Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Земельные арендные правоотношения
1. Понятие и содержание земельных арендных отношений 18
2. Источники правового регулирования аренды земель 49
Глава 2 Объекты и субъекты земельных арендных отношений
1. Объекты земельных арендных отношений и их статус 78
2. Субъекты земельных арендных отношений и их полномочия 101
Глава 3 Основания и порядок возникновения, изменения и прекращения права аренды земель
1. Основания возникновения, изменения и прекращения права аренды земель 131
2. Порядок осуществления права аренды земель 159
Заключение 177
Библиография 181
Приложение
- Понятие и содержание земельных арендных отношений
- Источники правового регулирования аренды земель
- Объекты земельных арендных отношений и их статус
- Основания возникновения, изменения и прекращения права аренды земель
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход к рыночным отношениям , а точнее к капиталистическому способу общественного производства требует внедрения различных форм собственности на землю и адекватные им иные формы землевладения и землепользования . Наряду с разгосударствлением права на землю и её денационализацией, активно внедряется арендное землевладение и землепользование, развиваются земельные арендные правоотношения.
Установление двух субъектов права государственной собственности на
землю, признания муниципального права и права частной собственности на
землю и их аренду предполагает эффективное и рациональное
использование земель по всему земельному фонду Российской Федерации. При этом все субъекты земельного права предполагают разрешение своих интересов. Собственники-арендодатели земельных участков намерены получать доходы без вложения собственных средств и сил при сохранении и даже улучшении природных качеств своих земель. А арендаторы, становясь самостоятельными титульными землевладельцами и землепользователями, готовы вкладывать свои средства и силы для получения доходов и при обязанности сохранять нормативное качество земель.
Арендное землевладение и землепользование отвечает природе рыночных отношений не потому что строится на договорной основе, как это стараются подчеркнуть авторы отдельных работ. Аренда земель экономически выгодна обществу, выгодна собственникам земель и лицам арендующим земельные участки. В этом суть земельных арендных отношений.
1 См.гС.Кириллова.Особенности сдачи в аренду земельных участков//3аконность.2004.№1 с.49-52.
Актуальность исследования земельных арендных правоотношений вызываются объективными и субъективными обстоятельствами. К объективным относятся формирование земельного законодательства утверждающего развитие земельных арендных отношений и фактическое увеличение на территории Российской Федерации площадей земель находящихся в аренде 2.
К субъективным обстоятельствам относятся необходимость анализа и оценки существующего противоречивого законодательства на федеральном и региональном уровнях и практики правоприменения земельного и гражданского законодательства при разрешении земельных споров, а так же различных научных взглядов на природу принципа разграничения норм различных отраслей в сфере земельных отношений3.
Землевладение и землепользование на праве аренды считается одним из прогрессивных способов общественного производства, с обеспечением не только прав на землю, но и эффективного и рационального использования земли4. Этот вид землевладения и землепользования, наряду с правом государственной, муниципальной и частной собственностью на землю, должен иметь самое широкое распространение в сфере земельных отношений, особенно на землях государственной и муниципальной собственности.
Несмотря на то что землевладение на праве аренды имеет вторичную форму и производную от права собственности, в тоже время этот вид землевладения наиболее динамичен и без какого либо социального напряжения удовлетворяет общественные интересы. В этих отношениях
2 См.: Аренда земельных участков в Российской Федерации, (авторе .колл.Киселев В.И.,Комов Н.В.и др.)
М.2000г.
3 См.: Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского и норм земельного права в регулировании
земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. № 1. С. 32-39.
См.: Липски С.А. Земельные доли: пути к оптимизации землепользования или препятствие при перераспределении земель // Земельный вестник России. 2001. № 4. С. 10-14. .
собственник земли остается малозаметной фигурой, а арендатор использующий земельный участок и вкладывая свой труд и средства, доказывает окружающим, что живет и получает доходы праведным и
а тяжелым трудом. Из этого можно утверждать, что арендное землевладение,
наряду с различными формами и видами собственности на землю, относиться к социально справедливому и эффективному способу развития земледелия. Землевладение и землепользование на иных титулах (право постоянного или краткосрочного владения, право пожизненного и наследуемого владения и пользования) скорее относятся к статичным а не динамичным отношениям прав на землю, что разумеется не способствует эффективному и рациональному землевладению в Российской Федерации
Однако аренда земель в РСФСР ,в период господства социалистических общественных отношений, практически не применялась, а юридически признавалась земельным правонарушением5.
До начала 90-х годов двадцатого века вся земля и другие природные
объекты находились в исключительной собственности государства и
передавалась гражданам и юридическим лицам на праве постоянного
(бессрочного) или краткосрочного землевладения и землепользования.
