Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование охраны экосистемы озера Байкал
1. Понятие и характеристика озера Байкал как уникальной экосистемы 14
2. Исторический опыт правового регулирования охраны озера Байкал 32
3. Современное состояние правового регулирования охраны озера Байкал и тенденции совершенствования 44
4. Международно-правовое регулирование охраны озера Байкал 58
Глава 2. Организационный механизм охраны экосистемы озера Байкал 1. Понятие и роль экологического управления охраной экосистемы озера Байкал 71
2. Система органов государственного экологического управления 87
3. Функции государственного экологического управления 105
4. Отдельные меры охраны экосистемы озера Байкал 139
Глава 3. Юридическая ответственность за совершение экологических правонарушений охраны экосистемы озера Байкал
1 . Юридическая ответственность за нарушение законодательства в сфере охраны озера Байкал 146
2.Возмещение вреда, причиненного водным биоресурсам 160
3.Экономический механизм в области охраны экосистемы озера Байкал 173
Заключение 185
Библиография 188
- Понятие и характеристика озера Байкал как уникальной экосистемы
- Исторический опыт правового регулирования охраны озера Байкал
- Система органов государственного экологического управления
- Юридическая ответственность за нарушение законодательства в сфере охраны озера Байкал
Введение к работе
Актуальность работы.
Экосистема озера Байкал при всей ее значимости и международной известности как объект правовой охраны практически не рассматривалась в качестве единого целого предмета регулирования. При том, что само озеро Байкал пользуется широкой известностью не только в нашей стране, но и за рубежом. Стараниями многих ученых, специалистов, общественных движений и деятелей озеро Байкал включено в Список мирового природного наследия "ЮНЕСКО" в декабре 1996 г. Можно считать, что с этого момента начинается новая страница в истории изучения и борьбы за сохранение озера. Этот пример наглядно демонстрирует приобретение уникального международного природоохранного статуса в результате научной и общественной дискуссии.
Озеро Байкал и его экосистема неослабно привлекает внимание научной мысли вот уже почти три столетия. Причем исследованием природы Байкальского региона занимаются не только ученые-естественники (геологи, географы, физики, химики, биологи), но и историки, этнографы, филологи, философы, археологи. Поэтому круг научных, да и не только научных, проблем, связанных с экосистемой озера Байкал, очень широк.
В научных публикациях и других источниках озеро чаще всего упоминается в связи с антропогенной деятельностью, в частности регулированием стока Ангары и сооружениями грандиозной Байкало-Ангарской гидроэнергетической системы, прокладкой нефте и газопроводов, деятельностью Байкальского целлюлозно-бумажного (БЦБК) и Селенгинского целлюлозно-картонного (СЦКК) комбинатов. На наш взгляд (и это отражено в диссертации), решение проблем Байкала не может быть связанно только с проблемами чистоты воды, они носят комплексный, экосистемный характер.
Ретроспективный анализ экологической и юридической литературы, проделанный в диссертации, показывает, что в ряду региональных экологических проблем, задача сохранения природных ресурсов бассейна озера Байкал всегда была приоритетна. Она была возведена в ранг государственной политики и закреплена основополагающими государственными документами. Среди них целый ряд правительственных постановлений, десятки отраслевых документов, которые, безусловно, способствовали решению многих эколого-правовых и экономических проблем на Байкале.
Об отношении государства и общественности к этому уникальному объекту можно судить о состоянии охраны природы в стране в целом. Исследуемая проблема обусловлена определенными изменениями, происходящими в последнее время в содержании и способе реализации экологической функции российского государства, проявляющейся в переходе к новому типу экологической политики государства и оценке возможностей правовой охраны озера Байкал в меняющихся реалиях. Однако качество и разнообразие естественно-научных, природоресурсных, экологических исследований до сих пор было не адекватно такому же качеству юридических работ. Более того, серьезных проработок законодательной, правовой базы, механизма принятия решений, учитывающего всю экосистему озера Байкал, до сих пор нет.
Актуальность теоретических и прикладных исследований по данной проблеме обусловлена необходимостью скорейшего формирования адекватного организационно-правового механизма охраны и воспроизводства экосистемы озера Байкал.
Необходимо не только признать уникальность экосистемы озера, но и выработать систему специальных правовых мер его защиты.
