Содержание к диссертации
Введение
Глава I Понятие земель транспорта и основные элементы их правового режима
1. Понятие и виды земель транспорта 11-33
2. История развития правового режима земель транспорта 34-52
3. Понятие и основные элементы правового режима земель транспорта 52-61
Глава 2. Управление в сфере использования и охраны земель транспорта
1. Понятие управления в сфере использования и охраны земель транспорта и структура государственных органов, осуществляющих управление в данной сфере 62-73
2.Функции управления в сфере использования и охраны земель транспорта 73-91
3. Резервирование земельных участков и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд как функции управления в сфере использования и охраны земель транспорта 91-121
4. Правовая охрана земель транспорта 121-138
Глава 3. Особенности правового режима земель отдельных видов транспорта
1. Правовой режим земель железнодорожного транспорта 139-150
2. Правовой режим земель автомобильного транспорта 150-171
3. Правовой режим земель морского транспорта 171-181
4. Правовой режим земель воздушного транспорта 181-190
Список использованной литературы, нормативных и иных правовых актов 191-202
- История развития правового режима земель транспорта
- Понятие управления в сфере использования и охраны земель транспорта и структура государственных органов, осуществляющих управление в данной сфере
- Резервирование земельных участков и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд как функции управления в сфере использования и охраны земель транспорта
- Правовой режим земель железнодорожного транспорта
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Развитие транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства является одной из наиболее важных функций государства. Потребность в реформировании транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства Российской Федерации возникла в связи с необходимостью решения масштабных задач по развитию транспорта в соответствии с поставленными Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации целями социально-экономического развития, с учетом современных требований государственного управления.
Потребности экономики и обороны страны, необходимость повышения жизненного и культурного уровня населения требуют формирования в России единой дорожной сети, увеличения числа морских портов, многие из которых были исключены из собственности Российской Федерации после выделения из состава СССР, реконструкции и увеличения числа аэропортов, аэродромов, для чего потребуется выделение земельных участков большой площади для строительства тех или иных транспортных объектов, что в результате приведет к обеспечению транспортной доступности и свободному перемещению по ней грузов и пассажиров в интересах государства в целом, отдельных регионов, юридических и физических лиц.
Земельная реформа изменила подходы к правовому регулированию использования земель, появилась частная собственность на землю. Развитие экономики и переход страны на инновационный путь развития предполагает привлечение все большего количества частных инвестиций в государственный сектор, использование механизмов государственно-частного партнерства, поэтому важно сохранить государственную монополию на земли транспорта и обеспечить условия стабильности и заинтересованности для инвестора.
Основные законы и иные нормативные правовые акты, регулировавшие правовой режим земель транспорта, были приняты в 80-90 гг. прошлого столетия, вошли в противоречие с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. Остро встал вопрос о создании системы законодательного регулирования, позволяющей органам государственной власти во взаимодействии с субъектами хозяйственной деятельности создавать и содержать транспортную инфраструктуру, включающую в себя земельные участки, расположенные на землях транспорта, устанавливать в интересах населения и экономики страны единые правила пользования землями транспорта, а также обеспечивать сохранность и безопасность дорог и дорожных сооружений, морских портов, аэропортов и аэродромов.
Степень разработанности проблемы. Отдельным аспектам правового режима земель транспорта были посвящены научные исследования 60х годов прошлого столетия. Основы теории правового режима земель специального назначения были изложены Н.И. Красновым в 1966 году в докторской диссертации «Теоретические основы правового режима земель специального назначения в СССР». Также, в 1964 году Р.Д. Боголеповым была защищена кандидатская диссертация по теме «Правовой режим земель промышленного и транспортного назначения». Однако, не умаляя теоретического значения данных трудов, необходимо отметить, что данные исследования основаны на иной теоретической базе, советском земельном законодательстве, и их основные научные выводы не могут в полной мере быть использованы на современном этапе развития земельных отношений на землях транспорта.
В юридической литературе современного периода исследуются лишь отдельные виды земель транспорта. В 2003 году В.В. Поповым была защищена диссертация на тему «Правовой режим земель железнодорожного транспорта», однако данная работа была написана до проведения реформы на железнодорожном транспорте, которая внесла изменения в правовой режим земель железнодорожного транспорта и привела к принятию значительного количества нормативных правовых актов регулирующих правовой режим данного подвида земель транспорта. В 2008 году Л.В. Солдатовой была защищена диссертация на аналогичную тему - «Правовой режим земель железнодорожного транспорта», однако, как следует из названия, данное научное исследование раскрывает правовой режим лишь одного из подвидов земель транспорта. В научных же статьях рассматриваются лишь отдельные элементы правового режима земель транспорта и подвиды земель транспорта, что также предопределяет необходимость комплексного исследования правового режима земель транспорта в современных условиях и актуальность избранной темы диссертации.
