Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис новых подходов к проблеме управления американскими вооруженными силами 31
1. Структурные изменения в системе управления американскими вооруженными силами до Второй мировой войны 31
2. Администрация Ф. Рузвельта и попытки реорганизации во время Второй мировой войны (осень 1943 г.— зима 1945 г.) 43
3. Новые подходы к проблеме реорганизации в начальный период президентства Трумэна (1945 г.) 62
Глава 2. Формирование законодательной базы процесса «унификации» (1946- 1947 гг.) 85
1. Достижение консенсуса в вопросе изменения структуры управления вооруженными силами США (весна 1946 г. -лето 1947 г.) 85
2. Закон о национальной безопасности 1947 г. и место в нем вооруженных сил США 101
3. Взгляды Дж. Форрестола на проблему национальной безопасности 114
Глава 3. Роль Джеймса Форрестола в создании министерства обороны (1947-1949 гг.) 132
1. Деятельность первого министра обороны в системе национальной безопасности США 132
2. Национальное военное управление и трансформация структуры управления вооруженными силами США (1947-1949 гг.) 146
3. Изменение Закона о национальной безопасности 1947 г. и создание aминистерства обороны (1948-1949 гг.) 176
Заключение 198
Список использованных источников и литературы 204
Приложение 231
- Структурные изменения в системе управления американскими вооруженными силами до Второй мировой войны
- Достижение консенсуса в вопросе изменения структуры управления вооруженными силами США (весна 1946 г. -лето 1947 г.)
- Деятельность первого министра обороны в системе национальной безопасности США
Введение к работе
Тема исследования и ее актуальность. Сложная организационная структура аппарата исполнительной власти США, часто затруднявшая задачу руководства и координации его действий, не раз ставила на повестку дня проблему реорганизации правительственных органов. Наиболее существенная реорганизация, затронувшая самые важные внешнеполитические и внутриполитические блоки правительственного аппарата, была предпринята в первые послевоенные годы. Она была проведена несколькими этапами и охватывала период с 1947 по 1959 гг. Реорганизация коснулась почти всех государственных ведомств, принимавших участие в формировании и координации внешней политики США.
Настоящая работа посвящена изучению одной из самых важных составляющих этих преобразований - послевоенной реорганизации структуры управления вооруженными силами США с целью создания единого министерства обороны, а также определению того нового места и той новой роли, которые получили вооруженные силы в структуре созданной системы национальной безопасности. Процесс создания министерства обороны, или единого командования вооруженными силами США, получил в американской историографии общепризнанное название процесса «унификации» вооруженных сил (этот термин используется и в более широком смысле - как процесс укрепления связей между вооруженными силами США и остальными элементами системы национальной безопасности).
Настоятельная необходимость подобной реорганизации была обусловлена целым рядом важнейших причин и факторов, отсутствовавших до Второй мировой войны. Основной, на наш взгляд, причиной являлось то, что по сравне-
нию с довоенным периодом радикально изменились взгляды и представления американской правящей элиты на роль Америки в процессе построения послевоенного мирового порядка, на его цели, а также средства, необходимые для его достижения. Процесс строительства Pax Americana ориентировался в основном на формирование нового универсального мирового экономического порядка. Однако геополитическая составляющая играла в этом процессе зачастую решающую роль. Соответственно, значение фактора американской военной мощи поднималось на новую высоту. Естественно, что в этих условиях стали предъявляться новые повышенные требования к управляемости, эффективности и боеспособности вооруженных сил США.
Очень важно также отметить то, что крайне сложные процессы происходили и в экономике США — на повестке дня стояли такие проблемы, как конверсия, дефицит бюджета, приближавшийся циклический кризис, демобилизация и т.д. Все вышеперечисленные факторы оказали в той или иной степени серьезное влияние на изменение представления о национальной безопасности и на преобразования в сфере управления вооруженными силами.
Кроме того, в условиях начавшейся конфронтации между США и СССР, в Соединенных Штатах наблюдалось резкое увеличение концентрации власти в руках президента и усиление влияния военных и промышленных кругов на формирование внешней политики. Их представления о месте и роли вооруженных сил также подталкивали к необходимости реорганизации последних.
Созданию министерства обороны предшествовала долгая борьба в Конгрессе, администрации, в среде военных и в прессе. Процесс «унификации» способствовал возникновению политического конфликта, который продолжался в течение почти шести лет (с ноября 1943 г. по май 1949 г.), решался на слушаниях трех Конгрессов, на многочисленных встречах военных и государственных деятелей, что активно отражалось на страницах периодической печати. Этот конфликт нашел свое частичное разрешение только с принятием Закона о национальной безопасности 1947 г. и поправок 1949 г., которые радикально из-
менили всю структуру управления вооруженными силами. По оценкам аналитиков того времени, это была самая большая и важная реорганизация вооруженных сил США со времен Джорджа Вашингтона1.
Необходимо отметить, что по данному закону были реформированы не только вооруженные силы, но и была создана новая структура национальной безопасности США - кроме министерства обороны были учреждены такие новые органы, как Совет национальной обороны, Центральное разведывательное управление, Управление ресурсов национальной безопасности. Вооруженные силы в этой структуре заняли центральное положение.
Наиболее активными участниками процесса «унификации» являлись президент, военные министры, лидеры Сената и Палаты представителей, высшие офицеры ВМФ, сухопутных сил, ВВС и корпусов морской пехоты. В своих заявлениях они настойчиво утверждали, что их главными целями являются экономия бюджетных средств, обеспечение боеспособности и гражданского контроля над вооруженными силами и т.д. Однако на деле, над ними довлели самые различные ведомственные, корпоративные и личные интересы. Именно поэтому цели и методы осуществления реорганизации, предлагаемые ими, были настолько различными, что вызывали острые конфликтные ситуации в Конгрессе, в администрации и в военных кругах.
История военных реформ второй половины 40-х гг. XX в. остается актуальной темой для исторического исследования в первую очередь из-за важности влияния этого события на дальнейшее развитие как самих Соединенных Штатов, так и международных отношений. Большинство проблем, вызвавших к жизни рассматриваемую реорганизацию, окончательно не решены до сих пор. Необходимость активного и постоянного использования военной мощи для обеспечения американских геополитических и экономических интересов на международной арене, несбалансированность бюджета и постоянный рост во-
1 «New York Times», September 18, 1947.
енных расходов, установление гражданского контроля над вооруженными силами продолжают оставаться важнейшими вопросами американской внутренней и внешней политики.
Кроме того, современные реформы в области обороны и национальной безопасности в США во многом опираются на опыт послевоенной реорганизации. Так, например, после событий 11 сентября 2001 г. в Соединенных Штатах вновь была проведена реформа структуры безопасности, которая во многом опиралась на опыт преобразований конца 40-х годов. В марте 2002 г. президент США объявил о создании нового органа национальной безопасности - Совета внутренней безопасности (СВБ). Бросается в глаза явное моделирование нового ведомства по образцу Совета национальной безопасности (СНБ), созданного в 1947 г. в рамках Закона о национальной безопасности и до сих пор являющегося одним из ключевых правительственных органов. Кроме того, 6 июня 2002 г. президент представил на рассмотрение Конгресса проект реорганизации силовых структур правительства, главной идеей которого было создание министерства внутренней безопасности. Создание данного министерства во многом опиралось на опыт создания министерства обороны США.
Таким образом, изучение процесса «унификации» (как в «узком», так и «широком» смысле), представляет интерес не только с конкретно-исторической точки зрения, но и исходя из возможности смоделировать в какой-то степени хотя бы общие тенденции в сфере современной американской политики безопасности.
Степень разработанности проблемы.
Необходимо отметить, что на протяжении последних пятидесяти лет процесс «унификации» и личность Дж. Форрестола достаточно подробно изучались американскими исследователями. Практически сразу после принятия Закона о национальной безопасности 1947 г. американская публичная пресса и серьезная академическая печать подвергли процесс «унификации» достаточно широкому освещению. Однако в первых работах, посвященных данной про-
блеме, содержался только фактический материал, без каких бы то ни было попыток анализа или теоретических обобщений1.
К концу 50-х - началу 60-х гг. в американской историографии появляется ряд монографий и аналитических статей, посвященных непосредственно «унификации» и реорганизации структуры управления вооруженных сил США2. Авторов данных работ можно условно разделить на две группы. К первой группе можно отнести тех исследователей, которые рассматривали «унификацию» в узком смысле, как процесс создания единого командования вооруженными силами, как исключительно внутриполитический процесс. При этом данные авторы выводили на первый план процесс соперничества между родами войск и формулировали самые различные направления и проявления этого соперничества. Ко второй группе относятся те авторы, которые рассматривали процесс «унификации» в более широком контексте, как процесс жесткой интеграции вооруженных сил в систему национальной безопасности3.
