Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и значение экологической экспертизы в принятии экологически значимых управленческих и хозяйственных решений ...13
&1. Государственная экологическая экспертиза в системе иных государственных экспертиз и согласований, история становления 13
& 2. Понятия экологической экспертизы и экологических требований 24
& 3. Виды экологической экспертизы 32
& 4. Принципы экологической экспертизы 39
& 5. Обязательные объекты государственной экологической экспертизы и применение норм о них. 50
& 6. Законодательство об экологической экспертизе 69
Глава 2. Процедура экологической экспертизы 69
1. Субъекты экологической экспертизы .
2. Правовое регулирование ОВОС. Соотношение экологической экспертизы и ОВОС 77
3. Этапы проведения государственной экологической экспертизы 83
4. Заключение государственной экологической экспертизы. Проблемы его судебного оспаривания. Повторная экологическая экспертиза 94
Глава 3. Правовые средства обеспечения эффективности и качества проведения экологической экспертизы
& 1. Ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе 109
& 2. Участие граждан и общественности в принятии экологически значимых решений. Общественная экологическая экспертиза.. ...131
Заключение 145
Список использованной литературы и нормативно- правовых актов.. 155
- Государственная экологическая экспертиза в системе иных государственных экспертиз и согласований, история становления
- Понятия экологической экспертизы и экологических требований
- Субъекты экологической экспертизы
- Ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Появление правового института
экологической экспертизы России было вызвано обострением экологических
проблем в России и усилением внимания общества к вопросам охраны
окружающей среды. Одним из важных средств обеспечения экологической
безопасности является предвидение последствий от осуществления
планируемой деятельности, их прогностический анализ и на основе
последнего - корректировка или запрещение реализации этой деятельности.
Формирование превентивного экологического контроля осуществлялось в РФ
с учетом наступившего экологического кризиса, проявившимся в загрязнении
Ладожского озера, Чернобыльской аварии, строительстве ЦБК на озере
Байкал, канала Волга-Чаграй, превращении в непригодные для жизни города
- Нижнего Тагила, Магнитогорска, Березников хищническим использованием
природных ресурсов и др. Установление государственного санкционирования
на начало ведения любых видов хозяйственной и иной деятельности имеет
и другие предпосылки. Развитие человеческого общества сопровождается
все возрастающим уровнем потребления, продолжают использоваться старые
технологии, которые необходимо реконструировать, угрожающей стала проблема
отходов, их нелегального ввоза, и транспортировки иной вредоносной
продукции. За последнее время увеличилось количество частных
инвесторов, чьи хозяйственные проекты не продуманы с позиции
минимизации вредного воздействия на окружающую среду, имеют низкий
уровень разработки и рассчитаны на сиюминутную выгоду. Поэтому одной
из актуальных государственных задач - было создание эффективного механизма
экологической экспертизы как препятствия для возможного неграмотного,
вредоносного природопользования. Актуальность темы диссертации
обусловлена еще и тем, что на сегодняшний момент такой правовой
институт в России создан: (с 1995г. действует ФЗ "Об экологической
экспертизе", многочисленные подзаконные акты об экологической экспертизе),
но его функционирование имеет не только глобальнее, общегосударственное
значение, но и сопровождается неоднозначными оценками. Экологическая экспертиза существенным образом вторгается в экономическую сферу, в области извлечения прибылей и поэтому немалая часть предпринимателей говорит об экологической экспертизе как о тормозе инвестиций, а о структурах государственной экологической экспертизы - как о созданных без всякой ответственности за свои решения.1 Поэтому анализ норм правового института экологической экспертизы, правильная оценка деятельности по осуществлению последней, выявление недостатков и путей совершенствования законодательства об экологической экспертизе, рассмотрение практики его применения - имеет огромную социальную значимость и являются более чем актуальными. Правовая проблематика осуществления экологической экспертизы уже нашла свою разработку в работах М.М.Бринчука,
О.Н.Сапрановой, С.А.Боголюбова, А.К.Голиченкова, однако сегодня безусловно возникает потребность в дополнительном анализе этого правового института. Актуальность исследования усилена принятием Указа Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти"2 которым Госком- экология РФ была упразднена, а функции по проведению государственной экологической экспертизы (Г.Э.Э.) были переданы Министерству природных ресурсов РФ. Такое перераспределение функций государственных орга нов создает угрозу существования этого правового инструмента охраны окружающей природной среды в России. Поэтому необходимо дополнительно показать роль государственной экологической экспертизы, чтобы воспрепятствовать ее уничтожению.
