Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Идейные позиции администрации Картера и расстановка сил в Конгрессе 24
1. Предвыборная кампания 1976 г 24
2. Формирование администрации и расстановка сил в Конгрессе 42
Глава II. Попытка реформирования системы социального вспомоществования 57
1. Проблема реформы вспомоществования в деятельности администрации Картера в 1977 - 1978 гг 57
2. Усилия администрации Картера по реформированию системы вспомоществования в 1979- 1980 гг 85
Глава III. Мероприятия администрации Картера в области образования 100
1. Создание министерства образования 100
2. Реформы администрации Картера в сфере высшего образования 125
Глава IV. Политика администрации Картера в области здравоохранения 140
1. Попытка администрации ограничить рост стоимости больничного обслуживания 141
2. Борьба администрации Картера за создание государственной системы страхования здоровья 162
Заключение 186
Примечания 189
Список источников и литературы 208
Приложения 214
- Предвыборная кампания 1976 г
- Проблема реформы вспомоществования в деятельности администрации Картера в 1977 - 1978 гг
- Создание министерства образования
Введение к работе
Актуальность темы. 70-е гг. XX века - время важных изменений, происходивших во внутренней политике Соединённых Штатов.
Экономические потрясения мирового кризиса 1974-1975 гг. нанесли сильнейший удар по кейнсианской макроэкономической концепции. В условиях, когда кризисное сокращение производства и высокая безработица сочетались с интенсивным ростом цен, традиционные формы и методы государственного регулирования экономики оказались не только неэффективными, но во многих случаях ухудшавшими хозяйственную конъюнктуру. Для США заканчивались времена, когда кейнсианское представление о неограниченном экономическом росте считалось фундаментом американской демократии. Американская экономическая мысль зашла в тупик: под сомнение был поставлен кейнсианский неолиберализм.
«Либерализм в тупике» - под таким углом зрения рассматривалось состояние этого течения в США. В стране ширились сомнения относительно этого течения. К середине 70-х гг. часть истеблишмента, ориентировавшегося на усиление роли государства, пришла к выводу, что в условиях экономического кризиса традиционные методы не могут помочь. Поэтому она всё более эволюционировала в сторону неоконсерватизма.
Неолибералы находились в поиске. Появились новые направления. Одно из них отражало умонастроения тех деятелей, кто осознал, что проблемы невозможно решить традиционными методами. Отсюда - попытки выработать альтернативную программу социально-экономических преобразований. Другое направление было связано с попытками пересмотра отдельных аспектов политики государственного вмешательства в экономику и сферу социальных отношений, не выходя за рамки кейнсианства. Они предлагали отказаться от неэффективных форм государственного
4 вмешательства. К представителям этой тенденции относился Джеймс Эрл Картер.
Именно в это время он вышел на политическую арену страны. Он сумел дать привлекательную программу, пообещав пересмотреть социально-экономический опыт прошлого с более реалистических позиций. Его неолиберальная платформа с упором на общегосударственное решение экономических и социальных проблем демонстрировала избирателям всю серьёзность заявлений. Американцы поверили в Картера как в политика, выражавшего идеалы кейнсианства, стремящегося, быть может, в последний раз применить на деле принципы неолиберализма.
Изучение социальной политики и социальной стратегии США второй половины 70-х гг., пришедшихся на президентство Дж. Картера, важно для сегодняшней России с точки зрения понимания сущности социально ориентированного государства. Вполне целесообразно, исследуя различные стороны, аспекты и ключевые проблемы социальной политики Картера, принять во внимание накопленный опыт, успехи и выявленные просчёты.
Объектом исследования является система социального обеспечения США второй половины 70-х гг. XX. в. и её приспособление к изменявшимся экономическим и политическим реалиям в условиях кризиса кейнсианской модели государственного регулирования.
Предметом исследования являются отдельные аспекты социальной политики администрации Дж. Картера - система социального вспомоществования, образования и здравоохранения. Выделение именно этих отраслей можно объяснить рядом причин. Во-первых, множество проблем, которые к середине 1970-х гг. накопились в сфере социальной защиты, системе образования и здравоохранения, требовали немедленных и эффективных решений. Во-вторых, в новых условиях была необходима другая стратегия социального развития. Тяжёлое экономическое положение, растущий дефицит бюджета требовали перехода к более рациональному подходу к формированию социальной политики. Весьма непросто было
5 сбалансировать доходы и расходы и в то же время увеличивать ассигнования на социальные программы. В-третьих, проблемы американского вспомоществования, образования, здравоохранения являются до настоящего времени наименее исследованными частями системы социального обеспечения второй половины 70-х гг. XX в.
Основная цель исследования - всестороннее изучение и анализ мероприятий администрации Дж. Картера в вопросах социального вспомоществования, образования и здравоохранения в качестве одного из важных факторов, способствовавших переходу к неоконсерватизму на рубеже 70 - 80-х гг. XX в.
В рамках поставленной проблемы основными задачами диссертации будут следующие:
- анализ идейных позиций Дж. Картера и членов его администрации в
отношении социальных проблем;
- выявление расстановки сил в администрации, Конгрессе США,
американском обществе по отношению к реформам в области
вспомоществования, образования, здравоохранения;
раскрытие сути социальных мероприятий администрации Картера в рамках системы вспомоществования, здравоохранения, образования, исследование хода борьбы, развернувшейся вокруг реформирования этих отраслей социальной политики;
определение результатов деятельности администрации Картера и её последствий для дальнейшего развития США.
Хронологические рамки. Хотя тема диссертации посвящена социальной политики администрации Дж. Картера (1977 - 1981 гг.), хронологические рамки работы шире. Целесообразность выхода за пределы указанных выше временных границ связана с необходимостью обозначить принципиальные подходы в решении насущных социальных проблем, которые декларировал Картер в период предвыборной президентской кампании 1976 г., с тем чтобы
соотнести их с государственной деятельностью 39-го президента и членов его администрации в социальной сфере.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения, примечаний, списка источников и литературы, приложений. В основу деления на главы положен тематический принцип.
Методологическая основа диссертационной работы. При решении исследовательских задач в диссертационной работе были использованы как общенаучные методы (анализ, синтез, сравнение, комплексность), так и специальные. К ним относятся принцип историзма, системный подход, критерий объективности.
Важной особенностью диссертационного исследования было применение междисциплинарного подхода. Наряду с традиционными методами были использованы теоретические разработки экономической науки, социологии, политологии. При проведении исследования был также использован социально-психологический метод. Без него трудно решить проблемы, связанные с мотивами, которые двигали Картером, членами его администрации при осуществлении мероприятий в области социальной политики. Данный метод позволяет лучше понять и изучить объект диссертационного исследования, а также раскрыть роль объективных и субъективных факторов, способствовавших провалу реформаторской деятельности Дж. Картера.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые в современной российской американистике проведён комплексный анализ деятельности администрации Картера в сфере социального вспомоществования, образования и здравоохранения.
