Содержание к диссертации
Введение
1 Формирование институтов Общей политики безопасности и обороны 20
1.1 Договор о Европейском Союзе: формирование Общей внешней политики и политики безопасности, 1992 - 1997 гг. 20
1.2 Углубление сотрудничества в области безопасности и обороны, 1998-2006 гг . 40
1.3 Современная структура Общей политики безопасности и обороны, 2007-2012 гг . 61
2 Эволюция механизма принятия решения в рамках Общей политики безопасности и обороны 76
2.1 Формирование механизма Общей политики безопасности и обороны, 1992 - 2002 гг. 76
2.2 «Европейская стратегия безопасности» как ответ на новые вызовы и угрозы 98
3 Сотрудничество стран Европейского Союза по обеспечению Общей политики безопасности и обороны 125
3.1 Взаимодействие в военной и военно-технической области 125
3.2 Развитие гражданской составляющей Общей политики безопасности и обороны 157
3.3 Проблемы финансирования Общей политики безопасности и бороны 177
Заключение 195
Список использованной литературы и источников
- Углубление сотрудничества в области безопасности и обороны, 1998-2006 гг
- Современная структура Общей политики безопасности и обороны, 2007-2012 гг
- «Европейская стратегия безопасности» как ответ на новые вызовы и угрозы
- Развитие гражданской составляющей Общей политики безопасности и обороны
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Европейский Союз и Россия находятся в общем пространстве внешней безопасности, и это определяет необходимость внимательного изучения европейской интеграции в военно-политической сфере. Европа была и остается важнейшим экономическим партнером России. Однако роль Евросоюза в вопросах международной безопасности невелика по сравнению с его экономическим весом. Тем не менее, развитие Союзом Общей политики безопасности и обороны (ОПБО) вызывает множество вопросов со стороны России.
Россию и Европейский Союз (ЕС) объединяет стремление к обеспечению стабильности в Европе, однако их позиции во многом часто расходятся. С отдельными странами Евросоюза у России существуют противоречия в вопросах обеспечения международной безопасности. Это может существенно затруднить совместный российско-европейский диалог, т.к. в области ОПБО почти любая страна ЕС может сорвать принятие общих решений.
В предшествующие годы холодной войны европейскую безопасность обеспечивали НАТО и США, и сегодня Евросоюз продолжает активно сотрудничать с альянсом, где по- прежнему сильно влияние США. Общая политика безопасности и обороны Союза частично опирается на ресурсы и возможности НАТО, однако последние десятилетия демонстрируют, что европейские взгляды все чаще расходятся с американскими подходами в вопросах международной безопасности. России важно понимать и правильно интерпретировать развитие Общей политики безопасности и обороны ЕС, а также реальное соотношение сотрудничества Евросоюза с НАТО и Россией.
Стремление Европейского Союза к самостоятельности будет усиливаться, поэтому сейчас важно оценить потенциал и эффективность ОПБО, а также тенденции ее развития для выработки стратегии России по отношению к ЕС.
Степень изученности темы. Несмотря на свою недолгую историю ОПБО является многогранным предметом для исследования, т. к. затрагивает вопросы международной безопасности, европейской интеграции и внешней политики европейских государств. С точки зрения теорий международных отношений вопросы ОВПБ изучаются в рамках нескольких подходов: неореализма, неофункционализма, федерализма, неолиберального межправительственного подхода и социального конструктивизма.
Родоначальники неореализма К. Уолтц и Дж. Миршаймер утверждали, что европейское военно-политическое сотрудничество является продуктом холодной войны, обусловленное необходимостью консолидации капиталистического лагеря. Многие неореалисты расценивают европейскую интеграцию как союз между противниками, который позволяет сохранить мир между странами ЕС и усилить их общий потенциал перед лицом новых внешних угроз. Неореалист С. Уолт предложил альтернативную теорию баланса угроз, в соответствии с которой страны объединяются против наиболее угрожающего, а не сильнейшего государства в системе. Некоторые неореалисты связывают появление ОПБО с «мягким балансированием», т.е. не военным, а политическим противостоянием с США, нацеленное на повышение самостоятельности и роли ЕС как мирового политического лидера. Таким образом, неореализм связал возникновение ОПБО с внешними факторами и угрозами безопасности.
Одними из первых появление ОПБО как следствие развития интеграции попытались объяснить федералисты. Они представляли будущую Европу в качестве супердержавы или особой наднациональной политической единицы, которая обеспечивала бы безопасность составляющим ее государствам. Поэтому развитие военно-политического сотрудничества виделось ими как главная цель европейской интеграции. Идеи федералистов были широко распространены среди политических деятелей европейской интеграции: Ж. Монне, В. Хальштейна, Й. Фишера. Этот подход хорошо отражал мотивы европейской интеграции, но как и неореализм он не давал ответа на вопрос, почему страны жертвуют своим суверенитетом ради общего блага. Федералистам не удается объяснить сохраняющийся межгосударственный характер ОПБО, и неудачи европейских стран в создании общей армии.
В отличие от федерализма, по мнению неофункционалистов, военно-политическое сотрудничество могло стать неумышленным следствием углубления экономической интеграции. Э.Б. Хаас утверждал, что за счет наднационального уровня принятия решений этой системе присущ эффект «перетекания» (spill-over effect) - процесс непрямого проникновения политического контекста. Таким образом, ОПБО появилось в результате расширения экономической интеграции в область внешней политики, а затем распространилась на сферу безопасности и обороны. Последовательность «перетекания» также объясняет, почему оказались безуспешными ранние попытки интеграции в военно- политической сфере. Однако неофункционалисты не претендуют на поиск конечного результата интеграции, уделяя гораздо большее внимание исследованию ее механизма.
