Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исследование предпосылок и разработка парадигмы создания многофункциональной пожарно-спасательной службы
Глава 2. Анализ возможностей делегирования функций организации, управления и ресурсного обеспечения многофункциональной пожарно-спасательной службы органам управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления
Глава 3. Анализ возможностей расширения функций противопожарной службы 106
Глава 4. Исследование теоретических и практических основ расширения функций противопожарной службы 181
Глава 5. Разработка основных этапов и алгоритма организационного проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы 241
Глава 6. Организационное проектирование гарнизона многофункциональной пожарно-спасательной службы (на примере г.Брянска) 278
Глава 7. Рекомендации по организационному проектированию и вариант нормирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы 359
Литература 376
Приложения 387
Приложение 1. Оценка ресурсов МПСС (вариант 1.) 388
Приложение 2. Оценка ресурсов МПСС (вариант 2.) 392
Приложение 3. Акты внедрения
- Исследование предпосылок и разработка парадигмы создания многофункциональной пожарно-спасательной службы
- Анализ возможностей делегирования функций организации, управления и ресурсного обеспечения многофункциональной пожарно-спасательной службы органам управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления
- Исследование теоретических и практических основ расширения функций противопожарной службы
- Разработка основных этапов и алгоритма организационного проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы
Введение к работе
Постановка проблемы и ее актуальность. Современный этап развития государства характеризуется стратегической направленностью на изменения во всей системе государственного управления. В этих изменениях можно выделить два процесса. Во-первых, это процесс существенного перераспределения функций, полномочий и ресурсов между разными уровнями управления в государстве в сторону делегирования значительного их объема с федерального уровня органам управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Во-вторых, это процесс реформирования одной из самых важных систем жизнеобеспечения государства - системы обеспечения безопасности. Ключевыми факторами этих процессов являются факторы коренной смены парадигмы всей системы управления в России (переход от жестко централизованной административно-командной системы прямого государственного управления всеми социально-экономическим объектами в государстве к полицентрической системе управления, основанной на сочетании рыночных и административных методов управления) и формирование новой парадигмы организации государственных систем обеспечения безопасности (в ее основе подходы диалектической логики, позволяющие выявлять реальные угрозы и опасности и разрабатывать адекватные им меры).
Главным направлением реформ в области обеспечения безопасности государства в настоящий период является направление «уточнения» функций и полномочий всего силового компонента системы безопасности. В рамках данного процесса можно выделить решения Президента Российской Федерации о включении с 01.01.2002 г. сил и средств Государственной противопожарной службы в состав МЧС России и Правительства Российской Федерации «О создании условий для организации в Российской
Федерации государственной пожарно-спасательной службы», включая разработку плана «О поэтапной передаче функций по тушению пожаров органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления»).
Как следует из представленных данных, одно из решений в области совершенствования системы общественной безопасности и повышения эффективности защиты населения от чрезвычайных ситуаций мелкого и среднего масштаба состоит в агрегировании на уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления аварийно-спасательных функций в рамках единой службы. Объединение спасательных функций в рамках одной службы тем более актуально, что Президентом Российской Федерации, в «Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» в 2003 г., поставлена задача повышения эффективности деятельности всех государственных систем, а любая спасательная служба - весьма затратная система, и объединительные процессы в этой области объективно приведут к повышению управленческой и экономической эффективности.
Следует отметить, что во всем мире наблюдается рост населения городов. Если в начале XX в. в городах проживало только 14 % населения Земли, в середине XX в. уже 30 %, то в конце столетия более половины землян стали жителями городов. В России по разным оценкам урбанизация составляет от 73 до 76 % (для сравнения, в Латинской Америке - 75 %, в США,- 70 %, в Африке - 42 %, Азии - 37 %). Урбанизация порождает много проблем социального, экономического и экологического характера. В городах возникает большинство пожаров, аварий, других чрезвычайных происшествий, уносящих человеческие жизни и уничтожающих материальные ценности (рис. 1, 2, 3). Для ликвидации этих негативных ситуаций и их последствий созданы различные аварийно-спасательные службы (противопожарная, скорая медицинская, поисково-спасательная и др.).