В ходе исследования были получены следующие результаты: 1. Выявлен анализ идейных позиций Дж. Картера и членов его администрации в отношении социальных проблем. При этом установлены основные расхождения во взглядах президента и его министров на проведение реформ в сфере социальной политики.
2. Определена расстановка сил в администрации, Конгрессе США,
американском обществе по отношению к реформам в области
вспомоществования, образования, здравоохранения.
3. На основе обширного фактического материала установлены социальные
мероприятия администрации Картера в рамках системы вспомоществования,
здравоохранения, образования. Проведённое исследование позволяет
определить цель, сущность и ход борьбы, развернувшихся вокруг
реформирования этих отраслей социальной политики.
4. Проведённое исследование доказывает, что провал реформаторской
деятельности Картера в области социальной политики напрямую
способствовал вступлению США в неоконсервативную фазу развития на
рубеже 70 - 80-х годов XX века.
Историография
Вопрос об изучении социальной политики Картера ставился в литературе. Однако подходы и масштабы существующих работ не позволяют говорить, что проблема изучена во всей полноте.
Необходимо отметить, что работ отечественных исследователей, освещающих социальную политику США второй половины 70-х гг., не так много. В основном они были написаны в советский период. Поэтому они нередко отличаются излишней идеологизированностью, однозначностью суждений, «классовым подходом» к рассматриваемым проблемам. В силу этого оценки, данные в работах советских исследователей, зачастую требуют пересмотра и корректировки в соответствии с исторической объективностью и общественно-политической реальностью. Во-вторых, в этих исследованиях в основном делался акцент на такие аспекты социальной политики, как вопросы безработицы, регулирование трудовых отношений. А проблемы американской системы социального вспомоществования, здравоохранения и просвещения оставались как правило «в тени».
К работам, позволяющим понять общее социально-экономическое и политическое состояние Соединённых Штатов в период президентства Дж. Картера, можно отнести коллективный труд Н.В. Сивачёва, Е.Ф. Язькова «Новейшая история США»1, комплексную работу «Соединённые Штаты Америки» , четвёртый том «Истории США» , коллективную монографию «США: государство и социальная политика. (К анализу консервативных тенденций 80-х годов)»4, работу А.А. Фурсенко «Президенты и политика США. 70-е годы»5, аналитическое исследование «Американское государство накануне XXI века. Стратегия и тактика в экономике».6
Ряд работ, написанных советскими учёными, позволяют более детально исследовать проблемы политической истории США второй половины 70-х гг. XX в., помогают глубже исследовать вопросы взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, дают представление о партийной идеологии. К ним следует отнести монографию А.С. Маныкина «История двухпартийной системы США (1789 - 1980)7. В своей работе Маныкин освещает президентскую кампанию 1976 г., характеризует предвыборные платформы кандидатов в президенты.
Вопросам предвыборной кампании посвящен также очерк В.А. Никонова
«Республиканская партия на президентских выборах» . В другой работе В.А. Никонова «Республиканцы: от Никсона к Рейгану»9 на фоне характеристики республиканской партии 70-х гг. даётся вполне обстоятельный анализ президентства Дж. Картера. Кроме того, данный труд помогает раскрыть механизм принятия его решений, проследить взаимоотношения, которые сложились у администрации демократов с Конгрессом.
Политические проблемы 70-х гг. анализируются в монографии А.А. Кокошина «Кризис политической власти»10. Автор уделяет внимание предвыборной кампании 1976 г., процессу формирования администрации Дж. Картера, описанию деятельности Конгресса и исполнительной власти.
В очерке Е.Я. Борщевской11 анализируется взаимодействие исполнительной и законодательной власти США на рубеже 70 - 80-х гг. и
9 также определяется влияние партий на формирование политического курса страны.
Из специальных работ, посвященных различным аспектам социальной политики Картера, необходимо отметить труд СИ. Чорбинского. В своей статье «Социальная помощь и социальные мифы»12 он исследует вопросы, связанные с реформированием системы вспомоществования. Основываясь на материалах американской периодической печати, автор дал анализ причин кризиса данной системы и скупо изложил положения законодательства, разработанного администрацией в 1977 г. Но причины кризиса освещены схематично, их описание не позволяет представить все трудности, с которыми столкнулась администрация в реформировании системы вспомоществования.
Большей аналитичностью отличается работа P.P. Тухватуллина
1 "?
«Проблема реформы вспомоществования в деятельности Д. Картера» . С большим знанием дела, с использованием разнообразных документов автор более подробно излагает положения предлагаемых администрацией биллей. Но статья носит незавершённый характер, так как Тухватуллин заканчивает её 1979 г. и не рассматривает события ключевого для реформы системы вспомоществования 1980 г. Более того, в работе отсутствует анализ реакции общественных сил страны на рассматриваемые в Конгрессе законопроекты.
В статье Е.П. Ионовой «Новое министерство в Вашингтоне»14 рассматривается проблема создания министерства образования в правление Дж. Картера. Автор признаёт необходимость появления данного ведомства в государстве. Однако факт появления министерства образования в США она связывает не с проблемами американского просвещения, а с бюрократизмом министерства здравоохранения, просвещения и социального обеспечения. В своём исследовании Е.П. Ионова кратко описывает борьбу в США, развернувшуюся вокруг образования министерства. Она правильно определила те общественные и профсоюзные организации, которые выступали за образование министерства и против него. Но сделала упор на
10 то, что в основе их интересов лежала проблема расовой сегрегации: сторонники создания министерства стремились к её преодолению на школьной скамье, а противники хотели её сохранить.
Проблемам системы здравоохранения второй половины 70-х гг. посвящена работа Л.Л. Борисоглебского «Хронический кризис здравоохранения в США»15. На основе материалов американской печати автор дал обзор организации медицинской помощи США. В результате этого исследование Борисоглебского отличается чрезмерной публицистичностью. Работа написана в духе «классового подхода». Примечательны названия глав: «Зловещая роль «организованной медицины», «Барыши индустрии медикаментов», «Мафия в белых халатах»16... Но в исследовании присутствует рациональное зерно - одна из глав освещает вопрос государственного страхования здоровья. Борисоглебский пишет о трёх планах реформы здравоохранения, представленных в Конгресс в 1979 г. Но из них рассматривает только два - Картера и Кеннеди, а билль Лонга лишь упоминает17.
