Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы правового режима государственных земель 18
1. Понятие сущности правового режима земель 19
2. Регламентация правового режима земель 27
3. Право публичной собственности как основной элемент правового режима государственных земель 40
ГЛАВА II. Государственные земли на Руси в XII веке - первой половине XVII века и их правовой режим 60
1. Историко-правовые предпосылки возникновения и развития права собственности на землю в классической древности и в Древней Руси 60
2. Правовой режим отдельных категорий государственных земель в XII веке-первой половине XVII века 72 \
ГЛАВА III. Правовой режим государственных земель России во второй половине XVII века - начале XX века 90
1. Развитие института права собственности на землю в период абсолютизма и перехода к буржуазной монархии (вторая половина XVII- начало XX века) 90 .
2. Политика колонизации территории Российского государства 102
3. Правовой режим отдельных категорий государственных земель во второй половине XVII-начале XX веков 117
ГЛАВА IV. Управление государственными землями 138
1. Объекты управления 138
2. Органы управления 144
3. Способы управления государственными землями 151
4. Учет государственных земель 158
Заключение 164
Библиография
- Понятие сущности правового режима земель
- Историко-правовые предпосылки возникновения и развития права собственности на землю в классической древности и в Древней Руси
- Развитие института права собственности на землю в период абсолютизма и перехода к буржуазной монархии (вторая половина XVII- начало XX века)
- Объекты управления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Как справедливо отмечал известный русский теоретик Н. М. Корку-нов, «человеческое знание - это книга с разрозненными страницами. Здесь на одной странице мы прочли все, на ней написанное, знаем все до последней буквы, но рядом с нею нет ни предшествующей, ни следующей за ней страницы, и прочитанное нами, оставаясь без начала и конца, только дразнит нас, как неразрешимая загадка. Одной из таких «дразнящих» страниц автор диссертации считает ту, содержание которой посвящено появлению и развитию категории государственных земель в российском праве, и законодательного закрепления порядка их использования, распределения, управления и охраны.
Обладая огромным природно-ресурсным потенциалом, Россия всегда имела и продолжает иметь в числе нерешенных, значимых проблем вопрос о земле. Современные исследователи считают, что правовое регулирование земельных отношений, в которых субъектом выступает государство как собственник, не являлось проблемным, и уделяют главное внимание только аграрным вопросам, крестьянскому землевладению, проблемам земельных реформ и частной собственности на землю.
Несомненно, что и они являются наболевшими темами сегодняшних дискуссий. Среди разнообразия земельных отношений особую группу составляют отношения по использованию и охране государственных земель, поскольку их правовой режим в значительной степени отличается от режима земель, принадлежащих другим собственникам. В современной теории права проблема становления и эволюции понятия права публичной собственности на землю и ее соотношения с правом частной собственности на землю является наименее разработанной.
В конце XX века Россия вступила в совершенно новую фазу своего развития, коренным образом отличающуюся от того пути, по которому она шла до указанного времени. И многие факторы повлияли на изменение правового регулирования земельных отношений.
Современное законодательство показывает, что государственная собственность на природные ресурсы во многом сохраняет свое доминирующее положение. В исключительной собственности государства находятся недра, леса (только леса поселений должны перейти в муниципальную собственность), животный мир, подавляющая часть водных объектов. Лишь земельные участки, на сегодняшний день, подлежат приватизации.
Механизм отнесения земель к той или иной форме права государственной собственности (федеральной или субъектов Российской Федерации) до сих пор четко не определен.
Что касается правомочий владения, пользования и распоряжения, то применительно к праву государственной собственности они имеют особое содержание. Как правило, государство-собственник не может непосредственно владеть и пользоваться природными ресурсами, оно может лишь предоставить их во временное или бессрочное владение и пользование другим лицам либо на основе договора, либо путем предоставления ограниченных вещных прав - пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования. У государства в этом случае сохраняется право на извлечение выгод из принадлежащей ему собственности, но опосредованно - путем получения платы за пользование. Кроме того, государство в допускаемых законодательством случаях может осуществлять передачу природных ресурсов в частную и муниципальную собственность
Насущными остаются проблемы: осуществления земельной и переселенческой политики; государственного управления земельными ресурсами и контроля над оборотом земель; использования в полной мере земельных ресурсов страны; сочетания количества земель, принадлежащим частным лицам и образованиям и соотношение частного и публичного интересов в их перераспределении. Начавшаяся недавно в тересов в их перераспределении. Начавшаяся недавно в стране административная реформа, уже получила со стороны представителей научных кругов критическую оценку, поскольку имеет направленность на использование земли лишь как объекта имущественных прав.
Наличие института государственной собственности характерно не только для России, но и для зарубежья.
Г.Е. Быстров, характеризуя опыт трансформации прежнего земельного строя в зарубежных странах, основывавшегося на монополии государственной собственности на землю, обращает внимание на то, что первоначально законодательство стран Восточной Европы было односторонне ориентировано на осуществление общих программ приватизации земли, недооценивался институт аренды земли, который рассматривался в качестве вспомогательного по отношению к институту права собственности (при передаче же в аренду государство остается собственником земли). Современное зарубежное законодательство отказалось от такого ошибочного взгляда.3
Поэтому, для достижения оптимального сочетания публичной и частной форм собственности на землю, необходимо применять наиболее эффективные способы управления государственными землями, о преимуществах которых говорит нам история права.
Думается, что дальнейшее развитие земельных отношений в России должно диктоваться развитием отношений между государством и гражданским обществом в том направлении, при котором в ведении государства оставалось столько земельной собственности, сколько необходимо для должного выполнения им своих внутренних и внешних функций.
