Содержание к диссертации
Введение Глава I
1.1. 1.2.
Глава II
2.1.
2.2.
2.3.
Глава III
3.1.
3.2.
3.3.
Теоретические основы правового регулирования пользования участками недр акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации
Основные понятия настоящего исследования Особенности административно - правового режима недропользования на акваториях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации
Правовые проблемы регулирования отношений пользования участками недр акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской
Федерации
Проблемы административно — правового
регулирования отношений недропользования по
участкам недр, находящимся под юрисдикцией
Российской Федерации
Административно - правовые проблемы делимитации
акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской
Федерации
Проблемы и перспективы освоения арктического
шельфа Российской Федерации
Государственное регулирование отношений
пользования участками недр акваторий,
находящихся под юрисдикцией Российской
Федерации
Государственное регулирование отношений
недропользования в акваториях: применение иностранного опыта при выработке модели освоения российского шельфа
Лицензионная система недропользования как элемент
государственного регулирования отношений
недропользования в акваториях, находящихся под
юрисдикцией Российской Федерации
Договорные формы недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации как элемент государственного регулирования отношений недропользования
Заключение 198-202
Список использованных нормативных правовых актов и
научной литературы 203-216
Приложение Структура единого нормативно-правового акта (закона), регулирующего вопросы недропользования на акваториях, 217-223 находящихся под юрисдикцией Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Освоение пространств и ресурсов акваторий, включая континентальный шельф и Мировой океан — одно из главных направлений развития мировой цивилизации в третьем тысячелетии, которое является необходимым условием расширения минерально - сырьевой базы Российской Федерации, обеспечения ее безопасности.
Россия обладает одним из самых крупных в мире континентальным шельфом, площадь которого на сегодняшний день составляет 6,2 млн. кв. км, при этом площадь нефтегазоперспективных акваторий весьма существенна, и в среднесрочной и долгосрочной перспективе ресурсы недр акваторий должны постепенно заменить истощенные месторождения, расположенные на территории Российской Федерации.
На данный момент проблемы присутствия, изучения и активного освоения шельфа превращаются для России в комплексную геополитическую задачу, решение которой позволит в дальнейшем продолжать активную политику страны и оставаться независимой от конъюнктуры рынка энергоносителей. Это особенно важно, если учесть, что геолого-геофизическая изученность континентального шельфа России ниже изученности шельфа в других регионах планеты в десятки, а в некоторых акваториях и в сотни раз. Между тем разработка морских месторождений нефти и газа полностью соответствует Энергетической стратегии России на период до 2020 г., утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 1234-р, и Морской доктрине Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 г. № Пр-1387.
Помимо слабой изученности освоение шельфа Российской Федерации сдерживается целым рядом факторов, среди которых: недостаточное правовое обеспечение пользования участками недр акваторий, несовершенство системы государственного управления изучением и
5 освоением недр акваторий, финансовые, технико-технологические,
геологические, экологические и другие проблемы.
Необходимость совершенствования правового регулирования и экономического стимулирования освоения ресурсов российского шельфа отмечалась еще в мае 2005 г. на заседании Правительства Российской Федерации, где докладывались основные положения проекта Стратегии изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа Российской Федерации на период до 2020 г.
Несмотря на то, что на сегодняшний день проект Стратегия не утвержден, некоторые идеи, выработанные в процессе работы над ней, нашли отражение в изменениях, внесенных в законодательство о недрах в 2008 г.
Тем не менее, правовое регулирование пользования участками недр акваторий требует дальнейшего совершенствования. В частности, это касается качества вопросов административно — правового регулирования проведения регионального геологического изучения за счет средств федерального бюджета, административно - правового режима геологической информации об участках недр акваторий, включая оборот и хранение указанной информации и др.
Также серьезную проблему представляет вопрос разграничения морских пространств с сопредельными государствами, в том числе, с учетом закрепления внешней границы континентального шельфа. В настоящее время только по двум морям эта проблема решена подписанием соответствующих соглашений по разграничению морских пространств, по двум — решена условно. В отношении остальных морей (а их более пяти) - ведутся переговоры.
Также следует указать, что международно - правовыми документами не урегулирован правовой статус Каспийского моря и не установлен правовой режим осуществления хозяйственной деятельности. Правовой статус Азовского моря определен Договором между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и
Керченского пролива, и определен как исторические воды России и Украины, однако, правовой режим осуществления хозяйственной деятельности, в том числе и недропользования, внутренними нормативными документами Российской Федерации не установлен.