В монографии А.А. Попова, одного из ведущих специалистов по социальной политике США послевоенного периода, «Государство
1 о
«всеобщего благосостояния»?: Мифы и реальности современной Америки» рассматриваются различные аспекты этой политики, делается обстоятельный анализ состояния государственных программ середины 80-х гг. в сфере социального обеспечения и страхования, здравоохранения и образования. Автор попытался выявить причины, способствовавшие «крутому и долговременному повороту американского правящего класса к консерватизму» с приходом к власти республиканца Р. Рейгана. Значительная часть монографии отводится анализу мероприятий Рейгана в области социальной политики. Но в ней затрагиваются некоторые проявления социальной политики Дж. Картера. Попов схематично описывает его деятельность в сфере высшего образования, здравоохранения, социального вспомоществования. Он упоминает о мероприятиях Картера,
11 проводившихся в области социальной политики, лишь с одной целью -показать как в результате сокращения социальных программ «стали расти ассигнования Пентагона», а уже в период правления Рейгана началась
«массированная перекачка государственных средств на военные цели» .
В исследовании Ю.Ф. Олещука «Эволюция социальной политики США в 60 - 80-е годы» рассматривается деятельность шести американских президентов, начиная с президента Дж. Кеннеди и заканчивая Р. Рейганом, чтобы выяснить как государственной власти удалось повернуть руль политики вправо. Обращаясь к мероприятиям социальной политики Картера, Олещук освещает лишь реформу системы вспомоществования и рассматривает билль, разработанный федеральным правительством в 1977 г.
В советский период были также предприняты попытки определить причины и характер консервативного поворота в США в начале 80-х гг. В результате появился ряд статей и монографий. Среди них выделяются статьи
А.Ю. Мельвиля «Идеология американского неоконсерватизма» , СМ.
Плеханова «Сдвиг вправо - мнимый и реальный» , монографии Ю.А. Замошкина «Личность в современной Америке» , К.С. Гаджиева «Эволюция основных течений буржуазной идеологии, 50 - 70-е годы»24, Б.В. Михайлова
«Современный американский либерализм: идеология и политика» . Во всех перечисленных работах указывалось, что в основе перехода от неолиберализма к неоконсерватизму лежало разочарование американцев либеральной экономической политикой, изменение социальной структуры американского общества (рост доли так называемых «средних слоев»). Но ни в одной работе не упоминалось о том, что во многом переход к неоконсерватизму в начале 80-х гг. произошёл в результате неудачной социальной политики Картера.
В современной российской историографии деятельность Картера находится вне зоны интересов исследователей. С 1992 г. не появилось ни одной работы, освещающей его социальную политику.
Американская историография, посвященная изучению различных аспектов государственной деятельности Дж. Картера, обширна и разнообразна. Всю литературу по времени появления и степени объективности отношения авторов к президентству Картера и проводимой им социальной политике, можно разделить на две части. Водоразделом следует считать рубеж 80 - 90-х гг. XX в.
В период президентства Картера и в течение первого десятилетия после того, как он покинул пост, его деятельность в области социальной политики оценивалась историками негативно. Интерес историков и экономистов к социально-экономической политике Дж. Картера был велик с самого начала его правления. К приходу Картера в Белый дом США находились на перепутье, и от внутреннего курса президента зависело, как в дальнейшем будет развиваться государство. Поэтому каждое мероприятие администрации Картера в сфере социально-экономической политики подвергалось анализу.
В обозначенный период появились следующие исследования: монографии
9 f*
X. Джонсона «В отсутствие власти: контролируемая Америка» , К. Молленхоффа «Президент, который потерпел неудачу: Картер, потерявший контроль»27, Л. Шоупа «Президентство Картера на расстоянии: власть и политика в 80-е годы» , Дж. Феллоуза «Инертное президентство» , В. Ласки «Дж. Картер: человек и миф»30, Д. Крафта «Неуклюжий подход к государственным делам»31, а также коллективная работа Б. Мазлиша и Э.
Дайамонда «Джимми Картер: описательная биография» . В большинстве своём указанные специалисты считали президентство Картера неудачным, расценивая его как «провал». А многие авторы характеризовали правление Картера как «трагедию». Эти мнения обосновываются в исследованиях Р. Шогана «Сдержать обещания»33, Дж. Германда и Ю. Уиткавера «Голубой дым и зеркала: как Рейган победил и почему Картер проиграл выборы» , П. Кэрролла «Кажется подобное никогда не происходило: трагедия и надежда 1970-х»35, У. Лечтенбурга «В тени Франклина Делано Рузвельта: от Гарри Трумэна до Рональда Рейгана»36, Б. Келлерман «Политика президентства:
13 практика руководства от Кеннеди к Рейгану» . Авторы утверждают, что Картер в сложных условиях взял на себя решение трудных проблем, не имея для этого способностей и возможностей, в результате чего его внутренняя политика потерпела крах.
Указанное мнение объясняется завышенными ожиданиями, которые породил Картер. В борьбе за пост президента он сумел убедить нацию, что ему по силам вывести страну из кризиса, в котором она оказалась. И не смог этого сделать. Президент стал заложником предвыборных лозунгов, поэтому слишком часто о нём и его деятельности в социальной сфере судили не по реальным достижениям, а исходя из надежд, которые он возбудил в стране.
Весь массив американской литературы, изданный в период с 1977 г. по конец 80-х гг. XX в., и посвященный анализу социальной политики Картера, можно разделить на четыре группы.
К первой группе следует отнести работы психолого-биографического жанра. В них преобладает критика характера и воззрений Дж. Картера. Многие авторы утверждают, что Картер не был готов к высокому государственному посту. В частности политолог Ч. Лайт в своём исследовании «Повестка дня президента: выбор внутренней политики от Кеннеди до Картера»38 доказывал, что президент не обладал необходимыми государственными способностями для руководства страной: «Картеру недоставало умения определить приоритеты в решении насущных проблем внутренней политики, способности чётко определить политический курс страны в долгосрочной перспективе»39.
Часто отмечалось, что Картер привносил в сферу внутренней политики моральные и этические принципы своих религиозных воззрений и личного предпринимательского опыта. Об этом обстоятельно повествуется в работах Дж. Меллоун и Д. Меллоун «Экономическая политика Картера» , Н. Нилсена «Религия президента Картера»41. Авторы считают, что взгляды президента повлияли на проведение реформы вспомоществования.
14 Некоторые американские политологи и историки придерживались мнения, что на проведение внутриполитического курса влияла такая особенность Дж. Картера, как стремление отстаивать идеи, которые радикально отличались от мнения большинства членов администрации. Об этом наглядно повествуется в совместной работе Р. Нойштадта и Э. Мэя «Размышляя вовремя:
использование истории для того, кто принимает решения» .