В конце 1980-ых гг. Э. Моравчик предложил для анализа политических процессов интеграции использовать неолиберальный межправительственный подход. В рамках него сотрудничество европейских стран рассматривалось как игра на национальном и межнациональном уровнях. Ее результат определялся нахождением, так называемого, «общего знаменателя» между интересами различных политических и социальных групп. Логика неолиберального межправительственного подхода позволила оценить роль отдельных государств и национальных политических групп в складывании ОПБО, но она игнорировала усиливающееся влияние наднациональных органов ЕС.
Этот аспект нашел свое объяснение в рамках новой парадигмы - социального конструктивизма. Структурный анализ А. Вендта исходит из того, что идентичности и интересы отдельных агентов формируются теми структурами, которые их окружают и частью которых они волей-неволей являются. Таким образом, европейская интеграция рассматривалась как процесс конструирования европейского общества. Благодаря европеизации, социализации и интернационализации многие страны отказались от национальных интересов, предпочитая более широкое использование региональных подходов к безопасности, результатом чего явилось создание ЕС и развитие ОПБО.
Конкретно-исторические исследования ОПБО стали появляться в начале 1990-х гг. с выходом вопросов безопасности и обороны на повестку дня ЕС. В июле 1990 г. при Западноевропейском Союзе (ЗЕС) был создан Институт по изучению безопасности. Одни из самых первых работ Института были посвящены вопросам о будущем НАТО и ЗЕС, роли США в системе европейской безопасности, а также о последствиях расширения Европейского Сообщества.
Большинство зарубежных исследований начала 1990-х гг. были посвящены новому механизму ЕС - Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ). В работах в основном фиксировались новшества, привнесенные Маастрихтским договором. Процесс формирования странами ЕС совместной обороны после окончания холодной войны освещался еще достаточно слабо и в большинстве случае касался непосредственно межгосударственного взаимодействия вне рамок Союза.
Одной из самых известных работ этого периода стало исследование К. Хилла, посвященное оценке внешней политики ЕС по критерию «разрыва между возможностями и ожиданиями». Впоследствии данный подход стал часто использоваться учеными и политиками как критерий оценки, но зачастую сводился к обозначению недостатков ОПБО. Подход К. Хилла стал особенно популярен в эмпирических исследованиях, рассматривающих деятельность ЕС на примере разрешения Балканского конфликта до создания Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО), а затем и первых миротворческих миссий ЕС.
Наиболее интенсивное изучение европейской военно-политической интеграции проводится на современном этапе (2000-е гг.). В 2001 г. Совет ЕС унаследовал от ЗЕС Институт по изучению безопасности. Институт значительно расширил научную тематику, включив теоретические и эмпирические исследования вопросов безопасности и обороны. Например, Г.-Г. Эрхарт предложил рассматривать ЕС как «провайдера коллективной безопасности». Эта концепция делала упор на современные вызовы безопасности и учитывала специфику европейской интеграции на современном этапе. На основе серий интервью с официальными лицами К. Май'е и Д. Кроссу удалось провести уникальное исследование внутренней культуры военного и гражданского направлений ЕПБО. Одна из последних коллективных работ Института освещает результаты формирования институциональной структуры и процесса принятия политических решений в области ЕПБО до вступления Лиссабонского договора в силу. В работе также проведена оценка ресурсного обеспечения ОПБО, сотрудничество ЕС с другими международными организациями по вопросам безопасности, а также сделан огромный вклад в исследование практического опыта военных и гражданских миссий ЕС. Однако за рамками анализа остались вопросы позиций стран ЕС в отношении ОПБО, различия в подходах европеистов и атлантистов, миротворцев и военных. Также авторами не ставилось целью рассматривать динамику развития ОПБО, ее роль в системе европейской безопасности.
Обобщающих исторических исследований ОПБО монографического характера в отечественной литературе нет. Тема по-прежнему рассматривается в рамках более широкого направления политики ЕС ОВПБ. Таковы диссертации Е.Э. Горбатовой, Р.О. Лобанова, Р.В. Орешкина, В.В. Тиховой, С.В. Уткина. Первая попытка всестороннего анализа ОПБО была предпринята Н.Н. Коварским. В работе освещены проблемы автономности формирования ОПБО, ограниченности ресурсного обеспечения, сотрудничества ЕС с Россией в области безопасности и обороны. Не отражены последствия внедрения «Европейской стратегии безопасности». Недостаточно исследована тема военно-технического сотрудничества стран ЕС. В диссертации представлен анализ операций ЕС, но он проведен без учета общего контекста развития ОПБО.
Среди монографических работ зарубежных авторов интерес представляет диссертация Дж. Грэви. В своем исследовании автор обратился к концепции международных режимов. Это позволило выявить ряд динамических, структурных и качественных изменений ОПБО, свидетельствующих об углублении военно-политической интеграции. Данный подход позволил провести оценку взаимозависимости нормативного, институционального и бюрократического уровней ОПБО, а также отследить, оказываемое ими влияние на сотрудничество стран ЕС в военно-политической сфере.
Ряд исследований ОПБО посвящен изучению проблем военно-технического сотрудничества. К сожалению, большинство из них содержит поверхностный исторический анализ и сосредоточено на экономических и политических аспектах освещаемых вопросов. На этом фоне резко выделяется работа Т.Н. Андреевой. В ней были определены основные исторические этапы развития военно-технического сотрудничества европейских стран до образования Европейского оборонного агентства. Однако исследование лишь вскользь затронуло вопросы формирования общего европейского рынка вооружений, оставила за рамками анализа сопоставление европейского и американского военно-промышленных потенциалов.
