Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы предоставления права пользования участками недр 15
1. Место и роль предоставления права пользования участками недр в системе отношений недропользования 15
2. Понятие и содержание правового механизма предоставления права пользования участками недр 40
Глава 2. Основные элементы правового механизма предоставления права пользования участками недр 62
1. Законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующее предоставление права пользования участками недр 62
2. Особенности правоотношений, связанных с предоставлением права пользования участками недр 85
3. Правоприменительный акт как основание и результат предоставления права пользования участками недр 111
Глава 3. Организационный механизм предоставления права пользования участками недр 130
1. Система и полномочия органов государственной власти в сфере предоставления права пользования участками недр 130
2. Процедура предоставления права пользования участками недр... 150
3. Особенности предоставления права пользования участками недр по результатам конкурсов и аукционов 177
4. Особенности предоставления права пользования участками недр без проведения конкурсов и аукционов 199
Заключение 218
Список использованных источников
- Понятие и содержание правового механизма предоставления права пользования участками недр
- Особенности правоотношений, связанных с предоставлением права пользования участками недр
- Процедура предоставления права пользования участками недр...
- Особенности предоставления права пользования участками недр без проведения конкурсов и аукционов
Введение к работе
Актуальность научного исследования. Минерально-сырьевая база является естественным конкурентным преимуществом народного хозяйства и промышленного сектора России, донором российской экономики, обеспечивающим ее развитие и переход на новый технологический уклад. При этом по оценкам экспертов, ключевая роль минерально-сырьевого комплекса в развитии экономики страны сохранится на ближайшее десятилетие и на более отдаленную перспективу.
Государство является единственным собственником недр, расположенных на территории Российской Федерации, и обладает суверенными правами в части разрешения пользования недрами, расположенными на ее континентальном шельфе. При этом извлечение им прибыли от эксплуатации недр возможно только путем предоставления их в пользование специализированным организациям – геолого-разведочным и горнодобывающим предприятиям.
В Российской Федерации была сформирована система предоставления права пользования участками недр, представляющая собой упорядоченную совокупность взаимосвязанных процедур (аукционных (конкурсных), заявительных, заключения соглашения о разделе продукции или государственного контракта на проведение работ), использование которых определяется характеристиками предоставляемого в пользование участка недр и направлено на обеспечение равных возможностей для доступа всех заинтересованных лиц, отвечающих установленным квалификационным требованиям, к получению данного права и поощрению конкуренции в данной сфере.
Однако, как показывает практика, проведение ряда указанных процедур характеризуется недостаточной эффективностью. Так, хотя в 2012 г. было проведено 872 аукциона и конкурса, из них лишь 26 % аукционов на участки недр по углеводородному сырью и 54 % по твердым полезным ископаемым состоялись, что в среднем составляет 46 % от общего числа проведенных тендеров. Для целей геологического изучения в 2012 г. было выставлено 240 участков недр, из них лицензии на право пользования недрами выданы по 60 % объектов.
Наряду с экономическими причинами подобной ситуации, связанными со слабой изученностью предлагаемых участков недр и значительными геологическими рисками при проведении дальнейших геолого-разведочных работ, а также с высокой обеспеченностью крупных компаний запасами полезных ископаемых, в результате чего они не заинтересованы приобретать небольшие и трудноразрабатываемые объекты, необходимо указать на проблемы системы правового регулирования рассматриваемых отношений, снижающие эффективность действующей системы предоставления недр в пользование: отсутствие необходимых нормативных правовых актов, их внутренняя противоречивость, излишнее регулирование отдельных отношений или, наоборот, правовая неопределенность некоторых норм, приводящие к коррупционным рискам, отсутствие единых подходов к их применению на практике, в том числе в судах.
Указанные проблемы выявляются при практическом применении закрепленных в нормативных правовых актах правил поведения, то есть в процессе правового регулирования отношений по предоставлению недр в пользование, который в теории права рассматривается через теоретико-правовую концепцию механизма правового регулирования, что позволяет изучить действие нормы, начиная от ее формирования, через правоотношение к завершающему акту реализации права. Таким образом, посредством сравнения изначально заложенной в норме права модели поведения и фактического поведения субъектов может быть оценена эффективность данной нормы и сформулированы предложения по ее совершенствованию.