При выработке стратегии и тактики совершенствования законодательства нельзя игнорировать аксиому: богатство страны не в том, как обширны ее ресурсы, а в том, как экономически, а также какими способами законодательного регулирования, организовано их хозяйственное использование. Учитывая и творчески осмысливая это, возможно преодолеть кризис в реализации возможностей публичной власти при установлении основ правового режима земель в России.
Сегодня мы обращаемся к истории, пытаемся извлечь из нее уроки. Не потому ли это происходит, что есть некоторое сходство между переживаемым нами временем и событиями прошлого. Вероятно, противоречия, зреющие в обществе, наиболее остро проявляются на рубеже веков. В этот момент появляется необходимость их рассмотрения в историческом плане. Как примечательно писал В.О. Ключевский: «Мы гораздо больше научаемся истории, наблюдая настоящее, чем поняли настоящее, изучая историю. Следовало бы наоборот».
То есть определенный исторический опыт в существовании и правовом закреплении особенностей, уникальности отдельных черт и элементов правового режима государственных земель уже существует. Он не противоестественен для государства. Другое дело - уметь использовать этот опыт, сохранив и развив применительно к современному и будущему историческим периодам.
Объектом диссертационного исследования является правовой режим земель в дореволюционной России.
Предметом исследования является: правовой режим государственных земель, его становление и развитие в дореволюционном праве России. Цели и задачи диссертационного исследования.
В настоящей работе диссертантом были поставлены следующие цели: выявление особенностей содержания правового режима государствен ных земель в дореволюционной России, а также его трансформации в зависимости от способов правового регулирования общественных отношений, политической обстановки и характера экономических отношений в обществе на основе комплексного всестороннего анализа; выявление устойчивых тенденций развития института государственной собственности на землю и института управления государственными землями; обобщение полученных данных на основе изучения российского законодательства и их научное осмысление. Автор стремится показать роль правового режима государственных земель в правовой политике Российского государства, достигаемую результативность и степень эффективности правовых норм, ориентирующих поведение субъектов в их отношениях по поводу земли.
Реализация поставленных целей осуществлялась автором путем постановки и решения следующих основных задач:
- определение времени и исторических предпосылок фактического появления государственных земель и правового закрепления их как особой категории земель;
- уяснение места и значения государственного земельного фонда как инструмента для поддержания благоприятной социально-экономической и политической обстановки в обществе;
- исследование теоретических воззрений на российское дореволюционное законодательство, посвященное установлению правового режима государственных земель;
- определение круга источников, содержащих институт вещных прав на государственные земли и институт управления ими в дореволюционной России;
- изучение сущности комплекса общественных отношений, в которых государство выступает и как собственник земли в своих интересах, и как политический суверен, устанавливающий основы правового регулирования использования и охраны земель в пределах своей территории в интересах населения;
- определение места института права государственной собственности
на землю и института управления землями в системе дореволюционного российского права.
- разработка теоретических рекомендаций и обоснование необходимости возрождения категории «казенные земли» с определением соответствующего правового режима.
Хронологические и территориальные рамки исследования.
Поскольку термин «государственные» (в том числе «казенные») земли предполагает наличие субъекта - государства, следовательно, признаки данной категории земель проявляются с момента становления государственности на Руси до времени Октябрьской революции, положившей начало «общенародной собственности» на землю, ее национализации.
Содержание и конструкции изученных правовых норм отражают правовой режим государственных земель на всей территории России, учитывают пространственные изменения государства; столкновение обычного права, традиций и местного права (jus particulare), проживавшего на отдельных территориях многонационального народа с преимущественно общими правовыми установлениями. В процессе работы особое внимание обращалось на факторы, позволившие охарактеризовать правовой режим государственных земель не только в рамках единого общероссийского правового пространства, но и обратить внимание на отдельные регионы. Так, например, к таким регионам можно отнести: Западные губернии, оказавшиеся в сфере действия польского и литовского права; балтийские губернии, попадавшие под влияние римского, германского и шведского права; Бессарабию, Северный Кавказ и Закавказье, характеризующихся как территории с преимущественным действием местного права и обычая, территории проживания национальных меньшинств.
Методология исследования.
Методологическая основа диссертации представляет собой совокупность определенных теоретических и практических приемов и принципов познания исследуемой области правовой действительности. Среди указанных методов особое место занимают законы и категории диалектики и историзма, теоретически принимаемые во всех сферах научного познания и требующие, как известно, выявления динамики и конкретности в развитии общественных процессов, переходов количественных изменений в качественные. При написании работы применялись такие актуальные общенаучные методы, как: сравнительно-исторический, логический, моделирования; приемы индукции, дедукции, анализа и синтеза; принцип соотношения абстрактного и конкретного, аналогии, объективности.
В рамках современного развития науки никакое исследование, претендующее на научность, не может игнорировать и системный метод, требующий раскрытия предмета исследования не только как простой совокупности элементов, но как сложного целого, которое может быть достоверно охарактеризовано исключительно путем изучения помимо элементов, из которых состоит система, также и взаимодействия между названными элементами, когда процесс системного взаимодействия придает целому функции, отсутствующие у отдельных элементов.
В процессе познания исследуемых явлений проводилась связь с порождающими их условиями.
Кроме того, автором использовались специально-юридические методы, а именно: сравнительно-правовой, историко-правовой, метод комплексного анализа и толкования правовых актов, формально-юридический.