123,84
20,16
ПГорода, млн.чел. ОСельская местность, млн.чел.
Рис. 1. Соотношение сельского и городского населения в России
Рис. 2. Динамика гибели людей при пожарах в России
ІГорода, чел.
ІСельская местность, чел.
Рис. 3. Соотношение гибели при пожарах в сельской местности и городах России в 2002 году
Являясь важным элементом инфраструктуры города, обеспечивающим его безопасность и влияющим на качество жизни горожан, эти службы стоят сравнительно дорого. Так, на содержание противопожарной службы Берлина ежегодно расходуется примерно 0,75 % городского бюджета, Гамбурга - 1,4, Токио - 3,9. В связи с этим, администрации городов, не имея возможности отказаться от этих служб, стремятся повысить их эффективность - например, сократить расходы на их содержание или увеличить нагрузку за счет расширения функций. Однако любые решения в этой области требуют выверенных действий и обьективного научного обоснования.
Первые исследования в этой области начались в середине 60-х гг. XX в. в нашей стране и США. Тем не менее, особую актуальность эта проблема приобрела в конце XX, начале XXI вв., активно обсуждается специалистами, однако, пока не получила общепризнанного решения.
Поиск решений этой проблемы лежит в выявлении закономерностей функционирования (например, статистических), построении математических моделей функционирования (аналитических или имитационных) и разработке методологии проектирования (концепций, принципов, методов, методик). Данное исследование представляет собой реализацию этой, можно сказать, классической научной схемы, что повышает ее актуальность.
Представленная работа посвящена вопросам организационного проектирования городской пожарно-спасательной службы в условиях децентрализации государственного управления, становления экономической самостоятельности местного самоуправления и рыночных экономических отношениях.
Следует отметить, что в научной и специальной литературе вопросам организационного проектирования уделяется большое внимание. За последние 25 лет опубликовано свыше 50 монографий, в которых рассматри-
ваются различные аспекты этой проблемы. Здесь следует выделить публи
кации Л.А.Базилевича, В.Н.Буркова, В.И.Дудорина, В.С.Кабакова,
Л.С.Казарновского, В.В.Кульбы, Б.З.Мильнера, Г.Х.Попова,
И.М.Сыроежина, В.Н.Федотова, В.Г.Шорина и других. Однако в силу сложности и объемности задачи оргпроектирования предлагаемые авторами подходы, методы и модели не решают всех вопросов организационного проектирования социально-экономических систем.
Очевидно, что основой организационного проектирования любой социально-экономической системы является определение состава, содержания и особенностей осуществления поручаемых системе функций. Осуществление функций по защите населения городов от пожаров, наводнений, аварий и других видов опасностей, а также оказание ему необходимой технической и медицинской помощи, безусловно, обладает специфичностью и влияет на организационную структуру системы обслуживания этих событий.
Авторы представленных выше публикаций, как правило, исследовали общие закономерности проектирования организационных систем и не рассматривали такие специфические системы, как системы обеспечения общественной безопасности городов, включая многофункциональную по-жарно-спасательную службу.
Вместе с тем, можно выделить целый ряд работ, авторы которых посвятили свои исследования проблемам государственного управления в области безопасности, включая вопросы гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуации техногенного и природного характера. Здесь следует особо отметить работы Шойгу С.К., Акимова В.А., Буркова В.Н., Воробьева Ю.Л., Журкина В.В., Залиханова М.Ч., Махутова Н.А., Моска-леца А.П., Онищенко Г.Г., Осипова В.И., Порфирьева Б.Н., Сычева В.И., Фалеева М.И., Фролова К.В., Циканова М.М. и др.
В отличие от работ упомянутых авторов, данная работа посвящена вопросам организационного проектирования городской пожарно-спасательной службы в условиях децентрализации государственного управления, становления экономической самостоятельности местного самоуправления и рыночных экономических отношениях.
