Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эволюция правовых форм недропользования в России и за рубежом 11-60
1. Основные тенденции развития законодательства о недрах в зарубежных странах 11 -23
2 Обеспечение публичного интереса при пользовании недрами 24-43
3 Общая характеристика современного законодательства РФ о недрах 44-60
Глава 2. Лицензионно-разрешительная система пользования недрами в РФ и за рубежом 61 - 105
1 Особенности лицензионно-разрешительной системы пользования недрами за рубежом 61 -74
2 Лицензионно-разрешительная система предоставления права пользования недрами в РФ 75-98
3 Перспективы развития лицензионно-разрешительной системы пользования недрами в законодательстве РФ 99- 105
Глава 3 Договорно-правовой режим пользования недрами 106- 160
1 Правовая природа договоров пользования участками недр 106- 137
2 Классификация договоров пользования недрами 137- 160
Заключение 161-174
- Основные тенденции развития законодательства о недрах в зарубежных странах
- Обеспечение публичного интереса при пользовании недрами
- Лицензионно-разрешительная система предоставления права пользования недрами в РФ
- Правовая природа договоров пользования участками недр
Введение к работе
Актуальность исследования. Минерально-сырьевой комплекс России
обеспечивает около 1/3 ВВП и 60% доходов федерального бюджета. Примерно 70% российского экспорта приходится на минерально-сырьевой комплекс. Продукция добывающей промышленности лежит в основе 96% получаемой электрической и тепловой энергии. При этом запасы открытых полезных ископаемых на территории РФ интенсивно истощаются. Уже сегодня актуальна проблема разработки труднодоступных месторождений, месторождений с трудноизвлекаемыми запасами, а также месторождений континентального шельфа и исключительной экономической зоны.
Поскольку истощение запасов полезных ископаемых актуальна для всего мира, то представляется, что в дальнейшем ситуация на рынке услуг по разведке и добыче полезных ископаемых будет складываться в пользу недропользователей1. Следует согласиться со словами М.И.Клеандрова о том, что развитие правового регулирования отношений в сфере добычи полезных ископаемых прямо влияет на ее эффективность .
Все это позволяет говорить об актуальности комплексного сравнительно-правового исследования существующих форм пользования недрами
Тема проведенного в диссертации исследования представляется актуальной еще и по той причине, что его предметом стали концептуальные основы зарубежного горного законодательства и практика его применения. В связи с активным выходом российских добывающих компаний на зарубежные рынки данное исследование не может не представлять практического интереса.
Договорные формы недропользования представлены в России соглашениями о разделе продукции (СРП). На сегодняшний день на территории РФ осуществляются всего три проекта СРП3, которые заключены до вступления в силу Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995
Исследователи из Университета Данди отмечается, что с конца 80-х гг XX века имеет место тенденция к расширению прав недропользователей. Клеандров М.И. Нефтегазовове законодательство в системе российского права.НовосибирскЛаука 1999. С.5 3 (Сахалин-I, Сахалин-П и Харьягинский проект)
4 года, и в силу п.7 ст.2 нормы этого Закона, применяется к указанным соглашениям субсидиарно. В случае сохранения статус-кво, все последующие соглашения о разделе продукции с участием РФ будут заключаться в условиях законодательного вакуума.
В Российской Федерации существуют два законопроекта предполагающие своим предметом регулирования договоры на пользование недрами. Это проект закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами» и проект Федерального закона РФ « О недрах»4.
Цели диссертационного исследования - историко-правовой и сравнительно-правовой анализ лицензионных и договорно-правовых форм недропользования, установление определенных закономерностей развития правового регулирования отношений в сфере недропользования, исследование правовой природы лицензии на пользование недрами и договора пользования недрами, определение будущего развития этих институтов в законодательстве РФ.
Задачи диссертационного исследования:
Изучение концептуальных вопросов горного законодательства РФ -содержания и объема регулирования горного законодательства, соотношение его с гражданским, земельным, лесным и водным законодательствами; содержание и объемы правомочий а) собственника, б) пользователя участков недр - с целью максимально точного определения соотношения лицензионной и договорно-правовой систем пользования недрами в российском законодательстве.
Рассмотрение основных концепций развития правового регулирования недропользования за рубежом, выработка собственного подхода к их формированию и развитию.
Исследование правовой природы предоставления права пользования недр - уяснение соотношения и взаимодействия гражданско-правовых и админстративно-правовых норм в сфере регулирования отношений сторон этого правоотношения.
4 Первый был принят Государственной Думой в первом чтении 4 апреля 1996 года, а второй - внесем Правительством РФ и пока еше не стал предметом рассмотрения.
Анализ и классификация договоров пользования недрами, выявление общих черт и специфических особенностей.