И это соответствовало, как считалось, природе социалистических
№ общественных отношений. Так как земля не должна была использоваться
для получения нетрудовых доходов. Аренда земель могла породить народную предприимчивость, сметливость в использовании земли и сформировать ненужные для социалистических отношений новые условия жизнедеятельности.
Началом общественных перемен следует считать конец 80-х годов двадцатого столетия, когда в СССР стали принимать законы внедряющие
3 См.. Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 3968 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. ст. 485. Земельный кодекс РСФСР от 1-июля 1970 г. -М., 1970.
новые виды хозяйствования - аренда, арендный подряд, кооперация по всем видам имущества.
К этим законам СССР безусловно относятся: «О государственном предприятии (объединении)», «О . кооперации в СССР», «Основы законодательства ССР и союзных республик об аренде», «Основы законодательства ССР и союзных республик о земле»6
Указанные законы СССР расширяли полномочия хозяйствующих субъектов, узаконивали новые формы общественного производства основанные и на разрешенных арендных отношениях. С принятием «Основ об аренде», «Основ о земле» в 1989-1990 годах стали активно формироваться новые земельные правоотношения. Однако арендная форма землевладения и землепользования устанавливалась в основном в виде внутрихозяйственной аренды земель и редко выходила на аренду земель государственного фонда При этом продолжалась волна принятия законов РСФСР по разгосударствлению земель и легитимации права частной собственности на землю.
Принятый в 1991 году Земельный Кодекс РСФСР, наряду с принятыми законами РСФСР: «О собственности», « О предприятиях и предпринимательской деятельности» устанавливали не только право частной собственности на основные средства производства, включая и на землю, но и устанавливали право аренды земель ( ст.7, 13 ЗК РСФСР ) 7 Однако нормы прежнего ЗК РСФСР хотя и провозглашали новые формы и виды землевладения, но в тоже время они ограничивали эти права и затормаживали инициативный переход на арендное землевладение. Законодатели РСФСР ускоренно разрабатывали законы в которых укреплялся институт права частной собственности на землю и потому некогда было усмотреть и сформировать правила по арендному
6 См.: Ведомости ВС СССР 1987, №49 ст.791; Ведомости СССР .1988.№22.Ст.з55;
7 См.: Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768
землевладению и землепользованию, хотя бы государственных и муниципальных земель.
Это произошло лишь с принятием законов на уровне РСФСР В начале 1990 года в России были приняты законы в которых легализовывался институт муниципальной и частной собственности на землю и на наш взгляд, окончательно утверждалось землевладение, землепользование на праве аренды. Однако с узаконением права собственности на землю субъектам РФ, муниципальной и частной собственности на землю и формированием их правового механизма, для внедрения в жизнь, проходило время. Отсюда организованный и повсеместный переход на земельные арендные отношения был приостановлен. В тоже время этот вид землевладения и землепользования, в разрабатываемых государством юридически значимых документах, укреплялся, а практика реформирования земельных отношений по законодательству субъектов РФ все больше склонялась к использованию аренды как форме и способу по сохранению контроля за рациональным использованием государственных и муниципальных земель и их эффективным использованием, с сохранением земель и получением арендной платы, которая как правило превышает установленный земельный налог. Этой формой землевладения и землепользования оказались заинтересованными не частные собственники земель, а органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления муниципальных образований .
С принятием нового Земельного кодекса РФ и ФЗ: «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»,9 и ряда важных подзаконных
8 См: Закон города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» от 16 июля 1997 г. №
34 (в ред. Закона города Москвы от29.09.1999 N 34). // Ведомости Московской Думы. 1997. № 7; 1999. №
11
9 См.:ФЗ РФ «О госдарственном земельрном кадастре»//СЗ РФ.2000.№2.Ст.149;»О землеустройстве» //СЗ
РФ.2001.№2б.Ст.2582;»Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»//СЗ РФ20022.ЖЗО Ст.3018
нормативных правовых актов10 в обществе сложились позитивные условия для подлинного начала развития земельного рынка, становления и развития земельных арендных отношений.
В научной литературе по разным мотивам сложились несколько
направлений разграничения отраслей законодательства в регулировании
земельных правомочий. Одни авторы утверждают необходимость
применения только норм ГК РФ в регулировании имущественных
земельных отношений.11 Другие указывают на необходимость
комплексного применения норм гражданского и земельного
законодательства12. Третья группа авторов полагает, что к земельным имущественным отношениям нормы- гражданского законодательства имеют общее значение, но при этом следует отдавать предпочтение нормам земельного законодательства13.