Кроме того, учитывая, что основой создания многофункциональной пожарно-спасательной службы должны стать, в первую очередь, подразделения Государственной противопожарной службы, в работе особое внимание уделено исследованию различных аспектов расширения функций противопожарной службы. Это главное отличие данной диссертационной работы от предшествовавших ей исследований, посвященных различным аспектам организации и управления в области пожарной безопасности, проведенных Абдурагимовым Г.И., Бобковым СИ., Брушлинским Н.Н., Глу-ховенко Ю.М., Дутовым В.И., Зыковым В.И., Кафидовым В.В., Марьиным М.И., Матюшиным А.В., Мешалкиным Е.А., Микеевым А.К., Семиковым В.Л., Соколовым СВ., Топольским Н.Г., Федоровым А.В. и др.
Все вышесказанное позволяет сделать общий вывод об актуальности проблемы исследования.
Целью работы является разработка парадигмы, методологии и алгоритма организационного проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.
Для достижения поставленной цели в работе были поставлены и решены следующие задачи:
Анализ предыдущей и настоящей парадигм организации государственного управления в России.
Анализ современных угроз безопасности России.
Анализ современных подходов обеспечения безопасности в России.
Анализ новой парадигмы безопасности России.
Анализ отдельных этапов реализации новой парадигмы безопасности России - реформирование системы общественной безопасности, включая Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (РСЧС). Разработка парадигмы проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.
Разработка основных этапов организационного проектирования многофункциональной пожарно-спасательной службы включает:
Исследование реализации принципа муниципальной ответственности за обеспечение противопожарной защиты городов.
Анализ принципов организации и обеспечения муниципальной противопожарной службы за рубежом.
Анализ вопросов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области обеспечения пожарной безопасности.
Анализ исторических аспектов возникновения аварийно-спасательных служб.
Анализ основных функций, выполняемых современной пожарной охраной в различных странах мира, и тенденции развития противопожарных и аварийно-спасательных служб в этом направлении.
Анализ видов и объемов работ, а также степень загруженности ими отечественной противопожарной службы.
Анализ возможности применения в нашей стране зарубежного опыта расширения функций противопожарной службы.
Анализ особенностей реагирования различных аварийно-спасательных служб на чрезвычайные ситуации.
г* Анализ возможности организационного проектирования различных аварийно-спасательных служб на единой методологической базе.
> Разработку перечня направлений возможного расширения функций оперативных подразделений Государственной противопожарной службы.
Разработка методологии организационного проектирования гарнизона многофункциональной пожарно-спасательной службы и этапов ее реализации.
Разработка алгоритма организационного проектирования гарнизона многофункциональной пожарно-спасательной службы.
Реализация полученных теоретических положений при проектировании многофункциональной пожарно-спасательной службы реального города.
Разработка рекомендаций и нормативов проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.
Объектом исследования в работе являются оперативные подразделения и органы управления противопожарной и других аварийно-спасательных служб.
Предмет исследования - процессы оперативного функционирования противопожарной и других аварийно-спасательных служб и проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы, включая органы управления.
Методы исследования включают методы системного анализа, математической статистики, социальной статистики, теории вероятностей, теории массового обслуживания, теории социального управления, соответствующие природе решаемых задач.
Научная новизна исследования состоит в разработке парадигмы, методологии и алгоритма организационного проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.
Научная новизна присуща также следующим результатам диссертационного исследования:
Комплексно исследованы и взаимоувязаны процессы изменений в управлении государством, включая процессы реформирования государственного управления в области общественной безопасности и делегирования некоторых функций в этой области на уровень местного самоуправления.
Комплексно исследованы процессы оперативного функционирования таких ЛСС городов, как оперативные подразделения ГПС, аварийно-спасательные формирования, скорая медицинская помощь, аварийно-диспетчерская служба горгаза, аварийные бригады водоканала, а также потоки дорожно-транспортных происшествий и потоки других чрезвычайных происшествий.
Показано, что в качестве математических моделей процессов оперативного функционирования могут быть использованы модели теории массового обслуживания.
Разработаны рекомендации по возможному расширению функций оперативных подразделений Государственной противопожарной службы.