Сравнительно-правовое исследование зарубежного законодательства, регулирующего отношения в сфере недропользования и оценка возможности использования зарубежного опыта в Российской Федерации.
Выработка собственных предложений по реформированию законодательства РФ о недрах.
Объектом данного диссертационного исследования являются положения отечественного и зарубежного законодательства, регулирующие горные отношения; договоры в сфере пользования недрами; доктринальные источники -мнения российских и зарубежных специалистов в области административного, гражданского и экологического права; решения государственных судебных органов РФ и зарубежных стран, решения органов международного коммерческого арбитража.
Предметом диссертационного исследования стали лицензионно-разрешительные и договорно-правовые формы пользования недрами.
Методологическую основу диссертационного исследования составили всеобщие методы диалектики (историко-логический, системно-структурный, восхождения от абстрактного к конкретному), а также общенаучные (формальной логики, теории кибернетики и теории информации) и частно-научные методы познания).
Теоретическую основу диссертации составили научные труды в области
теории государства и права, экологического, гражданского и административного
права С.САлексеева, Д.Н.Бахраха, С.А.Боголюбова, М.М.Богуславского,
М.М.Бринчука, Г.Е.Быстрова, М.И.Васильевой, Н.Н.Вознесенской,
В.Г.Вельяминова, Г.А. Волкова, Н.Г.Дорониной, А.В.Карасса, Д.А.Керимова, Б.Д.Клюкина, О.С.Колбасова, Р.А.Курбанова, Л.А.Лунца, М.И.Махлиной, Н.Б. Мухитдинова, Е.В.Новиковой, А.И.Перчика, В.В.Петрова, В.Г.Розенфельда, Р.Н.Салиевой, С.А.Сосны, Н.А.Сыродоева, М.А. Субботина, О.М.Теплова, Ю.А. Тихомирова, и других ученых .
Изучены работы дореволюционных ученых-юристов В. Удинцева , А. А .Штофа, А.Е.Яновского и работы периода 20-30х гг XX века В.Н.Шретера, Б.А.Ландау, И.Н.Бернштейна и работы известных зарубежных ученых юристов (специалистов Центра Энергетического и Горного Права и Политики г.Данди (Великобритания) - Томаса Вельде (Walde); Элизабет Бастида (Bastida), Дж.Отто (Otto) Гарвардского Университета (США, Бостон) - Хосе Пинера Эченикуе, Генри Каттана, Луиса Томаса Уэллса и Дэвида Натана Смита, Университета г. Остин (США, Техас), Джон С.Дзиеньковски, Ун-та Токио - Кох Найто, и др.
Теоретическая разработанность темы. Вопросы правового регулирования недропользования становились предметом исследования, начиная с конца XIX века. Первыми сравнительно-правовыми исследованиями на эту тему стали вышедшая в 1870 г. работа В.А. Грамматчикова «Горное законодательство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии» и монография А.А.Штофа «Сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы».
Следующий этап развития горного законодательства связан с активным привлечением в экономику Советской России иностранного капитала, посредством законодательного закрепления концессий. Правовые проблемы недропользования затрагивались в исследованиях посвященных концессионным договорам. Из работ той эпохи можно отметить монографию И.Н. Бернштейна «Очерк концессионного права СССР».
Заслуживают внимания многочисленные работы периода 50-70х гг XX века посвященные правовому регулированию комплексного пользования недрами (Башмаков Г.С. Лисковец Б.А. Мухитдинов Н.Б.Плахута В.Г, Сыродоев Н.А., Аиткулов З.Х, Мухаммедов А.Р, Заславская П.А., Панкратов И.Ф.).
Что же касается работ, вышедших после принятия Закона РФ «О недрах», то следует отметить монографии А.И.Перчика «Горное право» М.Е.Певзнера.
Исследования на эту тему проводились в докторских диссертациях М.И.Васильевой, С.А.Дзейтова, Р.Н. Салиевой и Р.А. Курбанова. Правовым
7 проблемам охраны недр были посвящены кандидатские диссертации М.А. Геталовой, B.C. Комиссаренко и P.P. Ямалетдинова. Проблемы разграничения государственной собственности на недра были освещены в диссертациях Н.В.Даниловой и Л.И.Белянской. Комплексное исследование государственного регулирования недропользования проведено в диссертации С.В.Гудкова. Сравнительно-правовой метод исследования правовых вопросов предоставления права пользования недрами активно использовался в диссертациях Ліо Хуэи и Ван Юншэна. В диссертации Е.Ф.Гладун исследовалось законодательство Канады о недрах.
Договорные формы пользования недрами были непосредственным предметом исследования в работах Я.О. Золоевой и С.В.Колдаева.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые проведено комплексное исследование системы предоставления права пользования недрами как на основе лицензионно-разрешительного принципа, так и на основе договоров. Все предыдущие диссертационные исследования касались отдельных форм пользования недрами.