Степень исследованности темы. Экологическая экспертиза, особенно теоретические проблемы ее правового обеспечения рассматриваются в трудах многих ученых юристов. Основоположники природоресурсного, экологического права еще за долго до учреждения в России правового института экологической экспертизы уделяли достаточное внимание проблемам
з экологического прогнозирования, учета экологических требований при ведении
хозяйственного планирования. Так, правовым аспектам экологической экспертизы наряду с рассмотрением общих проблем охраны окружающей среды посвящены работы Колбасова О.С., Петрова В.В., Шемшученко Ю.С.3
Непосредственно экологической экспертизе посвящены исследования В.И. Андрейцева (1992г.), Сапрановой О.Н. (1995г.), Попкова В.В. (1997г.), Баимбетова Н.С.(1999г.). Наряду с другими вопросами экологическая экспертиза рассматривается в работах А.В. Бесяцкого (1992г.), А.К. Голиченкова (1992г.). Первая из них непосредственно посвящена определению роли экологической экспертизы как способу обеспечения экологической безопасности. Диссертационное исследование А.В.Бесяцкого направлено на исследование процесса ОВОС, предворяющег.0 экологическую экспертизу и
формирующего предмет исследования последней. А.К.Голиченков
рассматривает экологическую экспертизу через призму ее соотношения с экологическим контролем, ОВОС, анализирует положения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", дает их научный комментарий, обобщает и оценивает их. Особую ценность диссертационного исследования Голиченкова А.К. определяет его обращение к зарубежному опыту применения процедуры ОВОС Голиченков А.К. называет
экологическую экспертизу смежным с экологическим контролем видом деятельности. Диссертация Сапрановой О.Н. была написана в предверие принятия ФЗ "Об экологической экспертизе" (Закон), и многие ее положения посвящены определению экологической экспертизы, ее видам, целям, обязательным объектам и их интерпретациях в проекте Закона. В свою очередь Сапранова О.Н. придерживается позиции недопустимости
отождествления экологической экспертизы с природоохранительным контролем. Диссертация Попкова В.В. была написана в период действия Закона и представляет собой фактически изложение его положений с небольшими комментариями. Баимбетов Н.С. исследовал в своей диссертации законодательство об экологической экспертизе Республики Казахстан.
Вопросы организации и проведения экологической экспертизы анализировались, кроме того, в новейших учебниках4 и учебных пособиях5, научных статьях6, и комментариях7, научно-популярной литературе8. Тема экологической экспертизы также рассматривалась в трудах таких видных российских ученых как С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И.Васильевой, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Т. В. Злотниковой, И О.Красновой, Ю.Л.Максименко, Н.Ф. Реймерса, М.В. Хотулевой, А.С. Шестерюка, А.В.Яблокова. Однако несмотря на обилие работ, многие вопросы нуждаются в дополнительной проработке или уточнении.
Целями исследования являются: Познание сущности процессов принятия экологически значимых решений в России и анализ их правового регулирования, и в частности:
? изучение роли экологической экспертизы как средства охраны окружающей природной среды;
? выявление особенностей экологической экспертизы в сравнении ее с другими экспертизами, урегулированными российским правом;
? анализ правовых источников, определяющих как теоретическую базу
экологической экспертизы, так и процедуру проведения, а также оспаривания ее выводов;
? оценка соотношения экологической экспертизы и ОВОС;
? исследование легального и доктринальных определений экологической экспертизы, -категорий и- терминов, употребляющихся в законодательстве об экологической экспертизе;
? определение критериев эффективности правового института экологической экспертизы в России, путей его совершенствования;
? формирование рекомендаций по оптимизации процедуры оспаривания выводов государственной экологической экспертизы;
? исследование роли общественности в процедуре принятия экологически значимых решений;
? выявление недостатков в деятельности органов управления природопользованием.