Самой заметной из работ первой группы является монография Д. Керели под названием «Политика военной унификации: изучение конфликта и политического процесса». Автор данной монографии утверждал, что «унификация» — это, в первую очередь, политический конфликт, и что борьба вокруг «унификации» возникла из-за соперничества в области принятия политических решений. Главная цель автора состояла в раскрытии сущности данного политического конфликта, а также определения стратегии и тактики его участников. В резуль-
1 Cline S., MatloffM. Development of War Department Views of Unification II Military Af
fairs. Vol. 13, № 2. 1949. P. 65-74; Watson M. Two Years of Unification II Military Affairs. Vol.
13, №4. 1949. P. 193-198.
2 Stanley T. American Defense and National Security. Washington, 1956; Caraley D. The
Politics of Military Unification: A Study of Conflict and the Policy Process. New York, 1965;
RiesJ. The Management of Defense. Organization and Control of the U.S. Armed Services. Balti
more, Maryland, 1964; Millis W. Arms and Men. A Study of American Military History. New
York, 1956; Hammond P. Organizing for Defense. The American Military Establishment in the
Twentieth Century. Princeton, 1961; BorklundC. The Department of Defense. New York, 1968.
Необходимо отметить, что данное разделение исследователей процесса «унификации» на две группы правомерно и для 70-80- х годов.
тате, автор пришел к заключению, что конфликт разрешился в результате «компромисса между исполнительной властью и политикой Конгресса»1.
К этой же группе можно отнести и статью Д. Кауфмана «Национальная безопасность: организация вооруженных сил» . В ней автор утверждал, что по Закону о национальной безопасности было создано первое централизованное управление вооруженными силами. Неудачу «унификации» Кауфман видел в том, что законодательная власть в лице Конгресса не хотела усиления исполнительной ветви и поэтому препятствовала процессу создания единого министерства обороны3.
Другой автор С. Хантингтон в своей статье под названием «Межведомственное соперничество и политическая роль вооруженных сил», утверждал, что «унификация» с одной стороны, являлась соперничеством между родами войск за принятие различных стратегических доктрин, за особый статус, за распределение бюджетных фондов. С другой стороны, это был конфликт между военными и гражданскими ведомствами, при чем, если первые выступали за усиление боеспособности вооруженных сил, то вторые - против усиления влияния военных в структуре принятия решений4.
Еще одним представителем первой группы исследователей проблем «унификации» является С. Боркланд. Он определил «унификацию» как внутриполитическое движение за консолидацию, координацию вооруженных сил и экономию бюджета, а, кроме того, как соперничество между родами войск при распределении функций и бюджетных фондов5.
П. Хэммонд, соглашаясь с тем, что «унификация» - это межведомственный конфликт, выделял другие критерии конфликтной ситуации. Он полагал, что
1 Caraley D. Op. cit. P. 270-289.
2 Kaufman D. National Security: Organizing the Armed Forces. Military Academy II Armed
Forces and society. Vol. 14, № 1. 1987.
3 Kaufman D. Op. cit. P. 92.
4 Huntington S. Interservice Competition and the Political Roles of the Armed Services II The
American Political Science Review, Volume 55, Issue 1 (March 1961), P. 40-52.
5 BorklundC. The Department of Defense. New York, 1968.
это различные принципы внутренней организации родов войск, а также различные конечные стратегические цели и задачи1. Еще один автор, Р. Донован, утверждал, что причиной кризисной ситуации стала проблема «стратегического лидерства» в будущих войнах и борьба за распределение бюджета .
Ко второй группе исследователей, которых условно можно назвать «инте-грационисты», мы отнесли тех авторов, которые рассматривала процесс «унификации» в более широком смысле, как процесс интеграции вооруженных сил в систему национальной безопасности. Так, А. Миллет и П. Масловский3, например, считали, что в администрации Трумэна политика национальной безопасности рассматривалась как самое тесное взаимодействие внешней, военной и внутренней политики. Поэтому они утверждали, что невозможно было рассматривать реформу вооруженных сил в отрыве от всей политики национальной безопасности. Как большинство сторонников «ортодоксального» направления в американской историографии Холодной войны, они рассматривали необходимость формирования нового механизма национальной безопасности с точки зрения неизбежности войны с Советским Союзом в Европе4.
Еще один представитель этой группы, У. Миллиз, считал, что Закон о национальной безопасности 1947 г. создал политический механизм, в результате действия которого структура вооруженных сил приобретала определенную гибкость и могла перестраиваться в соответствии с изменениями в международных отношениях. Послевоенная реорганизация вооруженных сил была попыткой соединить политические и экономические интересы с механизмом применения военной силы. С другой стороны, это была попытка поставить политические, экономические и военные составляющие под гражданский контроль в
1 Hammond P. Organizing for Defense. The American Military Establishment in the Twenti
eth Century. Princeton, 1961.
2 Donovan R. Conflict and Crisis. The Presidency of H.S. Truman. 1945-48. New York, 1977;
Donovan R. Tumultuous years. The Presidency of Harry S. Truman. 1949-53. New York, 1982.
3 Millet A., Maslowski P. For common Defense. A military history of the United States. New
York. 1984.
4 Millet A., Maslowski P. Op. cit. P. 475.
рамках свободного, демократического правительства. Таким образом, по его мнению, это был процесс создания некого «государства национальной безопасности»1.
Аналогичные идеи высказывал и другой исследователь, Т. Стэнли, в своей монографии «Американская оборона и национальная безопасность». Основная идея его работы заключалась в том, что, по его мнению «унификация» стала политическим конфликтом между военными и политическими силами в определении национальных приоритетов и целей национальной безопасности2.
Наряду с работами, посвященными процессу «унификации», в шестидесятые годы в США впервые появляются биографические работы, посвященные Дж. Форрестолу3. Среди них особенно выделялась монография профессора, доктора политологических наук Стэндфордского университета А. Рогоу. Основным отличием этой работы, являлось использование автором методологии психоанализа для изучения личности первого министра обороны США. Автор много внимания уделил частной жизни Форрестола, а именно его детству, юности, семейным отношениям, его психическому состоянию и его гибели. В итоге автор пришел к следующему выводу, что история жизни Дж. Форрестола - это трагедия американского общества, а его гибель - это отражение сложности того комплекса задач, которые стояли перед Соединенными Штатами4.
Следующий этап изучения процесса «унификации» (вторая половина 60-х - 70-е гг.) проходил под очень сильным влиянием «ревизионистского» течения в историографии Холодной войны. Как и в отношении всей истории Холодной войны, ревизионисты видели в конфликте вокруг создания министерства обороны США, в основном, борьбу экономических интересов. Они считали, что в процессе «унификации» создавался канал влияния бизнеса в правительстве на
1 Millis W. Arms and Men. A Study of American Military History. New York, 1956. P.314.
2 Stanley T. American Defense and National Security. Washington, 1956. P. 7.
3 Borklund С Men of the Pentagon. From Forrestal to McNamara. New York, 1967; Rogov A.
A. Forrestal: A Study of Personality, Politics and Policy. London, 1963.
4 Rogov A. Op. cit. P. 5-6.
управление экономикой и принятие внешнеполитических решений. К данному направлению можно отнести работы Г. Алпровица, Л. Гарднера, Д. Флеминга, Т. Паттерсона и др1.
С начала 70-х гг. на историографию рассматриваемой проблемы сильнейшее влияние оказал так называемый «пост-ревизионизм». Характерными особенностями данного направления являются, во-первых, новая источниковая база, возникшая в результате рассекречивания архивных фондов послевоенного времени в ведущих западных странах; во-вторых, появление новых, деидеоло-гизированных «моделей», подходов к анализу событий международной жизни; в-третьих, антиэкстремизм, позиция, обеспечивающая «равноудаленность» от крайностей в оценках . Самыми известными авторами данного направления, которые рассматривали процесс «унификации» в контексте советско-американских отношений, являлись Дж. Гэддис, Л. Дэвис, М. Шервин, Д. Ер-гин3.