Проведено сравнительно-правовое исследование национальных
законодательств зарубежных стран о недрах. Особое внимание в работе было уделено законодательству Канады и Боливарианской Республики Венесуэла. Если канадское законодательство характеризуется органичным сочетанием лицензионно-разрешительной и договорно-правовой системы предоставления права пользования недрами, то законодательство Венесуэлы (сравнительно недавно подвергшееся радикальным изменениям) сочетает вещно-правовой и обязательственно-правовой подходы к пониманию права пользования недрами. Исследована зарубежная судебная практика и практика органов международного коммерческого арбитража.
Положения, выносимые на защиту:
1. Определена главная тенденция развития правового регулирования пользования недрами: переход от регулирования индивидуальными актами к преимущественно законодательному регулированию. Если предметом
8 правовых отношений в сфере недропользования в государствах Латинской Америки, Ближнего и Среднего Востока, Африки было исключительное право на осуществление определенной деятельности (в т.ч. и на добычу полезных ископаемых) на определенной территории государства, то со второй половины XX века он сузился до индивидуально-определенного участка недр.
2. Горное законодательство государств Европы изначально признавало
недропользование вещным правом (собственности или пользования) на
индивидуально-определенный рудник или шахту, а под влиянием идей о
социальной функции частной собственности вещное право недропользователя
постепенно дополнялось обязательствами перед государством и обязанностями
перед неопределенным кругом лиц.
3. Защита публичных интересов в сфере пользования недрами проявляется в
зарубежном законодательстве двояко:
1) защита интересов государства в развитии за счет недропользователя:
а) собственной промышленности связанной с горным производством
(строительство и (или) модернизация инфраструктуры по хранению,
транспортировке, переработке и первичной продаже топлива;
б) промышленности не связанной с горным производством (с целью
диверсификации национальной экономики государства и избавления ее в
дальнейшем от сырьевой ориентации);
2) интересов лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются
деятельностью по добыче полезных ископаемых.
В регулировании отношений по предоставлению прав на пользование недрами происходит постепенное сближение разрешительного и договорно-правового порядка пользования недрами. С одной стороны договор приобретает публично-правовые черты, с другой - ряд лицензионных условий приобретает форму договорных отношений.
Все системы правового регулирования пользования недрами, существующие в национальных законодательствах можно разделить на договорную, договорно-правовую и разрешительную. При договорной системе
9 пользование недрами регулируется исключительно договором сторон. Договорно-правовая система предполагает регулирование этих общественных отношений законодательством о недрах, а конкретные условия пользования недрами определяются договором.
При разрешительной системе возможны два варианта регулирования отношений по пользованию недрами, а именно:
1) роль разрешения в регулировании отношений по поводу пользования
недрами сведена к минимуму, и оно фактически становится
правоудостоверяющим документом;
2) разрешение само является правоустанавливающим документом,
регулирующим условия пользования участком недр. Договорная система
недропользования постепенно уходит в прошлое.
В научной литературе спорным являются вопросы о правовой природе лицензии на недропользование и вопрос о соотношении ее с лицензионным соглашением. Позиция диссертанта состоит в отрицании гражданско-правовой природы самой лицензии, высказанной в правовой литературе и признании неразрывной связи лицензии с лицензионным соглашением.
Публично-правовая природа отношений в сфере пользования недрами закреплена положениями Конституции РФ и федеральными законами о необходимости использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и об ограничении права собственности на природные ресурсы интересами других лиц и защиты окружающей среды, и праве каждого на благоприятную окружающую среду и обязанности каждого бережно относится к природным богатствам.
Диссертант считает, что договоры в сфере пользования недрами, необходимо разграничивать на договоры «самостоятельные» (предоставляющие право пользования недрами) и «вспомогательные» (не предоставляющие такового - сервисные договоры).
9. Договоры пользования недрами не относятся к категории гражданско-правовых. Принцип свободы договора - ключевой для гражданского права не соответствует современным целям и задачам недропользования.
Практическая значимость исследования. Применение на практике выработанных диссертантом предложений будет способствовать обеспечению рационального недропользования и охраны окружающей среды при осуществлении горнопромышленных работ. Предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование российского законодательства о недрах, в процессе преподавания экологического и природоресурсного права, международного экономического права в ведущих юридических и экономических высших учебных заведениях РФ. Содержащиеся в работе положения и выводы могут быть использованы в качестве исходного материала для последующих научных исследований правовых проблем недропользования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в научных публикациях и выступлениях на научных конференциях. Результаты исследования были использованы автором в процессе преподавания курса экологического права в ряде высших учебных заведений РФ.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения и списка литературы.