В тоже время, в изложенных научных направлениях их авторы в
основу кладут признаки которые основываются не на объектах земельных
отношений, а на субъективных полномочиях и формах их осуществления. А
это, на наш взгляд, не способствует установлению объективных признаков
разграничения и взаимодействию норм различных отраслей права. А этого
необходимо добиться так как в самой структуре земельного и гражданского
законодательства существуют прямо взаимоисключающие
(противоположные друг другу), коллизионные, бланкетные (отсылочные друг к Другу) нормы права.
Например, в ст.216 ГК РФ установлены вещные права лиц не являющихся собственниками, но не указывается право аренды. В то же время в главе 4 Земельного кодекса РФ ( в своём названии и в ст.22)
10 См.:Указ Президента РФ от25.02.03г.№250 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых
актов Президента РСФСР и Президента РФ»//СЗ РФ 200з.№3; Постановления Правительства РФ от 20 и 23
декабря 2002г. №№912 и 919 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых
актовПравительства РФ,регулирующих земельные отношения»//РГ от18.01.03г.
11 См.:Грось Л.А.О сопоставлении понятий «гражданское законодательство», «гражданское право» и
«земельное законодательство» и вещных правах на земельные участки.//Журнал российского права.2002.№9
12 См.:Жариков Ю.Г.Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при
регулировании земельных отношений//Государство и право 1996.№
13 См.:Комментарий к ЗК РФ Под редакцией Г.В.Чубукова и М.Ю Тихомирова-М.Норма,2002г.
представляется и раскрывается право аренды земельных участков как вещное (титульное) право . В ст.ст.267, 270 ГК РФ указывается на право сдачи в аренду земельных участков принадлежащих лицам на праве пожизненного наследуемого владения и праве постоянного пользования, но в новом Земельном кодексе РФ эти права упразднены. В земельном законодательстве предусмотрено право арендатора передавать свои арендные права и обязанности без предварительного согласия арендодателя ( ст.22 ЗК РФ), в то время как по ст.615 ГК РФ согласие арендодателя обязательно. В ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» указывается на необходимость перевода права аренды земельных долей в доверительное управление, без регистрации заключённых договоров. Однако глава 53 ГК РФ «Доверительное управление имуществом» требует обособления имущества для доверительного управления и обязательности государственной регистрации заключенного договора.
В Гражданском кодексе установлено право приобретения
гражданами и юридическими лицами земельных участков на праве
пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного)
пользования, а по новому земельном у законодательству на таких
правомочиях земельные участки не предоставляются, а имеющиеся
земельные участки на таких правах подлежат переоформлению на право
аренды или приобретены на праве собственности.14 В постоянное
(бессрочное) пользование земельные участки согласно ст20 ЗК РФ
предоставляются только государственным и муниципальным
учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам
государственной власти и органам местного самоуправления
Указанные факты и противоречия, в нормах права отражаются в практике правоприменения и создают « объективные» условия для игнорирования законных земельных прав. Это является причиной необходимости выявления подлинной природы земельных отношений и
н См.;ФЗ «О введении в действие Земельнолго кодекса РФ»//СЗ РФ.2001 ,№44,сг.4148
его стабильного правового механизма, в составе которого
функционируют и земельные арендные правоотношения.
Из указанного следует, что актуальность данного исследования
вытекает из экономической необходимости и законодательной
направленности внедрения арендного землевладения и
землепользования в Российской Федерации, противоречивостью норм правового обеспечения, неполноты норм правового регулирования земельных арендных отношений отсутствием целевого системного представления о составе данного вида земельных отношений.
Степень научной разработанности темы. Многие вопросы аренды земель на территории Российской Федерации, связанные с механизмом возникновения права аренды, общетеоретическими вопросами по данной теме, нашли свое отражение в трудах ученых:А.В.Акчурина, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, И.Ю.Ельцовой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.М. Козырь, Н.И. Краснова, Л.Т.Кокоевой, Э.И. Павловой, и др.
Вопросы состояния и организации эффективной системы арендных
отношений на землю в условиях становления рыночной экономики,
разработки и внедрения на практике нормативно-правовой базы
регулирования аренды земель являлись предметом специальных
исследований Ю.Агафонова, С. Антюганова, В.Мальцева и других15.
Комплексный анализ проблем состояния и развития титульных прав на землю, в том числе и аренды земель в Российской Федерации проведен в работах специалистов Госкомитета РФ по земельной политике В.И. Киселева, Н.В. Комова, Т.Д. Обуховской, В.В. Солдатенкова, В.Ф. Спиридонова., Г.И.Шмелева, В.А.Щеглова16.
Антюганов СВ., Аратский Д.Б., А.А. Козерадский, Мальцев В.А. Методология повышения эффективности арендных отношений на землю в системе управления недвижимостью. Н.Новогород. 1998.