Больше всего внимания проблеме реорганизации вооруженных сил США среди названных авторов уделил Д. Ергин в своей монографии «Нарушенный мир. Истоки Холодной войны и государство национальной безопасности». В ней автор утверждал, что концепция «национальной безопасности» была разработана американскими политическими деятелями для обоснования их видения
Алпровиц Г. Атомная дипломатия. М., 1968; Gardner L. Architects of Illusion: Men and Ideas in American Foreign Policy, 1941-1949. Chicago, 1970; Fleming D. The Cold War and Its Origins, 1917-1960, Vol. 1. London, 1961. Paterson T. Cold War Critics Alternatives to American Foreign Policy in the Truman years. Chicago, 1971; Paterson T. On Every Front: the Making of the Cold War. New York, 1979.
Филитов A.M. Холодная война: историографические дискуссии на Западе. М., 1991, С. 55; Уойтц Р. Западные теории холодной войны. В кн. Холодная война. Новые подходы. Новые документы. Под. ред. И.В. Гайдука, М.Л. Коробочника, М.М. Наринского, А.О. Чубарьяна. М., 1995. С. 23-29.
3 GaddisJ. The United States and the Origins of the Cold War, 1941-1947. New York, 1972; Gaddis J. Strategies of Containment: A Critical Appraisal of Postwar American National Security Policy. New York, 1982; Yergin D. Shattered peace. The Origins of the Cold War and the National Security State. Boston, 1971; Davis L. The Cold War Begins. Soviet American Conflict over Eastern Europe. Princeton, 1974; Sherw'm M. A World Destroyed. The Atomic Bomb and the Grand Alliance. New York, 1975.
нового механизма взаимоотношений США и остального мира и, что в целом, этот шаг стал отражением умонастроений правящей элиты. Поскольку они считали, что Америка должна занимать лидирующее положение в мире, необходима была военная готовность страны. Таким образом, по его мнению, перестройка всей системы вооруженных сил произошла под воздействием появления новых идей в отношении лидирующей роли США в мире, которые, в свою очередь, возникли под влиянием стремительного экономического развития США и обладания монополией на атомное оружие1.
Кроме того, Д. Ергин полагал, что «унификация» была классическим примером бюрократической борьбы по вопросу о том, как организовать вооруженные силы более эффективно. Для того, чтобы победить в этой борьбе и отстоять дальнейшее право на финансирование и выполнение определенных функций, они использовали образ СССР как врага, агрессора. Высокий уровень бюджета и финансирование разработки новых технологий были бы невозможны, по его мнению, без наличия потенциальной угрозы. В результате потребовалось создание «государства национальной безопасности», которое предполагало взаимодействие экономических, политических и военных интересов, и, в конечном итоге, должно было привести к появлению постоянной военной экономики. Главными архитекторами государства «национальной безопасности» Д. Ергин назвал Дж. Форрестола и Ф. Эберстадта .
Одновременно с пост-ревизионизмом, в 80-е и 90-е гг. активизировались «неоревизионистские» тенденции в историографии проблемы «унификации». В первую очередь, это проявилось в работах Мелвина Леффлера3. В ряде своих работ он утверждал, что в американской историографии еще нет всестороннего
1 Yergin D. Op. cit. P. 350-351.
2 Ibid. P. 352-353.
3 Leffler M. The American Conception of National Security and the Beginning of the Cold
War// The American Historical Review, Vol. 89, Issue 2 (April, 1984), P. 346-381; Leffler M. A
Preponderance of Power. National Security. The Truman Administration and the Cold War. Stan
ford, California, 1992.
понимания того, какой смысл вкладывали создатели новой структуры вооруженных сил в такое понятие, как «интересы национальной безопасности». М. Леффлер в своем анализе отходит от распространенного мифа «об американском идеализме и невинности США в мире реальной политике»1. Он считал, что главной целью создателей новой структуры национальной безопасности, являлось сохранение геополитического баланса сил в Европе и Азии. Обеспокоенность ростом советской угрозы Леффлер не относил к экспансионистским устремлениям Советского Союза. Он утверждал, что она появилась в результате распространенного мнения о том, что американские стратегические и экономические интересы в мире должны быть доминирующими. Именно для реализации экономических и стратегических интересов, по его мнению, потребовалось создание новой структуры национальной безопасности2.
В связи с окончанием Холодной войны в американской историографии наблюдается повышенный интерес к вопросам национальной безопасности, к эффективности структуры национальной безопасности и вооруженных сил США3. Кроме того, наблюдается и возрождение интереса к личности Дж. Форрестола и его роли в процессе «унификации»4.
Работа Т. Хупса и Д. Бринкли «Отвергнутый патриот. Жизнь и время Джеймса Форрестола» является попыткой нового осмысления феномена Холодной войны в жанре биографий ключевых фигур того периода. Потребность в написании новой биографии Дж. Форрестола авторы объяснили отсутствием научной и достоверной литературы о жизни и деятельности первого министра. Авторы критически оценили работы А. Рогоу, считая, что они не заполнили пробелы
Leffler М. The American Conception of National Security... P. 346.
2 Ibid. P. 349.
3 Coming in from the cold: Military Heritage in the Cold War. Washington, 1994; Gillon S.
America during the Cold war. Fort Worth, 1993; Young J. Cold War and Detente. 1941-1991. New
York, 1993.
4 Dorwart J. Eberstadt and Forrestal: A National Security Partnership. 1909-1949. Texas,
1991; Hoopes Т., Brinkley D. Driven Patriot. The Life and Times of James Forrestal. New York,
1992.
в изучении жизни и деятельности Дж. Форрестола и что изучить роль исторической личности нельзя только с помощью методов психоанализа1.
Конечно же, в своей монографии Т. Хупс и Д. Бринкли обратили большое внимание на происхождение Форрестола, его воспитание и образование, т.е. те факторы, которые наложили отпечаток на эмоциональное и интеллектуальное развитие будущего министра обороны. В целом, авторы оказались склонными к идеализации личности первого министра обороны. Они писали о жизни и деятельности Дж. Форрестола как о триумфе и трагедии, высоко оценивая вклад Форрестола в формирование политики национальной безопасности, называя его «архитектором» «государства национальной безопасности» и одним из самых блестящих государственных деятелей периода Второй мировой войны и начала Холодной войны . К его заслугам они отнесли построение мощного флота и структуры вооруженных сил, необходимой для ответа на «вызовы» Холодной войны. Трагедию Форрестола авторы видят в том, что он, в совершенно неподходящих для этого условиях, потребовал «реализации слишком высоких стандартов»3. История создания министерства обороны в указанной книге тесно переплетается с историей возникновения Холодной войны и представлена авторами явно с ортодоксальных позиций.
Особо значимой для нашего исследования является монография Дж. Дорварта «Форрестол и Эберстадт» . Явно занимая «постревизионистскую» позицию, автор утверждал, что, с одной стороны, министерство обороны возникло под влиянием советско-американской конфронтации, но с другой стороны, оно явилось одним из элементов создания нового «корпоративного государства» или «государства национальной безопасности» в США под влиянием серьезных экономических интересов. Кроме того, автор считал,
1 Hoopes Т., Brinkley D. Op. cit. XIX.
2 Ibid. P. 472-475.
3 Ibid. P. 474-481.
4 DorwartJ. Ebcrstadt and Forrestal: Л National Security Partnership. 1909-1949. Texas,
1991.
что Дж. Форрестол и Ф. Эберстадт сыграли самую важную роль в процессе реформирования вооруженных сил США после войны. При этом автор полагал, что Форрестол находился под сильным эмоциональным и интеллектуальным влиянием Эберстадта, основная цель которого заключалась в создании механизма влияния бизнеса на развитие военно-промышленного комплекса1.
Кроме указанных монографий, Форрестолу и его деятельности были посвящены многочисленные статьи в энциклопедиях и справочниках по истории Холодной войны. Здесь, явно в «ортодоксальной» манере, он представлен и как инициатор холодной войны, и как «первая жертва» конфронтации между США и СССР , при этом принятие Закона о национальной безопасности рассматривается как одно из эпохальных событий Холодной войны, наряду с провозглашением «доктрины Трумэна» и принятием «плана Маршалла»3.