Предмет исследования: им являются материальные и процессуальные нормы, составляющие правовой институт экологической экспертизы, а также практика их применения.
Методология и методика: Проведенные исследования опирались на принятые общенаучные методы, включая метод сравнительного правоведения, исторический и логический методы, на положения общей теории права, на достижения научных разработок проблем проведения экологической экспертизы, на данные ряда отраслей права, в часггности земельного, гражданского, уголовного и уголовно-процессуального, административного права, криминологии. Важной методологической основой диссертации являются конституционные положения о деятельности государства и функционировании права. Разработки и идеи специалистов в области теории права С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова и других теоретиков права особенно активно использованы при анализе категорий экологические требования и юридической природы заключения государственной экологической экспертизы. Для выработки позиции по отношению к правовым проблемам проведения экологической
экспертизы существенную роль сыграли положения, сформулированные в
работах Петрова В.В., Колбасова О.С., Андрейцева ВИ., Бринчука М.М.,
Голиченкова А.К.. Разработка нескольких положений опиралась на
исследования зарубежных авторов, в частности Н.С.Баимбетова и Нормана Ли.
Существенное значение для данной диссертации имели эмпирические
исследования, проводившиеся на основе принятых методик (анализ материалов
прессы, нормативных актов, наблюдения). Основные положения и выводы
диссертации основываются на исследовании: условий эффективности
проведения экологической экспертизы.
Эмпирическую базу исследования составили материалы проведения экологической экспертизы органами Госкомэкологии РФ в период с 1996г. по 2000г.
Научная новизна работы определяется тем, что правовой институт экологической экспертизы в России существует с 1991г., и сегодня накоплен почти 10 - летний опыт практики ее проведения. Последняя выступает важнейшим предметом исследования в настоящей диссертации. В работе таким образом подводятся итоги деятельности системы государственной экологической экспертизы, рассматриваются достигнутые результаты и проблемы, "плюсы" и "минусы" законодательства об экологической экспертизе. Поэтому результатом данного исследования являются комплексная оценка данного правового института, пределов его реализации, факторов, влияющих на эффективность его применения, а также формирование конкретных предложений по совершенствованию экологического законодательства.
Признаком новизны, обычно предъявляемым к диссертационным работам, обладают следующие элементы представленного текста:
- обоснование необходимости законодательного определения категории экологические требования;
- анализ признаков, отличающих государственную экологическую экспертизу от ведомственной;
- выводы о неоднозначной сущности нормативно установленных принципов
экологической экспертизы;
- постановка и попытка решения проблемы правильного отнесения объектов экологической экспертизы к уровню федерации и субъектов федерации;
- обоснование выводов о включении ОВОС в научно-исследовательский этап проведения экологической экспертизы;
выявление последствий признания государственной экологической экспертизы несостоявшейся;
- аналитическая характеристика "Положения об ОВОС в РФ" 2000г., законодательства субъектов федерации об экологической экспертизе;
- определение направлений совершенствования правового регулирования эколого-экспертного процесса, выявление мер по повышению эффективности процедуры экологической экспертизы;
- выявление неоднозначно сформулированных, противоречивых норм законодательства об экологической экспертизе;
- обоснование вывода о необходимости аттестации деятельности экспертов государственной экологической экспертизы;
- обоснование необходимости введения положений об обязательной экологической экспертизе в Земельный Кодекс РФ и в ст. 63 Лесного Кодекса РФ, посвященную переводу лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства.
Положения, выносимые на защиту:
1.Проведение государственной экологической экспертизы представляет собой существенное вторжение в сферу экономических интересов как государства, так и влиятельных групп предпринимателей. В связи с этим необходимо принятие дополнительных мер по обеспечению
вневедомственное™ и независимости эколого-экспертного процесса. А именно, предлагается ввести в круг участников процедуры Государственной экологической экспертизы фигуру Управляющего, который по ходатайству Заказчика будет исполнять функции секретаря и руководителя экспертной
комиссии государственной экологической экспертизы. Управляющий в свою очередь взаимодействует с Экспертным Госгорганом на основе гражданско-правовых отношений лицензиата-лицензирующего органа.