Предметом диссертационного исследования в работе являются правоотношения в области использования и охраны земель транспорта, и особенности правового режима отдельных видов земель в составе земель транспорта, законодательство о землях транспорта, в том числе и в историческом аспекте, научные труды, содержащие научные разработки в области земель транспорта, а также нормы иных отраслей права в области правового регулирования использования и охраны земель транспорта. Автор настоящей работы, признавая возможность исследования правового режима земель внутреннего (речного) транспорта и земель трубопроводного транспорта, оставляет эти вопросы в порядке исключения без рассмотрения.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений в области правового регулирования использования и охраны земель транспорта и определение особенностей содержания правовых режимов земель отдельных видов транспорта.
Задачи исследования: -сформулировать научное определение правового режима земель транспорта; -охарактеризовать основные этапы развития правового режима земель транспорта; -исследовать систему органов государственной власти, осуществляющих государственное управление на землях транспорта и внести предложения о наделении их дополнительными полномочиями в целях повышения эффективности управления, осуществляемого на землях транспорта;
-рассмотреть проблемы современного законодательства, регулирующего вопросы регистрации, резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд; изъятия земельных участков для их последующего предоставления, а также перевода земель из других категорий в категорию земель транспорта; -выявить особенности правового режима различных видов земель транспорта; -сформулировать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, выявить тенденции и перспективы развития в условиях инновационного пути развития транспорта.
Методологической основой диссертационного исследования послужили общенаучные методы исследований - методы синтеза, системного анализа и аналогии, а также специальные научные методы - сравнительно-правовой, технико-юридического анализа, логический, исторический.
Автор придерживается принципов полноты, достоверности, тщательности и объективности исследования научного и практического материала. Все высказанные в диссертации выводы и предложения явились результатом научного исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области земельного и экологического права советского и российского периода: Г.А. Аксененка, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, И.И. Евтихеева, Е.А. Евстигнеева, А.А. Забелышенского, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А. Сыродоева и других. Также в работе над диссертацией теоретической базой стали научные работы признанных специалистов в области общей теории права и гражданского права: С.С.Алексеева, П.В. Крашенинникова, М.Н.Марченко, Е.А. Суханова, Г.Ф. Шершеневича и других.
Также исследовались работы экономистов, юристов и иных специалистов, исследовавших вопросы правового режима земель транспорта: В.В. Безбаха, Н. Брузелиуса, М.Ю. Галятина, СИ. Герасина, А.И. Дихтяра, Е.С. Клейманова, Н.Ф. Рейменса, В. Ротенгаттера, М.А. Тарасова, Б. Фливбьорга, И.Л. Цуканова и других.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая диссертация представляет собой первую научную разработку основных элементов правового режима земель транспорта в условиях реформированного земельного законодательства и инновационного пути развития транспорта.
В работе сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной. В целях повышения эффективности и совершенствования правового регулирования в сфере правового режима земель транспорта предложены конкретные практические рекомендации.
Основные теоретические положения, выносимые на защиту:
1.Правовой режим земель транспорта определяется как установленный нормами права общий порядок использования и охраны земель транспорта, складывающийся из совокупности его основных элементов, и как специальный порядок использования и охраны земель транспорта, установленный с учетом особенностей правовых режимов земель железнодорожного транспорта, автомобильного транспорта, воздушного транспорта, морского, внутреннего (речного) транспорта и трубопроводного транспорта.
2.Современное развитие правового режима земель транспорта определяется в соответствии с государственной стратегией развития транспортной инфраструктуры. Поскольку развитие транспортной инфраструктуры требует своевременного предоставления для нужд транспорта земельных участков большой площади, такое предоставление земельных участков должно производиться в соответствии с принципом рационального использования земли в Российской Федерации, при соблюдении баланса государственных, муниципальных и частных интересов.
3.Специфика правового режима земельных участков, используемых для нужд транспорта в границах земель населенных пунктов, состоит в признании таковых земельными участками с особым правовым режимом, включающим в себя, кроме основных элементов правового режима, присущего категории земель населенных пунктов, специальные элементы, присущие правовому режиму земель транспорта, что должно быть учтено при проведении зонирования территории в градостроительных регламентах.