В общем виде в зарубежной и отечественной литературе освещен вопрос сотрудничества стран ЕС по обеспечению ОПБО. Большинство работ содержит общие сведения о проблемах военного и гражданского обеспечения ОПБО, не дают оценок результата сотрудничества стран ЕС по вопросам ресурсного обеспечения. Оставлены без должного внимания вопросы реформирования европейских вооруженных сил. Отсутствуют исследования истории многонациональных вооруженных формирований в Европе. Попыткой восполнить этот пробел является работа сотрудника Института ЕС по изучению безопасности Г. Линдстрома. Однако в нем проведен анализ только боевых групп ЕС.
Начиная с 2003 г. исследования ОПБО пополнились работами, анализирующими военные и гражданские миссии ЕС. В основном они служат для оценки эффективности механизма ОПБО и основываются на подходе К. Хилла. Преимущественно этой проблематикой занимаются европейские исследователи, т.к. для отечественных авторов затруднен доступ к полноценным источникам информации по проводимым операциям.
Исследователи ОПБО продолжают обращаться и к традиционным вопросам военно- политической интеграции в Европе, например, изучение роли европейских государств в формирования военного измерения ЕС. Такова тема монографии Т.Н. Андреевой, посвященная сотрудничеству Великобритании и Франции в этой сфере. Работы К. Зуевой и А.И. Червякова содержат анализ многолетней инициативы Франции в развитии военного потенциала Европы. Особую роль Германии в развитии ЕПБО и ее период председательства в Совете ЕС рассмотрен в работах Е. Гросс, Т. Зехетнера и Э.Дж. Кирхнера, а также в диссертации О.Ю. Семенова. Изучен вопрос участия Скандинавских стран в развитии ЕПБО, их позиции в отношении миротворческих операций, проводимых ЕС. Уделено внимание и особенностям отношений к ОПБО стран Центральной Европы.
Находят интерес среди исследователей вопросы функционирования формирующегося механизма и институтов ОПБО. Но среди них нет исторических исследований, которые бы отражали динамику становления и развития ОПБО. Проводимый в них анализ сводится к оценке деятельности основных органов ОПБО.
Важной стороной исследования ОПБО является рассмотрение вопроса трансатлантического сотрудничества. Основной спектр проблем, касающийся этой темы, значительно не изменялся на протяжении более 50 лет: соперничество между атлантистами и европеистами, распределение бремени в рамках НАТО, европейская опора Североатлантического альянса, вопросы военно-технического обеспечения, особенности членства европейских государств в ЗЕС, НАТО и ЕС.
Оживленная дискуссия и серия последних исследований ОПБО была вызвана процессом разработки и принятия сначала Конституции ЕС, а затем Лиссабонского договора. Многие из работ написаны по горячим следам и содержат субъективные оценки авторов, а не конкретно-исторический анализ произошедших событий и изменений в ОПБО.
Таким образом, в изучение ОПБО достигнуты некоторые результаты. К настоящему моменту накоплен обширный теоретический и эмпирический материал. Преимущественно в работах исследователей история формирования ОПБО представлена в самом общем виде. В некоторых исследованиях в какой-то мере содержится анализ институтов и механизма функционирования ОПБО. Но в них не отражена динамика становления и развития ОПБО. Некоторое раскрытие получили вопросы европейского военно-технического сотрудничества. Однако их освещение проводилось в отрыве от анализа военно-промышленного потенциала стран ЕС. Слабо изученными остаются вопросы сотрудничества стран ЕС по обеспечению ОПБО, военными, гражданскими и финансовыми ресурсами. Требуется исследование концептуальной эволюции ОПБО. Специальных работ, посвященных истории развития Общей политики безопасности и обороны, нет.
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении факторов и закономерностей формирования и эволюции Общей политики безопасности и обороны Европейского Союза. Для достижения поставленной цели предполагается решить ряд задач:
выявить этапы развития европейской политики безопасности и обороны, определить их специфику;
охарактеризовать условия становления и развития европейской политики безопасности и обороны;
рассмотреть процесс формирования институциональной структуры ОПБО;
проанализировать механизм функционирования ОПБО;
осветить формы сотрудничества стран ЕС в области ОПБО;
оценить последствия развития ОПБО для стран ЕС и международного сообщества в целом.
Объектом исследования является Общая политика безопасности и обороны Европейского Союза.
Предмет исследования - закономерности и факторы развития европейской интеграции в области обеспечения безопасности и обороны.
Территориальные рамки работы - страны Европейского Союза. В рамках изучаемого периода количество стран-членов ЕС выросло с 12 до 27 государств, т.е. более чем в два раза. Европейские страны относятся к категории высокоразвитых государств, но они сильно различаются между собой как по суммарному потенциалу, так и по вовлеченности в европейскую интеграцию. Выступая единым актором на международной арене, Европейский Союз может оказывать серьезное политическое влияние, но пока национальные интересы играют определяющую роль в Европе, вопросы обороны и безопасности могут служить причиной раскола между странами ЕС.
Хронологические рамки исследования - 1998 - 2012 гг. Нижняя граница периода обусловлена активизацией сотрудничества между странами ЕС в области безопасности и обороны после встречи Великобритании и Франции в Сан-Мало. Принятая на встрече декларация стала отправной точной в вопросе становления Общей политики безопасности и обороны. С целью наиболее полного анализа институтов и ресурсного обеспечения ОПБО представляется необходимым частное расширение нижней границы хронологических рамок. Верхняя граница периода ограничена актуальным состоянием Европейского Союза, характеризующегося реализацией реформ, заложенных в Лиссабонском договоре.