Основные тенденции развития законодательства о недрах в зарубежных странах
Особенность развития правового регулирования отношений недропользования во всех странах состоит в том, что, развиваясь до конца XIX века как институт исключительно административного (и, следовательно, национального) права, то с началом XX века, когда в странах, находившихся в колониальной и полуколониальной зависимости были обнаружены крупные запасы полезных ископаемых, между правительствами этих государств и добывающими компаниями стали заключаться концессионные договоры в сфере недропользования (хрестоматийным примером стало концессионное соглашение между Вильямом Ноксом Д Арси и Имперским правительством Персии 1901 г.) (далее Концессия Д Арси). Поскольку в колониях и полуколониях велись основные работы по добыче полезных ископаемых, то в скором времени договорная форма недропользования стала превалирующей настолько, что национальное горное законодательство ряда государств восприняло договор как основу пользования недрами. Соответственно, сместился и баланс сил сторон правоотношений - если ранее, будучи институтом административного права, они предполагали отношения субординации между пользователем недр и государством, то в новых условиях это были отношения между равноправными сторонами.
По мнению автора данного диссертационного исследования, правовое регулирование отношений в сфере пользования недрами развиваются в следующих направлениях: От регулирования горных отношений преимугцественно индивидуальными актами (лицензия; концессия) к преимущественно законодательному регулированию. Первоначально, когда недра предоставлялись в пользование посредством административного акта государства, им же устанавливались условия пользования этим участком недр. С развитием горнодобывающей промышленности возрастает значение обеспечения единообразия содержания условий пользования недрами. Реализация осуществляется посредством закрепления в законодательстве а) типовых условий концессионных договоров, б) обязательных реквизитов разрешений на пользование участками недр.
Томас Вельде (Walde) выделяет три метода предоставления права пользования недрами - 1)Нормативный - когда участок недр предоставляется исключительно на условиях закрепленных законом 2) Договорный метод - когда условия пользования каждым участком недр регулируются исключительно договором сторон ad hoc и 3)Смешанный - когда одновременно используются законные и договорные формы пользования недрами6. По мнению автора, классификации предлагаемой Т.Вельде присущ один существенный недостаток -в ней совершенно не учитывается различие между предоставлением права пользования недрами и осуществлением этого права. Право пользования недрами может предоставляться исключительно на основании договора, но условия пользования ими могут регулироваться законом настолько детально, что роль договора сводится к индивидуализации участка недр и наоборот, основания предоставления права пользования недрами могут быть закреплены в законе, который устанавливает в качестве такового договор сторон, регулирующий широкий круг вопросов. Классификация Т.Вельде верна, если речь идет о регулировании пользования недрами. Однако и здесь верной ее можно назвать с определенными оговорками. Вряд ли возможно существование в современном мире такой системы, где все условия пользования недрами определялись бы исключительно законом, равно как и регулирование пользования, участком недр исключительно договором сторон (или разрешением органа государственной власти на право пользования недрами). По сути, любая современная система пользования недрами сочетает в себе эти методы, и различие состоит в преобладании одного метода над другим.
К тому же Т.Вельде в своей классификации отказывает в праве на существование институту разрешения на пользование недрами. Между тем существует множество правовых систем, где разрешение на пользование недрами само по себе устанавливает определенные правила пользования ими.
Указанная тенденция проявилась в российском законодательстве - лицензия на пользование недрами содержит в частности такие обязательные составные части как: данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и начала работ; условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами; условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ; порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.
Существует также вариант юридического разделения месторождений полезных ископаемых на те, предоставление которых может основываться только на законодательстве и те, которые могут предоставляться на основании договора.