Учитывая высокую значимость сферы недропользования для экономики Российской Федерации и необходимость рационального использования ценнейших исчерпаемых ресурсов недр, исследование правового механизма предоставления недр в пользование приобретает высокую актуальность с точки зрения обеспечения эффективного распределения участков недр с учетом публичных и частных интересов.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Теоретические основы исследования правового регулирования отношений по предоставлению недр в пользование были заложены в трудах ученых-правоведов Российской империи Б. Ф. Кутыловского, В. Г. Стругкова, В. А. Удинцева, А. А. Штофа, А. Е. Яновского, которые на основании сравнения правовых режимов недропользования на казенных и частновладельческих землях сформулировали базовые принципы горного права: горной регалии и горной свободы.
В советский период предоставление недр в пользование рассматривалось в работах Г. С. Башмакова, П. А. Заславской, Б. А. Лисковеца, Н. Б. Мухитдинова, Н. А. Сыродоева и других, при этом изучались вопросы совершенствования системы планирования предоставления недр, распределения компетенции между органами государственной власти в данной сфере, особенности предоставления недр в зависимости от видов участков недр и целей их использования.
На современном этапе к изучению предоставления недр в пользование обращались С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Д. В. Василевкая, Б. Д. Клюкин, В. Д. Мельгунов и ряд других ученых и специалистов. Среди диссертационных исследований необходимо особо отметить работы О. М. Теплова «Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации» (1995), Д. Г. Храмова «Право пользования недрами в Российской Федерации» (2004), К. И. Налетова «Лицензионные и договорно-правовые формы пользования недрами в РФ и за рубежом» (2006).
Объектом исследования являются общественные отношения по предоставлению права пользования участками недр.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие отношения по предоставлению права пользования участками недр, а также правоприменительная и судебная практика.
Целью исследования является разработка теоретических положений и практических предложений по совершенствованию правового регулирования предоставления недр в пользование, сформулированных на основе анализа состояния действующего законодательства, правоприменительной и судебной практики в этой сфере.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
определить место и роль предоставления права пользования участками недр в системе отношений недропользования;
рассмотреть процесс предоставления права пользования недрами с точки зрения концепции механизма правового регулирования и определить основные черты правового механизма предоставления права пользования недрами;
исследовать историю формирования системы нормативных правовых актов, регулирующих предоставление недр в пользование, и ее современное состояние;
установить особенности правоотношений по предоставлению права пользования участками недр;
проанализировать систему правоприменительных актов в зависимости от процедуры предоставления права пользования и определить связь указанных актов с различными стадиями предоставления права пользования недрами;
выявить проблемы, связанные с правовым регулированием отношений по предоставлению права пользования участками недр;
выработать конкретные теоретические и практические рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.
Методологическую основу исследования составили общенаучные (диалектический метод, метод сравнительного и системного анализа, метод обобщения) и специальные (формально-юридический метод , сравнительно-правовой, историко-правовой, системный, метод прогнозирования) методы познания, направленные на выявление путей совершенствования действующего российского законодательства, регулирующего отношения по предоставлению права пользования участками недр.
Эмпирическая база исследования состоит из материалов правоприменительной и судебной практики, законопроектов, докладов и отчетов федеральных органов исполнительной власти, а также из информации, опубликованной в периодической печати и сети Интернет.
Нормативную базу исследования составляют нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах», федеральное и региональное законодательство, иные нормативные акты в области правового регулирования отношений по предоставлению права пользования недрами.
Теоретико-правовую основу исследования составляют труды ведущих теоретиков и практиков в области теории государства и права, горного и экологического права, а также административного и гражданского права.
В качестве общетеоретической базы исследования использованы научные работы таких специалистов в области российской теории права, как С. С. Алексеев, Д. А. Керимов, М. Н. Марченко, Р. О. Халфина и других ученых. В свою очередь, эколого-правовую базу исследования составили работы таких ученых, как С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова, О. С. Колбасов, В. В. Петров, Т. В. Петрова и ряда других.
Совместно с ними были использованы научные разработки в области экологического и горного права, касающиеся особенностей правового регулирования отношений недропользования и содержащиеся в работах В. Б. Агафонова, Д. В. Василевской, Н. В. Даниловой, С. Е. Донского, М. В. Дудикова, С. В. Гудкова, С. А. Кимельмана, С. В. Колондаева, М. И. Клеандрова, Б. Д. Клюкина, А. Н. Курского, Е. Ю. Мазкова, М. И. Махлиной, В. Д. Мельгунова, К. И. Налетова, Е. В. Новиковой, В. П. Орлова, И. И. Павлова, А. И. Перчика, Р. Н. Салиевой, А. В. Сапожникова, А. Ф. Стругова, С. А. Сосны, Н. А. Сыродоева, О. М. Теплова, Д. В. Хаустова, Д. Г. Храмова, Ю. И. Шуплецовой и других авторов.