Методологической основой исследования стали принципы историзма, объективности и методологического плюрализма. Для реконструкции эволюции ОПБО был использован ретроспективный метод. Его применение позволило выявить основные причины формирования и закономерности развития ОПБО. Метод периодизации дал возможность сопоставить ключевые события в эволюции ОПБО, определить их значимость. Получить
наиболее полную картину функционирования ОПБО позволило привлечение системного метода. Был проведен анализ взаимодействий элементов системы ОПБО и ее подсистем (военного и гражданского направлений), выявлены факторы, повлиявшие на развитие ОПБО. В исследовании также использовались общенаучные методы познания: классификация и обобщение, сравнение и анализ данных статистики. Изыскания автора свидетельствуют о возможности изучения ОПБО в рамках синергетического подхода. С целью комплексного анализа ОПБО рассматривалась с точки зрения концепции безопасности. Учитывался многоуровневый характер категории безопасность, проявляющийся в ее внешней и внутренней природе, военной и гражданской составляющей, оборонительном и наступательном направлении.
Источниковая база исследования представлена широким кругом документов и материалов, которые можно разделить по типо-видовым признакам на нормативные акты, документы делопроизводства, межгосударственные соглашения и документы международных организаций, статистико-справочные издания, ресурсы ИНТЕРНЕТ.
Основной массив источников составили нормативные акты. Среди них можно выделить договоры о Европейском Союзе и Европейском Сообществе, решения Совета ЕС, в которых отчетливо прослеживается эволюция сферы безопасности обороны ЕС, от одного из элементов Общей внешней политики и политики безопасности до отдельного направления политики Союза. К этой категории источников также можно отнести документы Совета ЕС концептуального и стратегического характера. Их анализ важен не только для осмысления специфики ОПБО, но и ее критической оценки. На примере сравнения стратегий по обеспечению безопасности ЕС и США становится очевидна разница подходов двух международных акторов, казалось бы, опирающихся на схожие постулаты.
К нормативным актам также относятся многочисленные решения Совета ЕС. Они имеют определяющее значение для развития и функционирования ОПБО. В фонде Совета ЕС содержатся разнообразные материалы законодательного характера: решения о создании органов ОПБО, директивы и процедуры, определяющие их обязанности и функции, постановления, регулирующие деятельность финансовых инструментов.
Особое место среди источников занимают документы делопроизводства. Прежде всего, они представлены исполнительными документами Совета ЕС: рамочными документами, дорожными картами, совместными действиями, принимаемыми при инициации военных и гражданских операций, проведении учений, обновлении реестра служащих для ОПБО, реализации совместных с Европейской Комиссией программ. Изучение этих документов позволяет получить представление о реализации ОПБО, увидеть смену приоритетов в ее развитии. Фонды Совета ЕС содержат также материалы политических, военных и гражданских органов ОПБО, представленные рекомендательными и аналитическими письмами, исследованиями, промежуточными и итоговыми отчетами, проектами законодательных и исполнительных актов. В них отражены основные проблемы механизма функционирования ОПБО, возможные и реализуемее пути их решения. Менее информативны схожие по содержанию заключения и доклады Председателя Совета ЕС.
Следует отметить, что несмотря на строгие ограничение доступа к документам Совета ЕС по вопросам ОПБО, для ознакомления с ними существует широкий ряд ресурсов. Во- первых, официальный журнал Европейского Союза (до Лиссабонского договора Европейского Сообщества). Во-вторых, электронный архив документов Совета ЕС. В- третьих, тематические сборники документов Института по изучению безопасности Европейского Союза. В-четвертых, публикации постоянных представителей стран-членов в ЕС.
Исследованы фонды и других центральных институтов ЕС (Европейской Комиссии и Европейского Парламента), где также были найдены многочисленные документы делопроизводства. В центре их внимания стояли преимущественно вопросы финансирования ОПБО. В незначительной степени освещены аспекты работы связанных с ОПБО парламентских комитетов и наднациональных директоратов Комиссии.
Большую ценность для исследования имели межгосударственные соглашения, а также внешнеполитические документы национальных правительств стран ЕС, выступления официальных лиц: белые книги, декларации, письма о намерениях, материалы межправительственных конференций. Они содержат позиции стран и ключевые договоренности между ними, которые отражают процесс становления и дальнейшего развития ОПБО. Анализ этих материалов раскрывает многие противоречия и проблемы европейской военно-политической интеграции.
Обширная база источников по исследуемой теме содержится в архивах различных международных организаций. Материалы Западноевропейского Союза дают представление о начальном этапе формирования ОПБО. Документы НАТО служат источником для анализа взаимоотношений альянса и входящих в него стран с ЕС, влияния трансатлантических отношений на развитие ОПБО. Ряд аспектов ресурсного обеспечения ОПБО раскрывается через анализ уставных документов Западноевропейской группы по вооружению, Организации для сотрудничества в вопросах совместного
производства вооружения, многонациональных военных подразделений (Еврокорпуса, Еврофор, Евроморфор и др.).
Для решения задач исследования широко использовались данные статистики. В изучении вопроса ресурсного потенциала ЕС и его стран-членов применялись открытая статистика Шведского института исследований мира, а также сведения из статистического ежегодника Международного института стратегических исследований «Военный баланс». Экономические показатели, характеризующие различные аспекты развития ОПБО, были собраны автором по официальным документам институтов ЕС (для бюджета - Европейская Комиссия, Евростат; для операций ЕС - Совет ЕС и Европейская служба внешнеполитической деятельности; для военно-технического сотрудничества - Европейское оборонное агентство).
Источник универсального характера - ресурсы ИНТЕРНЕТ. Они представлены сайтами основных институтов ЕС, международных организаций, исследовательских центров, которые помимо официальных документов содержат справочную и статистическую информацию, интервью со служащими ЕС, очерки, заметки и сводки основных событий в области ОПБО, данные о проводимых ЕС операциях.
Изучение комплекса источников позволяет осветить поставленные в настоящем исследовании проблемы.