Что касается отечественной историографии, то в ней нет специальных исследований, посвященных процессу «унификации» вооруженных сил США. Отдельные аспекты процесса «унификации» нашли свое отражение в работах В.И. Лана, Н.Н. Яковлева, Р.Г. Богданова4. Немного больше внимания уделено формированию американской системы национальной безопасности. Единственной работой, заслуживающей особого внимания в данном контексте, является исследование А.А. Агафоновой «Совет национальной безопасности США. История создания и начальный период деятельности. 1947-1960 гг.»5. В ней автор дает подробный анализ создания одного из исполнительных ведомств, сформированных в рамках Закона о национальной безопасности, - Совета на-
1 Dorwart J. Op. cit. P. 69.
2 Cold War. 1945-1991. Leader and other important Figures in the United States and Western
Europe / Ed. by B. Frankly. Vol. 1. Detroit, Washington, London, 1992; Cold War 1945-1991. Re
sources: Chronology, History, Concepts, Events, Organizations, Bibliography, and Archives I Ed.
by B. Frankly. Vol. 3. Detroit, Washington, London ,1992.
3 Coming in from the cold: Military Heritage in the Cold War. Washington: Center for air
force history, 1994. P. 73.
4 Лай В.И. США в военные и послевоенные годы (1940-1960). М., 1964; Яковлев Н.Н.
ЦРУ против СССР. М., 1979; Богданов Р.Г. США: военная машина и политика. М.,1983.
5 Агафонова А.А. Совет национальной безопасности США. История создания и началь
ный период деятельности. 1947-1960 гг. М., 1977.
циональной безопасности. Однако в данном исследовании история появления СНБ почти не связывается с процессом «унификации» (создания министерства обороны). Между тем, на наш взгляд, эти два процесса неразрывно связаны между собой и дополняют друг друга.
Кроме того, в анализируемой работе достаточно пунктирно освещается роль таких государственных деятелей как Дж. Форрестол и Ф. Эберстадт, которые оказали огромное влияние на процесс создания Совета национальной безопасности и министерства обороны. Автор связывает появление новых органов управления, решавших вопросы внешней и военной политики, со стремлением руководства США вести борьбу против «мировой угрозы коммунизма»1.
Поскольку в России наблюдается тенденция копирования (иногда слепого) и переноса на «российскую почву» многих американских институтов власти, в нашей историографии появляются статьи, в которых делаются попытки сравнительного анализа функционирования органов безопасности России и США. Однако процесс генезиса структуры национальной безопасности США в данных работах не находит должного отражения .
В целом, в отечественной научной литературе концепция «национальной безопасности» рассматривается только как оправдание «гонки вооружения» и наращивания военной мощи США3. Исследователи, работавшие в советский
1 Агафонова А.А. Указ. соч. С. 116-118.
2 Жинкина И.Ю. Оценка угроз в американской стратегии национальной безопасности //
США: экономика, политика, идеология. 1998, № 10. С. 53-66; Евстафьев Д.Г. Современные
приоритеты национальной безопасности США // США: экономика, политика, идеология.
1998, № 1. С. 13-25; Журбей Е.В. Стратегия национальной безопасности США на современ
ном этапе // Шестая Дальневосточная конференция молодых историков. Владивосток. 2001,
С.249-254; Жиикииа И.Ю. Военное превосходство США и национальная безопасность //
США-Канада: экономика, политика, культура. 2003, № 1. С. 86-100; Безруков М.Е.,
Безрукова О.М. Советы по вопросам безопасности: параллели становления и развития //
США: экономика, политика, идеология. М. 1996, № 2. С. 52-62.
3 Новоселова Н.Н. СССР и США: два подхода к проблеме международной безопасности
// Новая и новейшая история. 1981, № 6. С. 3-32.
период, стремились, в основном, отождествить концепцию «национальной безопасности» с политикой «с позиции силы»1.
Необходимо также отметить, что в отечественной историографии не нашла своего должного отражения и роль выдающихся государственных деятелей США, участвовавших в процессе «унификации». В первую очередь, это касается роли первого министра обороны США Джеймса Форрестола, который рассматривался либо как «монополист» - представитель крупного монополистического капитала в правительстве2, либо как «профашист» - представитель реакционных антидемократических кругов3. В некоторых работах Форрестол оценивался как «апологет политики и гегемонизма США, ярый антикоммунист», при этом не делалось никаких попыток анализа истоков «звериного антикоммунизма» Форрестола или объяснения его реформаторских устремлений в области национальной безопасности4.
В советский период о Форрестоле была написана только одна биографическая статья, под названием «Взлет и падение Форрестола»5. Автор данной статьи В.М. Курагин больше внимание уделил подробностям частной жизни Форрестола, чем его государственной деятельности. Оценивая роль Форрестола как государственного деятеля, В.М. Курагин утверждал, что Дж. Форрестол являлся в правительстве не просто представителем бизнеса, а «служителем большого бизнеса», поскольку именно он подготовил исходные позиции для начала
Арбатов Г.А. Безопасность в ядерный век и политика Вашингтона. М., 1980; Петровский В.Ф. Американская внешнеполитическая мысль. Критический обзор организаций, методов и содержания буржуазных исследований в США по вопросам международных отношений и внешней политике. М, 1976; Петровский В.Ф. Доктрина «национальной безопасности» в глобальной стратегии США. М., 1980; Кокоишн А.А. За фасадом глобальной политики. М., 1981.
2 Валюженич А.В. Американский либерализм. Иллюзии и реальность. М, 1976.
3 Иноземцев Н.Н. Внешняя политика США в эпоху империализма. М., 1960; Валь
ков В.А. СССР и США: их политические и экономические отношения. М., 1965.; Валюже
нич А.В. Американский либерализм. Иллюзии и реальность. М., 1976.
4 Висков СИ. Борьба в правительственных кругах США по вопросам внешней полити
ки (1945-1947)//Американский ежегодник. 1983. М., 1983.
5 Курагин В.М. Взлет и падение Форрестола // Вопросы истории. 1971, №12.
Холодной войны, реорганизовав вооруженные силы и начав гонку вооружений1. Принятие Закона о национальной безопасности 1947 г. и создание новых органов обороны и безопасности В.М. Курагин рассматривал как подготовку американского империализма к войне. Автор много внимания уделял психическому состоянию Форрестола, считая, что тот страдал шизофренией. Надо отметить, что в советской историографии за первым министром обороны закрепился жесткий стереотип психически больного человека, выбросившегося из окна с криком «Русские идут» (хотя никто этого не подтвердил).
Даже в изданной в 2001 г. «Энциклопедии российско-американских отно-шений. XVIII-XX века» о Форрестоле говорится крайне скупо . Правда, здесь упоминается тот факт, что именно Форрестол убедил Дж. Кеннана опубликовать статью под названием «Истоки советского поведения», но ничего не говорится о том, что именно благодаря Форрестолу «длинная телеграмма Кеннана» превратилась в концептуальную основу политики «сдерживания». В статье опять повторяется избитая и вызывающая сомнение фраза о том, что первый министр обороны США покончил жизнь самоубийством, выбросившись с криком: «Русские танки»3. При этом ни слова не сказано о том, что именно благодаря усилиям Дж. Форрестола в США была принята новая концепция «национальной безопасности», создано министерство обороны и такие важные подразделения исполнительной власти, как Совет национальной безопасности и Центральное разведывательное управление.
Таким образом, представленный выше анализ основных научных исследований по проблеме формирования современной системы управления американскими вооруженными силами и ее места в структуре национальной безопасности позволяет сделать вывод о том, что в отечественной и зарубежной историографии эти вопросы в массе своей изучены далеко не полностью. Существую-
1 Курагин В.М. Указ. соч. С. 105.
2 Энциклопедия российско-американских отношений. XVIII-XX века. М,. 2001. С.576.
3 Там же. С. 577.
щие исследования либо предлагают комплексную, но достаточно упрощенную картину процесса «унификации», делая упор на специфику международных отношений этого периода и игнорируя внутриполитические интересы, а также личностный фактор, либо концентрируют свое внимание на субъективных моментах, идеализируя или «демонизируя» их, не принимая в серьезный расчет, например, доминирующие международные тенденции и глобальные планы американского правительства.
В этой связи, мы полагаем, что потребность в комплексном анализе проблемы «унификации», выявлении соотношения и действенности всех ее факторов, включая роль и значение для данного процесса фигуры Дж. Форрестола, является достаточно актуальной. Источниковедческая база исследования.
Реализация целей и задач, поставленных в рамках данного исследования, потребовала привлечения широкого круга самых разнообразных источников -официальных документов правительства США, материалов законодательных слушаний, статистических данных, мемуаров, устных интервью, публикаций в прессе.
Основными источниками для написания данной работы стали многочисленные слушания в американском Конгрессе по вопросам реорганизации вооруженных сил и создания министерства обороны США. Эти слушания проходили по большому количеству законопроектов в различных постоянных и специально созданных комитетах Сената и Палаты представителей1.