Использование указанных методов познания исследуемой проблемы призвано было обеспечить ее комплексное изучение, постижение сущности анализируемых явлений и получения конкретного научного результата, который доступен для уяснения, и может быть практически применён.
При отборе материалов и выборе формы их изложения, внутреннего построения работы свою роль сыграл фактор авторской заинтересованности.
Степень научной разработанности темы исследования.
Автор проанализировал достаточное количество актов отечественного дореволюционного законодательства, относящихся к теме диссертационного исследования, некоторые архивные документы и специальную литературу, и пришел к выводу, что тема настоящей диссертации не была ранее предметом отдельного научного анализа. В юридической и исторической литературе послеоктябрьского периода не издавалось трудов, всецело посвященных правовому регулированию использования земель, принадлежащих государству в период от создания централизованного государства до утверждения советской власти.
Особенность научной разработки правового режима государственных земель состоит в том, что он рассматривается в тесной взаимосвязи с общефилософскими, теоретико-правовыми, историческими, государственно-правовыми, гражданско-правовыми, земельно-правовыми, природоре-сурсными аспектами.
Весомый вклад в исследование истории поземельных отношений вообще, дворцового землевладения, государственного землевладения и управления государственными землями в России в период с XV по XIX века внесли такие ученые, как: Н. М. Дружинин, А. И. Заозерский, Е. И. Индова. Предреволюционные десятилетия характеризуются повышением интереса исследователей к проблемам правового регулирования поземельных отношений со стороны юридической оценки. Издаются фундаментальные труды по истории и теории российских законов. В этой связи нужно выделить работы, в которых их авторы опирались непосредственно на фактические данные о территории, народе, власти в Российском государстве: К. А. Неволина, К. Д. Беляева, В. И. Сергеевича, Н.М. Корку нова, Л. А. Кассо, Б.Н. Чичерина. Историческое развитие государственного законодательства, история управления в России в условиях неограниченной монархии отражены в трудах А.Д. Градовского.
Особое место в дореволюционной историко-юридической науке занимают работы М. Ф. Владимирского-Буданова. Его «Обзор истории рус ского права», написанный в 1886 году, считался на протяжении многих лет и считается до сих пор лучшим курсом Киевского университета по этому предмету. В книге дается систематическое изложение истории Отечественного права за десять веков (IX-XIX вв.) по нескольким отраслям права, включая государственное и гражданское, разработана теория колонизации.
Подробную картину землевладения в Российском государстве дает князь А.А. Васильчиков, всегда выделявший Россию, как страну с наиболее приоритетным аграрным положением, нежели другие страны. В своих трудах он проводит параллели между отечественным законодательством и законодательством некоторых европейских государств и уделяет внимание отдельным регионам России: Калмыкии, Башкирии, Кавказу, Уралу, Кубани, Донской земле и др.
Исследование правового режима земель проводилось: A.M. Гуляевым, Л.А. Кассо, А.А. Леонтьевым, О.Хауке.
Ценный материал, обогащенный фактическими данными, представляют научные исследования дореволюционных ученых-историков и госу-дарствоведов: СМ. Соловьева, Н. И. Костомарова, В.О. Ключевского, А.А. Кизеветтера, Н.М. Карамзина, С.Ф. Платонова, И.В. Вернадского, И.И. Дитятина. Основным источником русской истории от древнейших времен до середины XVI столетия (а в отдельных случаях - и дальше) исследователям служили летописи.
Труды: В. Г. Графского, И. А. Исаева, В.В. Момотова, Б.Н. Флоря, Л.В. Черепнина легли в основу изучения и обобщения процессов возникновения, оформления и последующих изменений в правовом регулировании земельных отношений, следуя от правового обычая к закону.
Базой для углубленного изучения послужили труды по проблемам гражданского права, авторами которых стали дореволюционные, советские и российские ученые-цивилисты: А. Васьковский, В.А. Дозорцев, Н.Л. Дювернуа, В.Ф. Икономов, О.С. Иоффе, К.Д. Кавелин, Д.И. Мейер, В.Н. Никольский, Л.И. Петражицкий, К. Победоносцев, И.А. Покровский, В.И.
Синайский, Д. Флексор, Л. Ходский, Г.Ф. Шершеневич, С.Н. Братусь, А.В.
Копылов, В.П. Камышанский, Е.А. Суханов, М.Н. Тихомиров, Л.В. Щен-никова и др. Эти ученые в своих работах касались общих гражданско-правовых проблем, связанных с природой и развитием категории собственности, права собственности и иных вещных прав.
В советский период работы, специально посвященные истории дореволюционного права, в частности, освещающие особенности института права собственности на землю были немногочисленны и имели идеологическую направленность. Исключение составляла литература по истории отечественного государства и права. Среди них можно выделить коллективные труды: Развитие русского права в XV — первой половине XVII вв. М., 1986; Российское законодательство Х-ХХ вв. в 9-ти томах. М., Юридическая литература; Развитие русского права во второй половине XVII-XVIII вв. М., 1992; Развитие русского права в первой половине XIX века. М., 1998. Внимание исследователей начала XX века было, прежде всего, обращено на аграрную политику самодержавия, проблемы крестьянского землевладения.