Основные научные положения, выносимые на защиту:
Появление и развитие Общей политики безопасности и обороны обусловлено внутренними и внешними факторами.
Европейская интеграция в области безопасности и обороны замедлилась в связи с увеличением сдерживающих факторов.
Общая политика безопасности и обороны Европейского Союза не представляет полноценного решения для обеспечения всего спектра вопросов европейской безопасности. Поэтому, несмотря на свой автономный статус, она может развиваться лишь наряду с трансатлантическим сотрудничеством.
Анализ сотрудничества стран ЕС по обеспечению Общей политики безопасности и обороны позволяет говорить о превалировании ее гражданского направления.
Совокупность изменений, полученных в результате реформ Общей политики безопасности и обороны, не позволяет говорить о кардинальной трансформации ее базовой архитектуры. Несмотря на расширение полномочий наднациональных органов ЕС решения по вопросам и безопасности продолжают приниматься на межгосударственном уровне.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые проведено исследование развития ОПБО с учетом ее военного и гражданского потенциала в контексте эволюции европейской военно-политической интеграции с использованием всех доступных источников и литературы.
Практическая значимость работы определяется возможностью использования ее фактического материала, основных положений и выводов исследования при составлении лекционных и специальных курсов, учебных пособий для высших учебных заведений по истории европейской интеграции и по вопросам европейской безопасности. Результаты диссертационного исследования могут стать основой для рекомендаций по формированию внешнеполитического курса Российской Федерации в отношении вопросов безопасности и обороны, а также сотрудничества в этой области с Европейским Союзом.
Апробация результатов исследования проведена на конференциях в гг. Кемерово, Новосибирске, Томске и на томской летней школе «Европейский Союз после Лиссабонского договора: проблемы и перспективы». Основные положения диссертационного исследования были опубликованы в шести печатных работах, три из которых в журналах из списка, рекомендованного ВАК для защиты кандидатских и докторских диссертаций.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложения.
Углубление сотрудничества в области безопасности и обороны, 1998-2006 гг
Исходя из положений Маастрихтского договора, основу институциональной структуры ОВПБ в начале 1990-х гг. составили Европейский Совет и Совет Европейского Союза. Эти два органа представляли межгосударственный уровень европейской интеграционной системы, характерный для ОВПБ. Европейский Совет, окончательно сформированный с принятием Единого европейского акта в 1987 г.2, состоял из глав государств и правительств стран ЕС и президента Европейской Комиссии. Несмотря на свой межгосударственный статус, он выступал в качестве высшего политического института для европейских интеграционных объединений (Европейского экономического сообщества и Европейского Союза), стимулирующего и координирующего их дальнейшее развитие. На встречах Европейского Совета, проходящих не менее 2 раз в год под руководством главы государства или правительства страны, председательствующей в Совете ЕС (Ст. D) , согласовывались наиболее значимые для ЕС решения. По сути, через Европейский Совет национальные государства могли задавать направление развития Союза в целом. В области внешней политики и безопасности это означало не только определение принципов и общих директив ОВПБ, но и принятие решения о дальнейшем формировании единой оборонной политики.
Совет ЕС - основной политический и законодательный орган Союза, в отличие от Европейского Совета, более сложный институт, который мог собираться в составе профильных национальных министров в зависимости от вынесенных на рассмотрение вопросов4. Для обсуждения ОВПБ Совет ЕС предполагалось созывать в конфигурации Совета по общим вопросам и внешним отношениям, состоящем из министров иностранных дел. В таком составе Совет представлял собой центральный форум для диалога на межгосударственном уровне, целью которого была выработка общей европейской позиции и принятия важных политических решений.
В области ОВПБ полномочия Совета ЕС регламентировала статья J.8. Маастрихтского договора, в соответствии с которой он мог принимать необходимые решения для выработки и реализации ОВПБ1 лишь на основе принципов и директив, определенных Европейским Советом. Решения обоих советов по вопросам ОВПБ принимались на основе единогласия. Поэтому, если среди лидеров государств и правительств не наблюдалось единодушия в отношении общих вопросов, это отражалось и на встречах Совета ЕС. К тому же без соответствующих директив Европейского Совета он не мог осуществлять решения конкретных вопросов ОВПБ и ее дальнейшего развития. В то же время принципы и директивы, заявленные лидерами государств и правительств стран ЕС, могли нести декларативный характер и не найти своего воплощения в реальных проектах ОВПБ.
Для достижения большей согласованности в вертикальной плоскости между институтами ЕС, а также горизонтальной - между шестимесячными периодами председательства отдельных стран ЕС в Совете, институциональная структура ОВПБ обладала мощным административным аппаратом (Секретариатом Совета ЕС).
Особое значение в этом отношении для ОВПБ имел механизм председательства Совета ЕС. Во многом от того, какая из стран ЕС занимала председательствующий пост, зависела повестка дня и определение прерогатив развития ЕС. К тому же Маастрихтским договором на плечи председателя Совета ЕС была возложена роль представителя ЕС по вопросам ОВПБ и исполнителя соответствующих решений, которые могли привести к переговорам и заключению международных договоров (Ст. J.5) .
Помогать в вопросах ОВПБ председателю Совета ЕС был призван так называемый «Отдел по ОВПБ» ГДЕ (Генерального директората Е) при Секретариате. Этот орган был создан путем преобразования Секретариата ЕПС (Европейского политического сотрудничества). Отдел состоял из 12 административных служащих, руководимых главой директората, а также включал по одному представителю от каждой страны ЕС и Европейской Комиссии1. Его основная функция осталась прежней - координация внешнеполитических действий стран ЕС, т.е. подготовка к встрече Совета министров по иностранным делам. Наряду с «Отделом по ОВПБ» в ГДЕ также вошли отделы по внешним отношениям в области торговли и развития, что предполагало согласование деятельности между Секретариатом с Европейской Комиссией. Однако дихотомия, свойственная европейским институтам после подписания Единого европейского акта , так и не изменилась с принятием Маастрихтского договора. Внешнеэкономическими вопросами по-прежнему занималась Европейская Комиссия, а за общую внешнюю политику оставался ответственным Секретариат Совета ЕС.