См.: Аренда земельных участков в РФ. М.2000;
Арендное землевладение и землепользование на землях поселений и
землях сельскохозяйственного назначения были объектом исследования
А.Анисимова, В.Чуркина, В.В.Солдатенкова. В.Чуркин рассматривал
отдельные аспекты правового института аренды земель сельхозназначения
и вносил предложения по конкретизации земельного законодательства и
усилении ответственности сторон арендного договора за необеспечение
требований охраны земель. В.В.Солдатенков рассматривал правовую
природу купли-продажи права на заключение договора аренды
земельных участков , на примере г.Москвы. А.Анисимов анализирует
правовой режим земель поселений, охрану земель при реализации
титульных прав на землю.19 Указанные авторы, как правило, в источниках
правового регулирования земельных отношений находят
преимущественное применение норм ГК РФ по отношению к земельно-правовым нормам, с чем конечно согласиться нельзя.
Кроме того указанные и другие авторы работ анализировали законодательство, выявляли проблемы правоприменения и вносили предложения по совершенствованию правовой базы аренды земель до принятия нового Земельного кодекса РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», повлекших упразднение значительного числа указов Президента РФ и Правительства РФ регулировавших
земельные , в том числе и арендные отношения .
Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются общественные отношения по поводу владения, пользования и распоряжения землей, охраны земель. Объект исследования - земельные арендные
17 Чуркин В.Правовое регулирование аренды земель сельскохозяйственного назначения в Российской
Федерации .Автореф.дисс.канд.юрид.наук.М.2000
18 Солдатенков В.Правовое регулирование купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в
г.Москве. .Автореф.дисс.канд.юрид.наук.М.2001
,9См.:Анисимов Теоретические проблемы управления зем ельными ресурсами поселений по законодательству РФ и субьектов РФ.Волгоград 2003 г.
20 См.:Указ Президента РФ от 25.02.03г.№250 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента РФ»//СЗ РФ 200з.№3; Постановления Правительства РФ от 20 и 23 декабря 2002г. №№912 и 919 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актовПравительства РФ.регулирующих земельные отношения»//РГ оті8.01.03г.
отношения и их правовое обеспечение в структуре российского земельного права..
Цели и задачи диссертационного исследования.
* Целями диссертационного исследования являются выявление
места, роли и значения земельных арендных отношений , его элементного состава и источников правового регулирования для рекомендаций по устранению противоречий в действующем законодательстве и правоприменении.
Задачами исследования выступают:
-установление правовых источников и природы разграничения норм
земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных
#| арендных отношений:
-определение состава и содержания земельных арендных отношений;
-исследование объектов и субъектов земельных арендных отношений с их правовым статусом;
- анализ оснований и порядка возникновения, изменения и прекращения права аренды земель;
^ Методология и методика исследования. Методологической основой
являются труды классиков диалектического материализма, метод системного анализа общественных отношений, обобщение и анализ фактических данных нормотворчества и правоприменения по предмету и объекту работы.
Теоретической основой исследования составляют положения
и выводы з научных трудах по общей теории права:С.С.Алексеева,
С.Н.Братуся, А.В.Венедиктова, Н.И.Матузова; по гражданскому
праву: О.С.Иоффе,.А.Тархова, Ю.Х.Калмыкова; .по земельному и
f»y аграрному праву: Г.А.Аксененка, Н.И.Краснова, М.И. Козырь, Ю.Г.
Жарикова, И.А: Иконицкой, Г.В. Чубукова, Н.Н.Веденина,
И.Ф.Панкратова, Е.А. Галиновской, А.К., А.А. Горемыкина, М.И. Палладиной, Н.А.Сыродоева, Л.П. Фоминой и др.
Эмпирической основой диссертации являются статистические и отчетные материалы о состоянии и динамике развития арендного землевладения и землепользования по Приволжскому федеральному округу РФ, фактическая нормативная правовая база, правоприменительная и судебная практика.
Научная новизна диссертации состоит в проведении на основе, действующего земельного и гражданского законодательства целевого ' системного исследования теоретических и практических аспектов регулирования земельных арендных отношений, определения основных направлений совершенствования земельного законодательства. Впервые право аренды земель рассматривается как вещное (титульное) право сложившееся и развивающееся как земельное арендное отношение в структуре земельного права Российской Федерации
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что в работе сформулированы конкретные положения, направленные на устранение правовых противоречий и споров, возникающих при реализации права аренды земель, на формирование позитивного правосознания и нормотворчества в области земельных арендных отношений.