Осуществлен выбор концептуальной основы проектирования многофункциональной пожарно-спасательной службы.
Разработаны рекомендации и нормативы организационного проекти
рования многофункциональной пожарно-спасательной службы.
Практическая значимость полученных в диссертации научных ре
зультатов заключается в том, что они содержат методическое обеспечение
решения проблемы создания в городах страны единой многофункциональ-
ной пожарно-спасательной службы, обслуживающей самые массовые деструктивные события, в условиях развития местного самоуправления, а также нормативы ее основного ресурсного обеспечения. На защиту выносятся:
Парадигма городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.
Методология организационного проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.
Алгоритм организационного проектирования гарнизона городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.
Рекомендации по проектированию городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.
Апробация работы осуществлялась в рамках разовой специализированной научно-практической конференции «О создании Государственной пожарно-спасательной службы» (апрель 2002 г.), Всероссийской научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (апрель 2003 г.), нескольких международных конференциях Международного форума информатизации и отраслевых научно-практических конференциях, проводимых под эгидой Академии Государственной противопожарной службы и Всероссийского научно-исследовательского института противопожарной обороны (1993-2002 гг.).
Результаты диссертации использованы при разработке «Доклада Президенту Российской Федерации «Горящая Россия», «Рекомендаций о создании Государственной пожарно-спасательной службы», «Типового проекта комплексной защиты территориальных и муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций», «Концепции развития МЧС России» и проекта ФЗ «О Государственной спасательной службе». Результаты исследований использованы органами управления некоторых субъектов Российской Федерации в перспективных планах развития (Брянская и Оренбург-
екая области), а также внедрены в учебный процесс Института Развития Академии Гражданской Защиты, Факультета руководящих кадров и Высших академических курсов Академии Государственной противопожарной службы для подготовки руководителей ГУ ГОЧС субъектов Российской Федерации. Результаты исследований использованы также Академией пожарной безопасности Украины при разработке концепции развития Государственной пожарной охраны Украины.
По результатам исследований автором лично и в соавторстве опубликовано более 40 печатных работ и две монографии.
Объем работы. Основное содержание диссертации изложено на 402 страницах и состоит из семи глав, введения, заключения, а также 86 таблиц, 116 рисунков и 3 приложений. Библиография включает 158 источников.
Автор выражает глубокую благодарность своему учителю и научному консультанту - заслуженному деятелю науки, академику РАЕН, д.т.и., профессору Брушлинскому Николаю Николаевичу за неоценимую помощь на всех этапах работы над диссертацией. Сердечно благодарит своего коллегу и старшего товарища - д.т.н., профессора Глуховенко Юрия Михайловича за многогранную помощь при проведении исследования. Искреннюю благодарность автор выражает д.т.н., проф. Мешалкину Е.А., д.т.н., сн.с. Матюшину А.В., д.т.н., проф. Зыкову В.И., д.т.н., проф. Семикову В.Л., д.т.н., проф. Соколову СВ., д.т.н., проф. Топольскому Н.Г., к.т.н., доц. Коломийцу Ю.И., инж. Красавину А.В. и многим другим за активное обсуждение работы, замечания и предложения по ее улучшению.
Исследование предпосылок и разработка парадигмы создания многофункциональной пожарно-спасательной службы
Проблема безопасности самым тесным образом связана с жизнедеятельностью человека и общества. Закон Российской Федерации «О безопасности» [1] определяет безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К основным объектам безопасности можно отнести: личность - ее жизнь, здоровье, права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Безопасность всегда являлась и является первейшей потребностью человека во все времена. Потребность в безопасности у человека всегда преобладала и будет преобладать перед потребностью в еде, одежде, жилье, информации и т.д. Прежде всего, в целях обеспечения своей собственной безопасности, а также для решения других житейских проблем, человек стал образовывать союзы и объединения, стремясь тем самым коллективно противостоять возникающим трудностям. В результате такого объединения людей произошло делегирование части функций отдельных индивидуумов общественному объединению. Одной из форм общественных объединений, причем высшей формой, которая отражает еще и политическую форму организации общества, является государство. Таким образом, в соответствии с общественном договором, государству были делегированы функции по обеспечению безопасности. Для успешной реализации этой важнейшей государственной функции государству потребовались специальные институты, деятельность и развитие которых всегда опиралась на самые новейшие достижения науки и техники. Современный этап развития российского государства естественным образом ставит задачу пересмотра многих составляющих процесса обеспечения национальной безопасности. В этом контексте рассмотрим и возможность появления новой парадигмы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуация мелкого и среднего масштабов, как правило, не выходящих за пределы небольших городов.