Правовой режим земель, отдельные его элементы, проблемы правового регулирования земельных отношений, вопросы использования, управления и охраны земель, новеллы понятийного аппарата природоре-сурсного права стали предметом изучения в работах советских и постсо-ветстких исследователей земельного и экологического права: Г.А. Аксе-ненка, Г.И. Андреева, Г.Е. Быстрова, Н.Н. Веденина, Г.А. Волкова, М.М.Бринчука, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, З.С. Беляевой, А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, Н.А. Духно, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, В.И. Ивакина, Ю.Г. Жарикова, A.M. Каландадзе, В.А. Кикотя, Б.Д. Клюкина, М.И. Козыря, О.М. Козырь, О.И. Крассова, Н.И. Краснова, Э.С. Навасардовой, И. Ф. Панкратова, М.И. Палладиной, К.Г. Пандакова, В.В. Петрова, Ф.М. Раянова, В.И. Романова, О. А. Самончика, Н. А. Сыродоева, В.В. Устюковой, Л. П. Фоминой, А.Е. Черноморца, Г. В. Чубукова и др.
Основные идеи трудов перечисленных авторов стали научной основой для выявления современных проблем, связанных с изменением содержания правового режима государственных земель и изучения многообразия подходов к пониманию и толкованию права государственной собственности на землю, института управления земельным фондом и института охраны земель.
В 2003 году была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Н.А. Суровикиной, посвященная проблемам становления и развития земельных отношений на Северном Кавказе в XIX веке.
Теоретической основой исследования явились также труды по теории права и государства: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, А.Б. Венгерова, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, И.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, и других.
Одним из видов источников диссертации послужили материалы образовательного правового портала «Юридическая Россия» и гиперпроекта «Большой Русский Биографический Словарь» на rulex.ru в Internet.
Научная новизна работы.
Научная новизна работы состоит в том, что диссертация представляет собой специальное комплексное исследование правового режима государственных земель, установленного российским дореволюционным законодательством с позиций общей теории и истории права и государства, включающего в себя:
- научный анализ категорий «правовой режим земель», «государственные земли», «казенные земли»;
- выделение в структуре правового режима государственных земель таких постоянных элементов, как право собственности на земли и управление ими, позволивших унифицировать понимание категории «правовой режим государственных земель»;
- научная разработка элементов правового режима земель, позволяющих выявить их динамику во времени и пространстве, повлиявшую на изменение содержания правового режима государственных земель в рассматриваемый период.
Своеобразность исследования заключается в детальном юридическом анализе правовых документов и дореволюционной литературы, отражающей преемственность исторических традиций с их характерными особенностями.
Диссертант выделяет следующую закономерность: чем совершеннее в своем развитии государство, тем больше внимания уделяется земельной собственности, как экономической категории, так и средству достижения оптимального для властных структур результата в политических преобразованиях общества.
В работе отведено место изучению особенностей проведения государственной земельной политики в процессе колонизации на Кавказе, в Сибири и Дальнем Востоке, на территориях проживания социальных общностей и народностей.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту.
1. Представляется логичным считать временем возникновения государственных земель как категории момент признания факта возникновения Московского (централизованного) государства. Государственные земли входили в состав государственных имуществ, на которые не распространялось право главы государства как на частные земли. В то же время, отношение к земле как к публичному достоянию наблюдалось в некоторых княжествах в Древней Руси периода феодальной раздробленности. В Московский период начинает формироваться право собственности. И в это время личное царское землевладение постепенно отделяется от княжеского стола. Будучи слабо различимы из-за наличия полномочия распоряжения данными категориями у одного лица - верховного властителя, а также из-за средоточия частнособственнической и публичной власти у государя, дворцовые земли и государственные земли теперь приобрели черты, не позволяющие связать их правовой режим воедино.
Различие земель государя и государственных, как отдельных категорий, четко прослеживается в период введения «опричнины» Иоанном IV (Грозным) и окончательно закрепляется при выделении удельных иму-ществ (бывших дворцовых) из состава государственных в XVIII веке при императоре Павле.
2. Термин «государственные земли» трактуется нами в широком смысле, включая в себя все земли, находившиеся в государственной собственности и удовлетворяющие как публичные, так и частные интересы, и которые в разные периоды истории использовались по-разному, но всегда, служили инструментом государственной политики (сословной, колонизаторской, налоговой и т.д.).
3. Такие категории земель как: удельные, кабинетские, монастырские, майоратные и другие, формально нельзя было считать ни государственными, ни частновладельческими (т.е. находящимися в частной собственности). Они выделялись, исходя из необходимости обеспечения землей царя, императорской фамилии или отдельных ее особ, сановников и т.д. По существу, земли, которые согласно современным правовым взглядам должны были бы считаться либо государственной, либо частной собственностью, таковыми не признавались. Они одновременно обладали чертами, свойственными разным формам собственности.
Наиболее четко коллизия публично-правового (государственные, черные, дворцовые земли) и частноправового (частновладельческие земли) элементов прослеживается на протяжении XVI-XVII веков. Она была внутренне присуща всей системе феодальной иерархии с ее «расщепленной» собственностью, с привязанностью имущественного объекта одновременно к нескольким собственникам, запутанностью правомочий, отношениями сюзеренитета-вассалитета.
4. Автор отмечает, что в любые исторические периоды государство располагало большей частью всех земель на своей территории, которые использовало в трех целях: а) обеспечение политических интересов собственной организации; б) регулирование отношений в обществе; в) в экономических, финансовых целях - получение государственного дохода. Эти цели определяли особенности организации землевладения и правового режима земель, выражающиеся: в делении земель на категории, соответствующие этим целям; в способах управления; в органах, осуществлявших функции управления; в субъектах землевладения и землепользования.