Основные положения выносимые на защиту:
Понятие и содержание земельных арендных отношений
Право аренды земель достаточно абстрактное понятие. На самом же деле это владение и использование земельных участков в определенных целях, при определенных условиях. Право аренды производно от права собственности на землю. Собственность на землю также не менее абстрактное понятие как и право аренды, ко до тех пор пока они не выражают чьи-то интересы. При проявлении несовпадающих экономических интересов в праве собственности и праве аренды земли возникает практический смысл в их правовом урегулировании. Экономический интерес в земельных арендных отношениях проявляется в том, что земля используется как условие всякого производства, как объект хозяйствования, как пространственный базис и как средство производства приносящие выгоды и доход указанным землевладельцам,
Землевладелец на праве собственности может получать выгоду и доход от своего права на земельный участок тремя способами: а) продать свой земельный участок по наиболее выгодной цене б) самостоятельно использовать свой земельный участок как материальное условие собственного производства, как объект хозяйствования для присвоения всего получаемого дохода; в) сдавать всю землю или её часть в срочное и возмездное владение и использование другим лицам, т.е. в аренду.
В первом способе собственник прекращает свое право землевладения получив необходимую выгоду от сделки купли-продажи земли. Во втором способе собственник сам получает доход используя свою землю как непосредственный хозяйствующий субъект21. В третьем случае, арендаторы получив землю в срочное возмездное владение и пользование обязуются регулярно передавать собственнику земли часть получаемого ими дохода в виде арендной платы. При этом интересы сторон совпадают в заключаемом ими договоре аренды.
Собственник земли без каких- либо затрат получает доходы, а арендатор получает право свободно и самостоятельно хозяйствовать на земле. При этом арендатора ограничивают лишь несколько постоянных условий: а) использовать арендуемый земельный участок по его целевому назначению; б) своевременно вносить согласованную арендную плату ;в) сохранять землю как природный объект и как необходимое природное условие и объект хозяйствования.
Арендатор самостоятельно и свободно хозяйствует на земельном участке. Он владеет ею и использует её как условие производства или как средство (объект) собственного хозяйствования . И в этом он находит частичное удовлетворение. Но поскольку аренда земель возникает в производственных отношениях то интересы арендатора проявляются в том , что он является собственником произведенной продукции, работ и услуг на арендуемой земле и присваивает весь получаемый доход от их реализации. Здесь он выступает как собственник своего дела и может носить титул землевладельца и землепользователя .Владение землей это фактическое господство на обособленном земельном участке с установлением границ своего самостоятельного хозяйствования с целью получения выгоды от его использования.
Для понимания природы земельных арендных отношений принципиально то, что арендатор земель является самостоятельным субъектом земельного и гражданского права и его отношения с собственником (арендодателем) земли экономически обосновываются соглашением о размере и виде арендной платы.
Собственник земли реализует свое право тем, что получает беззатратный для себя и гарантированный доход в виде установленной платы за землю. В основном это и есть объяснение сущности права аренды земель, если не выявлять её отдельные оттенки по отдельным категориям арендуемых земель. Это право устойчиво только в развитых земельных арендных правоотношениях.
Оптимизация и стабильность земельных арендных отношений на землях всех категорий настоятельно требует своего законодательного обеспечения. Но для этого возникает необходимость объяснения правовой природы этого социального явления. Поскольку арендная плата так же как и «земельная рента обязана своим происхождением не земле, а обществу».23 Игнорирование природы земельных арендных отношений порождает искусственные противоречия на правовом поле и сдерживает развитие прогрессивных видов землевладения и землепользования.
Экономически земельная аренда в России стала складываться до отмены крепостного права, а после отмены крепостного права аренда земель получила правовое обеспечение24. В литературе отмечается, что в начале 20 века роль аренды в земельном обороте оказалась более значительной, чем роль купли-продажи, не только потому что « аренда была единственным доступным средством мобилизации земли в пределах надельного землепользования», но и стабилизацией интересов собственников земли в получении гарантированных нетрудовых доходов.25
В царской России арендодателями являлись помещики, государство , крестьянские общины и монастыри, а арендаторами земель были в основном крестьяне, единолично или коллективно в составе общины.26
Объектами земельной аренды выступала либо внутринадельная (общинная) земля крестьян , либо вненаделъная земля (помещичья, казенная, удельная земля, земля крестьян соседних сельских общин) и иных собственников.27
Источники правового регулирования аренды земель
До 1990 г. характерной чертой земельного законодательства СССР и РСФСР было закрепление в нем исключительной государственной собственности на землю. Частная собственность на землю отсутствовала, а основным видом прав на землю граждан и юридических лиц являлось право постоянного (бессрочного) и срочного владения и пользования. Следствием этого было негативное отношение законодателя к возможности совершения сделок с землей. Согласно ст. 136 Земельного кодекса РСФСР 1970 г., сделки с землей (купля-продажа, аренда, мена и другие) признавались недействительными, а лица, виновные в их совершении, привлекались к административной или уголовной ответственности (ст. 137 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.).