4.Земли транспорта в зависимости от вида объектов транспортной инфраструктуры, размещенных на том или ином земельном участке, разделяются на две группы: земли, занятые линейными объектами транспорта и земли, занятые площадными объектами транспорта. В зависимости от этого деления различаются особенности правового режима земель отдельных видов транспорта.
5. В целях обеспечения безопасности объектов транспортной инфраструктуры, в законодательстве о соответствующих видах транспорта и документах территориального планирования следует установить принцип приоритета правового режима земель одного вида транспорта над другим в случае расположения различных видов транспорта на одном земельном участке. Так, в целях обеспечения безопасности на землях транспорта, более рационального предоставления земельных участков, в случае:
- если железнодорожное полотно и автомобильная дорога находятся в одной плоскости на одном земельном участке, приоритетным следует считать правовой режим земель железнодорожного транспорта;
- если на землях воздушного транспорта и землях морского транспорта находятся объекты автомобильного и железнодорожного транспорта, то использование этих земель объектами автомобильного и железнодорожного транспорта следует относить к вспомогательным нуждам, а приоритетным признавать использование земельного участка для нужд, соответственно, воздушного транспорта или морского транспорта.
6. Необходимо законодательно разграничить порядок резервирования и изъятия земельных участков для последующего предоставления под строительство линейных либо площадных объектов транспорта. Это позволит эффективно и своевременно использовать земельные участки для строительства того или иного объекта транспортной инфраструктуры или использовать земельные участки для нужд транспорта, что приведет к ускорению развития транспортной инфраструктуры, что в большей степени отвечает государственным и общественным потребностям.
7. Строгое соблюдение процедур резервирования и изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков является правовой гарантией непрерывности инвестиционного процесса в целях развития объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного, автомобильного, воздушного, морского, внутреннего (речного), трубопроводного транспорта и достижения целей и задач структурной реформы транспорта при соблюдении баланса государственных потребностей, интересов государственно-частных партнерств, а также иных публичных потребностей с частными интересами.
Научно-практическое значение диссертации. Сформулированные в диссертации основные теоретические положения, выводы в сфере правового режима земель транспорта могут быть использованы для формирования земельной политики в области развития транспорта в Российской Федерации, а также послужить практическим пособием для государственных органов, юридических лиц, участвующих в отношениях по предоставлению, использованию и охране земель транспорта, а также иных участников реализации государственной транспортной стратегии до 2030 г.
Закрепленное в действующем законодательстве правовое регулирование использования и охраны земель транспорта имеет ряд существенных недостатков:
- содержатся пробелы в правовом регулировании резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд и последующем изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также регистрации земельных участков линейных объектов и договоров аренды (и субаренды) земельных участков на землях железнодорожного транспорта;
- не учитывается имущественное направление реформы железнодорожного транспорта РФ в вопросах регулирования права собственности на земельные участки земель железнодорожного транспорта;
- в федеральном законодательстве содержится ряд недостатков, снижающих инвестиционную привлекательность для инвесторов и не позволяющих проводить эффективное инвестирование в дорожную инфраструктуру;
- в правовом регулировании земель транспорта содержатся пробелы в регулировании режима использования искусственных образованных территорий на землях морского транспорта;
- существует коллизия правового режима земель воздушного транспорта, земель морского транспорта и земель населенных пунктов;
- не определены на законодательном уровне особые условия использования охранных зон на землях морского транспорта.
На основе теоретических выводов формулируются рекомендации по совершенствованию федерального земельного законодательства. Так, предлагается: - для более эффективного управления в сфере использования и охраны земель транспорта внести изменения в законодательство, регулирующее вопросы компетенции федеральных органов исполнительной власти в целях создания эффективной и прозрачной структуры органов, осуществляющих управление в сфере использования и охраны земель транспорта, прежде всего, следует установить более четкий и простой порядок изъятия земельных участков; изменить порядок извещения лиц, у которых планируется изымать земельные участки; уточнить порядок определения убытков и расчета выкупной цены земельного участка в случае его изъятия; установить дополнительную правовую защиту собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей от необоснованного изъятия; определить порядок предоставления земельного участка взамен изымаемого, а также развести и устранить дублирующие функции по управлению государственной собственностью, а также наделить соответствующие государственные органы недостающими полномочиями для более эффективной реализации функций государственного управления.