Помимо Председателя и Секретариата Совета ЕС административный ресурс ЕС включил в себя ряд совещательных органов. Один из них, занимавший немаловажную роль в функционировании ОВПБ, был унаследован Союзом от ЕПС. Так называемый, Политический комитет состоял из представителей стран ЕС по политическим вопросам, которые собирались на встречи не менее трех раз в месяц3. В задачи Комитета входил мониторинг международной обстановки в сфере ОВПБ, обсуждение разных мнений, подготовка позиций и их представление на рассмотрение в Совете ЕС, а также наблюдение в последствии за выполнением согласованной политики странами ЕС
Современная структура Общей политики безопасности и обороны, 2007-2012 гг
Значительную институциональную трансформацию в рамках «Хэмптонского процесса» претерпело гражданское направление ЕПБО. В связи с ростом числа гражданских операций ЕС стала очевидна перегруженность Секретариата ЕС (в особенности ГДЕ IX) функциями по их поддержанию. В своем письме в 2006 г. ГС/ВП высказался за учреждение поста КомГО (Командующего гражданскими операциями), ответственного за проведение гражданских миссий ЕС. На протяжении полугода служащими Секретариата разрабатывались «Директивы для командных и контролирующих структур для гражданских операций ЕС по урегулированию кризисов», которые были одобрены Советом ЕС на июльском саммите 2007 г. в Брюсселе. В соответствии с Директивами КомГО должен был осуществлять стратегическое управление гражданскими операциями под политическим руководством КПБ и ГС/ВП2. С учреждением поста КомГО была осуществлена замена Особых представителей ЕС при гражданских миссиях. За последними осталась функция рекомендаций по политической обстановке в зоне проведения операции, что требует от них активного взаимодействия с КомГО и Главами миссий.
Другим нововведением стало создание при Секретариате ЕС Штаба планирования и проведения гражданских операций (ШППГО). В его состав вошло 70 экспертов, половина из которых была направлена из ГДЕ IX и других служб Секретариата, а остальная часть была набрана из национальных служащих. ШППГО включил в себя три департамента, в задачи которых соответственно вошло планирование, проведение и поддержание гражданских миссий . Однако сформированный по подобию оперативных штабов ШППГО из-за возражений Великобритании так и не получил полноценного отдела планирования, в состав которого вошло только 8 человек . Поэтому, как отмечает Дж. Грэви, несмотря на различия в полномочиях ВШЕС и ИДИ И О, оба органа сопровождали экспертизой весь процесс планирования и на стратегическом, и на оперативном уровнях .
Ежегодно во главе ШППГО назначался директор, который отвечал за процесс планирование и поддержки гражданских миссий. В функции директора также входила связь с ВШЕС через ВГЯ и Дежурную службу для проведения экспертизы обстановки на ранних этапах планирования и проведения специфических операций. В таких случаях по решению Совета ЕС директор ШППГО мог быть назначен командующим миссией ЕС вместо КомГО .
Руководство операциями на месте возлагалось на Гражданских Глав миссий. В их обязанности наряду с командованием персоналом входило решение вопросов логистики, информационного обеспечения и административного руководства4.
Таким образом, после перехода большинства служащих ГДЕ IX в ШППГО в его ответственности осталось стратегическое планирование и разработка концепции гражданских операций, аналогично полномочиям ГДЕ VIII в военном направлении ЕПБО. Сфера политических решений оставалась за КПБ, а экспертной оценки и рекомендаций за ПИВКОМ. Благодаря директивам гражданское направление ЕПБО получило в свое распоряжение равноценную военным органам институциональную структуру. Учреждение поста КомГО и создание ШППГО дополнило цепочку руководящих структур, соединив уровень принятия политических решений и стратегического планирования с уровнем тактического планирования и непосредственного командования гражданскими операциями. Таким образом, звено из командных и контролирующих органов обеспечило взаимодействие всех уровней гражданского направления ЕПБО для управления миссиями ЕС.
Следующим шагом в реформе институтов Секретариата стало объединение военных и гражданских структур, ответственных за стратегическое планирование. На саммите в Брюсселе в декабре 2008 г. Европейский Совет поддержал инициативу ГС/ВП соединить ГДЕ VIII и ГДЕ IX в одном органе ДУПУКС (Директорате по управлению и планированию в условиях кризисных ситуаций), который отвечал бы за всестороннее планирование военных и гражданских операций1. Объединение военных и гражданских структур выглядит вполне логичным после выравнивания потенциалов обоих направлений ЕПБО. Европейский Союз нуждается в институте, который бы при учреждении операций и миссий учитывал любые аспекты кризисных ситуаций, начиная от предотвращения и урегулирования конфликта до постконфликтного восстановления и развития.
Однако, по словам вице-президента Международной Группы по предотвращению кризисов А. Делетроза, после создания в феврале 2009 г. «интегрированного отдела стратегического планирования» из его состава было практически «выдавлено» гражданское направление. Количество гражданских экспертов составило всего одну пятую служащих нового Директората2. Такое нововведение имело спорный характер. ЕС зарекомендовал себя как эффективный актор в гражданском урегулировании конфликтов. Из 21 миссий ЕС 16 были спланированы и запущены в рамках только гражданского направления (см. Приложение). С 2004 г. ЕС значительно расширил потенциал и масштаб гражданских операций — появились новые миссии полицейской охраны общественного порядка, соблюдения прав человека, контроля границ.