2. Совершенствование правового регулирования эколого-экспертного процесса должно осуществляться по следующим направлениям: во-первых, формирование рациональной и оправданной процедуры, во-вторых, устранение пробельности и неоднозначных формулировок законодательства об
экологической экспертизе. В связи с этим предлагается предусмотреть в законодательстве:
• типизацию научно-исследовательского этапа государственной экологической экспертизы, то есть разделение единой процедуры на виды в зависимости от значимости и масштабности намечаемой деятельности. Сегодня установлены и действуют единые требования по проведению экспертизы для разномасштабных проектов: атомной электростанции и группы индивидуальных гаражей, чем создается потенциально невыполнимое законодательство, занижаются стандарты по проведению оценки действительно экологически значимых решений;
• этапы проведения государственной экологической экспертизы т.е. а) научно-исследовательский этан, включая его элементы - ОВОС и экологическое обоснование; б) получение от государства официального разрешения на реализацию проекта; в) контроль за исполнением заключения.
• признание государственной экологической экспертизы несостоявшейся порождает, в частности, следующие правовые последствия, выражающиеся в том, что Заказчик получает право отозвать проектные материалы, возвратить всю оплаченную сумму за проведение экспертизы, потребовать возмещения вреда, причиненного просрочкой исполнения обязательств по проведению экологической экспертизы.
• нормативный статус эксперта-наблюдателя от органов местного самоуправления и субъектов федерации, в связи с тем, что в настоящее время такой наблюдатель, называясь по закону экспертом, не входит в состав
экспертной комиссии, то есть не голосует.
3. Определение правовой природы заключения Государственной экологической экспертизы (Г.Э.Э.), выполняющего функцию фиксации мнений экспертов состоит в признании его не правовым актом, а актом санкционированного правоприменения. Соответственно правовая природа Приказа Специально уполномоченного Госоргана в области экологической экспертизы (Экспертного Госоргана) означает гарантии соблюдения надлежащей процедуры проведения государственной экологической экспертизы
4. В связи с определением юридической природы заключения государственной экологической экспертизы, и разграничением функций последнего и Приказа об его утверждении предлагается схема оспаривания выводов Государственной экологической экспертизы и положения, по которым должны быть приняты разъясняющие Постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда. Закрепить в последних следующие предписания: во-первых, в случае оспаривания выводов экспертной деятельности по основаниям несоблюдения надлежащей процедуры проведения последней - обжалуется Приказ Экспертного Госоргана об утверждении заключения государственной экологической экспертизы, а в ситуации несогласия с выводами экспертной комиссии по сути, оспаривается само заключение. Указанные Постановления также должны вменить в обязанность всех судов РФ принимать исковые заявления об оспаривании заключения государственной экологической экспертизы даже если ответчик обозначен обезличенно -экспертная комиссия и определять самостоятельно конкретных соответчиков -членов экспертной комиссии посредством направления официальных запросов в Экспертный Госорган.
5. Исключить из ФЗ "Об экологической экспертизе" положения о полномочиях Экспертного Госоргана по установлению условий действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;
6. В целях устранения неоднозначных формулировок экологического законодательства изложить ст. 18 ФЗ "Об экологической экспертизе" в
следующей редакции: "Утверждение заключения, подготовленного экспертной
комиссией государственной экологической экспертизы, является актом,
подтверждающим соответствие процедуры проведения государственной
экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных
нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации";
Теоретическое и практическое значение Теоретическое значение
диссертационного исследования заключается в том, что в нем определяется
место государственной экологической экспертизы в системе иных экспертиз
российского права, исследовано понятие экологической экспертизы и
категории экологические требования с позиций общей теории права.
Обоснована неотделимая связь экологической экспертизы и ОВОС.
Прикладное значение диссертации заключается в выявлении недостатков, преодоление которых возможно с учетом выводов и
предложений, содержащихся-в работе. Кроме-того, отдельные .положения могут служить в качестве учебного материала для преподавания курса "Экологическое право " как в юридических, так и неюридических ВУЗах.