Научная новизна исследования заключается в том, что проведено первое комплексное монографическое исследование отношений по предоставлению права пользования недрами с позиции механизма правового регулирования, позволяющее оценить эффективность заложенных в нормах права моделей поведения путем их сравнения с фактическим поведением субъектов. Такой подход позволяет выработать предложения по совершенствованию законодательства исходя из потребностей непосредственных участников изучаемых правоотношений – лиц, заинтересованных в получении права пользования недрами, и уполномоченных органов государственной власти.
Положения диссертационного исследования развивают и дополняют существующие научные разработки в рассматриваемой сфере.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. Правовой механизм предоставления права пользования участками недр представляет собой динамическую систему юридических средств (норм права, правоотношений, актов реализации, в том числе применения, права), при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения, направленное на выделение из государственного фонда недр индивидуально-определенных участков недр, наделение в установленном порядке заинтересованных лиц правами и обязанностями, связанными с пользованием индивидуально-определенным участком недр, как частью исчерпаемого природного ресурса, и закрепление данных прав и обязанностей в специальном ненормативном правовом акте – лицензии на пользование недрами.
2. Исходя из анализа действующей системы правового регулирования недропользования, в диссертации сделан вывод о том, что правоотношения по пользованию недрами, базирующиеся на государственной собственности на недра, возникают преимущественно в результате предоставления права пользования участками недр. Состав указанных правоотношений по пользованию недрами определяется посредством системы взаимосвязанных процедур, последовательно направленных на формирование объекта правоотношения (установление границ участка недр), определение их субъектного состава (выбор недропользователя) и содержания (подготовка и закрепление в лицензии условий пользования недрами).
3. В диссертации обоснованно, что критериями выбора конкретной процедуры (порядка) предоставления права пользования недрами является, прежде всего, степень геологической изученности соответствующего участка недр и степень сложности его освоения, которые определяют риски недропользователя, связанные с успешным проведением работ и получением дохода от пользования участком недр. В связи с этим предлагается следующая авторская классификация процедур предоставления права пользования участками недр для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых:
заключение государственного контракта на геологическое изучение недр для проведения работ за счет государственных средств на неизученных (малоизученных) участках, которые из-за высоких геологических рисков не востребованы пользователями недр;
заявительный порядок для геологического изучения перспективных участков недр за счет средств пользователей недр, а также для разведки и добычи полезных ископаемых пользователями недр, открывшими по результатам геологического изучения месторождения полезных ископаемых;
аукционный (конкурсный) порядок, используемый при предоставлении в пользование достаточно изученных объектов, геологическая информация о которых позволяет сделать вывод о наличии объекта, пригодного для промышленной разработки;
заключение соглашения о разделе продукции для пользования геологическими объектами, которые в силу своих особых свойств и характеристик не могут экономически обоснованно эксплуатироваться на иных условиях.
4. При заключении государственных контрактов на выполнение работ по геологическому изучению недр возникают ситуации, когда лица, предложившие наименьшую цену и выигравшие торги, фактически не могут выполнить предусмотренные договорами геолого-разведочные работы ввиду отсутствия у них необходимого геолого-разведочного оборудования и квалифицированных специалистов.
В связи с этим, предлагается предусмотреть право федерального органа управления государственным фондом недр заключать государственные контракты по результатам конкурсов с ограниченным участием, предусматривающих предквалификационный отбор участников закупки. Для этого необходимо включить работы по геологическому изучению недр (в том числе региональному) в устанавливаемый Правительством Российской Федерации перечень работ, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны выполнить только подрядчики, имеющие необходимый уровень квалификации.
5. В целях обеспечения наиболее полного извлечения полезных ископаемых и предотвращения выборочной отработки месторождений, предлагается ввести запрет на предоставление права пользования недрами исключительно для целей разведки и добычи полезных ископаемых, если по данным государственного баланса запасов полезных ископаемых и (или) кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых при предоставлении участка недр в разработку вовлекаются только ранее изученные части геологического образования, и за границами участка недр остаются запасы и ресурсы полезных ископаемых, сопредельные предоставляемому в пользование месторождению, которые не могут быть отработаны самостоятельно.