5. В России публичная собственность на землю, как устойчивый элемент правового режима государственных земель, традиционно играет особую роль. На протяжении столетий происходило то усиление роли государственной собственности и ограничение пределов права частной собственности на землю, то намечалась тенденция к расширению объема полномочий частного собственника. Опыт показал, что в целях использования земли с максимальной выгодой (доходом) для государства и народа, часть государственных земель передается в частную собственность, но такие меры эффективны только в том случае, если в распоряжении государства остается такое количество земли, которое могло бы обеспечить полноту и устойчивость государственной власти.
6. Вплоть до второй половины XIX века все виды нормативных актов сводились под одно название - «веление Высшей власти». В дореволюционный период наблюдается отсутствие систематизации источников, закреплявших правовой режим государственных земель. В пределах одного государства складывались не совсем одинаковые правовые режимы земель, поскольку общероссийское законодательство охватывало не все вопросы регулирования использования, перераспределения и охраны государственных земель, и источником регламентации их правового режима считались многочисленные подзаконные акты (указы, уставы, положения и т.д.), ко торые в то время могли учесть местную специфику земельных отношений при взаимопроникновении права и местного обычая.
7. Аренда государственных земель согласно законодательству представляла собой один из способов управления государственными имущест-вами и в то же время один из способов их использования. Аренда как способ управления широко применялась в России, заменив в XIX веке раздачу в собственность казенных земель с крестьянами. Можно признать аренду наиболее эффективным способом управления, поскольку казенные земли пускались в постоянный оборот и приносили стабильный фискальный доход.
8. Политика колонизации, проводимая российским правительством, была напрямую связана с приобретением государством земель и с одновременным распоряжением ими. Казенные земли могли формироваться за счет экспроприации земель у местного населения с последующей передачей в казну, либо продажей, либо отводом под заселения колонистов. Однако мероприятия по перераспределению земель были недостаточно проработаны. Вследствие чего огромные пространства, не будучи учтенными и обмежеванными были приобретены обманным путем (куплены за бесценок) частными лицами.
Апробация результатов исследования и его практическая значимость. Обоснованность и достоверность научных положений обеспечена применением апробированных методов и методик исследований в области теории права и государства, истории права и государства, а также земельного права, позволяющих достичь однозначного решения задач, которые возникают в ходе изучения феномена государственных земель.
Основные положения диссертации отражены в 10 научных публикациях, излагались на научно-практических конференциях. В соавторстве соискатель выполняла работу по составлению «Краткого терминологического словаря-справочника по истории и теории государства и права».
Практическая значимость диссертационного исследования проявляется в том, что новые знания о предмете исследования, полученные автором, могут быть широко использованы в процессе рекомендаций по совершенствованию земельного законодательства, правовому регулированию земельных отношений, разработке новых правовых институтов и конструкций, при анализе исторических проблем о распределении земель и роли государственной собственности на землю в различные исторические периоды.
Соискатель является членом авторского коллектива, подготовившего проекты законов Ставропольского края: от 11.10.2002 № 42-кз «Об упорядочении отношений по использованию земельных долей на территории Ставропольского края»; от 07.08.2002 № 35-кз «О нормах предоставления земельных участков в Ставропольском крае»; от 01.08.2003 № 28-кз «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае»; «О порядке проведения землеустройства на территории Ставропольского края» (находится на рассмотрении в Государственной Думе Ставропольского края), а также проект постановления Правительства Ставропольского края от 26.05.2003 № 91-п «О порядке проведения инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения на территории Ставропольского края».
Он также является членом научного экспертно-аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края.
В настоящее время соискатель входит в состав рабочей группы по подготовке законопроектов «Об экологической безопасности Ставропольского края» и «Об охране лесов и внелесной растительности Ставропольского края».
Собранные в диссертации материалы используются соискателем в учебном процессе при проведении занятий по курсу «Земельное право» в Ставропольском государственном университете.
Понятие сущности правового режима земель
Понятие «правовой режим» в законодательстве (здесь и далее имеется в виду вся совокупность нормативно-правовых актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления) России начало применяться сравнительно недавно. При этом данное понятие не раскрывалось либо раскрывалось, но не в той мере, в которой это необходимо для обеспечения регулирующей роли закона. Ненамного восполняется этот пробел определениями, даваемыми в научных трудах, учебной литературе по гражданскому и земельному праву. Широко оперируя термином «правовой режим» и по разному интерпретируя его в деталях, юридическая наука базировалась на традиционных стереотипах и воззрениях политико-экономического характера, которые, по мнению Е. А. Суханова, «господствовали не только в науке, но и в законодательстве, и в общественном сознании».5
Например, согласно трактовке одного из учебных пособий советского периода правовой режим «отражает происходящие в земельном строе изменения, обусловленные структурными сдвигами в политической, экономической, социальной системе общества, строящего коммунизм».6 В основу правового режима государственного земельного фонда ставится институт права исключительной государственной собственности на землю. Б.В. Ерофеев, довольно подробно раскрывающий проблему правового режима земель, отмечает, что, земельно-правовая наука дореформенного периода (имеется в виду реформа 1991г.) действительно давала определения правового режима, но к современной теории они никоим образом не подходят, поскольку «базировались на исключительном праве государственной собственности».7
В связи с этим необходимо выявить такие критерии, которые могли бы быть применены при исследовании правовых режимов государственных земель в любом историческом периоде, каким бы отношением к праву государственной собственности на землю этот период не характеризовался. Как представляется, установление особой цивилистической категории оправданным будет только в случае признания за ней особого правового режима, ибо именно в правовом режиме выражается то практическое значение, которое заложено в законодательной конструкции того или иного института, в законодательном регулировании той или иной разновидности объектов правоотношений.