Вторую группу составляют работы, в которых вина за «провал» социальной политики возлагается на его «слабый кабинет», поскольку именно из-за разногласий между высшими чиновниками, их неспособности правильно определить приоритеты, не были должным образом проведены мероприятия в социальной сфере. Это обстоятельно подаётся в работе А. Уайтфилд «Штат служащих Картера в Белом доме»43, в коллективных монографиях Б. Адамса и К. Кэвенаг-Браун «Обещания и выполнение: создание Картером новой администрации»44, а также М. Глина и М. Дилиса «Годы Картера»5. Авторы пришли к мнению: на протяжении всего президентства Картеру не удалось сформировать компетентной экономической команды. Это произошло из-за того, что некоторые члены администрации не соответствовали занимаемым должностям, так как не обладали необходимым для этого опытом государственной работы. В администрацию вошли представители академического мира (министр труда Р. Маршалл, министр торговли Дж. Крепе). Но наличие в правительстве экономистов, по мнению Уайтфилд, не привело к сглаживанию противоречий: проблема состояла в том, что предложения теоретиков сталкивались со взглядами профессиональных политиков (У. Мондейла, министра здравоохранения, просвещения и социального обеспечения Дж. Калифано). Отсюда проистекала нерешительность в определении социально-экономического курса, отсутствие единого взгляда на природу противоречий и трудностей в экономике страны.
Некоторые американские учёные и обозреватели «слабость» администрации Картера напрямую связывали с ранжированием чиновников
15 по степени доступности к президенту. Историк Н. Хомски в монографии «Администрация Картера: миф и реальность»46 детально рассматривает данный аспект. Он утверждает, что с одними чиновниками Картер обращался как с равными (Ч. Шульце, Дж. Калифано), а с другими членами кабинета работал с долей превосходства (М. Блюменталь).
К третьей группе следует отнести работы с характеристикой непростых отношений исполнительной и законодательной властей США. Их авторы считают, что, с одной стороны, в результате независимого поведения Картера по отношению к Конгрессу, а, с другой, из-за падения партийной дисциплины в Конгрессе, возникла несогласованность во взаимодействии президента и высшего законодательного органа страны при решении социальных вопросов. В итоге множество заблокированных законопроектов. В работе Р. Нойштадта «Власть президента: стиль руководства от Ф. Рузвельта до Картера» 7 утверждается, что с первых месяцев правления Картер демонстрировал «независимость» от законодательной власти. К примеру, президент взял за норму публично объявлять о предлагаемых им законопроектах, не ставя в известность лидеров Конгресса, не консультируясь с ними. Подобное поведение не способствовало слаженной работе исполнительной и законодательной власти.
Четвёртую группу составляют работы, в которых рассматриваются аспекты социальной политики Дж. Картера. Так, исследователи Л. Линн и Д. Уайтман написали монографию «Президент как разработчик политического курса: Джимми Картер и реформа системы вспомоществования» , в которой постарались всесторонне осветить процесс реформирования этой системы. Однако основной акцент в работе они делали на политических проблемах, не позволивших Картеру довести своё начинание до благополучного конца.
С конца 80-х гг. и в течение 90-х гг. под влиянием времени взгляды на личность и государственную деятельность Картера изменились. Значительная часть американских учёных стала более доброжелательно смотреть на экс-президента и его социально-экономическую политику.
Во многом изменение взглядов специалистов можно объяснить двумя факторами. Во-первых, по прошествии времени в исторической литературе стало преобладать мнение, что вне зависимости от того, кто бы ни занял Белый дом в 1977 г., этот политик столкнулся с теми же неразрешимыми проблемами, стоящими перед нацией, что и Дж. Картер. И его точно так же преследовала бы критика со стороны СМИ и простых граждан. Как считают учёные, Картеру просто не повезло: именно ему суждено было взять на себя решение сложных политических и социально-экономических задач в самое трудное и напряжённое для США время. Во-вторых, на переоценку президентства Картера повлиял его позитивный имидж экс-президента, который сложился у широкой общественности в результате предпринимаемых им попыток решить насущные международные проблемы.
В США начали выходить исследования, авторы которых доказывали, что неудачная социальная политика Картера зависела от так называемых «объективных причин». Специалисты пересмотрели президентство Картера с позиций времени и пришли к утверждению, что существовала прямая связь между его неудачным внутренним курсом и противоречиями, заложенными в неолиберальной модели государственного регулирования. Эта причина, по их мнению, явилась определяющим фактором неэффективности мероприятий социальной политики Картера, а не личность президента или стиль его руководства. Данная тема обоснована в работе А. Уилдавски «Осаждённое президентство»49. Автор утверждал, что в условиях экономического кризиса в среде учёных-экономистов не было достигнуто единого мнения относительно дальнейшего развития страны. Экономисты-консерваторы и экономисты-кейнсианцы сходились в одном - необходимо пересмотреть степень вмешательства государства в социально-экономическую сферу в сторону её уменьшения. При этом «экономической команде» Картера было сложно разработать внутренний курс и последовательно придерживаться его в течение всего президентского срока.
Развивая затронутую тему, необходимо упомянуть, что некоторые учёные в качестве фактора, затруднявшего проведение социальной политики Картера, усматривали разногласия между чиновниками администрации в вопросах теоретического характера кейнсианской модели регулирования. Этот аспект анализируется в упоминавшейся работе Б. Кауфмана «Президентство Джеймса Эрла Картера-младшего»50. В одной из глав монографии автор рассматривает экономические взгляды чиновников, их видение дальнейшего развития экономики США. Так, он отмечал, что председатель экономических консультантов Шульце полагал, что кейнсианская модель не исчерпала своих возможностей, просто необходимо в современных условиях разумно применять монетарную политику. В свою очередь, министр финансов Блюменталь, помощник президента по вопросам внутренней политики Эйзенштадт придерживались иного мнения, утверждая, что кейнсианская доктрина устарела, и потому вполне благожелательно высказывались за уменьшение вмешательства государства в дела бизнеса. Отсюда и проистекала нерешительность президента в определении социально-экономического курса.
В качестве причины, по которой мероприятия администрации Картера в социальной сфере не были проведены в должной мере, значительная часть американских политологов и историков выдвигала негативные взаимоотношения, возникшие между президентом и Конгрессом. Описанию этого момента посвящены работы Ч. Джонса «Опекунство президента: Джимми Картер и Конгресс Соединённых Штатов»51, Э. Харгрова «Джимми Картер как президент» , М. Петерсона «Издавать законы вместе: Белый дом и Капитолий от Эйзенхауэра до Рейгана»53, И. Дербишира «Политики в Соединённых Штатах: от Картера до Буша»54, М. Геновиса «Власть американского президентства: 1789 - 2000»55. Авторы объясняют, почему не оправдалась надежда американцев, уверовавших, что наличие президента демократа и демократического большинства в Конгрессе обеспечит партийное единство и сможет способствовать продуктивной деятельности на
18 благо страны. Картер, по мнению исследователей, не смог найти общий язык с парламентариями, так как демократы не стремились признать «аутсайдера» своим непререкаемым партийным лидером. Проблема также заключалась и в том, что с конца 60-х гг. в результате проведённой реформы партии в Конгрессе произошло заметное ослабление партийной дисциплины, и многие законодатели голосовали, руководствуясь личными мотивами. По этой причине наличие демократического большинства в Конгрессе не гарантировало Картеру автоматического одобрения биллей администрации.