На основе проделанного анализа правовой, экономической и естественно-научной литературы, пилотных исследований, материалов статистики, практики работы государственных и муниципальных органов в диссертационной работе представлен анализ методологических подходов к определению содержания государственного регулирования в решении комплексных проблем по сохранению уникального озера Байкал, к принятию законодательных, экономических, административных решений по вопросам его охраны.
Степень научной разработанности темы исследования.
Вопросам правовой охраны озера Байкал в отечественной эколого-правовой науке в целом уделено немало внимания.
Значительный вклад в развитие теории правового регулирования отношений, связанных с использованием и охраной озера Байкал, в том числе, от загрязнения, внесли труды О.С. Колбасова.
Научной основой диссертации послужили труды ученых, специализирующихся в области экологического права, природоресурсного и земельного права: С.А. Боголюбова, А.И. Бобылева, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, М.А. Миндзаева, Б.В. Ерофеева, А.И. Казанника, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А. Духно, М.П. Маликова, А.С. Шестерюка и др.; зарубежный опыт правовой охраны природы: Н. Робинсона, В. Ройтера, Г. Винтера. в области экологии: И.И. Максимовой, А.К. Тулохонова и др.
Следует особо отметить естественно-научные труды академика М.А. Грачевой, И.И. Максимовой в сфере охраны экосистемы озера Байкал.
Определенные проблемы охраны вод и экосистемы озера Байкал отражены в ряде диссертационных и монографических исследований.
Однако комплексного специального исследования проблем и особенностей правового регулирования отношений в области охраны экосистемы озера Байкал не проводилось.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе охраны и рационального природопользования на Байкальской природной территории.
Предмет исследования составляет система правовых и организационных мер Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, направленных на решение вопросов охраны и использования экосистемы озера Байкал.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного теоретического и эмпирического изучения правовых норм, регулирующих правоотношения в рассматриваемой сфере, а также результатов правоприменительной практики, оценить состояние и эффективность действующего правового регулирования и раскрыть пути повышения эффективности организационно-правового механизма охраны экосистемы озера Байкал.
Задачами диссертационного исследования являются:
–исследование понятий в сфере правового регулирования деятельности по охране экосистемы озера Байкал;
–изучение нормативной правовой базы федерального уровня, регионального уровня регулирующей отношения в сфере охраны озера Байкал;
–комплексный анализ особенностей правовой охраны озера Байкал от антропогенного воздействия, определяющих специфику организационно-правового механизма охраны озера Байкал;
–выявление условий и особенностей действия юридической ответственности применительно к охране и рациональному использованию ресурсов озера Байкал;
–анализ и оценка деятельности государственных органов различной компетенции по обеспечению комплексного решения проблем экосистемы озера Байкал;
–разработка наиболее эффективных изменений в существующем порядке и условиях деятельности государственного механизма защиты и воспроизводства экосистемы озера Байкал;
–обоснование наиболее эффективных предложений по внесению дополнений и изменений в действующие федеральное законодательство, в том числе в Федеральный закон «Об охране озера Байкал».
Методологическую основу исследования составили как общенаучные и специальные методы познания (диалектический, логический, исторический, системный, функциональный), так и частные, традиционные для правовых наук методы исследования – формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Эмпирической (информационной) базой исследования послужили статистические данные государственных докладов: «Об охране окружающей среды в РФ», «Об охране озера Байкал», материалы обсуждений проектов законов, практика деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Теоретической основой послужили научные труды ведущих ученых в области теории государства и права, теории управления, административного и конституционного права: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, В.П. Божьева, А.Б. Венгерова, А.Е. Козлова, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Г.Ф. Шершеневича и др.
В качестве основы для формулирования исходных положений и разработки методики исследования в работе использованы научные труды биологов, экологов, экономистов, специалистов в области управления и других областей знаний.
В работе исследованы положения, сформулированные в трудах ученых–специалистов в области экологического и земельного права: С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Э.Н. Жевлакова, А.И. Казанника, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, И.О. Красновой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, И.А. Игнатьевой, Д.О. Сивакова, А.С.Шестерюка и других ученых.
Нормативную правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Байкальском регионе.
