретает силу административно значимого акта индивидуального предписания, учитывая его направленность на разрешение конкретной ситуации.
Распыление правовых норм по многочисленным нормативным актам, преобладание нормативных актов ведомственного назначения, отраслевой подход в регулировании эколого-экспертных отношений, недостаточность отражения особенностей эколого-экспертной деятельности, объектов и предмета экологической экспертизы, ее основных стадий, юридической природы актов экспертизы, а также отсутствие единого законодательного акта на уровне Союза ССР диктуют настоятельную необходимость совершенствования правового регулирования путем включения норм об основах и принципах экологической экспер-
- 15 -тиэы в законодательные акты об охране окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов и принятия специального комплексного нормативного акта на уровне Правительства СССР в форме Положения об организации и осуществлении государственной экологической экспертизы проектов в СССР.
Обосновывается структура и содержание правовых норм, которые следует, по мнению автора, включить в указанное Положение.
Дальнейшее развитие экологической экспертизы проектов, повышение ее роли в деле экологического планирования и проектирования, усиление ее демократических основ и научной обоснованности предполагают расширение форм контрольной деятельности эколого-экспертной работы, включая стадию реализации проектов, закрепление процессуально-правовых гарантий участников экспертизы, разработки научно-обоснованных методик оценки проектов с учетом расширения круга ее объектов, совершенствование системы подготовки и повышения квалификации кадров эколого-экспертных органов, всестороннее использование общественного мнения при оценке проектов и подготовке эколого-экспертных заключений, издание специализированного информационного бюллетеня для освещения теоретических и практических проблем данного вида экспертиз.
Расширение административно-правовых и уголовно-правовых мер воздействия на виновных лиц за несоблюдение или невыполнение природоохранных требований при планировании, проектировании, реализации и экспертизе проектов.
Научно-практическая значимость исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при подготовке и принятии Закона СССР об охране окружающей природной среды и соответствующих законов союзных республик, совершенствовании Основ земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах, законов об
охране и использовании животного мира и охране атмосферного воздуха, а также при разработке нормативного акта об организации и порядке осуществления экологической экспертизы проектов, совершенствовании административного и уголовного законодательства и создании эколого-экспертных методик.
Материалы диссертации могут быть учтены также при совершенствовании организационной структуры эколого-экспертных органов, в эколого-экспертной практике при проведении конкретных экспертиз, при разработке системы мер социальной профилактики, а также в научных целях при последующем исследовании организационно-правовых проблем экологической экспертизы, при выработке общей теории экспертологии.
Ряд положений диссертации целесообразно применять в процессе преподавания курса природоресуреового права и охраны окружающей среды в высших учебных заведениях, юридических вузах, а таїсже при подготовке специалистов-экологов в технических вузах, на курсах повышения профессиональной квалификации специалистов плановых органов и учреждений, проектных организаций и конструкторских бюро и экспертов-экологов государственных органов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в статьях и некоторых рецензиях, опубликованных в журналах "Радянське право", "Советское государство и право", межвузовском сборнике "Проблемы социалистической законности", "Вестнике Киевского госуниверситета", а также научных сборниках.
По ряду проблем экологической экспертизы проектов автор выступал с научными сообщениями на республиканской научно-практической конференции "Актуальные проблемы охраны окружающей природной среды" /Запорожье, сентябрь 1983 г./, республиканской научной конференции "Проблемы совершенствования республиканского законода-
- 17 -тельства и создания Сводов законов союзных республик" /Киев, ноябрь 1983 г./, межведомственной республиканской конференции -школе передового опыта /Киев, март 1984 г./, научной конференции, посвященной 150-летию Киевского госуниверситета /март, 1984 г./.
Отдельные предложения диссертанта по совершенствованию законодательства об экологической экспертизе проектов использованы при подготовке научной записки "Совершенствование правового обеспечения утилизации отходов и попутных продуктов производства",направленной Институтом государства и права АН УССР в ЦК Компартии Украины. Основные положения, выводы и рекомендации отражены в докладной записке "О совершенствовании организационно-правовых основ государственной экологической экспертизы проектов", направленной автором в Госкомприроды УССР, в методических рекомендациях по эколого-экономической оценке и экспертизе проектов, подготовленных совместно с СОПСом АН УССР для проектных организаций и экспертных подразделений министерств и ведомств и принятых СОПСом АН УССР к печати, в рекомендациях научных и научно-практических конференций, практически внедрены в учебный процесс юридического факультета Киевского госуниверситета им.Т.Г.Шевченко, а также используются при осуществлении правовой пропаганды среди населения по энолого-правовым проблемам.