Экономические и политические реформы второй половины 80-х годов неизбежно привели к необходимости преобразований земельных отношений. Именно в этот период сначала в политике, а впоследствии и законодательстве формулируется понятие "земельная ре форма".
Под земельной реформой первоначально понималась необходимость коренного изменения того земельного строя, который существовал в бывшем СССР с целью возрождения множественности форм собственности и, как следствие, подъема сельского хозяйства.80
Для решения этой задачи планировался переход от национализации земли к ее денационализации и разгосударствлению путем проведения массовой приватизации земельных участков. Для этого планировалось выявить потребность в земле граждан и юридических лиц, сформировать специальный фонд перераспределения земель, произвести реорганизацию колхозов и совхозов, установить платность землевладения, а также осуществить децентрализацию (разгосударствление) права государственной собственности на землю.
Правовая основа земельной реформы базировалась первоначально на нормах Конституции РСФСР 1978 г. (с изменениями и дополнениями) 81, а также на принятых в период ее действия федеральных законах и подзаконных актах (первый этап земельной реформы в России).
После принятия новой Конституции РФ 1993 г., в 1994-1996 годах (части первой и второй) нового ГК РФ а также ряда других законов РФ и субъектов РФ непосредственно регулирующих земельные отношения, начинается новый этап земельной реформы, который продолжался до принятия нового Земельного кодекса РФ и ФЗ РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (второй этап земельной реформы).
Третий этап земельной реформы, на наш взгляд, окончательно укрепился с принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации.82
Земельная реформа в России началась с принятия Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. Данный нормативно-правовой акт принимался в условиях поляризации мнений о необходимости введения института частной собственности на землю. Этим нормативным правовым актом были введены такие виды титульных прав на землю как пожизненное наследуемое владение (ст. 5) и право аренды земель (ст. 7), которые были запрещены с 1937 г.83
Как отмечалось в юридической литературе, Основы являлись скорее "политической программой", поскольку, объявив землю достоянием народов, они по существу оставили ее в исключительной государственной собственности, т.к. распоряжение землей полностью относилось к ведению соответствующих государственных органов.84
Реализация этой программы произошла в конце 1990 г. в связи с принятием законов "О земельной реформе" от 23 ноября 1990 г.85 и "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 г.
Названными законами было провозглашено многообразие форм собственности на землю и право работников колхозов и совхозов выйти из состава этих сельхозпредприятий с правом получения земельной доли (пая) и соответствующей части производственных фондов для создания крестьянского (фермерского) хозяйства. Впоследствии правовое регулирование реорганизации сельскохозяйственных предприятий получило свое развитие в Постановлении Правительства от 29 декабря 1991 г. "О порядке реорганизации колхозов и совхозов".
Конституционно-правовая основа земельной реформы и многообразия форм собственности на землю была сформулирована в результате внесения 15 декабря 1990 г. изменений в ст. 12 Конституции РСФСР. Однако это право было ограниченным, поскольку продажа или иное отчуждение гражданами своих земельных участков в течении 10 лет с момента их при обретения запрещалась (кроме передачи по наследству). Продажа или иное отчуждение земельных участков допускалось только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок.
Объекты земельных арендных отношений и их статус
Под понятием «объект» ( от лат.» об.. предмет ) в философии понимается то, что противостоит субъекту в его предметно-практической и познавательной деятельности. Объекты в любых правоотношениях являются центральным элементом, поскольку именно вокруг и в отношении них возникают различные действия и противодействия.
В теоретических работах однозначно указывается на то, что правоотношения реализуются при наличии только объекта, субъекта и установленных прав и обязанности .150 А по мнению отдельных авторов объект правоотношения это то, по поводу чего вообще возникает само правоотношение.151
В земельном праве выделяются объекты земельных отношений и объекты земельных арендных отношений. Согласно ст. 6 ЗК РФ объектами земельных отношений являются: а) земля как природный объект и.природчый ресурс, б) земельный участок как составная часть природного объекта и природного ресурса; в) часть земельного участка; Земельная доля в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения как объект земельных отношений предусмотрен (выделен) не в ЗК РФ, а в ст. 15 ФЗ РФ « Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Объект необходимо рассматривать как важнейший элемент земельных арендных отношений. В противном случае при отождествлении предмета и объекта отношений полномочия у субъектов оказываются преувеличенными и значение земли утрачивает свое ведущее начало. Предмет права аренды земли, предусмотренный в структуре договора аренды, никак нельзя отождествлять с предметом правового регулирования -земельные арендные отношения. Предмет правового регулирования шире , богаче по содержанию и включает в себя весь элементный состав этих общественных отношений. В то время как предмет в договоре аренды это перефразированный объект из земельных арендных отношений.