Предлагается наделить соответствующие агентства, подведомственные Министерству транспорта РФ, полномочиями: по резервированию и изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд в целях строительства и реконструкции линейных объектов, аэропортов, морских портов и иных объектов транспортной инфраструктуры; по приобретению, в том числе путем выкупа, в федеральную собственность земельных участков для размещения транспортной инфраструктуры, и по заключению сделок с собственниками земельных участков по их выкупу в федеральную собственность; по выдаче разрешений на строительство автомобильной дороги, аэродромов, аэропортов, железной дороги, морского порта;
- внести изменения в Федеральный закон от 27 февраля 2003 года № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», иснять запрет на внесение в уставный капитал ОАО «РЖД» земельных участков, предоставленных для размещения объектов железнодорожного транспорта, внесенных в уставный капитал ОАО «РЖД» и ограничиваемых в обороте согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», а также земельных участков на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, и которые признаны федеральной собственностью;
- дополнить законодательство, регулирующее нормы отвода земель железнодорожного транспорта, нормой о том, что размещение железных дорог и объектов железнодорожного транспорта на особо ценных землях (орошаемые и осушенные земли, пашни, земельные участки, занятые многолетними плодовыми насаждениями и виноградниками, водоохранными, защитными и другими лесами первой группы), а также на землях особо охраняемых территорий, имеющих культурное или научное значение, допускается лишь в исключительных случаях. Предоставление земельных участков для строительства отдельных объектов железнодорожного транспорта и жилых поселков должно осуществляться на землях несельскохозяйственного назначения или не пригодных для сельского хозяйства, либо на сельскохозяйственных угодьях худшего качества, имея в виду использование этих земель и в тех случаях, когда для их освоения необходимо проведение специальных инженерных мероприятий. Размещение объектов на землях лесного фонда Российской Федерации следует производить преимущественно на участках, не покрытых лесом (вырубки, гари, редины, прогалины), или на участках, занятых кустарниками и малоценными насаждениями. Линии связи, электропередачи и прочих коммуникаций, выходящие за пределы полосы отвода железной дороги, должны размещаться, как правило, по границам полей севооборотов, вдоль дорог, существующих трасс и границ полей севооборотов. Размеры земельных участков для строительства отдельных объектов железнодорожного транспорта должны приниматься минимально необходимыми с соблюдением норм плотности застройки;
- разработать и принять нормативный правовой акт, регулирующий вопросы охранных
зон в морских портах;
- внести дополнения и изменения в федеральное законодательство, определяющее правовой статус искусственных земельных участков на территории морских портов,позволяющие привлекать инвестиции в развитие морских портов.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при изучении курса земельного и экологического права на юридических факультетах высших учебных заведений и других учебных заведений специального профиля.
Положения настоящего диссертационного исследования могут быть использованы и в дальнейших научных исследованиях правового режима земель транспорта.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова на кафедре экологического и земельного права, юридического факультета МГУ, где и были обсуждены и одобрены основные теоретические выводы и положения диссертации, а также практические рекомендации, полученные в результате исследования. Основные выводы и предложения диссертации были отражены автором в опубликованных научных статьях, и использованы при ведении практических занятий по курсу земельного права.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, и списка использованной литературы, списка нормативных и иных правовых актов.
История развития правового режима земель транспорта
До революции так называемые земли путей сообщения принадлежали, как правило, на праве собственности государству, то есть являлись казенными землями .
При строительстве железных и шоссейных дорог, оборудовании морских портов, прокладывании каналов и во всех других случаях, когда сооружение путей сообщения было связано с большими капитальными затратами, царская казна путем соглашения с владельцами земель приобретала в собственность нужные ей для транспортного строительства земельные участки31.
При сооружении таких путей сообщения, как грунтовые дороги и так называемые «бечевники» (береговые полосы), когда большие капитальные затраты не требовались, земли под путями сообщения оставались в собственности частных лиц. Правда, до тех пор, пока существовали эти пути сообщения, земли под ними находились в общем пользовании и в управлении дорожных органов. Но с упразднением или сужением, например, грунтовой дороги земельный участок, занятый ею, поступал безвозмездно обратно в полное распоряжение землевладельцев32.