Понятие, содержание и сущность экологической экспертизы проектов
Термин "экологическая экспертиза проектов" в настоящее время прочно вошел в оборот специальной научной, в том числе юридической, литературы и все более находит свое практическое применение в действующем законодательстве. Данному термину в полной мере соответствует и обозначаемый им реально существующий объект -экологическая экспертиза проектов строительства /реконструкции/ предприятий, зданий и сооружений, схем и проектов районной планировки, генеральных планов городов и других населенных пунктов, схем развития и размещения отраслей народного хозяйства и отраслей промышленности, схем развития и размещения производительных сил по экономическим районам и союзным республикам и иных проектов хозяйственных решений, имеющих важное значение для охраны окружающей природной среды.
Представляя собой явление объективной действительности, экологическая экспертиза проектов может быть правильно познана только с помощью столь важного инструмента теоретического познания, как научное понятие, т.е. такой логической формы, которая выражает наиболее существенное и важное в определенном круге предметов, явлений действительности, отражает закономерности определенной области реального мира .
Необходимо подчеркнуть, что в советском законодательстве отсутствует определение понятия экологической экспертизы проектов.
Не выработано единое общепризнанное определение данного понятия и в науке. Имеющиеся в научной литературе определения экологической экспертизы отражают различные аспекты проявления исследуемого социального феномена. Так, П.Г.Олдак в общем виде определяет понятие экологической экспертизы как "апробирование стратегических параметров предлагаемых проектов преобразования экологических систем"1.
Как "система комплексной оценки всех возможных экологических и социально-экономических последствий осуществления проектов строительства и реконструкции крупных народнохозяйственных объектов, направленная на предотвращение их отрицательного влияния на окружающую среду и на решение намеченных задач с наименьшей затратой ресурсов и минимальными нежелательными последствиями" определяется экологическая экспертиза в справочнике по охране природы .
Болгарские ученые отмечают, что экологическая экспертиза представляет "категоризирующее заключение об экологическом состоянии или о степени экологичности данной системы или подсистемы, яв-ляющихся объектами экологии . Уточняя данное определение Маринов Христо применительно к проектам на капитальное строительство говорит, что это анализ и категоризирующее заключение о результатах исследования данного проекта относительно его сообразности с требованиями нормативных актов и экологического состояния конкретного района .
Не имеется единого подхода в этом вопросе и в юридической литературе. Рассматривая данную проблему, В.В. Петров вводит понятие государственной экологической экспертизы, которая представляет "систему государственных природоохранительных мероприятий, направленных, на проверку соответствия требованиям экологической заняты проектов планов и мероприятий в области хозяйственного строительства и использования природных ресурсов". В другой работе В.В. Петров уточняет вышеприведенное определение экологической экспертизы, указывая, что это "Установленный государством и обязательный для всех министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций порядок предварительной проверки соответствия проектов, планов, мероприятий хозяйственного развития правилам охраны окружающей среды и здоровья человека" .
В наиболее концентрированной форме экологическая экспертиза определяется впоследствии В.В. Петровым в одной из его работ как "проверка, проводимая специально уполномоченными на то органами, планов и мероприятий хозяйственного развития, проектов строительства и размещения производственно-хозяйственных объектов, вводимых в действие предприятий и сооружений, технологических процессов, выпускаемых и применяемых изделий и веществ, изобретений, открытий, рационализаторских предложений, закупаемого импортного оборудования на предмет соответствия их правилам экологической защиты окружающей природной среды и здоровья человека1"3.
Такое разнообразие подходов к определению понятия экологической экспертизы проектов объясняется недостаточностью разработки данной проблемы в литературе. Неоднозначность мнений по поводу определения вызвана и тем,, что исследования проводятся учеными различных наук с различных точек зрения, с позиций предмета и целей той или иной науки. В литературе справедливо отмечалось, что в основе определения понятия должен быть поставлен не угол зрения науки, а сам изучаемый .объект. И если науки изучают один и.тот же объект с разные сторон, то они должны совместными усилиями выработать общее определение, которое отразило бы наиболее существенные черты изучаемого объекта .
Из приведенных выше определений для нашего исследований наибольший интерес представляют выводы В.В.Петрова, характеризующие экологическую экспертизу проектов в наиболее широком смысле. Однако, и они нуждаются, по нашему мнению, в уточнении и детализации. При этом, мы исходим из указания В.И.Ленина о том, что "...понятия не неподвижны, а вечно движутся, переходят друг в друга, пере-ливают одно в другое, без этого они не отражают жизни" .