6. Действующим законодательством не установлены требования к составу и структуре технико-экономических предложений участников конкурса на право пользования недрами, что приводит к ситуациям, когда они содержат принципиально несопоставимые параметры и выявление победителя конкурса путем их сравнения фактически невозможно. В диссертации предлагается нормативно закрепить исчерпывающий перечень требований к технико-экономическим предложениям участников конкурса и критерии их оценки (с указанием их значимости и величин, используемых при оценке по каждому критерию). Так, объемы основных видов геолого-разведочных работ и сроки их проведения необходимо определить в качестве основных критериев оценки заявок участников конкурса, суммарная величина значимости которых при сравнении технико-экономических предложений не может быть ниже суммы величин значимости всех иных критериев.
7. В целях устранения имеющегося пробела в законодательстве о недрах предлагается предусмотреть право заинтересованных лиц направлять предложения о включении участков недр в перечни участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, и установить закрытый перечень оснований для отказа во включении участков недр в них, к которым следует отнести наличие обстоятельств, запрещающих проведение работ, связанных с пользованием недрами в границах участка недр, включение участка недр в федеральный фонд резервных участков недр, возникновение угрозы обороне страны и безопасности государства при предоставлении права пользования участком недр.
8. Специфическим способом предоставления права пользования участками недр является расширение границ участка недр («прирезка»). В рамках указанной процедуры допускается получение недропользователем права пользования участком недр, сопредельным по отношению к ранее предоставленному ему в пользование участку. При этом основанием для получения права пользования недрами является геологическая информация о том, что запасы полезных ископаемых предоставляемого участка являются частью разрабатываемого месторождения, которая может быть получена в результате безлицензионного пользования недрами. В целях недопущения легализации результатов незаконно проведенных работ по геологическому изучению недр предлагается законодательно запретить расширение границ участков недр на основании данных (геологической информации), полученных с нарушением законодательства о недрах и / или условий пользования недрами.
9. С целью недопущения ситуаций, когда земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и расположенные над участками недр, приобретаются третьими лицами фактически для последующей перепродажи недропользователям за цену, значительно превышающую рыночную, предлагается закрепить за Федеральным агентством по недропользованию полномочия по резервированию земельных участков, дополнив пункт 5.3 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию новым подпунктом 5.3.13 следующего содержания: «5.3.13. резервирование земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности и расположенных над участками недр, включенными в перечни участков недр предлагаемых для предоставления в пользование;».
10. В целях обеспечения возможности предоставления недр в пользование для строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, к которым относятся в частности объекты хранения радиоактивных отходов, трубопроводного транспорта для транспортировки жидких и газообразных углеводородов, предлагается дополнить перечень оснований, предусмотренный пунктом 3 статьи 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах», абзацем пятым следующего содержания: «для строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.».
Практическая значимость исследования заключается в том, что диссертантом сделаны выводы о состоянии действующего законодательства и правоприменительной практики в сфере предоставления права пользования недрами. Основные положения, выводы, рекомендации и предложения настоящего исследования могут быть использованы в качестве теоретического обоснования при совершенствовании законодательства и для дальнейших научных исследований в области правового регулирования недропользования.
Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания по курсам «Экологическое право» и «Горное право».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Основные выводы исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры и отражены в опубликованных статьях в научных и специализированных изданиях, докладах на научно-практических конференциях и семинарах.
Предложения по совершенствованию законодательства направлены в органы законодательной и исполнительной власти (Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации).
Структура диссертационного исследования определяется его предметом и включает введение, три главы, состоящие из девяти параграфов, заключение, список использованных источников.
Понятие и содержание правового механизма предоставления права пользования участками недр
В современной российской правовой науке горное право с общетеоретических позиций изучается рядом ученых. Так, В. Н. Яковлев обосновывает самостоятельность горного права в системе российского права особенностями предмета правового регулирования отрасли - горных отношений, автономностью системы законодательства и особой значимостью отрасли для политической и социально-экономической систем общества .
А. В. Лагуткин определяет горное право как «элемент единой системы права, выделившийся в самостоятельную отрасль права в силу юридической централизации, осуществляемой государством первоначально в целях развития горной промышленности России, а в настоящее время в целях комплексного и рационального использования и охраны недр и обеспечения защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, а также пользователей недр»24.