Постепенно развитие капитализма в царской России привело к тому, что для нужд, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства, стали использоваться все более значительные земельные участки. В дальнейшем, по мере совершенствования правовой регламентации земельных отношений, вызванного развитием экономики, хозяйства, законодательство выделяет из земель несельскохозяйственного назначения более узкие категории: городские земли, земли занятые лесами, водами, земли специального назначения33. Впервые отдельные виды земель были конкретизированы в декрете «О социализации земли» от 19 февраля 1918 г.34, который различал земли, используемые для занятия сельским хозяйством, и прочие земли, к которым относились земли, используемые в целях культурно-просветительных, с целью застройки, в том числе промышленной, и для устройства путей сообщения. В дальнейшем происходило выделение из земель несельскохозяйственного назначения отдельных видов и категорий земель, так например, впервые был введен термин «земли специального назначения», в «Положении о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» от 14 февраля 1919г.35 Первое же упоминание о землях, отводимых для нужд транспорта, появилось в Земельном кодексе РСФСР, который был принят ВЦИК 30 октября 1922 года . В частности ст. 155 первого Земельного кодекса РСФСР 1922 года упоминала «земли, находящиеся под лесами37, горными разработками, железными дорогами, крепостями и подобными им военными сооружениями и пр.». Следует добавить, что помимо земель данной категории в составе земель РСФСР выделялись еще земли сельскохозяйственного назначения (естественно, им отводилась приоритетная роль), а также городские земли — «все земли внутри действующей городской черты» (ст. 144). При этом необходимо отметить, что Земельный кодекс 1922 года носил преимущественно «крестьянский» уклон, сосредоточив большую часть правового регулирования на землях сельскохозяйственного назначения и затронув иные земли в основном в части отграничения от земель сельскохозяйственного назначения. В кодифицированных нормативных правовых актах земельного законодательства понятие «земли специального назначения» появилось в ст. 54 Общих начал землепользования и землеустройства, утвержденных ЦИК СССР 15 декабря 1928 г. , где землями специального назначения признавались земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных предприятий, учреждений и общественных организаций для их специальных целей несельскохозяйственного характера. Важнейшим признаком земель специального назначения являлась та специальная цель, для которой они предназначались. Эта специальная цель определялась «Общими началами», по принципу отрицания: земли несельскохозяйственного характера и земли не предназначенные для городского строительства. Общий признак этих земель — специальная цель - не исключал того, что в категорию земель специального назначения входили земли с различным хозяйственным предназначением, правовой режим которых регулировался особыми законодательными актами. Хотя «земли специального назначения» стали рассматриваться как отдельная категория земель в кодифицированном законодательстве 1928 года, правовой режим земель, предоставленных транспорту, стал выделяться несколько раньше. Прежде чем продолжать исторический обзор развития правового режима земель транспорта, особо хотелось бы отметить, что исторически применялось понятие «земли транспорта», в том числе для характеристики земельных участков, отведенных для использования тем или иным видом транспорта. Применение понятия «земли» вместо понятия «земельный участок» объяснялось особенностью таких земельных участков - их протяженность составляет десятки, а то и сотни, и тысячи километров.
Итак, еще в 1925 году в "Положении о землях, предоставленных транспорту", утвержденном Постановлением Президиума ЦИК и СНК СССР от 28 августа 1925г , землями, предоставленными транспорту, признавались земли, находящиеся в исключительном ведении Народного комиссариата путей сообщения для целей железнодорожных, водных (морских и речных) путей сообщения, а также шоссейных и грунтовых дорог общесоюзного и стратегического значения. Указанные земли обслуживали: а) техническо-эксплуатационные, б) коммерческо-эксплуатационные, в) жилищно-строительные и г) хозяйственные нужды транспорта, связанные с содержанием, развитием и усовершенствованием путей сообщения.
Из предоставленных транспорту земель к землям железнодорожного транспорта относились земли, занятые железнодорожными путями, с резервами и кавальерами, территориально связанными с путями станционными и путевыми сооружениями, складочными помещениями и площадями под склад грузов, мастерскими, депо, паровозными и вагонными сараями, служебными и жилыми помещениями с участками, их обслуживающими, а равно другими сооружениями, имеющими специальное назначение по обслуживанию железнодорожного транспорта (ст.4)40.
К землям морского транспорта относились земли, занятые морскими торговыми портами, со всеми находящимися на них техническими, гражданскими и гидротехническими сооружениями, площадями, набережными, пристанями и другими сооружениями, имеющими специальное назначение по обслуживанию морского транспорта. Земли под искусственными сооружениями водного (речного и озерного) транспорта, как то: гаванями, затонами, каналами, шлюзами, дамбами, плотинами и другими гидротехническими сооружениями, с необходимыми для них земельными резервами, земли под постоянными мастерскими, верфями, доками, а также пристанские территории, обслуживающие нужды судоходства, относились к землям речного транспорта.
К землям шоссейного и грунтового транспорта относились земли под шоссейными и грунтовыми дорогами, подъездными дорогами и отдельными сооружениями со всеми относящимися к ним резервами (обочины, обрезы). Ширина полосы шоссейных и грунтовых дорог общесоюзного и стратегического значения не могла превышать 65 метров.