В этих отношениях объект аренды, то есть то по поводу чего и устанавливаются правила поведения , в договоре аренды переходит в понятие предмета договора. Так в ст.554 ГК РФ с названием «Определение предмета в договоре купли-продажи недвижимости» на самом деле указывается на необходимость установления данных определенно указывающих на объект арендных отношений (земельный участок, предприятие и т.п.)
В ст.607 ГК РФ «Объекты аренды» действительно указываются объекты аренды (земельные участки и другие обособленные природные объекты ), что соответствует и содержанию ст. 128 ГК РФ «Виды объектов гражданских прав» и ст. 129 ГК РФ «Оборотоспособность объектов гражданских прав». Однако при заключении конкретного договора аренды, по правилам регулируемым гражданским кодексом, земельный участок неожиданно переходит в понятие предмет договора.
Эта замена терминов основывается вероятнее всего на том, что в латинской манускрипции «объект» он же и «предмет». И в такой смысловой связке эти термины и используются по всему российскому гражданскому законодательству.
В земельных арендных отношениях, на первый взгляд , содержатся два объекта - это право аренды и земельный участок., что предусмотрено в ст.ст.22, 34, -37 ЗК РФ. Однако право аренды указывает на необходимость существования объекта этого права, которым и является земельный участок. В тоже время в ст. 38 ЗК РФ указывается и на дополнительный объект в арендных отношениях - это право на заключение договора аренды земельного участка. Однако это право никак не отвечает природе земельных отношений (владение, использование и охрана земель) и потому выходит за пределы земельных арендных отношений. Это промежуточное право возникающее между правом собственности и правом аренды земель.
До принятия в 2001-2002 годах нового ЗК РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» объектом права аренды земли выступали не только земельный участок, но и часть земельного участка и земельная доля в праве общей собственности на землях сельскохозяйственного назначения, которые в результате установленных статусов предоставляется во владение и пользование арендатора, а по окончании срока аренды возвращается собственнику земельного участка.
Однако в силу норм ҐК РФ ( ст. 607) и, подогнанных под него, норм ЗК РФ (ст.22 ) объектом права аренды стали выступать только земельные участки, т.е. такая категория имущества которые имеют свою установленную обособленность и не теряют своей яркой индивидуальности. Согласно ст.ст.9, 16-17 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», индивидуальные и коллективные собственники земельных долей обязаны обеспечить определение на местности границы находящихся в их собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поскольку в аренду могут быть переданы лишь прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Это требование следует соблюдать и при аренде земельных участков из земель поселений и других категорий земель.
Естественно, при подобном подходе законодателя нельзя признавать объектом земельных арендных отношений не выделенные в натуре (на местности) часть земельного участка и земельную долю в праве общей собственности на земельных участках из земель сельскохозяйственного назначения или из земель поселений. Это не противоречит установленным объектам земельных отношениях . Так в ст.6 ЗК РФ в составе объектов земельных отношений указывается и часть земельного участка, наряду с земельным участком и земли как природного объекта и природного ресурса. Правда здесь не приводится земельная доля как объект земельных отношений, но она как право на часть земельного участка вытекает из" норм ГК РФ о формах и видах собственности и конкретно раскрывается в специальном земельном законе. В ст. 15 ФЗ РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлено содержание понятия земельной доли, которая является « долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения». И эта земельная доля является самостоятельным объектом в земельных правоотношениях и потому должна быть включена в объектный состав и земельных арендных отношений, но только при выделении её в натуре в соответствии с требованиями землеустройства и кадастрового учета земель. В сложившейся десятилетней практике земельных отношений, земельная доля передавалась в аренду и худо бедно, но доставляла земледолыцикам (собственникам земельных долей) некоторый доход. Аренда земельной доли в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения с особенным успехом пользуется у арендаторов, а не у собственников земельных долей. К примеру, в одном из районов Воронежской области один из собственников земельной доли в течение нескольких лет получал по два мешка зерна в качестве арендной платы от своего арендатора, а в последующем ему и в этом было отказано.
Основания возникновения, изменения и прекращения права аренды земель
Право аренды земель и другие титульные права на земельные участки, согласно ст.25 ЗК РФ, возникают по основаниям предусмотренным гражданским и земельным законодательством и подлежат обязательной государственной регистрации в соответствии с ФЗ РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Согласно ст.8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают: а) из оснований предусмотренных законом и и иными правовыми актами; б) из договоров и иных сделок; в) из актов государственных органов и органов местного самоуправления; г) из судебных решений Это общие основания, и они распространяются не только на возникновение права аренды, но и иных титульных прав на землю.
В главах 3-5 Земельного кодекса РФ установлены титульные права на землю и конкретизированы основания и порядок возникновения, изменения этих прав .В главе 7 ЗК установлены основания прекращения и ограничения прав на землю. Эти нормы Земельного кодекса распространяются и на земельные арендные отношения.