По мнению А. В. Лагуткина, предмет горного права составляет совокупность общественных отношений, связанных как непосредственно с недропользованием, так и с использованием в целях недропользования земли и иных природных ресурсов, а также с реализацией добытых полезных ископаемых, особенностями правового положения горнодобывающих предприятий и экономическими условиями их деятельности. При этом отмечается синонимичность терминов «законодательство о недрах» и «горное законодательство», «отношения недропользования» и «горные отношения»25.
Не соглашаясь с данной позицией о равнозначности указанных понятий, Ж. С. Елюбаев в качестве самостоятельной отрасли права предлагает выделять право о недрах и недропользовании, которое «представляет собой систему взаимосвязанных элементов - норм права и правовых институтов; регулирует широкий комплекс общественных отношений, связанных с освоением недр; обладает специфичными методами правового регулирования этих отношений, основанными на сочетании императивного и диспозитивного подходов; располагает определенным юридическим процессом, обеспечивающим достижение определенного юридического результата»26. При этом основными аргументами замены термина «горное право» термином «право о недрах и недропользовании» являются лингвистический анализ данных понятий, расширение предмета права и включение в него также отношений, не связанных с непосредственной разработкой недр в целях разведки и добычи полезных ископаемых или минерального сырья, сложившаяся законодательная практика наименования нормативных правовых актов27.
Определенное компромиссное решение данного терминологического спора предлагается в работах Б. Д. Клюкина, который отмечает, что горное законодательство формируется как комплексная отрасль права, включающая природоохранительные, гражданского-правовые, кредитно-финансовые и другие тесно связанные с недропользованием отношения. Хотя основным предметом регулирования отрасли является недропользование, горные отношения не сводятся только к нему, а включают также отношения собственности горных предприятий и их договорные отношения, отношения с владельцами земельных участков, расположенных над участками недр, и целый ряд других28.
В связи с этим ученый выделяет в системе права узкое понятие «законодательство о недрах» и широкое понятие «горное законодательство». При этом более широкое комплексное понимание содержания горного права обосновывается необходимостью единообразного регулирования всей совокупности отношений, возникающих в сфере функционирования горной
По мнению диссертанта, данный подход, разграничивающий горное право в узком и широком смысле, представляется в целом продуктивным и оправданным с точки зрения комплексного подхода к совершенствованию законодательного регулирования отношений по пользованию недрами и иных, смежных с ними отношений. В то же время необходимо учитывать, что ключевую роль для формирования отрасли права в данном случае играют именно отношения по пользованию недрами, основанные на принципах рационального, комплексного и безопасного осуществления хозяйственной деятельности на участках недр, образующие предмет горного права в узком смысле и определяющие особенности правового регулирования смежных отношений.
Вместе с тем недопустимо при осуществлении правового регулирования горных отношений в целом и отношений по предоставлению недр в пользование как их составной части недопустимо отдавать приоритет регулирующему воздействию смежных отраслей права и подменять ими специальный правовой режим недр29.
Применительно к добыче нефти правило захвата означало, что владельцы разных земельных участков на одном месторождении вправе добывать столько нефти, сколько смогут, даже если они при этом истощают месторождение или снижают добычу на соседних скважинах. Поэтому совершенно неизбежной была напряженная конкуренция между владельцами близлежащих скважин в погоне за добычей в возможно короткие сроки, пока месторождение не будет опустошено остальными. Психология временщиков порождала нестабильность как объема добычи, так и цен. Как отмечает в завершение исследователь, «нефть это не совсем то, что дичь, поскольку правило захвата приводило к большому объему отходов и к серьезному ущербу для конечного объема добычи из данного месторождения» (см.: Ергин Д. Добыча. Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть. М.: Альпина Паблишер, 2012. С. 35.). право может рассматриваться и как подотрасль природоресурсного права, и как самостоятельная отрасль права .
Основным критерием, определяющим соотношение горного и экологического права, является понимание тем или иным исследователем содержания экологического права. Так, С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, А. К. Голиченков и целый ряд других ученых придерживаются широкого понимания экологического права, выделяя в нем в качестве двух главных подотраслей природоресурсное и природоохранное право, определяя горное право как составную часть природоресурсного права или отмечая его самостоятельность31.
На современном этапе изучения горного права вновь особое значение приобретают вопросы возможности и целесообразности распространения на горные отношения норм отраслей частноправового сектора, и прежде всего гражданского права , что вызвано наличием отдельных норм законодательства о недрах в принципе допускающих такое регулирование. Вместе с тем, правильнее говорить не о необходимости распространения на отношения недропользования норм гражданского права, которое предполагает ограничение ведущей роли государства в управлении ценнейшим невозобновляемым природным ресурсом - недрами, а о целесообразности нахождения оптимального баланса публичных и частных интересов при регулировании горных отношений в рамках существующего административно-правового метода (разрешительного типа правового регулирования), что будет показано ниже.