То есть, можно сделать вывод, что в американской историографии интерес к социально-экономической политике президента Картера огромен, о чём свидетельствует широкий спектр исследований, посвященных этой сфере его государственной деятельности. И тем не менее глубокого и всеохватывающего исследования социальной политики Картера и причин её неудачи до сих пор не существует.
Источники
В диссертационном исследовании использовались разнообразные по своему происхождению, содержанию, направленности и видам источники. Их можно разделить на четыре группы: речи и выступления Дж. Картера, произнесённые им в бытность губернатором Джорджии и президентом США; материалы законодательной власти США, официальные документы демократической партии; текущая американская пресса и периодика различных направлений - консервативного, либерального, демократического, и советская пресса изучаемого периода; мемуары участников событий.
Первую группу источников представляют речи и выступления Дж. Картера, произнесённые им в качестве губернатора Джорджии, в период президентской кампании 1976 г. и на посту президента США. В частности, к этим источникам можно отнести следующие работы: Р. Тэрнера «Я никогда не буду вам лгать». Джимми Картер по его собственным изречениям» (эта
19 книга содержит выдержки из высказываний Картера по различным поводам), Дж. Картера «Правительство, достойное своего народа» (здесь опубликованы речи, интервью, выступления Картера перед избирателями с периода его губернаторства в штате Джорджия (1971); источник особенно интересен тем, что в нём содержатся многочисленные заявления Картера, что отражает его видение внутриполитических, в том числе и социальных, проблем), Б. Адлера «Ум и мудрость Джимми Картера»58 (здесь содержатся речи, беседы, интервью Картера о его вере, семье, мечтах и надеждах), сборник «Инаугурационные речи президентов США от Джорджа Вашингтона до Джорджа Буша (1789 - 2001)»59, в котором находится обращение Картера к нации при вступлении в должность президента. В целом речи и выступления важны для понимания политических, социальных и экономических принципов Дж. Картера. В них он формулирует основные социально-экономические проблемы, определяет пути их решения, намечает социальную стратегию. Речи и выступления раскрывают характер Картера, его психологический портрет, помогают понять его как личность.
Большой блок источников, дающих понимание социально-экономической деятельности Дж. Картера, составляют трёхтомные «Государственные бумаги президента Джимми Картера»60 из серии «Государственные бумаги президентов США». Этот источник был опубликован в течение 1979 -1982 гг. Он включает публичные речи Картера по различным вопросам внутренней и внешней политики, тексты выступлений и радиообращений, стенограммы пресс-конференций, интервью, данные президентом за 4 года пребывания во власти, меморандумы и материалы, содержащие сведения о встречах Картера с лидерами Конгресса, демократической партии, а также содержит график ежедневных встреч президента, доклады и сообщения чиновников Белого дома, списки лиц, назначаемых на ключевые государственные должности, материалы, выпущенные Пресс-офисом Белого дома, которые не публиковались полным текстом, законы, одобренные президентом. Все документы представлены в хронологическом порядке на
20 каждую неделю. «Государственные бумаги» дают ценный материал, помогающий понять социальную стратегию Картера, пополнить представление о его социально-экономических взглядах.
Важным источником являются официальные документы демократической партии - «Национальные партийные платформы»61. Они опубликованы под редакцией Д. Джонсона во втором томе одноимённого двухтомника. Во второй том включена предвыборная платформа демократической партии, принятая в период президентской кампании 1976 г. В этом источнике отражены взгляды Картера по многим вопросам социальной политики.
Важным источником по изучаемой теме являются и «Экономические отчёты президента» , которые глава исполнительной власти США ежегодно в январе направляет в Конгресс. Эти отчёты представляют собой доклады президента о работе, проделанной его администрацией в экономике в течение года. Президент сообщает об итогах экономических мероприятий и определяет социально-экономические приоритеты на следующий год. «Экономические отчёты президента» собраны в отдельных сборниках, каждый из которых относится к конкретному году, и состоят из двух частей: в первую часть включён отчёт президента, во вторую - отчёт советников президента по экономическим вопросам, представленный в виде эссе, посвященных отраслям экономики.
Вторую группу составляют материалы законодательной власти США. Основным источником являются стенограммы Конгресса США за 1977 -1981 гг63. Стенограммы включают речи сенаторов и конгрессменов, тексты законопроектов, принятых резолюций и законов, служебную переписку различных департаментов и многочисленных парламентских комиссий, всевозможные доклады, а также публикации из американских периодических изданий. Документы, включённые в стенограммы Конгресса, раскрывают логику мышления законодателей, позволяют восстановить систему аргументов, выдвигавшихся ими в ходе работы над биллями.
Солидный документальный материал содержится в «Квартальном альманахе Конгресса»64. Это периодичный печатный орган. Он содержит информацию относительно функционирования парламента США. В этом источнике содержатся сведения о работе 96-го Конгресса в 1979 г. Здесь даётся краткий анализ рассмотрения всех законопроектов, находившихся в парламенте, итоги голосований. Также в этом документе находятся послания Картера к Конгрессу, направляемые им вместе с важными законодательными предложениями. Большую информационную ценность представляют и главы альманаха, в которых характеризуются взаимоотношения Конгресса и федерального правительства на протяжении 1979 г.
Для рассмотрения вопросов, связанных с голосованием в период президентских кампаний 1976 и 1980 гг. и выборов в Конгресс, представляет интерес «Статистическое резюме Соединённых Штатов Америки»65.
Третью группу источников составляет американская пресса за 1976 -1980 гг. Публикации американских газет и журналов дают понимание общего состояния социально-экономической и политической ситуации в стране, помогают воссоздать ход развития событий, позволяют проследить текущую борьбу различных общественных и политических групп за принятие того или иного законодательства в области социальной политики, отражают реакцию общественности на действия администрации, помогают определить концепции реформирования отдельных областей социального обеспечения.