Апробация результатов исследования Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных статьях, а также использовались автором в ходе преподавания курса экологическое право в МГЮА, ПМЮИ.
Структура диссертационного исследования Ґ Во введении показаны актуальность и новизна темы настоящего исследования, степень разработанности проблемы, сформированы цели, задачи исследования, его методологическая, правовая, научная базы, изложена теоретическая и практическая значимость, а также структура работы.
В первой главе диссертации - "Сущность и значение
экологической экспертизы в принятии экологически значимых управленческих и хозяйственных решений" - исследуются сущность экологической экспертизы через различные ее проявления, а также определяются признаки, отличающие ее от иных смежных
природоохранных институтов. В первой главе автором
• представлена историческая схема становления "правового института
экологической экспертизы, взаимосвязанности последней со всеми иными экспертизами, урегулированными российским правом. Проведен
системный анализ доктринальных и легального определений
экологической экспертизы, сущности категории экологические требования, деления экологической экспертизы на виды. В первой главе по-новому была раскрыта суть принципов экологической экспертизы и
проанализированы нормативно-правовые акты, составляющие
законодательство об экологической экспертизе.
Во второй главе исследования - "Процедура экологической экспертизы и пути совершенствования ее правового регулирования" обосновывается прогрессивное значение процессуальных норм
законодательства об экологической экспертизе, анализируются некоторые компетенционные нормы последнего, дается перечень органов государственной власти, участие которых в экологической экспертизе
является значимым. Здесь описывается функциональный статус основных субъектов процедуры проведения государственной экологической экспертизы, определяются этапы проведения последней, ее соотношение с ОВОС, проводится сравнительно-правовой анализ норм Положения об ОВОС 1994 и Положения об ОВОС 2000г. При этом в главе анализируется практика проведения государственной экологической экспертизы и
. формируются основные направления совершенствования процессуального
законодательства об экологической экспертизе. Во второй главе также
рассмотрена процедура оспаривания выводов заключения государственной
экологической экспертизы, предложена концепция юридической природы
заключения государственной экологической экспертизы.
В главе 3 "Правовые средства обеспечения эффективности и действенности проведения экологической экспертизы" анализируются нормы об ответственности за нарушения законодательства об
экологической экспертизе, деятельность государственных органов по
привлечению к ответственности, рассматривается участие граждан в проведении государственной экологической экспертизы и приводятся недостатки законодательства об общественной экологической экспертизе.
Государственная экологическая экспертиза в системе иных государственных экспертиз и согласований, история становления
Важной тенденцией развития экологического права России является усиление его превентивной роли. Для конца 20 века характерно не только признание актуальности и необходимости охраны природы, но и осознание того, что лучше и дешевле предупредить экологически вредную деятельность, чем оплачивать дорогостоящие мероприятия по ликвидации ее последствий, восстановлению разрушенных экосистем и т.д.. Во всех развитых государствах сегодня существуют системы контроля и учета природоохранных аспектов планируемой деятельности и принятия по ним экологически значимых решений. В России подобный механизм, т.е. экологическая экспертиза, успешно функционирует более 10 лет. Она назначается до утверждения и реализации проекта, наделена властными полномочиями по запрещению вредоносной деятельности, а также осуществляет информационное обеспечение в части процесса рассмотрения экологической приемлемости объекта.