1 Например, U.S. Congress. Hearing on H.R. 4742 and H.R. 7012 before House committee on Expenditures in the Executive Departments, Congress 72nd, session 1st 1932; U.S. Congress. House of Representatives. Select Committee on Post-War Military Policy. Hearing on Proposal to Establish a Single Department of Armed Forces. 78th Congress, 2 session. Washington, 1944; U.S. Congress. House of Representatives, Selected Committee on Post-War Military Policy 78th Congress, 2nd Session. J. Forrestal Testimony, April 28, 1944; U.S. Congress, Senate Committee on Military Affairs 79th Congress, 1st Session. 1945; U.S. Congress. Senate. Committee on Military Affairs Hearings on S.84 and S.1482: Department of Armed Forces; Department of Military Security. 79th Congress, lsl session. Washington. 1945; U.S. Congress, Senate Committee on Naval Affairs, Hearing on S. 2044: Unification of Armed Forces, 79"1 Congress, 2nd Session, 1946. Washington. 1946.
Особое место в работе занимает анализ слушаний по Закону о национальной безопасности США 1947 г., поскольку именно этот закон стал краеугольным камнем всей структуры национальной безопасности США и вызвал появление самых различных точек зрения на этот предмет1. Кроме того, исключительно важным оказался анализ докладов комиссии Г. Гувера по организации исполнительной ветви власти в правительстве, которые также относились к формированию структуры национальной безопасности и к вопросу о принятии поправок к Закону о национальной безопасности 1947 г.
В работе также использовались разнообразные доклады различных комитетов и комиссий Конгресса по вопросу «унификации». В этих докладах можно обнаружить не только отчеты о ходе и сути дискуссий, но даже некоторые важнейшие документы, такие, как, например, переписка между военными минист-рами и президентом Трумэном по поводу «унификации» .
Важным достоинством источников данного вида является то, что во время слушаний по различным законопроектам, имевшим отношение к реорганизации вооруженных сил, свое мнение о ней в достаточно откровенной, а порой и резкой форме, имели возможность высказать практически все более или менее влиятельные группы американского общества. Дискуссии, проходившие в залах Конгресса и часто принимавшие очень эмоциональный характер, позволяют
1 U.S. Congress. National Security Act of 1947. Hearing before the Committee on Expenditures in the Executive Departments. 80 Congress, 1st Session. Washington, 1982; U.S. Congress. National Security Act of 1947. Hearing before the Committee on Expenditures in the Executive Departments. 80th Congress, 1st Session. Appendix B. - Text of H.R. 4214. Washington, 1982; U.S. Congress. National Security Act of 1947. Hearing before the Committee on Expenditures in the Executive Departments. 80th Congress, lsl Session. Appendix C- Text of National Security Act of 1947. Washington, 1982.
U.S. Congress. The Commission on Organization of the Executive Branch of the Government. The Committee on the National Security Organization. Vol. 1-4. Washington, 1949; U.S. Congress. The Commission on Organization of the Executive Branch of the Government. Task Force Report on National Security Organization. P.I, 3. Washington, 1949.
3 U.S. Congress. Congressional Record, Volume 90, Part 1, 2. Washington, 1944; Volume 91, 1945; Volume 92, Part 1. Washington, 1946, Volume 92, Part 6. Washington, 1946; Volume 93, Part 1, Part 4-13. Washington, 1947; Volume 94, Part 1-3. Washington, 1948; Volume 95, Part 1-3. Washington, 1949.
определить интересы этих групп, общий расклад сил и возможности влиять на принятие окончательных решений, а также проследить ход борьбы наиболее влиятельных групп за право определять характер реорганизации на всех этапах ее развития.
Тем не менее, слушания нельзя назвать идеальным источником по некоторым причинам. Во-первых, это проблема поиска информации из-за огромного объема слушаний. Во-вторых, это сложности с «расшифровкой» реальных интересов отдельных общественных групп и ведомств. В-третьих, это использование процедуры «off record»: поскольку вопросы, касавшиеся обороны и национальной безопасности имели характер государственной тайны, то многие эпизоды законодательного обсуждения проблемы реорганизации вооруженных сил оставались закрытыми от общественности и не печатались в правительственных изданиях.
Важными источниками для данной работы являются также документы правительства США по рассматриваемой проблеме: внутренние и межведомственные меморандумы, переписка, послания, важные доклады министра обороны, Совета национальной безопасности, касавшиеся международных отношений, и т.п. Все эти документы, рассекреченные и опубликованные в многотомном сборнике «Внешняя политика Соединенных Штатов», позволяют проследить изменение роли министерства обороны и СНБ в принятии внешнеполитических решений1.
Из официальных документов правительства США, использованных в диссертации и относящихся к истории создания министерства обороны, в первую очередь, необходимо выделить те, которые были включены в сборник документов под названием «Министерство обороны. Документы по созданию и органи-
1 U.S. Government. Department of State. Foreign Relations of the United State (FRUS). 1947. Vol. IV. Eastern Europe. The Soviet Union, Vol. VIII. The American Republics Washington, 1972; FRUS. 1948. Vol. I. Part 1. General. The United Nations. Vol. I. Part 2. General. The United Nations. Vol. II. Germany and Austria. Washington. 1975 - 1976; FRUS. 1949. Vol. I. National Security Affairs. Washington. 1976.
зации, 1944-1978», изданный в Вашингтоне в 1978 г.1 В работе были использованы и другие документы, содержащиеся в сборниках, посвященных послевоенному периоду истории США, внешней политике и началу Холодной войны, таких как «Десятилетие американской внешней политики. Основные документы. 1941-1949 гг.», «Основные документы американской администрации. 1776-1950» и в сборнике под названием «Сдерживание: американская политика и стратегия»2.
Данному виду источников также присущи как достоинства, так и недостатки. Поскольку это официальные сборники, то их содержание тщательно редактировалось («фильтровалось») многочисленными ведомствами. Тем не менее, даже после такой проверки в них содержится огромное количество ценной информации, позволяющей выявить тенденции и взгляды официального Вашингтона на проблему «унификации».
Большое значение для данного исследования имеют документы, связанные с деятельностью президента Г. Трумэна - послания, речи «по случаю», политические заявления, письма и т.п. Эти документы, собранные в различных сборниках, позволяют судить об эволюции личной позиции президента по отношению к роли армии и необходимости реорганизации ее структуры управления. Кроме того, в них очень часто отражаются взгляды Трумэна на необходимость активно формировать американское общественное мнение в плане необходимости и направленности процесса «унификации»3.
1 The Department of Defense. Documents on Establishment and Organization 1944-19781
Ed. by Cole A. Washington, 1978.
2 A Decade of American Foreign Policy. Basic documents. 1941-1949. New York, 1968; Ba
sic Documents of American Public Administration. 1776-1950. New York, 1976; Containment:
Document on American policy and strategy. 1945-1950 / Ed. by Etzold Т., Gaddis J. New York,
1978.
3 Truman H.S. Public Papers of the United States. 1945-1949. Washington, 1961-1964;
Truman speaks. The Principal Speeches and Address of President Harry S. Truman / Ed. by C.
Clement. New York, 1946; The Truman Presidency. The origins of the Imperial Presidency and the
National Security State I Ed. by A Theoharis. New York, 1979.
Еще один тип источников, широко используемый в работе, это мемуарная литература. Особый интерес для анализа рассматриваемых в данной работе процессов представляют дневники и мемуары многих общественных и государственных деятелей, представителей администрации и военных, принимавших непосредственное участие в процессе реорганизации структуры управления вооруженными силами США1. Наиболее интересными среди них являются мемуары и дневники таких активных участников процесса «унификации», как президент Гарри Трумэн, первый министр обороны Дж. Форрестол, военный министр Р. Стимсон, начальники штаба сухопутных сил Дж. Маршалл и Д. Эй-зенхауэр, начальник штаба президента В. Леги и генерал Дж. Коллинза .
Важнейшим источником этого раздела для нас стал дневник Дж. Форре-стола3. Свой дневник первый министр обороны США начал вести с 1944 г., сразу после назначения на должность военно-морского министра. Они, кстати, писались не для публикации. После отставки с должности министра обороны, Дж. Форрестол отдал распоряжение о том, чтобы его дневники были переданы в Белый дом, что свидетельствует о секретном характере значительной части информации, содержавшейся в них. Здесь, например, были собраны собственные аналитические записи Форрестола, копии секретных документов, характе-
1 Baruch В. My Own Story. New York, 1957; Barach B. The Public Years. New York; Ken-
nan G. Memoirs, 1925-1950. London, 1968; Kennan G On Dealing with the Communist World.