Американская пресса неоднородна. Её делят на консервативную, либеральную и демократическую. Разная направленность свидетельствует о том, какие политические и общественные силы стоят за конкретным печатным изданием. К изданиям с консервативной направленностью относятся журналы «U.S. News and World Report»66, «Wall Street Journal» , «Business Week»68, с либеральной - газеты «Washington Post»69 и «New York Times»70, журналы «Time»71, «Newsweek»72, с демократической - журнал «New Republic» . Кроме того, были использованы журналы «AFL - СЮ News»74 и «AFL - СЮ American Federationist»75, которые раскрывали
22 позиции профсоюзного движения США. Помимо указанных периодических изданий в диссертационном исследовании были использованы журналы, имеющие связи с научными центрами и сообществами. К ним относятся «Current History» и «National Journal» . Эти издания отличает большая аналитичность и аргументированность при изложении фактов.
Помимо американской прессы при написании диссертационной работы выборочно использовалась советская пресса. Например, отдельные номера газеты «Известия» .
Четвёртую группу источников составляют мемуары, написанные участниками событий. Хотя к данным, которые находятся в мемуарах, необходимо подходить критически, они, тем не менее, содержат ценный фактический материал.
В своих воспоминаниях «Сохраняя веру: мемуары президента»79, Дж. Картер даёт характеристику членам своей администрации, взаимоотношений с ними. Мемуары содержат богатый материал, позволяющий понять подходы президента, применяемые им при проведении социальной деятельности.
Розалин Картер являлась первым советником мужа и интересовалась политическими делами больше, нежели любая другая супруга президента США, начиная с Элеоноры Рузвельт. Её мемуары «Первая леди из Плейнс»80 дают информацию личного характера о семье президента, а также представление о приоритетах Картера при осуществлении социальной политики и помогают лучше разобраться в его методах управления.
Мемуары Дж. Калифано «Управляемая Америка: отчёт хорошо осведомленного человека из Белого дома и кабинета»81 позволяют понять подходы администрации при решении важных проблем в области социальной политики, таких как реформа системы вспомоществования, создание системы страхования здоровья. Поскольку Калифано являлся министром здравоохранения, просвещения и социального обеспечения, человеком, который по сути формировал социальную политику, то есть был активным действующим лицом описываемых в диссертации событий, то его
23 воспоминания представляют несомненный интерес для исследования. Мемуары Калифано позволяют лучше разобраться в сложных взаимоотношениях президента с членами его администрации.
Мемуары бывшего главного советника Картера Г. Джордана «Кризисы: последний год президентства Картера»82 представляют собой почти ежедневный дневник, в котором отражены все трудности, с которыми пришлось столкнуться администрации с ноября 1979 г. по декабрь 1980 г. В частности, он детально описывает президентскую кампанию 1980 г.
Воспоминания Т. О'Нейла «Человек палаты представителей: жизнь и политические мемуары бывшего спикера Типа О'Нейла»83 содержат описание напряжённых отношений, которые существовали между Конгрессом и Белым домом в течение президентства Картера. Из них также можно узнать о механизме принятия законопроектов, предлагаемых администрацией в области социальной политики, переговорах, происходивших между лидерами парламента и членами администрации, которые не нашли отражения в государственных бумагах.
Мемуары Р. Рейгана «Жизнь по-американски» не содержат сведения о социальной политике Дж. Картера, но позволяют представить общую атмосферу в стране, сложившуюся в период его президентства. Необходимо также упомянуть в этой связи сборник речей «Рейган в своих рукописях»85. Здесь содержатся речи и выступления Рейгана, сгруппированные по вопросам внутренней и внешней политики, по которым он высказывался в бытность губернатором Калифорнии и президента США.
В воспоминаниях А.Ф. Добрынина «Откровенно говоря» можно обнаружить много интересных сведений о личности и характере Дж. Картера, о его администрации и о причинах поражения Картера на президентских выборах 1980 г.
В целом, разнообразие и обширность источников, использованных в данной диссертационной работе, позволяют детально изучить все стороны рассматриваемой темы и помогают дать ответы на поставленные вопросы.
Предвыборная кампания 1976 г
США подошли к президентским выборам 1976 г. в сложной политической и экономической обстановке. Все говорило о том, что избирательная кампания будет всецело посвящена экономическим вопросам, таким как инфляция, уровень занятости.1 Падение веры в возможность выхода из кризиса формировало особую психологическую атмосферу избирательной кампании. В США были слышны призывы к коренному пересмотру послевоенной политики государства в социально-экономической области. Обозреватель газеты «Нью-Йорк тайме» писал, что доверие американского населения к экономической политике правительства упало до низкого уровня и вернуть его сможет тот из кандидатов в президенты, кто будет наиболее убедительным, предъявит действенные рецепты оздоровления в экономической области.2
Предпочтительными в создавшихся условиях выглядели демократы, так как опыт правления республиканцев Никсона и Форда был печально известен. Безработица, инфляция, обострение социальных проблем лишали Форда возможности предъявить избирателям козыри в плане внутренней политики. Он вступил в борьбу за переизбрание в президенты с центристской консервативной программой сокращения расходов. Форд настаивал, что главной экономической проблемой страны являлась инфляция, а её источником - чрезмерные государственные расходы в социальной области. Поэтому он старался убедить избирателей в том, что курс администрации на постепенное оживление экономики единственно правильный и что политика активного ее стимулирования приведет к новому инфляционному давлению. В качестве составной части программы «оздоровления» страны президент Форд выдвинул меры, направленные на «освобождение экономики от мелочной тирании широкого государственного регулирования» и на стимулирование конкуренции.6 В качестве конкретных мероприятий Форд хотел к 1979 г. сбалансировать федеральный бюджет.7
Форду удалось добиться выдвижения своей кандидатуры в президенты на съезде республиканской партии. Его соперником был бывший губернатор Калифорнии Р. Рейган, представлявший правый фланг республиканцев, и в силу этого не получивший доверия партии из-за чрезмерно радикальных позиций в вопросах внутренней и внешней политики. Делегаты съезда не решились выдвинуть в официальные кандидаты Рейгана, и сделали ставку на Форда. Но в рядах республиканцев был раскол, поскольку Форд не был избранным президентом и не обладал необходимым политическим авторитетом в партии и в американском обществе.
Неудачи республиканцев во внутренней политике предоставляли демократам возможность продемонстрировать внимание к повседневным нуждам американского гражданина. В платформе демократов отмечалось, что в течение последних 25 лет экономика испытала пять крупных спадов. Причём два самых серьезных пришлись на правление Никсона и Форда. Этих президентов упрекали в том, что из-за их плохого хозяйственного управления американская нация потеряла 500 миллиардов долларов в производстве товаров и услуг. Более того, демократическая партия считала себя обязанной предупредить американцев, что в случае продолжения республиканского правления страна к 1980 г. потеряет еще 600 - 800 миллиардов долларов. Не была обойдена и проблема безработицы. Так на республиканцев возложили ответственность за то, что безработными оказались свыше 10 миллионов человек.4 Демократы обвинили республиканцев в том, что программами вспомоществования они миллионам американцев заменили работу.