Как отмечалось в научной литературе, основу правового института прав лиц составляют нормы, определяющие характер, содержание и объем прав и обязанностей лиц как собственников, так и не собственников земельных участков. По нормам ст.ст.267, 270 действующего ГК РФ лица не собственники земельных участков вправе передавать свои земли в аренду.
В тоже время существование права постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения землей получало негативную оценку в юридической литературе. О нецелесообразности существования этих титулов прав на землю упоминали в своих трудах Шерстобитов, Голиченков А.К., Козырь О.М. Сыродоев Н.А. писал, что «любой гражданин понимает, что ему сподручнее иметь земельный участок . в собственности, чем в каком-то непонятном пожизненно наследуемом владении».
И.А. Иконицкая, критикуя право пожизненного наследуемого владения, предлагала установить федеральным законом норму о том, что земельные участки мсгут предоставляться гражданам на праве пожизненного наследуемого владения в тех случаях, если правовыми актами субъектов РФ земельные участки для определенных видов деятельности в собственность не предоставляются.204 В других работах И.А. Иконицкая исследовала отличия между правом пожизненного наследуемого владения и правом постоянного пользования. По ее мнению, земельные участки во втором случае предоставляются гражданину только на период его жизни без права передачи по наследству. Однако остается открытым вопрос- как быть с той недвижимостью, которая находится на данном земельном участке и может переходить по наследству? Согласно ст. 37 ЗК РСФСР, при переходе права собственности на строение, сооружение, иную недвижимость, за недвижимостью, передаваемой по наследству, следует и земельный участок.
Таким образом, право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования для граждан сливаются! В противном случае, в постоянное (бессрочное) пользование должны предоставляться земельные участки для целей, не связанных со строительством объектов недвижимости. Поэтому Иконицкая И.А. делает вывод о том, что право постоянного бессрочного пользования целесообразно вводить только для юридических лиц, но не граждан.
Право пожизненного наследуемого владения как самостоятельный вид прав на землю впервые появилось в 1990 г. в самом начале земельной реформы в результате принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. В период с весны 1990 по декабрь 1993 г. земельные участки на данном правовом титуле были предоставлены десяткам тысяч граждан. В полномочиях этих землевладельцев и землепользователей указывалось и право аренды земельных участков ( ст. 52-53 ЗК РСФСР.)
Однако на практике земельные участки на данном титуле впервые, как правило, не предоставляются, а предоставляются в собственность или аренду.. Исключение составляют те субъекты РФ, которые закрепляют в своих законах возможность предоставления земельных участков гражданам на этом праве. Такая. ситуация продлится до момента принятия нового ЗК РФ и вступления в силу главы 17 ГК РФ.
В ст.21 нового ЗК РФ предусмотрено, что предоставление земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие Земельного кодекса не допускается. Распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного владения отменено, включая и передачу землю в аренду, кроме передачи прав на землю по наследству.. Наряду с прекращением передачи земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения, в ст.20 ЗК РФ предусмотрено и прекращение передачи земель юридическим лицам и гражданам на праве постоянного (бессрочного) владения и пользования.. В законодательстве РФ и субъектов РФ предусматривается предоставление и сохранение за гражданами и/или юридическими лицами земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования, в том числе на территории поселений. Это право землевладения сохраняется и согласно ст.ст.268-270 ГК РФ.
В литературе отмечается, что федеральными законами может быть установлена возможность предоставления земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования только юридическим лицам, а именно отдельным (специальным) государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям.206 Эти рекомендации учтены при принятии нового ЗК РФ Так, согласно ст.20 Земельного кодекса РФ, в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Юридические лица, за исключением названных в п. 1 ст.20 ЗК РФ обязаны переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести по своему желанию в собственность, до 1 января 2004 г. Это требование изложено в ст.З ФЗ РФ «О введении в действие Земельного кодекса РФ». Указанный срок переоформления прав был в ноябре 2003 г. продлен до 1 января 2006 г.Законом РФ «О внесении изменения в ст. 3 . ФЗ РФ «О введении в действие ЗК РФ» 207
Теперь также, при строительстве жилищно-строительными кооперативами многоквартирных домов, а гаражно-строительными кооперативами многоярусных гаражей земельные участки должны предоставляются и переоформляться в собственность или аренду .
В законах субъектов РФ названный перечень субъектов права постоянного (бессрочного) пользования либо дублируется, либо конкретизируется. Так, в Воронежской области в бессрочное (постоянное) пользование земельные участки предоставлялись на территории поселений государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям; общественным и религиозным организациям (объединениям); благотворительным и иным фондам, а также иным некоммерческим организациям, предусмотренным федеральным и областным законодательством .208