На данный момент основной объем запасов и ресурсов нефти и газа сосредоточен в недрах арктических и дальневосточных морей России, которые характеризуются суровыми климатическими условиями и экстремальной ледовой обстановкой, отсутствием береговой инфраструктуры и транспортной системы.
Таким образом, освоение российского шельфа требует не только разработки и промышленного производства большого количества сложных технических средств: от ледостойких судов и буровых платформ до аппаратуры и приборов геофизического, навигационного и прочего назначения, но и создания прочной административно — правовой основы для осуществления указанной деятельности, включая разработку механизмов государственного управления, природоохранных требований с учетом особой уязвимости экосистем северных и дальневосточных морей России.
Актуальность диссертационного исследования определяется тремя факторами:
во-первых, перспектива истощения запасов углеводородного на территории субъектов Российской Федерации предопределяет необходимость активизации деятельности по геологическому изучению и освоению ресурсов недр акваторий, включая недра континентального шельфа Российской Федерации, а в перспективе и освоение ресурсов Мирового океана. Проблемы присутствия, изучения и активного использования акваторий превращаются для России в комплексную задачу, включающую в себя геополитические, экономические и правовые аспекты.
Во-вторых, несмотря на значительный разведанный нефтегазовый потенциал континентального шельфа, Российская Федерация существенно отстает от развитых зарубежных государств в части разработки и
7 производства технико — технологического обеспечения проведения работ, и
наличия развитой нормативно — правовой базы.
В-третьих, внесенные в 2008 г. изменения в законодательство о недрах и законодательство' о континентальном шельфе Российской Федерации, установили особый административно — правовой режим недропользования в акваториях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, усилили публичную ориентированность правовых норм, установили ранее отсутствовавшие административно — правовые требования к субъектному составу лиц, претендующих на получение права пользования недрами в акваториях.
Степень разработанности темы. Специфика темы диссертации обусловила необходимость изучения имеющихся научных исследований. Анализ монографий и научных публикаций показал, что практически отсутствуют работы, связанные с комплексным изучением проблем административно - правового регулирования пользования участками недр акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации.
Однако если в советский период в трудах таких ученых, как
Г.А.Аксененок, Г.С.Башмаков, И.Н.Бернштейн, Л.А.Заславская,
А.М.Каверин, К.И.Краснов, О.С.Колбасов, Б.А.Ландау, Б.А.Лисковец, Н.Б.Мухитдинов, Н.А.Сыродоев внимание уделялось развитию законодательства о недрах, исключая вопросы административно - правового режима акваторий, то с 90-х годов XX века в юридической науке ввиду постепенного исчерпания ресурсов недр суши начинается более активное осмысление различных аспектов правовых проблем недропользования на акваториях.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных и зарубежных правоведов по теории и истории государства и права, административному праву, конституционному праву, гражданскому праву, правовым проблемам недропользования. Это, в частности, работы Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, А.С.Автономова,
8
С.С.Алексеева, И.Н.Барцица, М.И.Брагинского, А.В.Васильева,
Д.В.Василевской, Р.Ф.Васильева, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука,
В.В.Витрянского, В.Г.Вишняков, М.Б.Егоровой, Б.П.Елисеева,
А.Б.Зеленцова, С.Э.Жилинского, О.С.Иоффе, В.П.Казимирчука,
Л.М.Карапетяна, А.Д.Керимова, С.Ф.Кечекьяна, Д.А.Ковачева,
А.Н.Кокотова, И.А.Конюховой, И.О.Красновой, М.Н.Кузнецова, М-
П.Р.Кулиева, О.Е.Кутафина, В.В Лазарева, В.А. Лебедева, Ю.И.Лейбо,
М.Н.Марченко, В.Д. Мазаева, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, Н.И.Матузова,
С.И.Носова, А.А.Окунькова, В.В.Оксамытного, А.С.Пиголкина,
Т.Н.Рахманиной, Т.С.Румянцева, Ю.А.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой,
Р.О.Халфиной, В.А.Четвернина, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова, А.Н.Черткова
В.И.Фадеева, Ю.Л.Шульженко, М.Э.Энтина, А.И.Экимова и других.