Осложняло ситуацию в партии отсутствие одного лидера. Последствия «Уотергейта» сказались на карьере многих демократов. Именно причастность в той или иной степени к скандалу предопределила неудачу на выборах таких функционеров как С. Шрайвер и Э. Маски.9 Зато это обстоятельство предоставило возможность перспективным, но малоизвестным политическим деятелям США проявить себя и принять участие в предвыборной кампании. Свои силы, например, смог попробовать губернатор Джорджии Джеймс Эрл Картер.
Картер родился 1 октября 1924 г. в Арчери штата Джорджия в семье бизнесмена Эрла Картера и медицинской сестры Бесси Лилиан Горди. Он является выходцем из «глубинного» Юга, и это обстоятельство наложило определённый отпечаток на его моральные и социально-политические взгляды. В соответствии с традициями Юга Джимми воспитывался в строгости. Картеры исповедовали баптизм, были верующими людьми. Как позже вспоминал Джимми: «Ранние годы моей жизни были радостными. Мы жили в достатке, хотя и без излишеств, чувствовали близость к природе, близость друг к другу в семье и близость к Богу».10
Выходцы с Юга издавна составляли в США основу кадровых военных. Следуя велению отца, Джеймс окончил среднюю школу в 1941 г., через два года «Юго-Западный колледж» Джорджии, затем в военное время при Технологическом институте своего штата прослушал ускоренные курсы, необходимые для поступления в высшее военное заведение, и после этого в 1943 г. поступил в престижную Военно-морскую академию в Аннаполисе. Здесь он научился порядку и железной самодисциплине. Как Картер вспоминал, именно в академии он приобрёл «блестящие организаторские способности», «стал неплохим плановиком».11 В 1946 г. Джеймс закончил учёбу в академии и получил распределение в качестве штурмана на линкор «Вайоминг». В 1948 г. он перевёлся на подводную службу, а с 1950 г. проходил службу на первой из построенных после войны «бесшумных» подлодок «К-1», после получил распределение на атомную подлодку «Морской волк».12
Проблема реформы вспомоществования в деятельности администрации Картера в 1977 - 1978 гг
Во время предвыборной кампании Джимми Картер взял на себя обязательство, став президентом, осуществить реформу системы социального вспомоществования. Решение Картера объяснялось несколькими причинами. Во-первых, он относился к программам вспомоществования с особым вниманием, утверждая, что в них сосредотачивалась сама суть справедливости. Он заявлял, что его администрация будет вести войну против бедности, невежества, несправедливости, поскольку это именно те враги, против которых должны быть с честью использованы силы страны. Во-вторых, Картер объективно видел недостатки системы вспомоществования: несправедливость при распределении необходимой помощи, расточительность, излишнее администрирование, частые случаи мошенничества, и поэтому считал, что настало время преобразовать её, приспособив к новым социально-экономическим условиям. В-третьих, Картер имел успешный опыт модернизации социального вспомоществования в Джорджии, когда был губернатором. Находясь в новой для себя роли президента, он испытывал растерянность, поскольку не мог до конца понять, что это значит стоять во главе государства. В силу этого он отдал приоритет реформе социального вспомоществования, так как, решая эту проблему, чувствовал уверенность в себе как в государственном деятеле.
На протяжении 40-летнего существования программы вспомоществования подвергались попыткам реформирования. Возникнув как временные в период сильной социально-экономической нестабильности в 30-е годы XX века, весьма скоро они трансформировалась в систему, продолжая постоянно расширяться. Как известно, правовые основы системы вспомоществования были заложены в 1935 г. законом «О социальном обеспечении», согласно которому правительство из бюджетных средств оказывало помощь нуждающимся лицам пенсионного возраста, семьям с детьми на иждивении, инвалидам и слепым. В течение 50-х, а особенно в 60-е гг. возможности были значительно увеличены, так как в рамках доктрины «великого общества» появились новые программы: программа общественной помощи инвалидам, бесплатная медицинская помощь неимущим, обучающие рабочие программы, жилищная программа, программа продовольственной помощи, программа помощи в получении образования.
К этому же времени относится рост критики самой системы. К концу президентства Л. Джонсона обозначились её основные недостатки: разрушение стимула к труду, огромные государственные расходы, большая разница в уровне пособий между штатами. Под воздействием критики Джонсон вынужден был создать в январе 1968 г. специальную комиссию, обязав её провести анализ программ социального вспомоществования и подготовить проект реформы. Аналитики пришли к решению, суть которого сводилась к замене комплекса программ социального вспомоществования введением так называемого «негативного подоходного налога» («negative income tax», NIT).1 Введение налога, по их мнению, должно было «обеспечить достойный доход и вернуть рабочую инициативу» реципиентам системы вспомоществования. Так, семьи, чей заработанный доход был ниже официально установленного уровня бедности, должны были получать денежные доплаты до тех пор, пока их зарплата не преодолевала официально установленный порог бедности. То есть, работающие неимущие находились бы в более выгодном положении, чем оставшиеся на пособии. Но со временем работа комиссии была свёрнута.
Нерешённые вопросы в перешли к Р. Никсону. Он испытывал к ней давнюю неприязнь и в период избирательной кампании обещал провести её реформирование. Никсон предлагал ввести в стране гарантированный минимальный уровень доходов для всех нуждающихся категорий граждан, финансируемый федеральным правительством, чтобы покончить с различиями в уровнях пособий, выплачиваемых в разных штатах. Экономисты, изучившие природу бедности в США, пришли к выводу, что высокие уровни пособия, выплачиваемого реципиентам, не провоцируют у последних снижения стимулов к работе. Был разработан «План помощи семье» и объявлен президентом 8 августа 1969 г. Основная посылка никсоновской реформы социального вспомоществования была проста: помочь неимущим выйти из бедности за счёт увеличения денежных пособий. Но предложенная реформа не смогла получить одобрения в Конгрессе на протяжении 7 лет её обсуждения (1969- 1976), несмотря на все усилия Никсона, а впоследствии и Форда: законопроект дважды обсуждался в палате представителей, но был заблокирован в сенате.3
Во время правления Форда произошли изменения в развитии системы социальной помощи. В 1974 г. в США был введён дополнительный гарантированный доход для слепых, престарелых, постоянно и полностью нетрудоспособных американцев. Дополнительный гарантированный доход фактически объединил три существовавшие ранее программы вспомоществования в одну. Эта программа охватила лиц старше 65 лет и тех, кто получал пенсии по линии социального обеспечения (но чьи размеры были ниже установленного гарантированного дохода), полностью слепых и нетрудоспособных лиц любого возраста, которые в силу физических недостатков не могли стать полноценными работниками. Программой были впервые установлены единые общенациональные стандарты нетрудоспособности. Размеры пособий были поставлены в зависимость от других доходов получателей, доводя их до гарантированного минимума, и снижаясь по мере увеличения у семьи или индивида доходов от реализации личного имущества. Введение дополнительного гарантированного дохода стало важным этапом развития программ вспомоществования в США.