Принимается во внимание, что жизнь "...несет с собой и новые факты, и новые способы исследования, требующие дальнейшего развития теории .
Классификация видов экологической экспертизы проектов
Рассмотренное нами выше понятие и содержание экологической экспертизы проектов отражает в основном ее общие, наиболее характерние и существенные признаки. То есть,когда мы имеем в виду понятие экологической экспертизы проектов, то подразумеваем ее как собирательную категорию, имеющую общие признаки, характерные для экспертиз данного класса.
Однако, для того, чтобы иметь более цельное представление об экологической экспертизе проектов, не менее важно выявить ее конкретное выражение в реальной действительности, проследить наличие связей и взаимодействия, сходства и различия всего многообразия форм ее проявления в эколого-экспертной практике.
Иными словами, дать характеристику экологической экспертизы проектов в ее развитии, динамике. Решению данного вопроса способствует научная классификация. Всякая классификация, - отмечал К.Маркс, - есть не что иное как рассмотрение изучаемого явления на основании определенных критериев, признаков, свойств, сходства и различия "согласно внутренне присущей им последовательности .
Являясь одним из приемов аналитического и синтетического способа исследования, важным этапом в познании сущности классифицируемых объектов, способом применения логической операции деления общего понятия, классификация позволяет глубже раскрыть содержание экологической экспертизы проектов, показать особенности ее многопланового проявления, тенденции и перспективы развития. Необходимость в классификации видов экологической экспертизы проектов обусловливается рядом причин теоретического и практического характера.
Во-первых, она вызывается потребностями решения теоретических задач, и прежде всего, уяснения и обоснования научных основ экологической экспертизы с целью стимулирования дальнейшего теоретического и прикладного исследования ее основных форм.
Во-вторых, с целью выявления основных закономерностей становления и развития экологической экспертизы проектов как специфической подфункции государственного экологического контроля в сфере планирования, проектирования и внедрения народнохозяйственных объектов в конкретные экосистемы.
В-третьих, для решения задач эколого-экспертных органов по проверке и оценке представляемых проектов, расширения и дифференциации специальных экологических знаний о конкретных объектах экспертизы.
В-четвертых, для решения практических вопросов, обусловленных особенностями экологических экспертиз и определения на этой основе основных направлений по совершенствованию ее организационной структуры и правового регулирования.
Отметим, что в имеющейся на сегодняшний день юридической литературе, посвященной данной проблеме, отсутствует научно обоснованная классификация видов экологической экспертизы проектов, несмотря на то, что авторы в той или иной мере обращаются к данной проблеме и вводят в оборот различные ее видовые характеристики.
Предположительно В.В.Петров выделяет государственную, ведомственную и производственную экологическую экспертизу, осуществляемую самими предприятиями и организациями. При этом, подчеркивает автор, в зависимости от значимости объекта экологической экспертизы и ожидаемых последствий, государственная экологическая экспертиза может проводиться на общесоюзном, республиканском и местном уровне . Конечно, выводы автора далеко не бесспорны. Однако, как нам представляется, важно другое. Ценным в предложенной группировке В.В.Петрова является то, что автор допускает деление экологических экспертиз на виды в зависимости от органов, осуществляющих экспертизу, их места в системе органов государственного управления и в связи с объектами экспертизы и их экологической значимости.
В определенной мере такой подход к группировке видов экологических экспертиз мы находим и в рассуждениях Ю.С.Шемшученко, который вводит понятие комплексной, надведомственной и ведомственной экологической экспертизы проектов строительства .
Нужно сказать, что Ю.С.Шемшученко более конкретен, поскольку четко указывает на субъектный состав и предполагаемые объекты экологической экспертизы.
Заслуживает внимания и мысль В.В.Петрова о том, что экологическая экспертиза может быть как постоянного так и временного характера .
В несколько иной интерпретации находим это у А.К.Голиченко-ва, допускающего возможность проведения и разовой, и постоянно действующей экологической экспертизы . Таким образом авторы не исключают возможность классификации видов экологической экспертизы и по другим основаниям, что безусловно, заслуживает поддержки.
Определенный интерес представляет и мнение болгарских ученых, которые рассматривают виды экологических экспертиз в зависимости от характера хозяйственной деятельности. В частности, они выделяют экологическую экспертизу в прединвестиционной деятельности, экологическую экспертизу в инвестиционной и хозяйственно-административной практике, экологическую экспертизу при строительстве /промышленном и капитальном/, экологическую экспертизу при транспорте и строительстве дорог, экологическую экспертизу при мелиоративном строительстве и сельскохозяйственной деятельности, экологическую экспертизу при градостроительстве и районной планировке .