Понятие управления в сфере использования и охраны земель транспорта и структура государственных органов, осуществляющих управление в данной сфере
Объективно существующие интересы общества в обеспечении рационального использования земель и их охране определяют необходимость организации процесса использования земель с тем, чтобы способствовать решению этой задачи . JTO реализуется через управление в сфере использования и охраны земель транспорта.
Понятие «управление» имеет множество определений, каждый автор стремится через определение подчеркнуть ту или иную сторону понятия. По мнению Краснова Н.И.: «государственное управление землей - это форма осуществления всех правомочий государства как собственника земли, которые могут быть выражены в виде актов государственного управления» . Наиболее удачное определение управление в советский период, по мнению Аксененка Г.А., было дано Новиковым И.Б., который писал, что «...в самом общем виде управление может быть определено как упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде» . Аксененок Г.А., в свою очередь, указывал на то, что «...термин «управление земельным фондом» издавна употреблялся в литературе по земельному праву для обозначения деятельности государства по организации использования и охраны земли как важнейшего природного объекта, объекта права государственной собственности и права землепользования...» . В рассматриваемый советский период, «государственное управление земельным фондом» делилось на следующие виды: - общее управление, которое распространялось на всех землепользователей; - специальное управление, осуществляемое специально уполномоченными на то государственными органами; - ведомственное управление, носящее отраслевой характер. Содержание «управления земельным фондом» проявлялось в ряде функций, которые рассматривались как виды деятельности, необходимые для организации рационального использования и охраны земли. К числу функций управления в области использования и охраны земли ведущими учеными советского земельного права выделялись: - правовая классификация земель по их целевому назначению и другим основаниям, определение правового режима земель; - ведение государственного земельного кадастра; - планирование использования земли; - предоставление и изъятие земельного участка; - землеустройство и планировка земель; - контроль за использованием земли; - организация мелиорации земель; - организация рекультивации земель и др. На современном историческом этапе, понятие «управление в сфере использования и охраны земель» раскрывается следующим образом. Так, по мнению профессора О.И. Крассова, управление в данной сфере представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану . Важно дополнить, что и в настоящее время, рассматриваемая деятельность направлена, прежде всего, на организацию рационального использования и охрану земли как компонента окружающей среды, средства производства, пространственно-операционного базиса, объекта имущественных отношений. Другие авторы рассматривают понятие «управление в сфере использования и охраны земель» через рассмотрение вопроса об объекте и субъекте управления в области использования и охраны земли. В случае рассмотрения вопросов управления в сфере использования и охраны земель транспорта, объектом управления выступают земельные общественные отношения, возникающие по поводу использования и охраны земель транспорта. Субъектами управления выступают соответствующие государственные и муниципальные органы, общественные организации или иные ассоциации граждан, субъекты предпринимательской деятельности или их структурные подразделения в сфере использования и охраны земель транспорта. В продолжение рассматриваемого вопроса об объекте и субъектах управления в области использования и охраны земли С.А. Боголюбов пишет, что основным субъектом «управления в сфере использования и охраны земли» во всех странах служит государство, поскольку земля является, прежде всего, публичным достоянием, обеспечивающим благополучие всего населения. Российское государство издавна использует свои возможности по управлению земельными отношениями - на протяжении веков в лице царского самодержавия и крестьянской общины, а в XX в. - в качестве исключительного (единственного) собственника земли101. В течение XX в. функции управления земельными ресурсами как государственной собственностью возлагались на государственные органы общей и специальной компетенции, исполнительные и законодательные органы.
И хотя государство уже не является исключительным (единственным) собственником земли, тем не менее, оно продолжает не только активно участвовать в установлении правил формирования и реализации земельных правоотношений путем их регулирования с помощью нормативных правовых актов, но и само служит основным полномочным инструментом и орудием общества в обеспечении выполнения земельно-правовых требований и наведении земельного правопорядка.
На современном этапе, государственное управление в сфере использования и охраны земель осуществляют органы исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"103 (далее - Указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти), в которую входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Продолжающаяся административная реформа 2004 года затронула классификацию, структуру и функции органов управления использованием и охраной земель, всех звеньев организационно-правового механизма обеспечения действия земельного права.
Резервирование земельных участков и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд как функции управления в сфере использования и охраны земель транспорта
Государственное вмешательство в частную земельную собственность (владение) в публичных целях, как мера, исходящая от государства, известно с давних времен. Разница с нынешним временем состоит, пожалуй, в том, что прежде такое вмешательство производилось, главным образом, в военных целях, тогда как позднее основанием для него стали разнообразные публичные нужды. Примером «военного» вмешательства в планировку центра Москвы могут служить меры, принятые в 1707 г. на случай прихода шведских войск. При этом все большее значение получал вопрос о компенсациях. Например, во второй половине XVIII в., при Екатерине II, в рамках масштабных мероприятий по благоустройству Москвы сносились усадьбы по берегам р. Москвы для устройства набережных с пристанями для торговых судов. Затронутые такими мерами владельцы получали в виде компенсации другие участки земли .