Сразу следует обратить внимание на одновременное применение в ряде научных источников понятий «режим» и «правовой режим». Первое более богато и многозначно по содержанию, употребляется в самых различных смыслах и контекстах. Например, оно может означать: государственный строй, совокупность средств, методов, способов осуществления власти; строго установленный распорядок жизни; систему обязательных правил, требований, норм, принципов, установленных для какого-либо вида деятельности (например, лесо-, водо-, землепользования, охоты, рыболовства и т. д.); определенное состояние, положение, статус кого-либо или чего-либо.
Характеризуя категорию «правовой режим», С.С. Алексеев предлагает принимать во внимание и смысловые оттенки данного понятия, поскольку это позволяет выразить юридические ограничения или наличие льгот, предусмотренных для деятельности субъектов правоотношений. Именно поэтому при рассмотрении правовых вопросов мы обычно говорим, например, о жестких или льготных правовых режимах.9
Содержание правового режима ограничивается правовыми критериями и облекается в форму порядка регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обя-зываний, создающих особую направленность регулирования.10
Главная особенность правового режима состоит в том, что он, по определению, создается, закрепляется, регулируется правом, основан на праве. Вне правовой сферы он немыслим - там действуют другие режимы, не опосредуемые юридическими нормами. Невозможно понять сущность правового режима и вне связи с политическими процессами и событиями, происходящими в определенное время в той или иной стране. Вообще политический подтекст многих юридических явлений, понятий, конструкций вполне очевиден. Трудно назвать такой правовой режим, который бы устанавливался вопреки политической воле государства. Иначе последнее не признавалось бы суверенным. О том, что правовые режимы непосредственно отражают важнейшие элементы правовой политики государства, писали еще дореволюционные русские юристы С.А. Муромцев, Л.И. Петра-жицкий, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич и другие.
Согласно утверждениям некоторых современных авторов, 1 правовой режим - это вовсе не результат, а система условий и методик осуществления правового регулирования, определенный «распорядок» действия права, необходимый для оптимального достижения соответствующих целей. Правовой режим призван обеспечить наступление желаемого состояния, так как выражает собой, прежде всего, путь к подобному результату.
В связи с этим можно утверждать, что правовой режим - это функциональная характеристика права. И хотя правовые режимы характеризуются определенной стабильностью, известным постоянством, что, собственно, и гарантирует высокий уровень их нормативности, они тоже эволюционируют, развиваются, адаптируются к современным условиям и реали-ям.12
Историко-правовые предпосылки возникновения и развития права собственности на землю в классической древности и в Древней Руси
«История человечества начинается на востоке картиною полного поглощения личности государственным союзом: но из всех частных прав лица наиболее ограниченным является право на недвижимые вещи». Так отзывается М.Ф. Владимирский-Буданов об истории Египта, Лаконии, евреев, Древнего Рима, Византии и средневековой Европы. Всемирно-исторический ход развития вещных прав, и в особенности права собственности на землю, по справедливому замечанию ученого, стоит в теснейшей связи с историей государственного права.
Рассмотрим существование форм собственности на землю в Древних государствах, право которых представляет для нас хрестоматийную ценность.
Вавилония, как одно из самых древних обществ, в III тыс. до н.э. сама по себе была страной земледелия. Согласно содержанию сборников Законов Хаммурапи, собственность на землю разделялась на царскую, собственность царских людей, храмов, общины, частных владельцев.
Существование этих основных форм собственности присуще и другим древним обществам, лишь с немалым различием в названии. Так, в Древнем Китае выделялись царская и общинная собственность, причем плоды общинного землевладения распределялись между секторами потребления - царским, общинным и частным.
Древняя Индия, например, знает четыре вида собственности: царскую, священную (жертвенные дары, земля, рабы), общины и частную. Обладая «властью, данной богом», древние цари довольно разумно оставляли фонд земель, на которые никто не мог иметь права частной собственности, создавая себе, таким образом, иммунитет от посягательств на наибольшую долю земельных участков, а, следовательно, и на величие своего политического положения. И позже, уже при переходе к феодальному строю, особенно в странах Западной Европы, где собственность на землю становится главной привилегией аристократии, землевладение и политическая власть укрепились прямо пропорционально друг другу.
У греков права собственности как абсолютного права не было. Главным считался факт владения, фактического обладания вещью с правом распоряжения. Весьма существенен для историков вопрос о том, кто владел обширной сельскохозяйственной территорией Херсонеса (III в. до н. э.). Согласно надписи на обнаруженной археологами мраморной плите, которая оказалась государственным актом, участки обрабатываемой земли находились не в государственной, а в частной собственности. Как известно, в римском праве «доклассического» периода не существовало общего определения собственности вообще, не говоря уже о праве собственности на землю, а давалось перечисление отдельных полномочий собственника. В период империи владение и собственность обособились друг от друга. Из оборота была исключена земля особого назначения, то есть входящая в общественный фонд сакральных учреждений (последние были пользователями вещей по божественному, а не человеческому праву).
Лишь в конце классического периода (III в. н. э.) разработка понятия собственности была завершена, и обычным обозначением для собственности является с этого момента термин proprietatis, он означал господство над вещами, высшее среди других, право свободное от ограничений и абсолютное по своей защите. При этом собственность римского народа на провинциальные земли носила публично-правовой характер (res publicae). Римляне могли владеть, пользоваться, иметь и извлекать плоды с земли, но по воле государства прежние владельцы могли быть в любое время лишены предоставленного им права пользования. Завоеванные Римом земли не являлись чьей-либо собственностью, но управлялись назначенными из Рима магистратами.