New York, 1964; Harriman A. America and Russia in a Changing World. New York, 1971; Harri-
manA. Special Envoy to Churchill and Stalin 1941-1946. New York, 1975; Acheson D. Present at
the creation. My years in the State Department. New York, 1969; Byrnes J. Speaking Frankly. New
York, 1947; Bradley O. A soldier's story. New York, 1951; Clay L. Decision in Germany. New
York, 1950; Clay L. The Papers of General Lucius D.Clay. Germany 1945-1949. Bloomington,
Vol. I, 2, 1974; Lilienthal D. The Journals of David E.Lilienthal. Vol. II. The Atomic Energy
Years. 1945-1950. New York., 1964; MacArthur D. Reminiscences. New York, 1964; McCloy J.
The Challenge to American Foreign policy. Cambridge, 1953; Montgomery B. The Memoirs of
Field Marshal the Viscount Montgomery. London, 1958.
2 Truman H.S. The Truman Memoirs. Vol. I.-II. New York, 1955-56; Leahy W. I was there:
The personal Story of the Chief of Staff to President Roosevelt and Truman. New York, 1950; Mar
shall G. The Papers George Catlett Marshall. Vol. 1,2. Baltimore and London. 1981, 1986; Stim-
son H. On active service in peace and war. New. York, 1948; Collins J. War in Peacetime. The
History and lessons of Korea. Boston, 1969; Eisenhower D. At Ease: Stories I Tell to Friends. Lon
don, 1967; Eisenhower D. Eisenhower diaries I Ed. by R. Ferrell. New York. 1981.
3 ForrestalJ. The Forrestal Diaries / Ed. by Millis Washington, New York. 1951.
ристики многих действовавших в тот момент политических деятелей и т.д. Дневники пролежали в Белом доме до 1950 г., и были опубликованы только после смерти первого министра обороны. После редакторской обработки, осуществленной министерством обороны, из трех тысяч печатных страниц в дневниках осталось только около шестисот. В основном были сохранены только личные записи Форрестола. Тем не менее, как выразился редактор этого дневника У. Миллиз, это была «книга Форрестола, а не книга о нем», поскольку, в ней была сохранена аналитическая оценка послевоенной истории США, многих аспектов международных отношений, взаимоотношений с Советским Союзом и т.п. Большая часть дневника была посвящена реорганизации структуры управления вооруженными силами и истории создания министерства обороны, что особенно важно для настоящего исследования1.
Кроме того, к этому же разделу источников можно отнести и так называемые «устные интервью» (Oral History Interview), скопированные с интернет-сайта библиотеки Трумэна. Данные интервью представляют собой достаточно свободное изложение ключевыми фигурами трумэновской администрации тех событий, которые представлялись важными для специалистов-интервьюеров. В данной работе мы обратились непосредственно к проведенным интервью с помощником советника министра обороны Ф. Ларкиным, специальным советником президента К. Клиффордом, специальными помощниками министра обороны Дж. Оли, М. Лева, В. Макнейлом, заместителем министра сухопутных сил Г. Греем, помощником специального советника президента Дж. Элси и другими. Наш выбор объясняется тем, что выше перечисленные государственные деятели отвечали на вопросы об «унификации», о роли Форрестола в процессе
1 The Forrestal Diaries. P. IX-XV.
реформирования вооруженных сил и о факторах, повлиявших на решение вопроса о создании министерства обороны1.
Важным достоинством данного вида источника является наличие информации «из первых рук». Поскольку у бывших политиков, как правило, не было возможности редактировать свои ответы, то они были достаточно откровенны. Однако при анализе материалов, полученных из данного типа источников, необходимо учитывать ряд субъективных факторов, оказывавших влияние на их содержание. Во-первых, это то, что события, о которых шла речь в интервью, происходили 20-25 лет назад, и поэтому неточности и ошибки были более чем вероятны . Во-вторых, неизбежно было влияние приобретенного опыта и сложившихся стереотипов в отношении рассматриваемых событий.
В работе также используются публикации в прессе и академических изданиях. Процесс «унификации» вооруженных сил находил широкий отклик в американской печати: здесь давалась оценка тех или иных предложений по реорганизации и деятельности различных государственных деятелей и ведомств. Кроме того, на страницах печати шло собственное активное обсуждение вопроса о необходимости «унификации», многие общественные организации выражали свое отношение к созданию министерства обороны. В дальнейшем пресса активно анализировала деятельность новых органов, созданных по Закону о на-
1 Oral History Interview with Bruce С. Clarke / By J.Hess. January 14, 1970; Oral History Interview with Clark M. Clifford I By J.Hess. April 19, 1971; Oral History Interview with Clark M. Clifford/By J.Hess. April 13, 1971; Oral History Interview with Clark M. Clifford / By J.Hess. March 23, 1971; Oral History Interview with Felix E. Larkin I By J.Hess. September 18 and October 23, 1972; Oral History Interview with George M. Elsy I By Morrissey C. February 10, 1964; Oral History Interview with Gordon Gray / By McKinzie R. June 18, 1973; Oral History Interview with John H. Ohiy / By McKinzie R., Wilson T. November 30, 1971; Oral History Interview with Karl R. Bendetsen / By J.Hess. November 9, 1972; Oral History Interview with Marx Leva I By J.Hess. December 9, 1969 and June 12, 1970.OraI History Interview with Wilfred J. McNeil / By J.Hess. September 19, 1972. (")
Например, когда специального помощника президента К. Клиффорда спросили о том, какую роль сыграл Дж. Форрестол в распространении идей, представленных в «длинной телеграмме» Дж. Кеннана, он ответил: «Я не помню», хотя это была, практически, хрестоматийная история. См. Oral History Interview with Clark M. Clifford / By J.Hess. March 23, 1971. (hUp://).
циональной обороне. В газетах и журналах, например, происходило обсуждение проектов военных бюджетов на 1949 и 1950 гг.1 Поэтому данный вид источника представляет определенную ценность с точки зрения понимания отношения различных слоев американского общества к реформированию вооруженных сил, борьбы за ориентацию различных сил и интересов.
Статьи, опубликованные в тот период времени в академических периодических изданиях носили разнородный характер. Некоторые из них были посвящены только отдельным узким аспектам «унификации» и поэтому имеют вто-ростепенное значение для нашего исследования . Публикации другого типа, написанные «стратегически мыслящими» экспертами, помогают понять представления различных групп интересов в американском обществе и, особенно, в большом бизнесе, о будущем мировом порядке, о месте США в нем и роли фактора военной силы в обеспечении американских интересов на международной арене3.
Суммируя вышесказанное, следует отметить, что столь многоплановый характер привлекаемых источников обусловлен необходимостью анализа самых различных сторон такого сложного процесса, как «унификация». Экономические, политические, исторические, институциональные корни этого процесса переплетены настолько прочно, что анализ отдельных его аспектов на базе определенного типа источников вряд ли позволят воссоздать полную картину происходившего и, соответственно, сделать достоверные выводы.
1 «New York Times», 1945-1949; «New York Herald Tribune», 1945-1949; «New York
Post», 1945-1949; «Washington Post», 1945-1949.
2 Watson M. Two years of unification II Military Affairs. 1949. Vol. 13. № 4; Beers H. The
Development of the Office of the Chief of Naval Operations II Military Affairs, Vol. 10, № 1
(spring, 1946).
Kenney G. Strategic Air Command II Military review. 1947. Vol. 8, № 27; Spaatz C. Evolution of air power. Our Urgent Need for an Air Force Second to None II Military Affairs. 1947. Vol. 11, №1; Spaatz C. Strategic Air Power: Fulfillment of a Concept II Foreign Affairs. 1946. Vol. 4, № 24; Souers S. Policy Formulation for National Security II American Political Science Review. 1949. Vol. 7, №43.
Хронологические рамки исследования.
Данное исследование начинается с обзора структуры вооруженных сил США в период с конца XVIII в. и до начала Второй мировой войны. В этот период времени в адрес Конгресса поступали многочисленные предложения о реорганизации вооруженных сил. Однако они не были поддержаны представителями военных министерств и не привели к значительным изменениям в структуре.