Особенности правоотношений, связанных с предоставлением права пользования участками недр
Как следует из вышеприведенных нормативных правовых актов, отношения по предоставлению и использованию участков недр носят строго регламентированный характер, возникают и прекращаются на основании решения уполномоченного органа государственной власти и являются частью системы государственного управления отношениями недропользования.
В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Законодательством о недрах распространение на регулируемые им отношения норм гражданского права не предусмотрено.
В связи с этим, распространение на отношения по предоставлению права пользования участками недр положений Гражданского кодекса Российской Федерации автор полагает необоснованным и противоречащим их содержанию, определяемому разрешительным типом правового регулирования, заложенным в правовом механизме предоставления права пользования участками недр.
Вместе с тем в отдельных случаях в целях устранения пробелов в праве и обеспечении защиты прав и законных интересов заинтересованных субъектов является обоснованным применение аналогии права для случаев, не урегулированных законодательством о недрах. Так, в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 января 2009 г. № 17517/08 по делу № А32-5551/2008-69/60 отмечается, что специальные нормы Закона Российской Федерации «О недрах» содержат иные правовые последствия проведения торгов в форме аукциона или конкурса на право пользование недрами, нежели предусмотренные статьями 447 - 448 Гражданского кодекса Российской Федерации. В то же время Закон Российской Федерации «О недрах» не содержит норм, регулирующих вопросы оспаривания торгов на право пользования недрами, в связи с чем применение судом статей 447 - 448 Гражданского кодекса Российской Федерации в совокупности с нормами Закона Российской Федерации «О недрах» не является необоснованным.
Принимая во внимание вышеизложенное, применение положений Гражданского кодекса Российской Федерации к отношениям, связанным с предоставлением права пользования недрами возможно только в случаях, прямо предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами (например, в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» возможно применение указанных норм к отношениям, связанным с заключением государственных контрактов на проведение работ по геологическому изучению недр) или в качестве аналогии права, если это не противоречит положениям законодательства о недрах и существу регулируемых отношений.
Согласно части первой статьи 1 Закона Российской Федерации «О недрах» в состав законодательства Российской Федерации о недрах наряду с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации входят также иные нормативные правовые акты.
Постановлениями Правительства Российской Федерации регулируются отношения по предоставлению права пользования участками, отнесенными к его компетенции, в том числе участками недр федерального значения145. Вместе с тем в ряде случаев отсутствуют необходимые нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок проведения отдельных процедур по предоставлению права пользования участками недр и иные тесно связанные с ними отношения. Например, в настоящее время отсутствует порядок организации и проведения аукционов на получение права пользования участками недр федерального значения, в связи чем при их проведении возникают спорные ситуации относительно распределения компетенции между уполномоченными органами государственной власти . Согласно пункту 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации им осуществляются функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра.
В настоящее время действует ряд приказов Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, регулирующих порядок
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. № 827 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5495. 2009. № 18 (ч. 2). Ст. 2248; 2009. № 25. Ст. 3069; постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2008 г. № 697 «Об утверждении Положения о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 39. Ст. 4437; постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2008 г. № 897 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 49. Ст. 5839; постановление Правительства РФ от 8 января 2009 г. № 4 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на предоставляемых в пользование без проведения конкурсов и аукционов участке недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, участке недр федерального значения, расположенном на территории Российской Федерации и простирающемся на ее континентальный шельф, участке недр федерального значения, содержащем газ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 3. Ст. 405; 2013. №. 35. Ст. 4512.
При этом необходимо отметить, что действующие акты Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации также имеют пробелы (в том числе в определении оснований принятия решений уполномоченными органами, в расчете сроков осуществления административных процедур), характеризуются слабо развитым понятийным аппаратом, а также в ряде случаев не соответствуют требованиям, установленным федеральным законодательством148.
Процедура предоставления права пользования участками недр...