Характеристика законодательства по экологической экспертизе проектов
В настоящее время отношения по осуществлению экологической экспертизы проектов регулируются значительным количеством нормативных актов общесоюзного, республиканского и ведомственного характера. Основополагающую значимость для нашего исследования имеют нормы Конституции СССР, в которых наиболее ярко выражена гуманистическая сущность советской природоохранительной политики и "экологическая доктрина социалистического государства.
Конституция СССР прямо не предусматривает возможность осуществления экологической экспертизы проектов, что вполне оправдано с точки зрения особенностей конституционного регулирования, предметом которого выступают на отдельные виды общественных отношений, а наиболее общие по характеру отношения, воплощающие сущностные черты социально-экономического, политического строя советского общества и положения в нем личности .
Конституция СССР /ст.18/ в обобщенной форме закрепляет экологический принцип, согласно которому в СССР в интересах настоящего и будущих поколений принимаются необходимые меры по охране и научно обоснованному, рациональному использованию земли ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, по сохранению в чистоте воздуха и воды, обеспечению воспроизводства природных богатств и улучшению окружающей человека среды. Одной из мер государственно-правового характера является экологическая экспертиза проектов. Как справедливо отмечалось в литературе, значимость ст.18 Конституции СССР определяется тем, что она является отправным источником, базой формулирования цели и задач экологической экспертизы проектов в нашей стране .
Б юридической литературе в качестве нормативных актов, составляющих правовую основу экологической экспертизы проектов, выделяются, прежде всего, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик , а также Закон СССР об охране атмосферного воздуха .
Представляется необходимым, в этой связи, проанализировать правовые нормы, содержащиеся в отмеченных законодательных актах. Так, в ст.20 Основ законодательства о здравоохранении содержится норма, согласно которой при предоставлении земельных участков под строительство, утверждении норм проектирования, проектов планировки и застройки населенных пунктов, введении в эксплуатацию жилых домов, промышленных и других предприятий и сооружений требуется обязательное заключение органов санитарно-эпидемиологической службы .
В ст.10 Основ водного законодательства указывается, ото определение мест строительства предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на состояние вод, а также проекты строительства указанных предприятий, сооружений и других объектов подлежат согласованию с органами по регулированию использования и охране вод и другими органами в случаях и порядке, устанавливаемых законодательством Союза ССР .
Аналогичные нормы содержатся в Основах лесного законодатель-ства /ст.18/, в Основах законодательства о недрах /ст.ст.21, 22/ , в Законе СССР об охране атмосферного воздуха /ст.13/ , положения которых конкретизированы в соответствующих кодексах союзных республик, в Законе УССР об охране атмосферного воздуха и ряде подзаконных актов.
Указанные нормы предусматривают необходимость согласования проектов строительства и реконструкции предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на состояние лесов, недр, атмосферного воздуха с органами, осуществляющими государственный контроль по регулированию использования и охраны лесов, недр и охрану атмосферного воздуха и другими органами согласно законодательства Союза ССР и союзных республик .
Содержание анализируемых норм свидетельствует о том, что согласно действующего законодательства соответствующие органы государства, осуществляющие функции контроля в области использования и охраны природных ресурсов наделяются определенными полномочиями разрешительного характера, выраженными в одних случаях как подготовка заключений, а в других как согласование мест выбора земельных участков, природоохранных мероприятий проектов строительства и реконструкции предприятий, сооружений и иных объектов, которые могут оказывать отрицательные воздействия на состояние природных объектов.
Закономерно возникает вопрос - является ли деятельность органов природоохранительного контроля по подготовке заключений на проекты и деятельность по согласованию природоохранных мероприятий проектов строительства, реконструкции народнохозяйственных объектов равнозначными или они определяют самостоятельные виды деятельности? И второе, можно ли их рассматривать в качестве экологической экспертизы проектов?
От правильного решения этих вопросов зависит обоснованность теоретических выводов об уровне и степени развития правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений. Для того, чтобы уяснить эти вопросы, целесообразно на наш взгляд, проанализировать некоторые теоретические выводы ученых.
Этапы осуществления и правовое оформление результатов экологической экспертизы проектов
Своеобразие правового положения органов, осуществляющих экологическую экспертизу проектов, не только не исключает, а напротив, предполагает выявление ряда общих черт и свойств, способствующих выделению эколого-экспертной деятельности как относительно самостоятельной функции государственных органов.