Основная часть данной работы охватывает период с осени 1943 г., по май 1949 г. В ноябре 1943 г. Дж. Маршалл представил на рассмотрение Конгресса предложение о создании министерства обороны. Именно с этого момента в законодательном органе стали серьезно рассматривать вопрос о реорганизации системы управления вооруженными силами. Соответственно, эта дата является нижней границей исследования. Верхней границей является май 1949 г., когда были приняты поправки к Закону о национальной безопасности США. Эти поправки окончательно изменили структуру управления вооруженными силами и закрепили создание таких новых органов, как министерство обороны, Совет национальной безопасности, Центральное разведывательное управление и Управление ресурсов национальной безопасности.
Цель и задачи исследования.
Исходя из всего вышесказанного, главной целью настоящей работы является попытка комплексного исследования процесса послевоенной реорганизации структуры управления вооруженными силами США и определение роли первого министра обороны США Дж. Форрестола в этом процессе.
Для решения поставленной цели необходима реализация следующих задач: выявить причины возникновения проблемы «унификации» структуры управления вооруженными силами США;
определить основных участников («группы интересов») процесса реформирования структуры управления вооруженными силами, рассмотреть их предложения и конечные цели;
проследить основные тенденции процесса формирования законодательной базы «унификации», позволяющие отразить эволюцию позиций и изменение удельного политического веса главных групп интересов;
определить новое место и новую роль, которые получили вооруженные силы в структуре созданной системы национальной безопасности;
выяснить степень влияния таких ключевых государственных деятелей того периода на процесс «унификации», как Гарри Трумэн, Дж. Маршалл и, особенно, Дж. Форрестол;
определить характер деятельности и эффективность работы первого министра обороны США на этапе существования Национального военного управления (1947- 1949 гг.);
выявить основные факторы и причины, заставившие наиболее влиятельные группы американского истэблишмента пересмотреть в 1947 — 1949 гг. свои взгляды на степень централизации структуры управления вооруженными силами, и определить роль Дж. Форрестола в этом процессе;
установить степень влияния новых органов исполнительной власти на формирование американской внешней политики в период начального этапа Холодной войны.
Методы исследования. Общая направленность данного исследования, заключающаяся в необходимости осуществления комплексного анализа процесса «унификации» структуры управления вооруженными силами США, потребовал от автора использования широкого спектра различных методов. При-
менение методов анализа и синтеза, дедукции и индукции позволило определить общий характер исследования. Кроме того, эти методы широко использовались при работе с источниками и литературой.
Детальное изучение процесса генезиса различных подходов к проблеме реорганизации структуры управления вооруженными силами потребовало от автора активного использования историко-генетического метода. При оценке влияния существовавших политических течений и групп интересов в администрации, боровшихся за различные пути достижения, как целей национальной безопасности, так и своих узкогрупповых интересов, применялся сравнительно-исторический метод.
Необходимость осуществить оценку взаимодействия различных сторон и групп в администрации и обществе (особенно там, где дело касалось выработки компромиссов) обусловила достаточно широкое применение в данном исследовании структурно-функционального метода. Институциональный подход активно применялся в данной работе для анализа деятельности различных министерств и ведомств в администрации Трумэна.
Для изучения деятельности не только лиц из высших эшелонов власти, руководивших процессом «унификации» (Дж. Форрестол, Г. Трумэн, Дж. Маршалл и т.д.), но и тех экспертов, которые принимали участие в разработке предварительных проектов (Ф. Эберстадт, Дж. Коллинз) в диссертации широко использовался биографический метод. Проблемно-хронологический подход активно применялся для изучения эволюции процесса выработки планов «унификации» и анализа задач, которые ставило перед собой американское правительство.
И, наконец, немаловажное значение для написания диссертационного исследования имел междисциплинарный подход, предусматривающий использование не только исторических категорий и моделей, но также экономических, политологических и социологических подходов. Наиболее активно этот метод применялся при определении причин необходимости «унификации» и создания
новой структуры национальной безопасности, а также для выявления истоков и сущностных черт мировоззрения первого министра обороны США.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в отечественной историографии здесь осуществляется комплексный анализ процесса «унификации» структуры управления американских вооруженных сил, имевшего место во второй половине 40-х гг. В рамках этого анализа показаны процессы формирования различных подходов к проблеме «унификации», показана эволюция этих подходов и, наконец, продемонстрирован и проанализирован результат этих процессов в форме Закона о национальной безопасности 1947 г. и поправок к нему 1949 г. В исследовании предлагается разносторонняя оценка экономических, политических, исторических, личностных и других факторов, повлиявших на этот процесс.
В данном исследовании существенно углублено понимание места и роли, которое получили американские вооруженные силы в системе национальной безопасности США в начальный период Холодной войны. Кроме того, прослежена связь между международными планами администрации Трумэна и этой новой ролью, а также выявлены факторы влияния американского бизнеса на формирование этой новой роли. В этой связи немаловажное значение имеет предпринятый в работе детальный анализ процесса поляризации мнений по вопросу «унификации» и национальной безопасности, а также способов достижения компромиссов по таким сложнейшим вопросам. Продвижение в этом направлении существенно расширяет рамки наших представлений о процессе принятия решений внутри американской администрации.
И, наконец, в данном исследовании впервые в отечественной историографии делается попытка объективного анализа роли Дж. Форрестола в создании современной структуры управления вооруженными силами США. Этот анализ осуществляется на основе детального изучения истоков и сущности его мировоззрения, его политической активности в период борьбы за идеологию будущей «унификации» и его деятельности на посту министра обороны.
Структурные изменения в системе управления американскими вооруженными силами до Второй мировой войны
Со времен основания республики и вплоть до 1947 г., когда был принят Закон о национальной безопасности, американские вооруженные силы отличались отсутствием централизованной системы управления. Два существовавших военных министерства (сухопутных и военно-морских сил) действовали как независимые структурные подразделения американского правительства1. В начальный период истории США не было необходимости координации между родами войск, поскольку армия в основном была занята борьбой с индейцами, а флот защищал торговлю. Общее управление армией США в тот период осуществлял президент как верховный главнокомандующий и глава исполнительной власти. Кроме того, эффективность координации родов войск во многом зависела от личного отношения к этой проблеме военных министров, а во время совместных операций от командиров соответствующих уровней2.
Очень часто военные министры не имели ни малейшего желания согласовывать деятельность своих министерств. Очень типичной в этом отношении была, например, точка зрения X. Гаррисона, военного министра в кабинете президента Вудро Вильсона. Когда министр ВМФ обратился к нему с предложением о координации совместных операций, военный министр ответил: «Джо, мне наплевать на ВМФ, а вам всем наплевать на армию. Вы работаете со своим механизмом, а я со своим. Я индивидуалист, и я против совместных операций»1.
Конечно же, не все военные министры были такими индивидуалистами как X. Гаррисон. Так, например, военный министр Э. Стэнтон в ходе гражданской войны активно добивался улучшения межведомственной координации, правда, за счет перевода ВМФ под контроль армии. Министр ВМФ Г. Уэллес писал в своем дневнике, что он не одобрял «эти претензии» и утверждал, что мы «были равными и должны были быть готовы сотрудничать с армией в случае необходимости, но не подчиняться их приказам». Президент Линкольн поддержал взгляды Г. Уэллеса .
Тем не менее, некое решение проблемы координации действий между родами войск стало вырисовываться уже во второй половине XIX в. на основе принципа «взаимного сотрудничества». Смысл данного принципа заключался в том, что командующие родов войск должны были самостоятельно достигать согласия в том, как лучше взаимодействовать во время конкретных операций. Лучшей иллюстрацией такого подхода являлись, например, совместные действия в нескольких сражениях в ходе гражданской войны, а также во время нескольких операций в период войны с Мексикой. В этих случаях принцип «взаимного сотрудничества» действовал достаточно эффективно3.
Однако чаще всего принцип «взаимного сотрудничества» не работал. Классический пример этого - кампания по захвату Сантьяго-де Куба в 1898 г. в период войны с Испанией. Командующий сухопутными силами генерал-майор В. Шафтер хотел, чтобы флот захватил гавань Сантьяго и атаковал испанские войска с тыла. Командующий ВМФ адмирал В. Сампсон отказался это делать до тех пор, пока сухопутные силы не обезвредят подходы к гавани. После безрезультатных попыток каждого из командующих добиться друг от друга уступок, за решение проблемы взялся президент У. Маккинли. Он отдал приказ, чтобы командующий сухопутными силами и командующий ВМФ обеспечили взаимодействие во время атаки на Сантьяго-де Куба и договорились о времени и способе наступления1. И это, кстати, не единственный пример того, как военные руководители США оказывались не в состоянии координировать действия без вмешательства президента.