Научная новизна исследования определяется постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являвшихся ранее предметом всестороннего целостного научного анализа. Диссертация является не только логическим продолжением исследований юристов-экологов в данной сфере общественных отношений, но в ней, впервые в юридической литературе на основе многофакторного анализа, разработаны теоретические, организационные и нормативные правовые основы охраны и воспроизводства уникальной природной экосистемы озера Байкал.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается необходимость рассмотрения озера Байкал с точки зрения единой экосистемы, границы которой установлены в рамках международно-правового регулирования. Предлагается авторское понятие экосистемы озера Байкал, имеющее принципиальное значение для выработки адекватной системы правовых и организационных мер. Диссертантом предлагается следующее определение экологической системы озера Байкал – это природный объект Всемирного наследия, в пространственно-территориальных границах, закрепленных в решении двадцатой сессии Комитета Всемирного наследия ЮНЕСКО и соответствующих центральной экологической зоне Байкала, в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы (почва, ландшафт, недра, вода) взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществ и энергией.
2. В целях обеспечения эффективного рационального использования и охраны озера Байкал, обосновывается необходимость принятия единого программно-целевого документа – Федеральной целевой программы «Охрана и использование экосистемы озера Байкал», определяющей государственную политику и стратегию развития Байкальского региона, содержащую систему организационных и экономических мер, направленную на гармоничное сочетание экономических интересов региона и сохранение, защиту экосистемы, снижение антропогенного воздействия на окружающую среду.
3. Для создания легальной базы эффективной деятельности по охране и устойчивому развитию Байкальского региона предлагается:
–принять Федеральный закон «Об охране озера Байкал» в новой редакции, изменив его название «Об охране и устойчивом развитии экосистемы озера Байкал»;
–сформировать понятийный аппарат, определяющий такие основополагающие термины, как: «экосистема Байкала», «Байкальский регион», «Байкальская природная территория» и др.;
–основные принципы охраны озера Байкал, закрепленные в действующем законодательстве, дополнить такими принципами, как «приоритет целей устойчивого развития экосистемы» перед целями «освоения природных ресурсов региона», экосистемности и комплексности управления» и др.;
–закрепить перечень полномочий и предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам охраны и природопользования экосистемы озера Байкал;
–расширить предмет регулирования закона «Об охране и устойчивом развитии экосистемы озера Байкал», поскольку особый правовой статус озера требует не только правовой охраны, но и обеспечения его использования в экономических, природопользовательских, научных, культурных и иных целях;
–выработать и закрепить систему специальных мер, касающихся развития, водопользования, охраны и добычи водных биологических ресурсов, таких как: нормативы предельно допустимых концетраций; внедрение новых технологических процессов, влияющих на состояние и воспроизводство водных биологических ресурсов; снижение антропогенного воздействия на экосистему озера Байкал.
4. Анализ действующего водного законодательства и практики его применения показывает его пробельность в части регулирования водных объектов как экосистемы. По мнению диссертанта, необходимо внести следующие дополнения в Водный кодекс РФ:
–сформулировать общее понятие водной экосистемы, которая представляет собой замкнутую, устойчиво–взаимосвязанную единую функциональную совокупность водных организмов и среды их обитания в соответствии с основополагающими принципами водного законодательства;
–установить положения, регулирующие особый порядок использования водных объектов, являющихся международным достоянием. Такой порядок должен предусматривать установление более жестких ограничений пользования, нормирования и охраны.
5. В целях обеспечения эффективного механизма управления и эффективность правотворчества в области охраны озера Байкал представляется необходимым:
–разработать в рамках Межведомственной комиссии по охране озера Байкал концепцию развития законодательства как на федеральном, так и на региональном уровнях, включающую: теоретические основы правовой охраны и устойчивого развития Байкальской территории, выработку единой терминологии и понятийного аппарата; оценку существующей нормативной правовой базы; формирование перечня законодательных и иных нормативных правовых актов; разработку концепций отдельных законодательных актов;
–создать единый территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, осуществляющий координацию деятельности других территориальных органов федеральных служб и агентств и органов исполнительной власти субъектов РФ.
6. Озеро Байкал, являясь объектом всемирного природного наследия по российскому законодательству, не относится к «особо охраняемым природным территориям».
Участки всемирного природного наследия, расположенные на территории России, не входят в перечень особо охраняемых природных территорий, относимых к таковым Федеральным законом. Данное положение существенно влияет на статус экосистемы Байкала.
Предлагается внести в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» норму, устанавливающую понятие статуса особо охраняемых природных территорий для участков всемирного природного наследия, расположенных на территории России. Тем самым появляется возможность весь Байкальский регион, а не только отдельные компоненты рассматривать как единый объект правового регулирования.