«Европейская стратегия безопасности» как ответ на новые вызовы и угрозы
После выбора одного из вариантов военной стратегии и его одобрения Советом ЕС КПБ назначал Командующего операцией (КомОпр) и Командующего вооруженными силами (КомВС), а также выбирал Стратегический и Полевой штабы операции. В случае с опорой на ресурсы и возможности НАТО в качестве КомОпр предполагалось использовать Заместителя Верховного главнокомандующего объединенными вооруженными силами НАТО в Европе, а функции Стратегического штаба операции были закреплены за Верховным командованием ОВС НАТО в Европе. Автономный от НАТО вариант проведения операции подразумевал назначение КомОпр и выбор Стратегического штаба, опираясь на ресурсы, доступные странам ЕС .
Оперативная фаза планирования начиналась с разработки КомОпр концепции операции (КОНОПС), плана операции (ОПЛАН) и других необходимых директив (соглашения о коммуникационных и информационных системах, статусе вооруженных сил, правилах ведения боевых действий и др.). После внесения рекомендаций со стороны ВШЕС и ВКЕС в эти политические документы и их одобрения Советом ЕС запускался процесс набора вооруженных сил для операции.
С началом проведения миссии ЕС председатель ВКЕС и КомОпр должны были предоставлять органам ЕПБО доклад о ходе операции. ЕС был обязан предоставлять аналогичную информацию структурам НАТО, когда для реализации миссии привлекались ресурсы альянса. Любые изменения в ходе операции, в том числе корректировка Плана операции должны были заново пройти процедуру принятия решения3.
Таким образом, в концепции для военных миссий ЕС было обозначено разделение планирования на стратегическую и оперативную фазы, первая из которых должна была ложиться на плечи новых военных и политических органов ЕПБО, а вторая отводилась для разработки соответствующим национальным штабам или структурам НАТО. Тем не менее, в самой концепции грань между двумя фазами была представлена довольно условно, т.к. при подготовке КОНОПС и ОПЛАН активное участие принимали и военные органы ЕС.
Предложенный министрами обороны стран ЕС механизм планирования операций стал основой процесса принятия решений по инициации военных миссий ЕС. Параллельно с формированием военных структур ЕПБО и механизма их функционирования предпринимались шаги и в создании гражданского направления. Начавший работу в мае 2000 г., ПИВКОМ должен был разработать модель планирования гражданских операций ЕС. Однако ее проект, сопровождавший доклад председателя Совета ЕС по завершении саммита в Ницце, оказался мало-проработанной концепцией, содержащей лишь основные этапы планирования и руководящие принципы1.
Быстро набиравшая институциональный и функциональный объем, структура ЕПБО нуждалась в детальной настройке механизма принятия решения и корректировки полномочий создаваемых органов. С этой целью в ноябре 2000 г. ГС/ВП подготовил для Совета ЕС документ, определяющий процедуры для комплексного и согласованного урегулирования кризисов. В качестве основного инструмента принятия решения о проведении военной или гражданской операции ЕС Хавьер Солана предложил принять совместное действие. Центральная роль в инициации военных и гражданских операций, по его мнению, должна была отводиться КПБ, которому предоставлялся доступ ко всем информационным источникам и полномочия для инициации необходимых действий, относящихся к урегулированию кризисов2. Работа КПБ должна была поддерживаться со стороны других участников процесса планирования операций. ГС/ВП, выступая в качестве председателя КПБ, мог вносить предложения по стратегическим решениям. Он также отвечал за своевременную мобилизацию ресурсов Ситуационного Центра. На председателя ВКЕС возлагалась роль связующего моста между КПБ и Командующим операцией. Совместно с руководителем ВШЕС председатель ВКЕС должен был давать советы ГС/ВП по военным вопросам1.
Вместе с концепцией планирования военных операций предложения Хавьера Соланы стали основой процедур для комплексного и согласованного урегулирования кризисов, разработанных Секретариатом Совета ЕС в январе 2001 г. Этот документ впервые представил единую концепцию планирования, командования и контроля над операциями ЕС. Однако сами вопросы военно-гражданского сотрудничества было решено оставить для разработки в дальнейшем2.
Механизм ЕПБО был разделен на 6 стадий. Начальная стадия была посвящена регулярному мониторингу международной обстановки и оценке текущей ситуации в кризисных регионах. На данном этапе процедуры предусматривали обмен информацией и консультации между различными структурами ЕПБО, а также географическими и тематическими директоратами Европейской Комиссии и органами Секретариата Совета ЕС (а именно Ситуационным центром). КПБ и ГС/ВП должны были играть центральную роль в сборе и анализе полученной информации, поддерживать связь со странами ЕС, международными правительственными и неправительственными организациями
Развитие гражданской составляющей Общей политики безопасности и обороны
Европейские страны столкнулись с множеством кризисов в соседних государствах Восточной Европы. В новых условиях они могли рассчитывать только на себя. Но для этого они должны были обладать соответствующими возможностями. Поэтому идея формирования единого европейского военного потенциала снова приобрела актуальность. Ее осуществление планировалось провести на основе уже действующего Западноевропейского Союза. Последний в свою очередь был признан неотъемлемой частью европейской интеграции и в соответствии с Маастрихтским договором должен был отвечать за оборонную компоненту ОВПБ. Этот аспект и новые угрозы предопределили дальнейшее развитие военного потенциала Европейского Союза в направлении урегулирования международных кризисов.