В 1903 г. в рамках администрации Теодора Рузвельта была предпринята первая попытка обеспечить взаимодействие родов войск посредством создания Общего бюро армии и ВМФ2. Оно было создано с согласия военного министра Э. Рут и министра ВМФ Дж. Лонга. Главным предназначением Общего бюро являлось «достижение согласия в вопросах, касающихся взаимодействия двух родов войск»3. Общее бюро состояло из четырех представителей от каждого военного министерства, которые сохраняли свои непосредственные обязанности в собственных ведомствах и поэтому мало внимания уделяли вопросам общей координации4 (см. схему №2).
Достижение консенсуса в вопросе изменения структуры управления вооруженными силами США (весна 1946 г. -лето 1947 г.)
Выступление президента сразу привлекло еще большее внимание прессы и общественного мнения к проблеме реорганизации. В течение полутора лет до принятия Закона о национальной безопасности продолжалась яростная полемика. Как писал Роберт Донован, «вопросы унификации вызывали в Вашингтоне вспышки гнева и накаляли страсти, так как они затронули амбиции, традиции и роль сухопутных, военно-морских и военно-воздушных сил. Кроме того, они касались политического влияния и распределения фондов между родами войск»1.
Даже твердые сторонники «унификации» имели сомнения в отношении отдельных ее аспектов. Так, например, Д. Эйзенхауэр, который поддерживал идею создания единого военного министерства, выступил в газете «Нью-Йорк Тайме» против упразднения или изменения статуса морской пехоты .
Возникшая широкая дискуссия в обществе и давление президента заставили Конгресс вернуться к обсуждению вопроса о реорганизации структуры управления вооруженных сил. В конце декабря - начале января 1946 года сенатский комитет по военным делам под председательством сенатора
Э. Томаса вновь приступил к слушаниям по вопросу о реорганизации . В ходе слушаний в подкомитете, состоящем из сенаторов Э. Томаса, Л. Хилла и У. Остина, было составлено девять черновых вариантов законопроекта. После трехмесячной напряженной работы был представлен окончательный единый вариант нового билля по «унификации» всех родов войск (S. 2044), который жестко следовал президентским рекомендациям и включал некоторые предложения Эберстадта. 13 мая доклад подкомитета был одобрен практически всем комитетом Ричардсона (13 -2)3.
Законопроект Томаса-Хилла-Остина предусматривал создание единого военного министерства, должности министра обороны и начальника штаба КНШ. Гражданскому министру должен был принадлежать полный контроль над министерством. Он должен был подчиняться только президенту. Законопроект предполагал создание некоторых органов, рекомендованных «планом Эберстадта» - Управление ресурсов национальной безопасности, ЦРУ и Совет обороны, - которые должны были осуществлять координацию между военными ведомствами и остальной частью правительства. В рамках КНШ предусматривалась разработка общей военной программы, общих стратегических планов и общего бюджета. Военные министры должны были быть лишены прямого доступа к президенту. Хотя этот законопроект предоставлял значительную автономию сухопутным силам, ВМФ и ВВС, тем не менее, вопросы о статусе авиации в составе сухопутных сил и флота, а также о ведомственной принадлежности морской пехоты не были решены4.
Законопроект был одобрен президентом. Представители ВМФ как всегда выступили «против» как в комитете, так и в прессе. Дж. Форрестол заявил президенту, что «структура, предложенная законопроектом полностью неработоспособная» . Президент был возмущен потоком оппозиционных выступлений в прессе. Он был поражен тем, что представители ВМФ продолжали выступать против «унификации» даже после того, как он объявил ее официальной политикой администрации в декабре 1945 г. Конечно, Трумэн мог заставить адмиралов «замолчать», но тогда бы его обвинили в злоупотреблении властью и нарушении свободы слова. И тогда шансы на получение нового закона были бы сведены на «нет». Поэтому президент решил не препятствовать ходу слушаний в Конгрессе и комментариям в прессе2.
После того, как законопроект S. 2044 был положительно рассмотрен в сенатском комитете по военным делам, он был направлен на рассмотрение в сенатский комитет по военно-морским делам. В течение недели представители военно-морских сил выступали в своем комитете с критикой законопроекта. С самыми резкими заявлениями перед комитетом выступил командующий морской пехотой Александр Вандергрифт. Он настаивал на том, что морская пехота должна остаться самой эффективной и мобильной частью ВМФ3.
9 мая 1946 г., после того как на слушаниях был объявлен перерыв, председатели комитетов по военно-морским делам в Сенате и Палате представителей, Д. Уолш и К. Винсон, написали письмо министру ВМФ Джеймсу Форрестолу, обрисовав их собственные взгляды на законопроект S. 2044 и перечислив те пункты, которые, по их мнению, Конгресс не одобрит4.
Деятельность первого министра обороны в системе национальной безопасности США
Первоначально дата принятия присяги на должность министра обороны была назначена на 22 сентября. Однако Трумэн не стал дожидаться этой даты -присяга была срочно перенесена на 17 сентября. Это случилось из-за того, что 15 сентября президент, возвращаясь с конференции в Рио-де-Жанейро и просматривая сводки разведки, натолкнулся на предостережение о том, что коммунистическое правительство Югославии прекратило переговоры с Италией и могло попытаться захватить город Триест, несмотря на присутствие там американских и английских вооруженных сил. Президент решил, что, учитывая данные обстоятельства, Дж. Форрестолу следовало занять пост немедленно, и он сообщил об этом в Вашингтон1.
17 сентября, во время принятия присяги, Форрестол сказал, что реорганизация вооруженных сил будет проходить «эволюционным, а не революционным путем». Поэтому, по его словам, «интеграция может занять месяцы, а может быть и годы»2. Это означало то, что единое командование будет создаваться постепенно, без болезненной ломки существующих структур.
Джеймс Форрестол считал, что принятие Закона о национальной безопасности 1947 г. означало его полную победу. Именно в соответствии с его рекомендациями был создан Совет национальной безопасности и Национальное военное управление, а не министерство обороны, как того хотели представители сухопутных сил. Кроме того, место, роль и объем власти министра обороны также соответствовали его представлениям1.
Дж. Форрестол считал, что вооруженные силы играли главную роль во всей структуре национальной безопасности, и эта роль была закреплена Законом о национальной безопасности. Однако размер, состав и использование вооруженных сил всегда зависят от внешнеполитических установок. Поэтому, находясь на посту министра обороны, Форрестол видел свою задачу не только в том, чтобы наладить эффективное управление вооруженными силами в соответствии с ролью и местом США в системе международных отношений, но он также считал необходимым обеспечение эффективности деятельности всей структуры национальной безопасности.
Исходя из этого, Дж. Форрестол пытался обеспечить самую тесную координацию внешней политики и вопросов обороны. Соответственно, он рассматривал Совет национальной безопасности в качестве важного инструмента такой координации и поэтому добивался того, чтобы СНБ играл важную роль в определении политики США. Таким образом, на наш взгляд, необходимо, прежде всего, проанализировать взаимоотношения Форрестола как руководителя Национального военного управления и Совета национальной безопасности.
Обсуждая повестку дня для первой встречи СНБ, некоторые руководители администрации считали, что для начала надо обсудить общие вопросы. Однако министр обороны, его военные советники и заместитель госсекретаря Роберт Ловетт полагали, что конкретная ситуация в Италии должна быть рассмотрена в первую очередь, и должна стоять на повестке дня в СНБ. Таким образом, Форрестол уже в ходе подготовки первой встречи стремился к тому, чтобы СНБ играл важную роль в определении конкретной внешней политики1.
Однако президент занял иную позицию. Дело в том, что Закон о национальной безопасности не разграничивал четко взаимоотношения между президентом, военными и госдепартаментом. Опираясь на это обстоятельство Г. Трумэн, с момента первой встречи СНБ в сентябре 1947 г. и почти до начала Корейской войны, мало обращал внимания на рекомендации СНБ и редко присутствовал на его заседаниях2. Такое его отношение ко вновь созданному органу было не случайным.
Еще в ходе обсуждения идеи создания СНБ представители Бюджетного бюро предупреждали президента о том, что данный орган может угрожать его прерогативам при принятии политических решений. Учитывая это предостережение, Трумэн решил внести ясность в этот вопрос. Поэтому в течение первых десяти дней после принятия Закона о национальной безопасности будущий министр обороны Джеймс Форрестол и директор Бюджетного бюро Джеймс Вебб сели за один стол, чтобы разработать возможные модели принятия политических решений в области национальной безопасности.