Видный российский дореволюционный исследователь горного права А.А.Штоф разделял системы предоставления участков недр для добычи полезных ископаемых следующим образом: 1) «Концессионная система», характеризующаяся тем, что решение по поводу предоставления участка недр принимается Правительством, которое ничем не ограничено в своем праве.2) «Правовая система», когда закон обязывает правительство предоставить месторождение лицу, обратившимся за этим. Концессионная система разделена в свою очередь на две подсистемы - «собственно концессионная», где условия предоставления участка недр определены законодательством и «доманиальная», характеризующаяся в свою очередь тем, что означенные условия определяются исключительно правительством. А.А.Штоф совершенно справедливо на взгляд автора указывает на вредность последней системы для развития горного дела9. В принципе, это положение сохраняет свою силу и в современных условиях. Выше уже подмечалась тенденция, что когда концессионный договор понимается как исключение из действующего законодательства10, то государство не связано ничем при выборе недропользователя. Все три довода, приведенные А, А. Штофом в конце позапрошлого столетия, актуальны и сегодня. Имевший место в Российской Федерации в начале 90-х гг XX века произвол при распределении лицензий на добычу полезных ископаемых имеет своим последствием совершенно неэффективную, расточительную систему использования месторождений полезных ископаемых. На современном этапе развития добывающей промышленности (в частности в России) необходимо восстановление и развитие геологоразведочной деятельности. Сохраняет в некотором смысле свою силу также довод А.А.Штофа о «непосильносте» для государства выбора наиболее оптимального недропользователя. Не секрет, например, что правительства развивающихся стран далеко не всегда являются в достаточной мере компетентными в сфере недропользования . Сто лет спустя то же самое повторил французский ученый-административист Ж.Ведель, рассматривавший правовое регулирование отношений недропользования через призму административного права. «Свободный выбор стороны по договору администрацией, - писал он, представляет опасность: фаворитизм в отношении определенных предпринимателей. В этой связи хотелось бы отметить, что разрешительная система в чистом виде уходит в прошлое, уступая место лицензионно-разрешительной системе.
Обеспечение публичного интереса при пользовании недрами
Выше уже подчеркивалась тенденция к закреплению в законодательстве регулирующем отношения в сфере пользования недрами, лицензиях на пользование недрами и концессионных договорах так называемого публичного интереса. Актуальна она и для России. На совещании с членами Совета палаты Совета Федерации в ноябре 2005 г. Президентом РФ В.В.Путиным было подчеркнуто следующее: «Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами должно идти во благо всего российского народа, каждого гражданина нашей страны. И при этом отвечать интересам населения, проживающего на территории, где национальные богатства осваиваются той или другой компанией»40.
Директива ЕС 94/22/ЕС «Об условиях предоставления и использования разрешений на поиск, разведку и добычу углеводородов» предоставляет субъектам пользования недрами право закрыть доступ к информации о заключении договора в случае возможного противоречия публичным интересам (п.З ст.49)41.
В соответствии с ч.1 ст. 9 Конституции РФ, недра и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории . По мнению О.И.Крассова, ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования отношений охраны окружающей среды и отношений по поводу использования и охраны объектов природы . Положения ч.2 ст. 36 Конституции РФ в качестве единственного ограничения субъективного права владения, пользования и распоряжения природными ресурсами устанавливает права и законные интересы других лиц и охрану окружающей среды. Как было подмечено С.А. Сосной в его монографии «Концессионные соглашения. Теория и практика», публичный интерес не тождественен интересу государственному44. Более того, он может даже противоречить ему. Так орган власти государства, руководствуясь сиюминутным интересом в получении прибыли и развитии промышленной инфраструктуры за счет недропользователя, может пойти на заключение договора, где публичный интерес в смысле интереса населения будет выражен весьма слабо или вообще никак.
В соответствии с ч.1 ст.9 Конституции РФ недра используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эти положения Конституции РФ выражают идею социальной функции природопользования45. То же самое можно сказать и относительно п.2 ст. 36; 42; 58 Конституции РФ.
Представляется верным двоякое понимание термина «публичный интерес» как в смысле интересов государства, так в смысле интересов лиц, чьи права и интересы затрагиваются деятельностью горнопромышленных предприятий . Это выражается в: 1) закреплении прав третьих лиц (в том числе экологических)47 2) закреплении в них инвестиционных условий, которые ставят целью развитие национальной экономики принимающего государства .
Верной в этой связи представляется точка зрения Ю.А.Тихомирова, который подчеркивает принципиальную важность переосмысления понятия публичности в обществе. Ю.А. Тихомиров предлагает не сводить его к обеспечению государственных интересов, поскольку это «общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов. Это общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно с одной стороны реализовать частные интересы, с другой - обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом.»49. Аналогичного мнения придерживается А.В.Кряжков, определяющий публичные интересы как «юридически признанные интересы общества, находящиеся под защитой государства»50.
Горный Закон ФРГ 1980 г. также защищает публичные интересы (uberwiegende offentliche Interessen) при предоставлении права пользования недрами51. Однако, Горный Закон защищает не публичные интересы в целом, а лишь интересы, важность соблюдения которых превосходит ожидаемую выгоду от добычи полезных ископаемых т.н. «преобладающие публичные интересы». Характерно, что разрешение на пользование недрами (Erlaubnis) при множестве заявителей получает именно тот заявитель, который представил наилучший производственный план52.
Если государство заинтересовано прежде всего в получении прибыли, в виде роялти и налоговых платежей и уже потом в развитии территории природопользования, то публичный интерес в смысле интересов населения состоит прежде всего в развитии территории и уже потом, косвенно в получении государством и органами местного самоуправления налоговых и иных платежей .