Резервирование земельного участка, то есть объявление о его будущем изъятии или существенном ограничении в использовании, существует во всех экономически развитых странах. Резервирование должно представлять собой весьма деликатный инструмент. Однако, в некоторых странах государственные потребности выходят за рамки публичных нужд, и иногда к ним приравниваются нужды частного сектора, если считается, что он обслуживает публичные нужды. Так, в США ряд штатов на законодательном уровне покровительствует частным трубопроводным компаниям, которым необходимы определенные участки земли для прокладки коммуникаций. Данный механизм покровительства выражается в следующем: требование о выкупе у частных собственников соответствующих участков земли является для них обязательным; цена выкупа устанавливается такая же, как если бы устанавливалась для штата, т.е. собственник земельного участка может потребовать уплаты ему лишь текущей стоимости земли - без учета того дохода, который она должна приносить при новом способе использования.
Резервирование земель в качестве функции управления можно рассматривать как установление временных ограничений по использованию земель, осуществлению хозяйственной и иной деятельности в связи с тем, что в будущем предполагается изменение правового режима данных земель, как правило, путем их изъятия для государственных и муниципальных нужд (например, для развития транспортной и социальной инфраструктуры, реализации государственных целевых программ).
Резервирование земель осуществляется в общественных интересах. По мнению проф. Крассова О.И., задача резервирования состоит в том, чтобы, насколько это возможно, создать наиболее благоприятные условия для изменения правового режима этих земель в ближайшем будущем и свести к минимуму затраты общества для достижения этой цели140.
В соответствии со ст. 90 Земельного кодекса РФ, в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей должен устанавливаться федеральными законами.
10 мая 2007 г. Федеральный закон № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» (далее Закон о резервировании) был подписан Президентом РФ14!.
Закон о резервировании был принят в развитие положений статей 35, 36, 72 Конституции РФ, а также в развитие отдельных положений Земельного кодекса Российской Федерации, в частности ст. 90 Земельного кодекса РФ. Законом о резервировании предлагается урегулировать пробел в законодательстве Российской Федерации в части, касающейся правового регулирования института резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд, посредством внесения изменений и дополнений в Земельный кодекс РФ и статью 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Основной целью данного закона является установление порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд с целью повышения эффективности управления земельными ресурсами в Российской Федерации и снижения государственных расходов при изъятии (выкупе) земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Закон о резервировании в соответствии с целями законодателя, должен привести к сокращению расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, так как содержит в себе перечень ограничений прав, необходимых для достижения целей резервирования, и приводящих в конечном итоге к экономии средств указанных бюджетов при возмещении убытков, в том числе упущенной выгоды (включая путем выкупа), причиненных изъятием земельных участков. К таким ограничениям относятся: запрет на выдачу разрешений на строительство и его осуществление; запрет на осуществление иных улучшений на земельном участке, если эти названные действия противоречат целям резервирования земель; запрет на изменение целевого назначения или разрешенного использования земельного участка, если подобные изменения противоречат целям резервирования земель.
Данные ограничения будут препятствовать вложению собственниками, землепользователями, землевладельцами, арендаторами средств, приводящих к увеличению стоимости указанных земельных участков к моменту их изъятия (в том числе путем выкупа) для государственных или муниципальных нужд.
Финансирование расходов, связанных с резервированием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в части компенсации собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков убытков, в том числе упущенной выгоды, причиненных наложением на них ограничений прав, осуществляются за счет средств соответствующих бюджетов или за счет лиц, в пользу которых резервируются земельные участки. Вместе с тем возможны случаи, когда зарезервированный участок в силу изменившихся обстоятельств не будет изъят для государственных или муниципальных нужд и, как следствие, соответствующий федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления будет вынужден нести расходы по возмещению причиненных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Точный размер расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов просчитать заранее не представляется возможным по следующим причинам. Резервирование осуществляется на основании документов территориального планирования, которые для большей части территории субъектов Российской Федерации отсутствуют, или на основании решений о предварительном выборе места размещения объектов, которые принимаются органами местного самоуправления. Статистическое или иное наблюдение за количеством и условиями выносимых решений не ведется. Ранее законодательством порядок резервирования не устанавливался, и поэтому общее количество земельных участков, которые резервировались на основании законов субъектов Российской Федерации, крайне незначительно.