Несмотря на самобытность развития, русское право на самом начальном этапе имело некоторые сходные черты с римским правом.105 В древнейшей Руси отношение к земле поначалу было также фактическое, а не юридическое. Землю занимали и пользовались ей, пока она не истощалась, а тогда переходили на другой участок.
Арабские авторы в своих замечаниях, которые делали во время пребывания на территории древней Руси, писали: «русы в X веке не имеют недвижимого имущества, ни полей, ни пашен.
Во всяком случае, ученые много лет силятся найти в Древней Руси частную собственность на землю и до сих пор особо в этих усилиях не преуспели: в источниках упоминаются либо государственные земли, либо условные феодальные держания. Безусловной (аллодиальной) формы собственности, аналогичной западноевропейской, на Руси известно не бы-ло.
Причина видится в том, что в Древней Руси владение государственное (imperium) и власть частная (dominium) вначале были абсолютно неразличимы. Это объяснялось существованием в самые начальные времена нашей истории признака слияния государственных начал с частными. Термином «земля» определялась территория государства, земля являлась же и объектом частного права групп лиц, составляющих государство.
П.П. Цитович отмечает, что при обширных пространствах земли, громадных лесах и редком населении России долгое время существование частной собственности на нее представлялось невероятным, так как по поводу земли не было никаких споров.
Развитие института права собственности на землю в период абсолютизма и перехода к буржуазной монархии (вторая половина XVII- начало XX века)
Период абсолютизма и перехода к буржуазной монархии характеризуется одновременным развитием государственных и частных начал в землевладении, что не могло не отразиться на его формах и не вызвать изменений в разграничении прав на землю.
Начало этого периода примечательно, прежде всего, слиянием вотчин и поместий, которое шло двояким путем: со стороны вотчинного землевладения - путем превращения личной военной службы вотчинников в поземельную, со стороны поместного землевладения — путем замены пожизненного владения наследственным. Последнее происходило сначала фактически, посредством передачи поместья детям или родственникам помещика с разрешения или по распоряжению правительства, а потом и юридически, когда в XVIII веке поместье было признано полной собственностью помещика со всеми правами распоряжения.16
При этом Указом о единонаследии 1714 года и поместные, и вотчинные земли были объявлены «недвижимой» собственностью, которую нельзя было продавать, закладывать иди делить на части. Вся недвижимая собственность могла быть передана только одному из наследников (движимое имущество получали остальные дети и вдова).
По сравнению с предшествующей эпохой, когда традиционные и обычные начала связывались, прежде всего, с таким правомочием, как владение, а право собственности (или распоряжения) проистекало из зако-ноустановленных форм, во второй половине XVII-XVIII веков картина существенно изменилась. Государство посредством правового регламентирования разделило правомочия собственников, оставив им в ряде случаев лишь права владения и пользования и передав право распоряжения каз-не.168
Значительно расширяется сфера государственной поземельной собственности. Человеческие индивидуумы, составляющие социальные слои и группы приобретают новые статусы (чиновников, солдат, торговцев, государственных крестьян) и распределяются по разрядам, что сопровождается уточнением правового статуса земельных наделов, которыми они пользовались. В результате многие земли, ранее считавшиеся частными, были признаны казенными.169
Генеральным межеванием, проводившимся с 1766 года, положено начало образованию разрядов землевладельцев, которые до тех пор владели землей часто без юридических оснований, и получена возможность разделить государственные и частные землевладения. Появляется новый разряд землевладельцев-однодворцев, за которыми признавалось право собственности на землю, но без правомочий по распоряжению ею (неполная собственность).
Прежнее право государства, простиравшееся на всякие земли, и общинные и частные, окончательно отстраняется. Казна, как фиск, признавалась частным (юридическим) лицом, наравне с другими субъектами имущественных прав, на земли, собственно ей принадлежащие.170
Необходимо учитывать то обстоятельство, что понятия «казна» и «государство» расценивались в русском гражданском праве как равнозначные понятия. Казна, хотя и являлась субъектом права государственной собственности на землю, но действовала не самостоятельно, а через представителей. Ближайшим и верховным представителем казны назывался российский император. Непосредственно делами казны заведовали различные органы государственной власти. Как полагает П.Н. Павлов, именно из этого следует вывод, что не царь, а именно казна признавалась субъектом права государственной собственности на землю.171
Вместе с тем устанавливались ограничения, исключающие возникновение «вечной» и независимой от государства собственности. Государство само определяло перечень и масштабы имущественных отношений в сфере недвижимости, порядок их возникновения, превращения и прекра-щения, круг субъектов и обязательств.
Идет постоянное увеличение площади казенных земель. В том числе, в XVIII веке площадь казенных земель увеличилась обращением в казну имений, принадлежавших православному духовенству, в XIX веке - имениями, конфискованными у польских мятежников и т.п. Указанным разнообразием происхождения казенных земель в западной России объясняется разнообразие их наименований. Например, в Остзейском крае - коронные мызы, видмы лютеранского духовенства, в Западном крае — имения столовые, королевские, старостинские, иезуитские и т.д. 7
Расширение территории России при сохранении в течение длительного времени известных местных особенностей в положении и правах привилегированных землевладельцев, монополия на земельную собственность с «прикованными» к ней крепостными руками не могло не характеризоваться чрезвычайно многообразной картиной земельных и рентных отношений, сложившихся, в конце концов, в определенную систему.174
В городах земля принадлежала главным образом частным собственникам, прежде всего домовладельцам. Она рассматривалась как принадлежность строений. Земли общего пользования считались собственностью городских самоуправлений.