Необходимо отметить, что установленная Федеральным законом РФ «О недрах» система предоставления участков недр в пользование не дает гарантий соблюдения прав населения соответствующей территории. На это обращает внимание М.С. Благовещенская, подтверждая, что, по сути, нет никаких препятствий к тому, чтобы условия, обеспечивающие публичный интерес требования о заключении договора о взаимодействии в области социально-экономического развития округа не были соблюдены53.
Конституционным Судом РФ уже был подтвержден статус лесного фонда, как публичного достояния многонационального народа России ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов . По мнению автора, недра представляют собой, по крайней мере, не менее важный аспект обеспечения устойчивого развития.
Представляется очевидным, что одной из немногих реальных основ экономического развития и поддержки социальной сферы для большинства северных районов РФ являются ресурсы недр. Полная зависимость от решений власти в вопросах ввода в хозяйственный оборот перспективных участков недр, отсутствие возможности влиять на условия лицензии и договора, размещение транспортной, энергетической и социальной инфраструктур новых предприятий в связи с началом добычи превращает носителей публичного интереса в сторонних наблюдателей, либо в потенциальных противников проведения работ55.
В государствах, где возобладала вещно-правовая трактовка права пользования недрами, возникновение концепции защиты публичного интереса кажется невозможным. Однако, именно в силу первоначальной абсолютности вещного права, в праве зарубежных государств стала проявляться тенденция к постепенному ограничению этого права. Соответственно системы законодательства, характеризующиеся вещно-правовым пониманием права недропользования, характеризуются также и большей правовой защищенностью интересов неопределенного круга лиц, обязанных перед обладателем титула56. Основной проблемой, возникающей в этой связи, автору представляется проблема идентификации носителя публичных интересов — определения круга лиц, чьи права и интересы затрагиваются деятельностью по добыче полезных ископаемых . Есть несколько вариантов решения этого вопроса- 1) все граждане государства, 2) отдельные социальные (национальные) группы и 3) лица постоянно проживающие в районе добычи57. Как правило, в зарубежной юридической литературе употребляется термины «stakeholders» и «communities» «indigenous populations» или «local communities».
Лицензионно-разрешительная система предоставления права пользования недрами в РФ
При изучении института лицензирования пользования недрами в законодательстве РФ, сразу же следует отметить его отличие от института лицензирования иных видов деятельности, которое состоит, прежде всего, в том, что объектом последнего выступает вид деятельности. Например, п.1 ст. 17 Федерального закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 08.08.2001 N 128-ФЗ, лицензированию подлежат следующие виды деятельности: эксплуатация взрывоопасных производственных объектов; эксплуатация пожароопасных производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов; хранение взрывчатых материалов промышленного назначения; применение взрывчатых материалов промышленного назначения; геодезическая деятельность; выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления; погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте; погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам в морских портах; погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте; деятельность, по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.
Лицензия же на пользование участком недр, в соответствии с положениями абз. 3 ст. 11 Закона РФ «О недрах», п.2.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.
Неполным в это связи представляется определение лицензии данное А.Б.Багандовым, которое неоправданно сужает предмет лицензирования, ограничивая его правом на осуществление определенного вида деятельности или «паспорта юридического или физического лица(индивидуального предпринимателя), подтверждающий наличие у него реальных возможностей и предпосылок для осуществления конкретного вида деятельности» .
Если лицензия, предоставляемая в соответствии с Федеральным законом РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 08.08.2001 г. является документом, удостоверяющим право на совершение определенных действий, то лицензия на пользование участком недр удостоверяет право лицензиата на пользование индивидуально-определенным участком недр.
Закон РФ « О недрах» 1992 г. (ст. 5, 9, 11, 25) Федеральный закон РФ «О драгоценных металлах и камнях» отождествляют лицензию на право пользования недрами с разрешением. Например, ч.З ст. 9 Закона РФ «О недрах» установлено, что в том случае, если для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами.
Абзац 3 ст.5, устанавливающей полномочия органов, местного самоуправления в сфере пользования недрами, закрепляет право последних на предоставление разрешений на пользование недрами.
Напротив, Положение о порядке лицензирования пользования недрами четко разфаничивает эти два понятия. Так абз. 3 ст. 1 Положения устанавливает перечень работ, для осуществления которых не требуется лицензии, однако в том же абзаце устанавливается необходимость получения разрешения на их проведение. Статья. 16.1 требует от обладателей лицензий на пользование недрами дополнительных разрешений на геологическое изучение недр за счет собственных средств в пределах предоставленных им участков недр. Указанный недостаток понятийного аппарата (актуальный не только для правового регулирования отношений по пользованию недрами) широко обсуждается в юридической науке. Во-первых, отсутствие четких понятий представляет определенную сложность его практического применения. Во-вторых, отсутствие общего понятийного аппарата негативным образом влияет и на определение объема полномочий государственных органов, осуществляющих лицензирование пользования недрами.