Правовой режим земель железнодорожного транспорта
Устанавливается, что размеры земельных участков, устанавливаемых как зоны санитарной охраны для защиты открытых и подземных источников водоснабжения объектов железнодорожного транспорта от загрязнения, и постоянные условия хозяйствования в их пределах определяются в соответствии с соответствующими санитарными нормами и правилами.
Размеры охранных зон земель железнодорожного транспорта устанавливаются в соответствии с настоящими Нормами отвода, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией, генеральными схемами развития железнодорожных линий, узлов и станций, а также с учетом сложившегося землепользования и ранее утвержденных размеров и границ полос отвода и охранных зон.
Общий порядок установления и использования придорожных полос автомобильного транспорта предусмотрен специальными нормативными актами, в частности: Указом Президента РФ от 27 июня 1998 г. № 727 «О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования» 91; Правилами установления и использования придорожных полос федеральных дорог общего пользования, утвержденными постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. № 1420 , которым определяются порядок установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования, являющихся зонами с особым режимом использования земель. Названные правила содержат определение придорожных полос, под которыми понимаются территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги, и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги, за исключением дорог расположенных в населенных пунктах, где придорожные полосы не устанавливаются193.
Особый режим использования земель в пределах придорожных полос предусматривает ряд ограничений при осуществлении хозяйственной деятельности в пределах этих полос для создания нормальных условий эксплуатации автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения требований безопасности дорожного движения и безопасности населения.
Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков, расположенных в пределах придорожных полос, должны быть уведомлены соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации об особом режиме использования этих земель. Земельные участки в пределах придорожных полос у их собственников, владельцев, пользователей и арендаторов не изымаются.
На автомобильном транспорте в пределах придорожных полос запрещается строительство капитальных сооружений (сооружения со сроком службы 10 и более лет), за исключением объектов дорожной службы, объектов Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и объектов дорожного сервиса, однако данное положение не распространяется на объекты, находящиеся в эксплуатации, а также на объекты, строительство которых началось до 1 июля 1998 года. Размещение в пределах придорожных полос объектов разрешается при соблюдении следующих условий: - объекты не должны ухудшать видимость на федеральной автомобильной дороге и другие условия безопасности дорожного движения и эксплуатации этой автомобильной дороги и расположенных на ней сооружений, а также создавать угрозу безопасности населения; - выбор места размещения объектов должен осуществляться с учетом возможной реконструкции федеральной автомобильной дороги; - размещение, проектирование и строительство объектов должно производиться с учетом требований стандартов и технических норм безопасности дорожного движения, экологической безопасности, строительства и эксплуатации автомобильных дорог. Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков, расположенных в пределах придорожных полос, обязаны: - соблюдать правила охраны и режим использования земель в пределах придорожных полос, а также нормы экологической безопасности; - не допускать нанесения вреда федеральной автомобильной дороге и расположенным на ней сооружениям, соблюдать условия эксплуатации автомобильной дороги и безопасности дорожного движения; - обеспечивать допуск на принадлежащие им земельные участки представителей органа управления федеральной автомобильной дорогой и иных должностных лиц, уполномоченных осуществлять контроль за использованием земель, а также своевременно исполнять выданные ими предписания; - согласовывать с органом управления федеральной автомобильной дорогой и Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставление земельных участков в пределах придорожных полос, а также строительство на принадлежащих им таких земельных участках зданий и сооружений; - в случаях, если в договорах или решениях на предоставление земельных участков для размещения некапитальных зданий и сооружений в пределах придорожных полос должны предусматриваться обязательства владельцев и собственников этих объектов осуществить за свой счет их снос или перенос в случае, если эти здания и сооружения создадут препятствия для нормальной эксплуатации федеральной автомобильной дороги при ее реконструкции или будут ухудшать условия движения по ней. Возведенные с нарушением правил, установленных законом, в пределах придорожных полос здания и сооружения признаются в установленном порядке самовольной постройкой, а в отношении лиц, их построивших, принимаются меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Размещение объектов дорожного сервиса в пределах придорожных полос должно производиться в соответствии с нормами проектирования и строительства этих объектов, а также планами и генеральными схемами их размещения, утвержденными Федеральным дорожным агентством по согласованию с Департаментом обеспечения безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При выборе места размещения объектов дорожного сервиса следует стремиться к сокращению до минимума числа примыканий, подъездов к федеральной автомобильной дороге и съездов с нее, располагая, как правило, эти объекты комплексно в границах земель, отведенных для этих целей.