Согласно пункту 3 статьи 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах» основанием для возникновения права пользования недрами является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр: в целях геологического изучения недр, за исключением недр на участках недр федерального значения и участков недр местного значения; при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением участка недр федерального значения, участка недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых и проведения работ по геологическому изучению недр в соответствии с государственным контрактом, и участков недр местного значения; для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности; для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления; для образования особо охраняемых геологических объектов. До вступления в силу выше упомянутого Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 364-ФЗ к компетенции указанной комиссии относилось также принятие решений о предоставлении права пользования недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Вместе с тем данное полномочие было отменено, а взамен него органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации были наделены правом предоставлять в пользование участки недр местного значения для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Таким образом, в настоящее время законодательно не определено, к чьей компетенции относится предоставление права пользования участками недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых249,поэтому лицензии на пользование недрами для указанных целей на практике не предоставляются. Для устранения указанного пробела необходимо внести изменения в пункте 3 статьи 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах», дополнив компетенцию комиссии, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр, принятием решений о предоставлении права пользования недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.
На основании части 2 статьи 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах» принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр, за исключением участков недр федерального или местного
В соответствии с пунктом 4 статьи ЮЛ Закона Российской Федерации «О недрах» к компетенции указанных конкурсных и аукционных комиссий относится принятие решений о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии.
Несмотря на то, что решение о предоставлении права пользования участком недр принимается строго определенным органом государственной власти или специально создаваемой комиссией, процедура принятия указанных решений, требует привлечения ряда иных органов государственной власти, компетенция которых детальным образом не определена, что приводит к возникновению спорных ситуаций.
В частности, согласно пункту 9 Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2008 г. № 897, основанием для отказа в предоставлении права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения является отказ Министерства обороны Российской Федерации и (или) Федеральной службы безопасности Российской Федерации в согласовании проекта решения Правительства Российской Федерации о предоставлении права пользования участком недр пользователю недр, являющемуся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, в связи с возникновением угрозы обороне страны и безопасности государства.
Вместе с тем в настоящее время отсутствует нормативно закрепленный перечень оснований для отказа в предоставлении или передаче права пользования участком недр федерального значения в случае наличия угрозы обороне страны и безопасности государства. Наличие или отсутствие указанных обстоятельств должны фактически устанавливаться в каждом конкретном случае, при этом данный пробел в системе правового регулирования может привести к значительным злоупотреблениям в рассматриваемой сфере250.
Другим примером неопределенности полномочий органов государственной власти при проведении аукционов являются случаи оспаривания решений комиссии, связанных с допуском (отказом) лиц к участию в конкурсах (аукционах) и оценкой технико-экономических предложений участников конкурсов. Необходимо отметить, что действующим законодательством не определены пределы проверки заявочной документации, предоставляемой для участия в аукционах (конкурсах) на право пользования недрами, что приводит к возможности не допускать к участию в аукционе лиц, имеющих минимальные нарушения в оформлении указанного комплекта документов, и не предусмотрены четкие критерии принятия решений при оценке технико-экономических предложений участника конкурса, что позволяет фактически учитывать отдельные показатели в качестве более приоритетных по сравнению с другими.
Особенности предоставления права пользования участками недр без проведения конкурсов и аукционов
На сегодняшний день существует возможность отказать в допуске к участию в аукционе любому заявителю, поскольку документально подтвердить наличие всего комплекса технологических средств, необходимых для отработки месторождения полезных ископаемых, практически невозможно .
В связи с этим необходимо установить четкий перечень работ, в отношении которых должно быть подтверждено наличие у заявителя технических, технологических и кадровых возможностей, в приказах о проведении конкретных аукционов. При этом для определения подобного перечня должен использоваться принцип необходимости подтверждения минимального количества технических средств и квалифицированных специалистов по строго определенным видам работ.
Например, в отношении твердых полезных ископаемых на этапе геологического изучения это могут быть проектные, маркшейдерские, каротажные работы, бурение и забор керна, лабораторные исследования и подготовка технико-экономического обоснования кондиций.
Нецелесообразно запрашивать доказательства наличия технических средств и квалифицированных специалистов на весь период пользования недрами. По аналогии с подтверждением финансовых возможностей заявителя следует предусмотреть необходимость представления доказательств только в отношении работ, проводимых на определенном этапе недропользования. В частности, при отсутствии в пределах участка недр, представленного по совмещенной лицензии для геологического изучения, разведки и добычи, утвержденных запасов полезных ископаемых
302 Например, в рамках арбитражного дела № А40-47541/12 был признан законным отказ в допуске заявителя к участию в конкурсе вследствие отсутствия на представленном им бухгалтерском балансе отметке налогового органа о принятии отчетности и представлении им копии свидетельства о поверке маркшейдерского оборудования срок действия которого истек за два дня до подачи заявки на участие в аукционе (См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2012 г. № 09АП-24826/2012 по делу № А40-47541/12-72-313; Постановление ФАС Московского округа от 18 декабря 2012 г. по делу № А40-47541/12-72-313). соответствующих категорий (что делает невозможным осуществление добычи сразу после получения права пользования недрами), подтверждение наличия горнодобывающей техники на момент подачи заявки на участие в аукционе является явно чрезмерным.