Еще древнекитайский философ Конфуций отмечал важность правильного употребления понятий. «Если имена неправильны, то слова не имеют под собой оснований. Если слова не имеют под собой оснований, то дела не могут осуществляться.» .
Как верно отмечается Д.А.Керимовым «Чем богаче терминологический фонд, подробнее обработана и шире используется специальная законодательная терминология, тем в большей мере достигаются устойчивость, определенность и лаконичность закона»145.
Представляется, что в данном случае четкое разграничение понятий оправдано - термин «лицензия» исходя из его этимологии, означает «вольность, свобода делать что угодно».Однако, разрешение на пользование определенным участком недр ограничивает сферу действия этой «свободы» рамками горного отвода. Кроме того, если лицензия в первом значении лишь управомочивает лицензиата на совершение определенных действий. Недропользовательская же лицензия также и обязывает ее обладателя воздерживаться от совершения определенного рода действий и соблюдать условия пользования недрами.
Д.В.Хаустов высказывает верную мысль о различии лицензии на пользование недрами и лицензии на осуществление отдельных видов деятельности, поскольку они являются двумя разными инструментами воздействия на хозяйственные отношения. Предполагается, что лицензия на пользование участком недр - правоустанавливающий документ, а лицензия на осуществление отдельных видов деятельности осуществляет сугубо контрольную функцию - наделяет правом на осуществление определенных видов деятельности лиц, соответствующих минимальным требованиям для осуществления этих видов деятельности.
Однако, современное российское законодательство о недрах идет по несколько иному пути - оно не предусматривает лицензирования деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых. Предполагается, что ее заменяет конкурсно-аукционная система отбора претендентов, закрепленная Законом РФ «О недрах» и Положением о порядке лицензирования пользования недрами. Однако, принятие решения о проведении конкурсов или аукционов, состав и порядок работы конкурсных и аукционных комиссий, а также определение порядка и условий их проведения осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, а в отношении каждого участка недр или группы участков недр -внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ -Правительством РФ. Кроме того, сами по себе результаты конкурса не являются основанием для предоставления права пользования недрами - из текста ст. ЮЛ Закона РФ «О недрах» становится ясно, что юридическим .основанием предоставления права пользования недрами является решение органа государственной власти (за исключением абз.5 ст. 10.1) . В случае, если конкурс объявлен несостоявшимся в связи с поступлением заявки от единственного участника, лицензия может быть выдана этому участнику. Представляется что такая система предоставления прав пользования недрами создает основу для коррупции. Более того, в будущем предполагается полная замена конкурсов аукционами148. Вполне возможно, что в результате такой замены будет исключена возможности для произвола чиновников, распределяющих участки недр в ходе специальных конкурсов.
Правовая природа договоров пользования участками недр
Как уже упоминалось во введении, договорно-правовой режим пользования недрами представлен в российском законодательстве тремя соглашениями о разделе продукции (СРП) и Федеральным законом РФ «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 г.
Представляется, что по мере истощения запасов полезных ископаемых во всем мире (и в частности в России) будет возрастать спрос на услуги разведывательных и добывающих компаний193. Уже сегодня многими осознается невозможность разработки ресурсов недр континентального шельфа РФ без участия иностранных компаний. В перспективе - разработка полезных ископаемых открытого моря, которое тоже осуществляется на договорно-правовой основе. Именно в силу этого необходимо, во-первых, сравнительно-правовое исследование договорных форм недропользования, во-вторых, создание соответствующей законодательной базы, которая позволила бы дифференцировать правовые условия пользования недрами в РФ. Выше автором уже высказывалось мнение о возможности проведения правового эксперимента по предоставлению права пользования месторождениями общераспространенных полезных ископаемых на условиях договора. Проведение правового эксперимента в данном случае важно для выявления оптимального варианта развития нового законодательства. Их проведение дает возможность проверить на практике несколько вариантов правового регулирования, отбросить худшие, выбрать лучшие и превратить наиболее подходящие в закон, постоянно действующую правовую норму. Нередко действенность правового регулирования нельзя определить без тщательного исследования норм, без постановки опыта в конкретной общественной среде .
Очевидна и необходимость исследования института договоров пользования недрами de lege ferenda1 5 в рамках данной диссертации. Необходимо различать договоры в сфере пользования недрами, от договоров пользования недрами. В объем первого понятия включаются как договоры, по которым не передается исключительное право пользование недрами (сервисный договор, договор на повышение нефтеотдачи итд.)5 так и договоры, предметом которых являются отношения по предоставлению в пользование участков недр .