Раскрытие административно-правовых основ административно -правового режима акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, потребовало использования трудов, посвященных понятию государственного управления, сущности и содержания административно-правовых режимов, а также общетеоретических работ по проблемам административного права. В диссертации использованы труды таких ученых как: А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, А.В.Безруков, В.Б.Исаков, Н.М.Казанцев, А.В.Мелехин, А.Ф.Ноздрачев, Б.В.Россинский, В.Б.Рушайло, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева, И.Д.Хутинаев.
Существенное значение для формирования подходов по совершенствованию административно — правового регулирования отношений недропользования на акваториях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации имело изучение зарубежного законодательства о недрах и работ зарубежных ученых, прежде всего, таких как: Д.Баллем, Б.Бартон, Д.Джонстон, Д.Ергин, Л.Перес, Р.Поттер, Р.Танк, Р.Уолкер, Р.Финк, Д.Фобрес и других.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе предоставления права пользования участками
недр акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации и
пользования указанными участками недр.
Предметом диссертационного исследования являются
административно-правовые нормы, определяющие порядок представления и пользования участками недр акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является раскрытие административно - правовой процедуры предоставления и пользования участками недр акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации.
Для достижения указанной цели потребовалось решить ряд исследовательских задач:
определить базовые понятия, выявить основные элементы системы административно - правового регулирования отношений недропользования в отношении акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации и проанализировать нормативные правовые акты, являющиеся элементами указанной системы;
дать характеристику системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление отношениями недропользования на акваториях, расположенных под юрисдикцией Российской Федерации;
— проанализировать с административно — правовых позиций внесенные в законодательство о недрах и законодательство о континентальном шельфе Российской Федерации изменения и им дать оценку с позиции обеспечения публичных интересов;
- изучить имеющуюся правоприменительную практику предоставления
и пользования участками недр акваторий, находящихся под юрисдикцией
Российской Федерации и выявить административно — правовые проблемы и
коллизии, сдерживающие активизацию работ на акваториях, находящихся
под юрисдикцией Российской Федерации;
— рассмотреть возможные варианты соотношения административно —
правовых и гражданско - правовых начал при государственном регулировании отношений по предоставлению и пользованию участками недр акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации;
— разработать предложения по совершенствованию административно-
правового регулирования и государственного управления отношениями в
сфере пользования участками недр акваторий, находящихся под
юрисдикцией Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что
представленная работа восполняет существующий в российской
юридической науке недостаток исследований в части административно -правового регулирования отношений в сфере пользования участками недр акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации.
Диссертация является одним из первых комплексных исследований административно - правового режима недропользования в отношении акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации.
Комплексный характер исследования выражается в рассмотрении административно - правового регулирования пользования участками недр акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, в контексте исторических, теоретических, управленческих аспектов реализации государственного политики и административно — правового регулирования режима недропользования в данной области с учетом последних изменений в законодательстве.
Указанный подход позволил обосновать необходимость унификации административно - правового режима пользования участками недр акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, сформировать перспективные направления развития и совершенствования законодательства, регламентирующего данную сферу общественных отношений.
В диссертации сформулирован ряд выводов и предложений по совершенствованию административно — правовой процедуры предоставления и пользования участками недр акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, которые будут способствовать активизации работ на этих акваториях, приросту минерально — сырьевой базы, обеспечению публичных интересов.
Методологической основой исследования явились исторический, системный и целевой подходы к проблеме исследования, формально-юридический анализ связанных с предметом исследования диссертации нормативных правовых актов различной юридической силы, а также судебной практики. Также большое значение для формирования предложений по совершенствованию законодательства имел системный и сравнительно-правовой анализ, позволяющие видеть исследуемое правовое поле в его единстве, взаимосвязях норм различных отраслей права и законодательства.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, судебная практика архивные источники, законодательство Российской империи, конституции и законодательство зарубежных стран.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна работы:
1. В настоящее время ввиду исчерпания углеводородных ресурсов на месторождениях, расположенных на сухопутной территории Российской Федерации, назрела необходимость в активизации работ на акваториях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, с целью постепенного формирования новой ресурсной базы.