Подтверждение технических и кадровых возможностей заявителя исключительно в рамках части 5 статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах» в форме лишь доказательства наличия лицензий на отдельные виды деятельности в рамках сокращающегося количества лицензируемых видов деятельности представляется неэффективным. Большинство ключевых видов работ при пользовании недрами (проектирование, бурение, ведение горных работ открытым способом и т. п.) не подлежит лицензированию.
В то же время в случае наличия у заявителя лицензии, например, на производство маркшейдерских работ дополнительное требование подтверждения наличия у него также маркшейдерского оборудования и специалистов-маркшейдеров является, по нашему мнению, чрезмерным.
Учитывая вышеизложенное, следует закрепить в Административном регламенте по организации проведения конкурсов и аукционов применение дифференцированного подхода, заключающегося в возможности подтверждения наличия технических средств и квалифицированных специалистов в отношении лицензируемых видов деятельности путем предоставления копии лицензии на соответствующий вид деятельности и необходимости предоставления всего комплекса установленных доказательств, включая первичные бухгалтерские документы на имущество, в отношении остальных видов работ, не подлежащих лицензированию.
Таким образом, можно констатировать также наличие значительных пробелов и в подзаконном регулировании порядка допуска к участию в аукционе на право пользования недрами лиц, в части представления ими доказательств того, что они обладают или будут обладать техническими
Так, по сложившейся практике для участия в аукционе на право пользования недрами по твердым полезным ископаемым заявитель должен представить копни лицензии на производство маркшейдерских работ, применение взрывчатых материалов промышленного назначения. средствами и квалифицированными специалистами, необходимыми для эффективного и безопасного проведения работ, также нуждающиеся в устарнении.
Рабочая группа, созданная приказом Федерального агентства по недропользованию или его территориального органа, рассмотривает зарегистрированные заявки на участие в аукционе с целью проверки финансовой и технической компетентности заявителя, а также соответствия поданных заявок утвержденному и официально опубликованному порядку и условиям проведения аукциона на право пользования участком недр и Административному регламенту по организации проведения конкурсов и аукционов.
Решение о приеме заявки на участие в аукционе на право пользования участком недр либо отказе в приеме такой заявки оформляется протоколом заседания рабочей группы, который утверждается руководителем Федерального агентства по недропользованию либо руководителем ответственного территориального органа и должен содержать информацию о: всех зарегистрированных заявках; всех отозванных заявителями заявках; заявках, которые приняты для участия в аукционе; заявках, которые не были приняты для участия в аукционе с указанием основания отказа в принятии заявки.
Решение о принятии (отказе в принятии) заявки на участие в аукционе на право пользования участком недр доводится до заявителей, подавших заявку на участие в аукционе, в оперативном порядке не позднее дня, следующего за днем принятия соответствующего решения. С момента утверждения решения о приеме заявки заявители, чьи заявки были приняты, становятся участниками аукциона.
После принятия решения о допуске заявителей к участию в аукционе или конкурсе, проводятся процедуры, направленные непосредственно на определение будущего пользователя недр. При проведении аукциона победитель определяется в ходе последовательного предложения участниками больших размеров разового платежа за пользование недрами (на практике величина шага аукциона составляет 10 % от стартового размера разового платежа за пользование недрами и может быть скорректирована каждые 100 шагов аукциона посредством увеличения до 10 % от достигнутой величины разового платежа), а при проведении конкурса - посредством сравнения технико-экономических предложений заявителей и выявления из них наилучшего по критериям, предусмотренным частью 6 статьи 13.1 Закона Российской Федерации «О недрах».
Если при проведении аукциона какой-либо субъективизм в оценке предложений участников исключен, то сравнение технико-экономических предложений участников в том виде, в каком оно осуществляется в настоящее время, фактически представляет собой мощный коррупциогенный фактор, что подтверждается многочисленной судебной практикой оспаривания конкурсов .
Похожие диссертации на Правовой механизм предоставления недр в пользование