Правовая природа договоров пользования недрами (концессионных договоров), является предметом дискуссии. В целом, ученые-юристы придерживаются следующих точек зрения:1)Договор пользования недрами не что иное как обычный гражданско-правовой договор (Золоева Я.О., Мороз СИ. Платонова Н.Л., Бринчук М.М., Новикова Е.В., Крупко СИ.) .2) Договоры пользования недрами представляют собой договоры sui generis (особого рода) (Б.Д.Клюкин), (Шадрина Т.В., Лисица В.Н. Богатырев А.Г. а также американские ученные А.Сван и Дж. Мёрфи относят такие договоры к группе «инвестиционных договоров»1 ).3) Договор пользования недрами является административно-правовым договором (Бахрах Д.Н. Старилов Ю.Н.,Розенфельд В.Г. Ведель Ж199,.).4) Договоры пользования недрами относится к типу т.н. предпринимательских договоров (Сосна С.А., Курбанов Р.А. Салиева Р.Н.,
Шарифуллина А.Ф.200). 5)Договор пользования недрами относится к источникам международного права (Ч.Ч.Хайд, Хименес де Аречага, П.-М. Дюпуи) Специфика договора пользования участками недр состоит в том, что одной из его сторон всегда выступает публично-правовое образование. Согласно п.1 ст.2; п.1 ст. 124 ГК РФ, Российская Федерация, а равно субъекты РФ, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Однако п. 2 ст. 124 ГК установлено изъятие из положения п.1 той же статьи, - к Российской Федерации и субъектам, нормы гражданского законодательства, определяющие участие юридических лиц в отношениях, применяются лишь в том случае, если иное не вытекает из закона или иных особенностей субъектов.
Несмотря на провозглашенное в общей норме ГК РФ равенство РФ и субъектов РФ с другими субъектами гражданских правоотношений, государство все равно остается особым субъектом гражданско-правовых отношений - во-первых, оно само принимает акты, которые обязательны для исполнения всеми участниками гражданско-правовых отношений..
Государство, обладающее в отличие от обычного субъекта гражданского обязательства качеством суверенитета над своими природными ресурсами вправе расторгнуть договор пользования недрами в одностороннем порядке.
Гражданское право, безусловно, знает институт расторжения договора по воле одной из сторон. Однако, если следовать логике признания договора пользования недрами гражданско-правовым, то государство, согласно положению п.2 ст.450 ГК РФ имеет право расторгнуть договор в одностороннем порядке лишь по решению суда и только при существенном нарушении договора недропользователем, а также в иных случаях предусмотренных ГК РФ, другими законами и договором.
С другой стороны, недроползователь также вправе расторгнуть договор и прекратить работы на любой их стадии на аналогичных основаниях. Согласно п.2 ст.450 ГК РФ, существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора202.Критерий «существенности нарушения договора» в российском гражданском законодательстве четко не определен. ГК РФ лишь в отдельных случаях прямо устанавливает виды неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных обязательств, которые являются существенными (например, п,3 ст. 523 ГК). Однако, данной нормой регулируются лишь правоотношения сторон по договору поставки. В остальных случаях существенность нарушения договора определяется судом203.
Таким образом, в случае признания договора пользования недрами обычным гражданско-правовым договором, государство фактически лишается права расторгнуть ранее заключенный им на невыгодных условиях договор иначе как по решению суда, причем на нем лежит бремя доказывания того, что при продолжении действия договора государство может в значительной степени лишиться того, на что он мог бы рассчитывать при заключении договора . Практика арбитражных судов РФ признает существенными нарушениями нарушение срока выполнения работ сдачу предмета договора аренды в субаренду без согласия собственника206 и невнесение арендной платы более двух раз подряд.
В то же время, недропользователь обретет возможность свободно прекращать работы на основании того, что дальнейшая разработка участка недр может причинить ему ущерб или оказаться нерентабельной . Это может использоваться сильными в экономическом отношении компаниями в качестве инструмента давления на государство.
Одностороннее расторжение договора по ст.450 ГК РФ допускается также по иным основаниям, прямо предусмотренным ГК РФ, другими законами или договором. В качестве таких оснований выступают действия (бездействие) стороны договора, создающие условия для возможного причинения ущерба другой стороне, хотя они непосредственно не связаны с нарушением договорного обязательства. В качестве примера такого рода действий можно привести действия стороны, формулирующей условия договора присоединения в ущерб интересам контрагента (п. 2 ст. 428 ГК). Многие договоры пользования недрами формулируются как договоры присоединения, как государствами (путем утверждения Типовых Договоров), так и крупными компаниями.
Похожие диссертации на Лицензионные и договорно-правовые формы пользования недрами в РФ и за рубежом