Переход России к новой форме общественного устройства поставил перед руководством страны целый ряд вопросов по выработке новых подходов в организации и управлении государством, без решения которых просто невозможно дальнейшее успешное и безопасное развитие общества и экономики. Одной из важнейших проблем этой группы является вопрос о формировании новой парадигмы обеспечения национальной безопасности России. Существенное влияние на процесс формирования новой парадигмы обеспечения национальной безопасности России оказали следующие основные факторы: - новая парадигма организации государственного управления в России; - новая модель организации управления в государстве; - новый уровень опасностей и угроз в РФ; - новые подходы к обеспечению безопасности в России и мире.
Децентрализация системы управления на базе сочетания рыночного и государственного регулирования социально-экономическими процессами. Государственное устанавливает только общие правила функционирования рынка, используя такие формы воздействия, как законодательство, госзаказы, лицензирование, сертификация, установление кредитных ставок и др.
Переход к полицентрической системе хозяйствования. С одной стороны это приводит к увеличению количества и сложности решаемых на территориальном уровне задач, с другой - упрощает систему управления народным хозяйством
Сочетание рыночных и административных методов управления в государственном секторе экономики. Преобладание той или иной группы методов зависит от статуса предприятия или организации в экономической системе страны
Формирование и функционирование рыночных хозяйствующих субъектов как открытых социально ориентированных систем. Каждая организация должна решать вопросы взаимодействия с внешней средой. Социальная ориентация рассматривается в двух аспектах: ? ориентация на потребителя и удовлетворение потребностей общества; ? решение социальных проблем трудового коллектива и среды обитания организации (связь с общественностью)
Прежняя парадигма управления в России базировалась на марксистской трактовке экономического развития. Роль экономического фундамента справедливого распределения по результатам труда выполняла общественная собственность-на средства производства, план выступал как регулятор производства. Экономическая теория социализма обосновала необходимость реализации таких принципиальных положений, как концентрация производства, его монополизация на государственных предприятиях, ориентация производственной специализации на народно-хозяйственную эффективность, закрытость единого народно-хозяйственного комплекса страны.
В соответствии с этим управленческая наука развивала фундаментальные положения, обосновывающие необходимость централизации управления, моноцентрической системы хозяйствования, прямого управления предприятиями со стороны государства, ограничения хозяйственной самостоятельности, жесткой системы распределения и связей между предприятиями. Управление экономикой СССР строилось по типу одной большой фабрики с подразделениями и филиалами.
Проведение рыночных реформ потребовало формирования новой управленческой парадигмы. Ее основные положения основаны на децентрализации системы управления (переход к полицентрической системе управления) в государстве, а также сочетании рыночных и административных методов управления экономикой.
Развитие новой парадигмы управления потребовало изменения моделей государственного и муниципального управления в России. На следующем этапе исследования, (основываясь на работах [3-9]), представим существующие в мире модели государственного и муниципального управления.
К настоящему времени в мировой науке и практике сложились весьма отличные друг от друга школы государственного управления. Марксистская школа базируется на классовом подходе и рассматривает государство в качестве орудия политической власти господствующего в обществе класса. Этот класс осуществляет диктатуру, закрепляет и охраняет с помощью государства свои интересы. Значительно большее число ученых разделяет концепцию общенародного государства. Распространен также этатизм, рассматривающий государство как высший результат и цель общественного развития. К нему близко примыкает государственная школа — направление, считающее государство и его деятельность основной движущей силой исторического процесса.