7. Одним из наиболее существенных механизмов охраны и использования экосистемы озера Байкал является зонирование территории. По мнению диссертанта, закон «Об охране озера Байкал» необходимо дополнить следующими положениями:
–понятие «экологическое зонирование Байкальской природной территории» – система мероприятий по наиболее точному и четкому установлению границ Байкальской природной территории, осуществляющаяся в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние;
–порядок установления и изменения границ Байкальской природной территории и ее экологических зон;
–порядок осуществления экологического зонирования.
8. В целях устойчивого развития и охраны экосистемы озера Байкал в базовом Федеральном законе «Об охране озера Байкал» представляется необходимым закрепить, что границы Байкальской экосистемы могут изменяться только в случае изменения статуса озера как объекта всемирного природного наследия, а изменение границ Байкальской природной территории и ее экологических зон осуществляется федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал на основании представления Межведомственной комиссии по охране озера Байкал по согласованию с органами государственной власти Республики Бурятии, Иркутской и Читинской областей.
Практическая значимость исследования состоит в том, что предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего правового регулирования экосистемы озера Байкал; в правоприменительной практике органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней в данной сфере общественных отношений; в процессе преподавания экологического и природоресурсного права в юридических и технических высших учебных заведениях России.
Результаты исследования, выводы и некоторые рекомендации могут быть учтены при формировании региональной природоохранной политики. Теоретический материал работы может быть полезен для изучения специалистам юридических специальностей.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии. Основные положения, выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, обсуждались на кафедре аграрного и экологического права МГЮА, нашли отражение в опубликованных автором научных статьях, материалах международной научно-практической конференции «Энергосберегающие и природоохранные технологии» в 2006 г.
Структура работы обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования и включает введение, три главы, одиннадцать параграфов, заключение и библиографию.
Понятие и характеристика озера Байкал как уникальной экосистемы
Байкал является уникальным природным объектом, богатейшим духовным ресурсом, международным символом России.
Длина Байкала — 636 км, наибольшая ширина — 79,5 км, наименьшая — 25 км, максимальная глубина составляет 1637 м. Это самое глубокое озеро в мире. По объему пресной воды (23 тыс. куб. км) Байкал занимает первое место в мире. Он содержит 20% объемов мировых запасов поверхностных пресных вод и более 90% их запасов России. Длина береговой линии — более 2 000 км, площадь водного зеркала — 31 500 кв.км. Площадь водосбора — около 570 тыс.кв.км. В озеро впадает более 300 рек и ручьев, свыше половины притока вод дает река Селенга. Вытекает одна Ангара. Из 2 630 видов и подвидов животных и растений озера свыше 2 000 нигде в мире больше не, встречаются5. Специалисты считают его огромной планетарной лабораторией, и сохранение Байкала в неприкосновенности было бы идеальным для науки. Пробы байкальской воды, взятые на расстоянии 4-х км от Байкальского ЦБК с глубины 400 м, по своей чистоте превышают требования европейских стандартов. Возраст Байкала определяется в 22—23 млн. лет.
Уникальность Байкала определяется также тем, что к его побережью примыкают 12 особо охраняемых природных территорий, в том числе 3 заповедника, 3 национальных парка, 6 заказников. Кроме них, на Байкальской природной территории (БПТ) расположено еще 23 особо охраняемых территории, находится более 400 памятников природы. Площадь БПТ (386 тыс.кв.км) превышает суммарную площадь всех заповедников и национальных парков России (317 тыс.кв.км). Байкальская рифтовая зона является уникальным геологическим регионом ("рай для геологов") и характеризуется высокой сейсмоактивностью.
Сформировавшаяся за десятки миллионов лет экосистема Байкала, включающая его водосборный бассейн, ежегодно воспроизводит в среднем 60 куб.км воды. Именно этот объем пресной воды (0,26 % от общих мировых запасов) составляют природные ресурсы Байкала, в настоящее время почти полностью используемые гидроэнергетикой и, в очень малых объемах, — водозаборными сооружениями, в т.ч. для забора глубинной воды Байкала на розлив.
Байкал - это крупнейшее хранилище и фабрика самой высококачественной воды. Редкая чистота воды обеспечивается жизнедеятельностью его уникального животного и растительного мира. Но достаточно нарушить одно из звеньев сложной и строго сбалансированной системы пищевых и других взаимоотношений, как вся экосистема будет разрушена.