Исследование сущности экологической экспертизы следует начать с краткого рассмотрения различных ее проявлений как: 1) Системы подразделений органов исполнительной власти РФ; 2) Правового института; 3) Части механизма принятия решений; 4) Превентивного инструмента. Экологическая экспертиза, проводимая государством, составляет систему изолированных экспертных подразделений (управлений) на федеральном уровне и уровне субъектов РФ и именуется государственной экологической экспертизой (Г.Э.Э.). Сегодня она имеет более чем 10-летний опыт практики проведения. При этом несколько раз менялись структуры, уполномоченные проводить государственную экологическую экспертизу: сначала этим занималась Главгосэкспертиза СССР, потом Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, а после его упразднения - Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей природной среды" (Госкомэкология)10. 17 мая 2000 г. в соответствии с Указом Президента РФ этот Государственный комитет был упразднен . Однако в ходе рассмотрения темы нашего исследования нельзя не отметить, что период функционирования Госкомэкологии РФ совпал с началом действия ФЗ "Об экологической экспертизе" (Закон) и с конца 1996г. почти за 3,5 года была сформирована практика применения Закона, апробированы многие его новеллы, достигнуты реальные результаты по предотвращению загрязнения окружающей природной среды, принятие экологически значимых решений осуществлялось при надлежащем правовом регулировании, активном участии общественности. И несмотря на то, что в мае 2000г. Правительство РФ передало полномочия по организации и проведению государственной экологической экспертизы Министерству природных ресурсов РФ , основная правоприменительная практика, высветившая пробелы и несовершенство законодательства в этой сфере сложилась в ходе работы экспертных подразделений Госкомэкологии России. К последней мы неоднократно будем обращаться в настоящем диссертационном исследовании. Заместитель Министра по охране окружающей среды и природных ресурсов Порядин А.Ф. в свое время называл государственную экологическую экспертизу "одним из основных направлений деятельности Госкомэкологии России". 1 Нормы законодательства об экологической экспертизе объединяет общность предмета регулирования, которым выступают общественные отношения в сфере подготовки экологически значимых решений. Можно с уверенностью констатировать тот факт, что экологическая экспертиза образует самостоятельный правовой институт отрасли экологическое право России. Нормы о ней сгруппировацы в ФЗ "Об экологической экспертизе" , в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной Среды" (раздел 5)!6 действуют достаточное количество подзаконных нормативных актов процессуального характера. Законодатель, создавая правовой институт экологической экспертизы, ставил перед собой задачу надлежащего регулирования отношений по санкционированию потенциально опасной для окружающей среды деятельности. Экологическая экспертиза представляет собой существенное вторжение в сферу политических и экономических интересов различных влиятельных социальных групп, и только нормы права и его структурные образования (правовые институты) могут эффективно воздействовать на общественные отношения, возникающие при принятии экологически значимых решений и обеспечивать дополнительные гарантии безопасности и соблюдения прав лиц, организующих и осуществляющих эколого-экспертный процесс.
Понятия экологической экспертизы и экологических требований
Итак, экологическая экспертиза в ряду иных экспертиз, урегулированных российским нравом по истине сложное, многоплановое явление, которое трудно выразить в жестких терминах и кратких дефинициях. Поэтому исследователи до сегодняшнего дня не могут прийти к єдиному определению экологической экспертизы. Различия в формулировках вызваны акцентированием разных, в равной степени важных сторон этого явления. Сегодня российский законодатель трактует экологическую экспертизу как "установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение Допустимости реализации объекта экологической экспертизы с целью предупреждения экологических и связанных с ними социально экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизьГ (ст. 1 ФЗ "Об экологической экспертизе"). В литературе существует несколько сложившихся понятий экологической экспертизы.