Это с особой силой проявляется в процессе функционирования государственных органов при осуществлении экологической экспертизы проектов.Такая деятельность,будучи практически-познавательным процессом, включает в себя ряд последовательно осуществляемых этапов, входе которых эколого-экспертные органы решают конкретные задачи эколого-экспертного познания представляемых проектов.
Нужно отметить, что действующие нормативные акты,регламентирующие порядок проведения экологической экспертизы проектов прямо их не вьщеляют, а содержат общие указания, анализ которых позволяет нам в концентрированной форме представить эколого-экспертный процесс, состоящий из трех основных этапов: а/ подготовительный этап, или этап проверки наличия необходимых реквизитов, представляемых проектных материалов действующему законодательству; б/ основной этап, или этап аналитической обработки объектов экологической экспертизы; в/ заключительный этап, или этап обобщения и оценки данных и составления акта экологической экспертизы проектов.
Подготовительный этап имеет целью выявление и проверку достоверности и полноты представляемых предпроектных, предплановых, плановых и проектных материалов, соответствия их требованиям действующего законодательства и иным нормативным документам. На данном этапе экспертные органы обязаны проверить основания направления проектных материалов на экспертизу в данный государственный орган, наличие установленных законом сопроводительных документов, отражающих основания принятия на экспертизу проектов,устанавливаются правовые основания разработки плановых, предплановых, предпроектных и проектных материалов, а также документов предварительного выбора земельных участков в случае представления на экспертизу проектных материалов строительства народнохозяйственных объектов.
Обязательно далее ознакомление с основными паспортными данными представляемых проектов. Особое внимание при этом должно быть направлено на то, чтобы они отражали четкое наименование объектов экспертизы, стадии проектирования /предпроектная, проектная/, основные сведения об организации, разработавшей проектные материалы и предприятии, организации заказчика, их ведомственную принадлежность и подчиненность, год и месяц их разработки, данные об авторах проектов, а также наличие соответствующих подписей ответственных лиц за качество, полноту сведений и состав представляемых материалов.
Состав, объем и комплектность представляемых на экспертизу материалов определяется рядом нормативных актов, регламентирующих порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения тех или иных предпроектных, предплановых, плановых и проектных материалов. Отступление проектантами от требований нормативных актов дает основание экспертным органам отклонять представляемые материалы от производства экспертизы,либо требовать их доукомплектования.
Это касается и вопроса об установлении наличия необходимых согласований с заинтересованными предприятиями, организациями и учреждениями, органами государственного надзора.
Чрезвычайно важным на этой стадии является уяснение специфики представляемых на экспертизу проектных материалов. Это позволяет в каждом конкретном случае правильно определить состав экспертов и решить вопрос о назначении наиболее компетентных в данной области исполнителей-экспертов с целью всестороннего, полного и комплексного рассмотрения и оценки экспортируемых объектов. При необходимости решается и вопрос о привлечении к экспертизе проектов представителей научно-исследовательских, конструкторских, проектных организаций, высших учебных заведений, а также высококвалифицированных специалистов,предприятий, учреждений и организаций.
Представляется на данной стадии необходимым ознакомление с основными паспортными данными проектных материалов и экспертов-исполнителей. Это необходимо для правильного подбора основных действующих нормативных актов и документов, проектных решений-аналогов, информационных данных службы наблюдения и контроля за состоянием природной среды и санитарного состояния экосистемы, размещения проектируемых объектов и различного рода экологических карт данного региона /отражающих наличие шума, вибраций, иных загрязнений окружающей среды/, которые будут использованы при проверке и оценке экспортируемых объектов.
Исходя из особенностей и сложности проектных материалов, составляется план и устанавливаются сроки проведения экологической экспертизы. Заканчивается подготовительный этап регистрацией представляемых на экологическую экспертизу проектных материалов в специальных учетно-регистрационных журналах, которые ведутся по установленной форме экспертными подразделениями министерств и ведомств.
Нужно отметить, что правильная организация и тщательное проведение подготовительного этапа являются непременным условием и залогом оперативного и объективного осуществления экологической экспертизы, установления достоверности и научной обоснованности проектных проработок по комплексному решению природоохранных мероприятий на последующих этапах рассмотрения проектов.
Этап аналитической обработки объектов - наиболее важный и ответственный компонент экологической экспертизы проектов, поскольку всестороннее и глубокое изучение природоохранных мероприятий, их комплексная проверка способствуют в конечном итоге правильной и объективной экологической оценке основных параметров проектных проработок, позволяют в ряде случаев исключить возможные отклонения, излишества, заложенные в проектной документации, выявить положительные и отрицательные стороны запроектированных решений с учетом экологических требований действующего законодательства и конкретных условий окружающей природной среды.