Котловина озера состоит из трех частей: северной, центральной и южной. Самые большие глубины приходятся на центральную часть. В южной котловине самая большая глубина — 1432 м — находится между устьями рек Переемная и Мишиха, а в северной, 890 м, зафиксирована на участке прибрежья между мысами Елохин и Покойники. При этом самые большие глубины расположены ближе к западному берегу котловины, так как главные линии тектонических разломов и наибольшие опускания блоков земной коры, сформировавших дно озера, произошли именно вдоль западных берегов. На Байкале 6 крупных заливов, около двух десятков бухт и несколько соров. Крупнейший залив - Баргузинский с площадью водной поверхности 725 кв. км, далее Чивыркуйский (270 кв. км), Провал (197 кв. км), Посольский (35 кв. км), Черкалов (20 кв. км), Мухор (16 кв. км). Самый большой сор - Верхне-Ангарский, или Северо-Байкальский, его площадь 23 кв. км. Однако часть его акватории заболочена, заросла водной растительностью. Самый большой по площади открытой воды - Посольский сор.
В Байкал впадают 336 рек, постоянно несущих свои воды в озеро. С логами и распадками, являющимися руслами временных водотоков, формирующихся во время выпадения жидких осадков, их количество может увеличиться до 1123. Но это не так строго гидрологически. Известно, что в связи с неумеренной рубкой лесов и макроизменяющегося климата земного шара около 150 рек и ручьев в регионе исчезло. В настоящее время в Байкал впадает меньшее количество рек, чем раньше. Пока это строго не доказано, но предполагается уточнение с использованием современных географических карт, аэро - и космофотоснимков.
Самым крупным притоком озера является р. Селенга, которая ежегодно приносит около 40% речной воды.
В конце XVIIIB. первые исследователи Байкала пришли к выводу, что котловина озера возникла в результате действия тектонических сил. Байкал является центральным, крупнейшим и древнейшим звеном Байкальской рифтовой зоны, возникшей и развивающейся одновременно с мировой рифтовой системой. "Корни" впадины рассекают всю земную кору и уходят в верхнюю мантию на глубину 50 — 60 км. В результате аномального разогрева недр, причина которого пока не ясна, произошло приподнятое земной коры, приведшее к образованию множества тектонических разломов. Одновременно разогретая лава растекалась под корой в стороны, что создало горизонтальные силы растяжения, которые вызвали раскрытие древних и образование новых разломов, опускания по ним отдельных блоков земной коры и формирование крупных впадин, в том числе и гигантской впадины озера Байкал.
Развитие котловины озера до настоящего времени еще не завершилось. По данным геофизиков, берега Байкала расходятся, а котловина расширяется со скоростью до 2 см в год, т. е. с такой же скоростью, с какой расходятся материки Африки и Америки, берега Средиземного и Красного морей
Таким образом, вышеприведенные данные являются свидетельством мировой уникальности озера Байкал, что возможно сохранить лишь в условиях современной, адекватной правовой охраны.
Исторический опыт правового регулирования охраны озера Байкал
Правовая охрана Байкала всегда занимала достаточно большое место в природоохранной деятельности российского государства (возможно, большее, нежели охрана любого другого природного комплекса на территории нашей страны). Достаточно сказать, что первым государственным (учрежденным правительством) заповедником стал созданный 29 декабря 1916 года на восточном берегу озера Баргузинский охотничий заповедник. Вместе с тем регулирование взаимоотношений социума с экосистемой озера всегда было противоречивым: с одной стороны, только в семидесятые-восьмидесятые годы было принято более 10 важнейших постановлений партии и правительства об охране Байкала (которые мы рассмотрим чуть ниже), с другой стороны — принятие, несмотря на беспрецедентное давление общественности, решения о строительстве БЦБК.
Правовое регулирование озера Байкал имеет большую и сложную по своему содержанию историю.
Придавая особое значение сохранению и рациональному использованию природных ресурсов Байкальского региона, 21 января 1969 г. Совет Министров СССР принял постановление № 52 «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна оз. Байкал», где в качестве первоочередной меры устанавливалась водоохранная зона озера Байкал в границах его водосборной площади (в пределах территории СССР) с особым режимом пользования природными ресурсами в этой зоне. Это постановление впервые в истории взаимоотношений между обществом и природой директивно ввело экологически новую региональную форму природопользования и стало для нее основным правовым документом.