12 Однако активизация указанной деятельности сдерживается радом
факторов: отсутствие установленного международными правовыми актами
режима некоторых акваторий, перспективных для открытия месторождений
нефти и газа; незавершенность переговорного процесса с зарубежными
государствами по разграничению морских пространств; отсутствие
сформированной государственной стратегии по управлению изучением и
освоением акваторий, включая вопросы целевого бюджетного
финансирования; недостаточная определенность в административно -
правовом режиме недропользования в акваториях, находящихся под
юрисдикцией Российской Федерации; отсутствие надлежащего технико -
технологического и кадрового обеспечения проведения работ на акваториях,
находящихся под юрисдикцией Российской Федерации.
2. Выявлены особенности административно - правового режима
геологической информации об акваториях, находящихся под юрисдикцией
Российской Федерации, дифференцирующие административно - правовой
режим указанной геологической информации от административно -
правового режима геологической информации в отношении недр,
находящихся на территории Российской Федерации. К их числу отнесены:
особый стратегический режим геологической информации в связи с
нерешенностью вопросов делимитации морских пространств,
необходимостью постоянного хранения такой геологической информации;
сложности получения геологической информации, связанные с природно -
климатическими условиями акваторий. В связи с выявленными
особенностями автором предложена и обоснована целесообразность создания
специализированного государственного центра по систематизации, хранению
и анализу геологической информации в отношении акваторий.
3. Обоснована целесообразность формирования федерального органа
исполнительной власти и отнесения к его компетенции полномочий по
региональному геологическому изучению и геологическому изучению и
13 поиску месторождений нефти и газа на акваториях в целях формирования
ресурсной базы.
При этом, в целях технико — технологического обеспечения работ на
акваториях указанному органу следует подчинить имеющиеся
государственные активы в морских организациях, необходимые для
проведения всего комплекса работ, и предоставить полномочия по
лицензированию участков недр акваторий, по управлению государственными
долями в открытых месторождениях и по формированию операторов на
открытых месторождениях.
4. Сделан вывод о целесообразности административно — правового
закрепления такого вида пользования недрами как геологическое изучение,
проводимое за счет средств пользователей недр. При этом в целях
активизации работ по геологическому изучению недр жесткие
административно - правовые требования к субъектному составу
пользователей недр, по мнению автора, не вполне обоснованы.
Предложено установить особый административно — правовой режим недропользования для компании, открывшей месторождение полезных ископаемых в результате геологического изучения недр, и гарантирующий ей право на определенную долю участия в проекте по освоению открытого месторождения.
В целях повышения качества работ при региональном геологическом изучении акваторий, обоснована целесообразность внесения изменений в законодательство о континентальном шельфе Российской Федерации в части установления особых административно — правовых требований к качеству первичной геологической информации, получаемой в результате регионального геологического изучения недр, проводимого за счет средств федерального бюджета. Для повышения качества работ необходимо внести следующие изменения: установить обязательный независимый (супервизорский) контроль качества проведения геологоразведочных, в первую очередь сейсморазведочных работ; разделить процесс получения
14 геолого-геофизической информации и процесс ее обработки и
интерпретации. Для этого предложено одновременно с конкурсом по выбору
подрядчика для проведения геологоразведочных работ на акваториях,
проводить конкурс по выбору компании-супервизора. Целесообразно также,
чтобы эта компания впоследствии занималась обработкой и интерпретацией
полученных материалов.
7. С учетом необходимости установления общего административно -правового режима недропользования для всех акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, формирования особых природоохранных требований при проведении работ на акваториях, предложено разработать и принять самостоятельный Федеральный закон «О недропользовании на акваториях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации». В работе изложена концепция и структура данного законопроекта.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в нескольких моментах. Содержащиеся в нем положения и выводы могут служить материалом для дальнейших исследований правовых проблем в сфере недропользования на акваториях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации. Выдвинутые теоретические положения и сделанные на их основе выводы могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере общественных отношений. Полученные выводы могут быть полезны в научной работе, при преподавании таких учебных курсов, как административное, природоресурсное, горное право, а также при написании учебных пособий по юридическим дисциплинам.
Материалы исследования были использованы при преподавании учебных курсов на юридическом факультете Российского государственного университета нефти и газа им. И.М.Губкина.
Апробация диссертационной работы. Основные научные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в ряде
15 публикаций, были доложены на научно - практических конференциях
различного уровня.
Кроме того, работа была обсуждена и получила положительную оценку на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Цель и задачи исследования обусловили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы, а также приложения.