Начальник Управления государственной экологической экспертизы Госкомэкологии РФ Чегасов Г.С- предлагал следующее определение экологической экспертизы - "это обязательная процедура в системе принятия решения о социально-экономическом развитии отдельно рассматриваемой территории или конкретного хозяйственного объекта, реализация которых окажет значимое воздействие _на...окружающую среду этой территории или страны в целом, с целью подготовки заключения о возможности экологических и других последствиях реализации предлагаемого решения /6 В других литературных источниках также присутствуют определения экологической экспертизы: Ерофеев Б.В. называет ее видом государственного санкционирования тех или иных видов деятельности, а Популярный словарь "Экология " трактует экологическую экспертизу как комплексную оценку проектов на предмет их соответствия требованиям экологической безопасности и системы рационштьного природопользования . Сапранова О.Н., анализируя некоторые из таких дефиниций, встречаемые в научной литературе, пишет что, по ее мнению для этих понятий экологической экспертизы " характерны обозначение лишь некоторых граней ее проявления, или функциональных особенностей. Нужна тенденция к многоаспектное этого определения"
В этом же диссертационном исследовании Сапранова О.Н. характеризует экологическую экспертизу как "особый вид экспертной деятельности, осуществляемый в рамках управленческой деятельности государства в области охраны окружающей среды и являющийся обязательной стадией в процессе принятия компетентными органами экологически значимых решений"/9 Можно сказать, что недостатком этой дефиниции является отсутствие указания на цель этой процедуры. На наш взгляд понятие экологической экспертизы должно в полной мере отражать властно распорядительный характер последней, отличающий ее тем самым от смежных институтов, например, от ОВОС. В этой связи представляется безусловно необходимым скорректировать действующее сегодня легальное определение экологической экспертизы, в котором
Субъекты экологической экспертизы
В правовой литературе встречаются мнения о том, что отрасль экологического права на современном этапе недостаточно приспособлена к практическому применению. В ней распространены нормы понятия, нормы принципы, достаточное количество из них носят декларативный характер "Многие нормативно-правовые акты повторяют друг друга по существенным направлениям правового регулирования, причем их использование затруднено различной терминологией при описании .одних и тех же правил" . Представители научных юридических кругов указывают на не технологичность, излишнюю абстрактность экологического законодательства.119 В июне 1994г. при обсуждении проблем законодательного обеспечения экологической безопасности С.А. Боголюбов отметил необходимость "обеспечения прямого действия норм экологического законодательства, снабжение их механизмом исполнения, инструментом реализации включенных в них предписаний".120
Исходя из приведенных критических замечаний процессуальные нормы законодательства об экологической экспертизе как раз и выступают таким механизмом реализации требований законодательства. Более того, они, без\ словно. важны, поскольку экологическая экспертиза реализуется в основном через процессуальные правоотношения: экологическая экспертиза -это процесс, юридическая форма использования специальных знаний - для достижения определенных целей. Экологическая экспертиза, как и любая другая экспертиза в юриспруденции, имеет свой обязательный порядок осуществления (Регламент), требования к оформлению результатов экспертизы, соблюдение которых должно способствовать объективности, обоснованности и мотивированности заключения государственной экологической экспертизы "Исследование истины само должно быть истинным..." . Порядок проведения Государственной экологической экспертизы урегулирован ст. 14 ФЗ "Об экологической экспертизе", Регламентом проведения государственной экологической экспертизы (утвержден приказом Госкомэкологии России от 17 июня 1997г., № 280122, Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы №698 от 11 июня 1996г.123.
В неведомственность экологической экспертизы предопределяет широкий круг ее субъектов, органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и общественности, участие которых в экспертизе юридически значимо. Перечеиьэтих органов; их компетенция определены в главе 2 ФЗ "Об экологической экспертизе". В ней изложены полномочия в области экологической экспертизы Президента РФ, Федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы и ее территориальных органов. Классификация полномочий этих структур, вопросов ведения, анализ содержания последних О.Л.Дубовик в Комментарии к ФЗ "Об экологической экспертизе". В то же время осталось без должного анализа, нормативного пояснения, полномочие органов местного самоуправления и субъектов федерации делегировать " экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы". Такое делегирование происходит, когда при проведении государственной экологической экспертизы объектов федерального уровня затрагиваются интересы субъектов Федерации. При этом территориальные отделения Экспертного Госоргана также представляют экспертов для включения последних в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы. Правовой статус наблю дателя от местной администрации и субъектов федерации нормативно не определен. На практике такой наблюдатель, называясь по закону экспертом, не включается в состав экспертной комиссии, т.е. не голосует. Не ясно имеет ли последний доступ к индивидуальным заключениям экспертов, к информации, являющейся государственной тайной, может ли он одновременно быть и экспертом государственной экологической экспертизы. При отсутствии нормативного регулирования правового статуса такого наблюдателя последний в каждом конкретном случае определяется волей Экспертного Госоргана. Безусловно, в таком положении вещей усматривается дискриминация органов власти субъектов Федерации, местной администрации, которые, по-видимому, должны в указанных случаях иметь законом установленное право -делегировать наблюдателя как полноправного члена экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. Может вызывать также заслуженную критику определенные терминологические неточности Закона "Об экологической экспертизе" На наш взгляд, не следует наблюдателя от органов местного самоуправления и субъектов федерации называть экспертом: он не включается в состав экспертной комиссии, не голосует, одним словом, не выполняет основные функции эксперта. Язык закона требует однозначности используемого понятийного аппарата, смыслового единообразия.
Ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе
Одно из направлений исследовательской деятельности связанно с изучением эффективности правовых явлений, степени приспособленности правовых средств для надлежащего регулирования определенных общественных отношений. Анализ правового института экологической экспертизы необходим для изучения эффективности избранного способа достижения цели - предупреждения негативного воздействия на окружающую среду при принятии экологически значимых решений. Качество и эффективность экологической экспертизы определяются тем, насколько ее результат приемлем исходя из задачи - обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Несмотря на то, что государственная экологическая экспертиза существенно затрудняет реализацию экономически выгодных, но экологически непродуманных решений, имеются также факгы, иллюстрирующие недостаточный эффект от деятельности системы государственной экологической экспертизы, а состояние окружающей среды в России по-прежнему нельзя -назвать благоприятным. "Несмотря на спад экономики и производства, существенных изменений в постсоветский период развития России не произошло. Практически все крупные города и промышленные центры характеризуются сильным загрязнением атмосферного воздуха, по-прежнему основные реки России являются "грязными" и "очень грязными", а качество питьевых вод из поверхностных источников не соответствует санитарным нормам - на 70 %, подземных на - 30 %. Отмечено также возрастание темпов ухудшения по качества почв". На государственную экологическую экспертизу не направляются принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными министерствами, ведомствами проекты правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, что приводит к строительству экологически опасных объектов, сокращению площади ценнейших лесов первой группы, и причиняег ущерб человеку и окружающей природной среде. Также по данным территориальных природоохранных прокуратур массовых нарушениях природоохранного законодательства в 1998г.. Так, в Кемеровской области не принимались меры воздействия при установлении факга строительства объектов без положительною заключения государственной экологической - экспертизы (г.Ленинск-Кузнецкий, Прокопьевск, Киеилевск). При этом территориальное отделение Госкомэкологии РФ не выдавало предписания о приостановке финансирования. В Пермской области обнаружены случаи, когда содержание заключения государственной экологической экспертизы не соответствует выводам, а выводы требованиям закона и рекомендациям Госкомэкологии (например, Генеральный план г. Чайковского лмел ряд серьезных замечаний, тем не менее получил положительное заключение при условии учета всех замечаний, аналогичная ситуация имела место по рабочему проекту "Реконструкции отделения грануляции БКРК -2", но ТЭО строительства производства метилтрет-бутилового эфира на ч АО "Нефтехимик")160.Строительство в Башкортостане Юмагузинского водохранилища произведено без заключения государственной экологической экспертизы.16! Таким образом, "существует субъективное ухудшение экологического поведения" и "оно означает необходимость принципиального усиления эффективности орава и расширения продуктивности, результативности собственно механизма его действия, системы обеспечивающих его условий".162 Заслуживает особенного внимания повышение действенности механизма действия права в области принятия экологически значимых решений. В правовой литературе последний определяется "как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения" и состоит из следующих структурных элементов: 1) юридических норм; 2) правовых отношений, субъективных прав и юридических обязанностей, переводящих правовую энергию юридических норм на уровень конкретных субъектов; 3) актов реализации прав и обязанностей.163 Итак, действенность правового механизма экологической .. экспертизы в значительной степени зависит от качественною формулирования и формирования норм права, образующих законодательство об экологической экспертизе. Последнее не должно допускать пробелы, неясные формулировки, противоречим, дилжно исходить из необходимости обеспечить соблюдение процессуального порядка и прав ее участников, обоснованности назначения экспертизы, надлежащего уровня исполнения заключения государственной экологической экспертизы, и выполнения требования об обязательности ее проведения. Важной гарантией истинности выводов экспертизы является полкота и достоверность исходных данных и материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу.