На июньской встрече ЗЕС в 1992 г. европейские страны приняли Петерсбергскую декларацию, в которой предполагалось использование вооруженных сил для ряда задач по урегулированию кризисов1. Однако во время холодной войны собственными вооруженными силами ЗЕС как раз и не располагал. В решении этой проблемы главную роль сыграли инициативы Франции и Германии.
Обе страны вели активный двухсторонний диалог по вопросам безопасности с 1983 г. В ноябре 1987 г. им удалось договориться о создании франко-германской бригады, а в 1988 г. был учрежден Франко-германский совет по обороне и безопасности, цель которого отражала воплощение идей единого европейского военного потенциала2.
Непосредственно перед подписанием Петерсбергской декларации в мае 1992 г. Франция и Германия создали Европейский армейский корпус (Еврокорпус). По решению ЗЕС в мае 1993 г. именно он должен был стать основой вооруженных сил Союза и способствовать усилению оборонной составляющей ЕС . Незадолго до этого в январе 1993 г. НАТО заключило соглашение с Еврокорпусом с целью его привлечения к осуществлению операций альянса. В итоге, Еврокорпус мог использоваться как ЗЕС, так и НАТО. Но задействовать силы Еврокорпуса обе организации могли только с решения Общего комитета, состоящего из министров обороны и политических советников министерств иностранных дел пяти стран-членов . Таким образом, несмотря на свою связь с ЗЕС и НАТО, Еврокорпус остался самостоятельной международной организацией.
Еврокорпус был открыт для вступления других стран ЗЕС, и к официальному началу своего функционирования в ноябре 1995 г. состав новых членов пополнили Бельгия и Испания. В 1996 г. членом Еврокорпуса стал Люксембург. Еврокорпус также предусматривал сотрудничество с другими европейскими странами. Сегодня Великобритания, Нидерланды и Италия на постоянной основе представлены в штаб-квартире Еврокорпуса (Страсбург) своими офицерами. Еще шесть стран (Австрия, Греция, Польша, Финляндия, Турция и США) имеют договоренности с Еврокорпусом о предоставлении служащих (как военных, так и гражданских) при необходимости.
В настоящий момент основу Еврокорпуса составляют национальные подразделения пяти стран-членов и совместная франко-германская бригада. На постоянной основе при штабе Еврокорпуса содержится примерно 900 военных и 70 гражданских служащих. Операций Еврокорпуса могут поддерживаться подразделениями военно-морских и военно-воздушных сил стран-участниц. Размер и тип используемых вооруженных подразделений зависит от характера операций. В случае привлечения всех выделенных для Еврокорпуса национальных подразделений их общая численность составит около 60000 человек1.
В 1995 г. к процессу формирования вооруженных сил для ЗЕС присоединились Италия и Португалия, которые вместе с Францией и Испанией высказались за создание сухопутных (Еврофор) и морских (Евромарфор) сил Союза . В отличие от Еврокорпуса они были непосредственно подчинены ЗЕС, хотя могли использоваться НАТО. На них также ложилась ответственность осуществления «Петерсбергских задач». Но если силы Еврокорпуса состояли из определенных национальных военных подразделений стран-участниц, то за Еврофор не было закреплено постоянных сил, только обязательства предоставить не менее одной национальной бригады. Поэтому состав многонациональных сил Еврофор определялся в зависимости от задач и требований операций и составлял от 5 до 10 тыс. военнослужащих .
Еще одним объединением военных ресурсов европейских стран стала Европейская авиационная группа. Она была создана Францией и Великобританией в 1995 г., учитывая опыт успешного сотрудничества во время операций в Югославии, Боснии и Герцеговине, Персидском заливе. В функции группы не входило решение «Петерсбергских задач». Ее целью являлось повышение оперативных возможностей военно-воздушных сил Франции и Великобритании, развитие взаимодополняемости и подготовка к совместным действиям. С 1999 г. постоянными полноправными участниками группы стали Бельгия, Германия, Италия, Испания и Нидерланды4.
Таким образом, к середине 1990-х гг. ЗЕС опирался на четыре военных подразделения, которые могли обеспечить необходимый военный потенциал для реагирования на возникшие кризисы. Однако их малочисленный состав и узкая специализация (широкую поддержку мог оказать только Еврокорпус) накладывали сильные ограничения на возможность проведения ЗЕС военных миссий. Выход из ситуации был найден в сотрудничестве с НАТО.
После окончания холодной войны Североатлантический альянс был вынужден подстраиваться под новую международную обстановку. В содержании крупных войсковых соединений в Западной Европе больше не было необходимости. Наоборот требовались хорошо оснащенные мобильные специализированные группы для выполнения широкого спектра задач, при этом не только военного характера (полицейские, гуманитарные миссии). Эта новая цель НАТО отвечала не только интересам США, но и европейским членам альянса. Поэтому в 1994 г. на саммите в Брюсселе Североатлантический союз наметил курс на формирование «Европейской идентичности в области безопасности и обороны»1. С одной стороны, это означало усиление вклада европейских стран в выполнение задач и направлений деятельности НАТО, что повышало долю их ответственности за общую трансатлантическую безопасность и оборону. С другой стороны, такой подход позволял сформировать европейский военный потенциал, не дублируя при этом возможности и ресурсы, уже имеющиеся у НАТО.
На встрече в Брюсселе страны НАТО утвердили концепцию Многонациональных объединенных оперативно-тактических групп (МООТГ), обеспечивающих «отдельные, но не обособленные» развертываемые штабы. Это означало, что многонациональные группы могли быть задействованы для операций под руководством ЗЕС. В июне 1996 г. на Берлинской встрече министров иностранных дел стран НАТО было принято окончательное решение положить концепцию МООТГ в основу развития Европейской идентичности в области безопасности и обороны. Таким образом, ЗЕС впервые получил возможность непосредственного политического контроля и стратегического управления силами альянса.