Создание министерства образования
В США до середины 70-х гг. XX в. не существовало централизованного органа управления системой просвещения и это обстоятельство существенным образом сказывалось на развитии образования. Потребность государства в таком ведомстве возникла ещё в XIX в. Позже с 1908 по 1951 г. в Конгресс США было представлено свыше 50 биллей, целью которых было создание соответствующего министерства. Наконец в 1953 г. в стране появился орган, осуществлявший в основном координирующие и консультационные функции. Все вопросы, связанные с образованием (распределение федеральных ресурсов, выработка политики, координация программ) на государственном уровне решались в самых общих чертах отделом образования министерства здравоохранения, просвещения и социального обеспечения. Но и тогда было понятно, что отдел не в состоянии справиться со всеми делами. В связи с этим попытки создать отдельное министерство образования с широкими функциями и полномочиями не прекращались: на протяжении следующих 20 лет парламентариями было внесено 50 биллей. Но ни один из них не рассматривался Конгрессом, так как предложенные билли не имели общественной поддержки.1
Причины, препятствовавшие организации министерства, коренились в характерных особенностях американской системы просвещения. Во-первых, в соответствии с Конституцией США штатам и местным органам власти были делегированы полномочия и ответственность за состояние образования в стране, тогда как доля участия федерального правительства оставалась малой. В США по сути отсутствовала единая система национального просвещения. Учебные заведения зависели от местных интересов, причём штатные и местные органы власти не только осуществляли управление государственными учебными заведениями, но и несли основное бремя их финансирования. В каждом из штатов имелась система руководства образованием, во главе которой стоял отдел образования штата, а в округах действовали местные комитеты по образованию. В 1976 г. страна была разделена на 17 тысяч школьных округов, размеры которых не зависели от числа жителей и от числа обучавшихся: они колебались от таких гигантских мегаполисов, как Нью-Йорк и Чикаго, до небольших сельских общин с населением в несколько сотен человек. Несмотря на различные размеры школьных округов, круг вопросов, входивших в компетенцию органов управления, был одинаков: взимание налогов на организацию школьного образования, приём и увольнение учителей, определение содержания и методов обучения.2 В стране также насчитывалось 3 тысячи государственных и частных университетов и колледжей, 10 тысяч профессионально-технических школ, которые требовали внимания со стороны государства.3
Вторая особенность системы просвещения заключалась в том, что в стране были заметны различия в программах, требованиях, методах обучения в разных регионах и школах США, что напрямую сказывалось на качестве выпускаемых специалистов всех уровней. Не было установлено единых образовательных стандартов, учебных программ, общих критериев в этой сфере, так как штатные и местные органы сами принимали постановления, касавшиеся этих вопросов, не согласовывая их с отделом образования.4
Третья особенность коренилась в финансировании системы просвещения. В США отсутствовала единая политика в этой области. Доля федерального правительства в общегосударственных расходах на начальное и среднее образование не превышала 8%. При этом 20 различных ведомств курировали программы начального и среднего образования, что сказывалось на их координировании. Финансирование осуществлялось в основном за счёт средств штатных и местных органов власти. Но местная налоговая система не в состоянии была обеспечить нужды всего школьного образования. Конечно, в финансировании могли принимать участие представители бизнеса, общественных организаций, но их влияние оставалась небольшим. Что касается высшей школы, то здесь федеральное правительство оказывало более существенное влияние - в субсидировании высшей школы участвовало 40 различных государственных ведомств. Но роль штатов в развитии системы высшего образования оставалось значительной. При этом усилия штатов были направлены на укрепление и расширение университетов.
К середине 70-х гг. XX в. комплекс проблем, связанных с работой министерства здравоохранения, просвещения и социального обеспечения, с одной стороны, и ряд нерешённых вопросов в области образования, с другой, с новой силой заставили звучать голоса в поддержку создания министерства образования. Во время выборов 1976 г. эта тема получила большое внимание, так как о проблемах образования много говорил кандидат в президенты Дж. Картер. Он обещал добиться сильной роли федерального правительства в области просвещения и предлагал изъять из министерства здравоохранения, просвещения и социального обеспечения все функции, связанные с образовательной политикой и создать министерство. Он заявлял: «Я считаю, что общественность готова, и я выражу общее мнение, что необходимо создать отдельное министерство».6
Можно выделить несколько причин, объяснявших, почему он настаивал на необходимости создания этого органа. Во-первых, утверждал Картер, проблемы образования, были вызваны, главным образом, громадной бюрократией, царившей в министерстве здравоохранения, просвещения и социального обеспечения. Министерство отвечало за осуществление 300 разнообразных социальных программ В зависимости от категории помощи программы были разделены между агентствами министерства, в которое входили служба здравоохранения, администрация по социальному страхованию, администрация по финансированию программ страхования здоровья, управление по развитию людских ресурсов, бюро по делам индейцев, бюро по гражданским правам, отдел образования, бюро просвещения. Основное внимание в министерстве отводилось программам здравоохранения и социального обеспечения, а потом - образовательным.
Бюрократизм в отношении образовательных программ был вызван тем, что в министерстве были две должности, которые дублировали друг друга: специальный уполномоченный по образованию и помощник министра, отвечавший за образование, он же глава соответствующего отдела. Формально обе должности были равноценны по значению, степени влияния на образовательную политику, доступности к министру, но на практике всё было иначе. Чиновники не имели «быстрого» доступа к министру и возможности донести до него проблемы, связанные с политикой образования. Особенно затруднительно это было для специального уполномоченного по образованию. По словам Т. Белла, занимавшего эту должность в 1970-1972 гг., «трудно было министру найти время, чтобы поговорить о положении в сфере образования из-за огромной загруженности по другим проблемам министерства». И совсем невозможно было этим чиновникам добиться аудиенции у президента. Белл вспоминал, что за два года его пребывания в должности, он имел только одну возможность встретиться с Р. Никсоном - в день, когда получил назначение.8 Проблема, вызванная двумя должностями, усугублялась тем, что постановления, приказы, распоряжения обоих чиновников часто блокировались в канцелярии министра, так как негласно приоритет в рассмотрении документации принадлежал вопросам здравоохранения и социального обеспечения.