Постановлением Совета Министров СССР № 52 «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна озера Байкал» от 21 января 1969 г. устанавливался особый режим пользования природными ресурсами в данной зоне, запрещался сброс в озеро и его притоки неочищенных промышленных и хозяйственно-бытовых сточных вод, а также отвод земельных участков под строительство предприятий и других объектов, если их функционирование может привести к нарушению установленного режима охраны природы. Этим же постановлением запрещалось расширение действующих предприятий при невозможности предотвращения загрязнения сточными водами и атмосферными выбросами вод Байкала и наземных экосистем его котловины.
26 февраля 1969 г. Совет Министров РСФСР своим постановлением № 117 подтвердил факт установления в бассейне озера Байкал режима особого природопользования. 16 июня 1971 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 391 «О дополнительных мерах по обеспечению рационального использования и сохранению природных богатств бассейна озера Байкал», в котором министерствам и ведомствам, имеющим отношение к использованию природных ресурсов байкальского региона, а также Академии наук СССР предлагалось ускорить разработку проектов организации водоохранной зоны и правил охраны вод Байкала и природных ресурсов, а также были сформулированы требования по ускорению и усилению выполнения предыдущего постановления № 52.
21 июля 1977 г. ЦК КПСС и СМ СССР принимают постановление № 679 «О мерах по дальнейшему обеспечению рационального использования природных богатств бассейна оз. Байкал», которое устанавливало жесткую стратегическую задачу: обеспечить к 1985 г. полное прекращение сброса неочищенных сточных вод в реки и другие водоемы бассейна озера Байкал и максимальное сокращение выбросов вредных веществ в атмосферу.
В 1987 г. появилось Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 434 «О мерах по обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна озера Байкал в 1987—1995 гг.», которым был намечен ряд крупных мероприятий системного характера, в частности разработка Генеральной концепции развития производительных сил в бассейне оз. Байкал и Территориальной комплексной схемы охраны природы бассейна озера Байкал (ТерКСОП). В соответствии с данным документом была создана Межведомственная комиссия по контролю за состоянием природного комплекса бассейна озера Байкал (1987 г.), приняты «Нормы допустимых воздействий на экологическую систему оз. Байкал на период 1987—1995 г.г. Основные требования» (1987 г.), разработаны «Правила охраны вод озера Байкал и естественных ресурсов его бассейна» (1988 г.) и т.д.
13 апреля 1987 г. ЦК КПСС и СМ СССР приняли постановление № 434 «О мерах по обеспечению охраны и рациональному использованию природных ресурсов бассейна озера Байкал в 1987-1995 гг.». Оно имело конкретные начальные и конечные сроки исполнения, а следовательно, легко контролировалась степень его выполнения, было глубоко проработано в научном отношении, также предусматривалось образование постоянно действующей межведомственной комиссии по контролю за состоянием природного комплекса бассейна озера. Но основным недостатком данного постановления явилось то, что оно не было подкреплено выделением дополнительных финансовых средств, что и обрекло его на невыполнение.
С реформированием экономических отношений в начале 90-х гг. все эти постановления перестали действовать.
Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал, утвержденная Президиумом Совета Министров РСФСР 14 апреля 1990 г., определила как главную цель - разработку программы рационального природопользования и градостроительного развития региона, обеспечивающей неограниченное во времени сохранение и воспроизводство уникальной экосистемы и генофонда озера. Были обозначены три основные экологические проблемы региона: 1) восстановление и поддержание качественного состава вод озера Байкал и его притоков на уровне начала 60-х годов; 2) сохранение и восстановление охранных свойств лесов на водосборной территории Байкала; 3) разработка и внедрение экологически безопасных систем природопользования.
Система органов государственного экологического управления
За прошедший период после начала административной реформы органов власти (2004 год) необходимо отметить положительную тенденцию повышения эффективности государственного управления в сфере охраной озера Байкал.
Экологическая компетенция органов местного самоуправления закреплена в Федеральном законе от 6 октября 2003г. № 131—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 1мая 1999г. «Об охране озера Байкал», в отраслевых законодательных актах, в том числе Федеральных законах от 23 февраля 1995г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», от 23 ноября 1995г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 24 июня 1998г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 10 января 2002г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Земельном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ и др .
Высшим органом управления общей компетенции выступает Правительство РФ. Надо отметить, что наряду с правотворческой компетенцией Правительство РФ выполняет и отдельные управленческие функции, в том числе правоприменительные.
Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды заключается: -в обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; -принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; -организации деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; -координации деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствии.