На правах частных собственников владели своими землями помещики, а также покупщики их земель, среди которых были и группы зажиточных крестьян. Собственниками обширных земельных, лесных и водных пространств считались также отдельные казачьи войска, подчиненные военному ведомству.
Однако в начале XX века площади земель, принадлежащих дворянам, резко сократилась: в 1917 г. на долю частных владельцев, главным образом дворян, приходилось всего лишь 11,22% земельного фонда стра На огромных просторах, особенно в Сибири и на севере Европейской России, стали преобладать казенные земли с расположенными на них лесами, а также использующиеся кочевыми народами («не принадлежавшие никому в особенности»).
В период с конца XVII столетия до начала XX века проходят активные процессы переселения людей на пустующие окраинные земли и колонизации осваиваемых Россией территорий.
Объекты управления
Объектами управления в широком смысле являются отношения по поводу земель, принадлежащих государству. В более узком, предметном смысле можно говорить о государственных имуществах. После того, как право собственности в России обрекло форму правового института, под имуществом государственным стало пониматься имущество, составляющее собственность государства, как юридического лица, и которое государство вправе продать, заложить, подарить, которым оно вообще может распоряжаться так, как вообще может распоряжаться всякий другой собственник.
Впервые ввела в своих указах термин «собственность» императрица Екатерина П.
До того, как право собственности в России обрекло форму правового института, находящаяся в верховном ведении государства земля, другое недвижимое имущество понимались как государственное имущество. При этом, как отмечают историки-правоведы прошлого века, эти имущества появились в форме государственных имуществ с самого начала государственной жизни. В этой связи представляет интерес, с какого момента отсчитывать это «начало».
Большинство историков-государствоведов связывают зарождение российского государства с созданием славянами на Балканах раннефеодальных государств Болгарского, Сербского и Хорватского, западными славянами - княжества Само и Великоморавского княжества и первых восточно-славянских государственных объединений Куявии, Славии, Артании в VIII-IX веках. В качестве основания древнерусского государства разные ученые берут либо княжескую теорию, либо племенные отношения, либо территориальные.
М.Ф. Владимирский-Буданов, например, поддерживает В. И. Сергеевича, который доказывает, что государственные имущества в точном смысле существуют с самого начала государственной жизни, как в княжествах, так и в республиках. Это были не только дворцы, но и целые волости. На государственных землях, т.е. таких, на которых не простиралось ничье частное право ни князей, ни бояр, именно и могли возникнуть представления населявших их крестьян о принадлежности земли им и их общинам и никому другому, кроме отвлеченного права государства, столь же далекого от реальных основ, как право Божие на всю землю. Только здесь и могла возникнуть формула «то земля Божия, да государева, а наше владение».
Не вдаваясь далее в существо дискуссии по данному вопросу, выходящему за пределы предмета настоящей диссертации отметим, что большинство участников этой дискуссии отмечают два основных этапа. Первый, который примерно соответствует периоду земскому (княжескому), когда предгосударственных структур восточных славян - суперсоюзов сложилось множество единовременно существующих небольших государств, называвшихся волостями, землями, княжествами, уделами, отчинами князей, уездами, или в наиболее общем виде - городами - государствами.
И второй, примерно совпадающий с московским периодом, когда в итоге процесса собирания земель, начавшегося на рубеже XIII-XIV вв. при сыне Александра Невского князе Данииле, продолжившегося при Иване Калите (1325-1340 гг.), Дмитрии Донском (1359-1389 гг.), Иване III (1462-1505 гг.) и завершившимся в основном при его сыне Василии III (1505-1533 гг.), образовалось единое централизованное российское государство.
Хотя, по мнению Ю.В. Готье, политически древняя Русь знала о киевском, черниговском или суздальском княжении, а не о русском государ-стве. Рассыпаться было нечему, стало быть, нечего было и «собирать».
Бесспорно одно - своеобразием формирования Российской государственности стало то, что этот процесс, заменивший процесс феодальной раздробленности, занял не три-четыре века как на западе, а немногим более двух веков.
Как отмечает Владимирский-Буданов, в земский (княжеский) период объединения земель государственным имуществом могло быть признано недвижимое имущество (дворцы, загородные замки), которое переходило при смене князей от одного князя к другому. В Новгороде, где князья не могли приобретать недвижимости, на содержание их были отделены особые земли - «пожни». В Московский период (XIV-XVI века) государственные и частные начала смешаны.
В качестве основных источников образования государственного имущества в части земель следует назвать следующие: земли никому в частности не принадлежащие, земли, никем не занятые и земли, образованные из частных владений князей.
К первым относятся земли, не занятые родами и общинами, также как непосредственная власть родов и общин не простирается на земли, которые не находятся в частном владении физических лиц. Такие земли чаще назывались землями «царя и великого князя». К ним относились, в частности, упоминаемые в Судебниках царя Федора Иоановича «черные леса».
Ко вторым относились земли обработанные, используемые (обработанные) государством для целей обеспечения государственных учреждений, к которым и приписывались для пользования должностных лиц в вознаграждение за службу. Именно на основе таких имуществ с XVI века образовались дворцовые имущества.
Третий вид государственных имуществ имеет источник уже совсем иной: большая часть их образовалась из частных имуществ князей, которые включались общую массу великокняжеских имуществ по присоединении (кроме добровольного) других княжеств к Московскому государству. В дальнейшем государственное имущество «раздвоилось» на государевы имущества и имущества государственные.