На федеральном уровне функции управления в области охраны экосистемы озера Байкал в соответствии с Указами Президента РФ от 09 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» " реализуют следующие федеральные органы исполнительной власти:
Министерство природных ресурсов и экологии РФ (МПР России)93 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора). На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности: нормативы предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения; перечень вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал.
Оно также осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства по недропользованию и Федерального агентства водных ресурсов.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, действующая на основании Положения о ней , реализует контрольные и надзорные функции применительно к объектам животного мира и среды их обитания, за исключением полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Федерации, особо охраняемым природным территориям федерального значения; осуществляет государственный земельный контроль. Служба также:
-выдает лицензии (разрешения) на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу, добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, и пользование ими, за исключением полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Федерации;
Юридическая ответственность за нарушение законодательства в сфере охраны озера Байкал
Байкал, сохранение биологического разнообразия всей Байкальской природной территории требует создания эффективного правового механизма, важнейшим элементом которого являются меры юридической ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде129.
Как отмечается в литературе, юридическая ответственность представляет собой один из важных видов социальной ответственности. Как философско-социологическое понятие ответственность отражает объективный, исторически-конкретный характер взаимоотношений между личностью, социальной группой, обществом, с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых к ним взаимных требований. Как политическая ответственность - это способность осознавать смысл и последствия своих действий и действий подчиненных в иерархических структурах и отвечать за эти действия130.
По мнению известных филологов СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой, слово «ответственность» означает необходимость, обязанность отвечать за свои действия, поступки, быть ответственным за них131.
Содержание юридической ответственности, ее цели и сущность сложны и многообразны. С одной стороны, это наказание (кара) за совершенное экологическое правонарушение, с другой — лишь угроза его применения. В последнем случае она предупреждает пользователей природными ресурсами от совершения неправомерных действий, что имеет большое воспитательное, профилактическое (превентивное) значение. В материальной своей форме юридическая ответственность выражается в исполнении правонарушителем дополнительной обязанности по отношению к той, которая им не исполнена.
Например, природопользователь, умышленно исказивший или скрывший полную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды, об источниках ее загрязнения, несет административную ответственность в виде штрафа . Это, однако, не освобождает его от надлежащего исполнения неисполненной обязанности. Возможно принудительное исполнение обязанности и без применения юридической ответственности. Это бывает тогда, когда орган государственного контроля за правильным использованием и охраной природных ресурсов дает тому или иному лицу предписание, например в форме напоминания о выполнении требований законодательства (без штрафной санкции). Таким образом предупреждается совершение экологического правонарушения.
От предупреждения следует отличать пресечение экологического правонарушения в стадии совершения, пока еще имеется возможность его приостановить, т.е. прекратить его дальнейшее развитие по указанию государственных органов экологического контроля. При более серьезных экологических правонарушениях могут быть применены меры уголовной ответственности. Например, в тех случаях, когда выявлены факты виновного массированного загрязнения окружающей среды, повлекшего за собой крупный материальный ущерб или вред здоровью людей133.
Ответственности за экологические правонарушения посвящена глава XIV Федерального закона РФ от 10 января 2002г. «Об охране окружающей среды» (ст.75-80). В ст. 75 указанного Закона о нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, 148 административная и уголовная ответственность в соответствии с 134 законодательством.
Юридическим основанием привлечения к ответственности является наличие в деянии (действии, бездействии) правонарушителя состава экологического правонарушения, предусмотренного нормами права.
Состав правонарушения, в том числе и экологического, включает в себя четыре обязательных элемента (признака): объект, объективную сторону, субъективную сторону и субъект.
Объектом экологического правонарушения является совокупность общественных отношений по охране окружающей среды, рациональному природопользованию и обеспечению экологической безопасности.
В качестве объектов экологического правонарушения могут выступать отношения в сфере управления охраной окружающей среды и рационального природопользования, отношения в сфере установленного порядка использования природных ресурсов, отношения в сфере установленных правил охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, отношения в сфере обеспечения экологической безопасности населения, отношения в сфере установленного режима особо охраняемых природных территорий и т.д.
Сущность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для правонарушителя. Юридическая ответственность выражается в применении к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера. Заметим, что в данном случае понятие санкции не отождествляется с понятием юридической ответственности, а указывает на то, что именно в санкции правовой нормы установлены характер и объем лишений, которые должен претерпеть правонарушитель.озера Байкал Охрана уникальной