Наибольшие дискуссии вызывает определение роли государства в рыночной экономике. Сложились две крупные научные школы и множество модификаций на их базе. Первая школа связана с именем английского ученого Дж. Кейнса (кейнсианство), другая - американского экономиста М.Фридмена (монетаризм). Взгляды, которые отстаивают эти научные школы, прямо противоположны: кейнсианцы стоят за активное вмешательство государства в рыночную экономику, а другая школа выступает против широкого государственного регулирования экономической жизни.
Анализ возможностей делегирования функций организации, управления и ресурсного обеспечения многофункциональной пожарно-спасательной службы органам управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления
Пожарная безопасность в Российской Федерации представляет собой систему правовых, организационных, экономических и научно-технических мер, направленных на поддержание технически возможного и экономически целесообразного уровня обеспечения пожарной безопасности людей, объектов собственности и материальных ценностей.
Система обеспечения пожарной безопасности (СОПБ) в стране является совокупностью взаимозависимых государственных, хозяйственных и общественных организаций, обеспечивающих защиту жизни и здоровья людей, окружающей среды и природных ресурсов, сохранность от пожаров объектов собственности и имущества граждан [39,40]. Пожалуй, одно из важнейших мест в СОПБ принадлежит пожарной охране, в состав которой входят: - Государственная противопожарная служба; - ведомственная пожарная охрана; - добровольная пожарная охрана; - общественные организации пожарной охраны.
Главной подсистемой пожарной охраны в стране является Государственная противопожарная служба (ГПС), представляющая собой многоуровневую иерархическую структуру, построенную по территориальному признаку.
Иерархическое построение пожарной охраны является относительно сложным и разветвленным, состоящим из нескольких уровней, на которых действуют соответствующие структуры, делящие между собой полномочия и функции в сфере противопожарной защиты. Можно выделить следующие три основных уровня организации пожарной охраны: - федеральный уровень; - уровень субъектов федерации (автономных образований, краев и областей); - уровень местного самоуправления (города и другие населенные пункты). Разделение компетенции и законодательное оформление статуса каждого уровня — важная задача.
Особого внимания заслуживает местный уровень. В малых городах, районных центрах и других населенных пунктах, количество которых в России в настоящее время составляет около полутора тысяч, сложилось наиболее тревожное положение с пожарами и оказанием связанной с ними первоочередной помощи. На долю указанных населенных пунктов приходится две трети случаев гибели людей и 70 % материального ущерба от пожаров, а также наиболее высокие темпы прироста этих показателей. Поэтому на сегодняшний день основное внимание должно быть сосредоточено именно на этом уровне обеспечения противопожарной защиты.
На местном уровне располагаются и функционируют основные и первичные структуры по борьбе с пожарами, а именно - подразделения ГПС. Они создаются в населенных пунктах по решению Правительства Российской Федерации на основании обращений органов местного самоуправления и функционируют в целях защиты от пожаров жизни и здоровья граждан, материальных и культурных ценностей. Находясь на территории города и в подчинении органов местного самоуправления, подразделения ГПС являются неотъемлемой частью инфраструктуры города и органично вливаются в гра-дообслуживающую базу муниципального хозяйства, являясь основой системы, обеспечивающей общественную безопасность в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера. Под муниципальным (городским) хозяйством принято понимать систему предприятий, организаций, хозяйств, учреждений, призванных удовлетворять материальные и культурно-бытовые нужды населения. Кроме того, муниципальное хозяйство оказывает, необходимые услуги предприятиям и организациям транспорта, строительства, органам управления и др. [9].
На муниципальное хозяйство возложены функции по созданию наиболее благоприятных условий проживания населения. Муниципальное хозяйство состоит из градообразующей и градообслуживающей базы и включает жилищно-коммунальные предприятия и организации, организации местного строительства, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры, предприятия торговли и общественного питания, специальные службы, обеспечивающие бесперебойную деятельность города, общественную безопасность и ликвидацию пожаров, а также последствий различного рода аварий, катастроф и чрезвычайных происшествий.
Таким образом, подразделения ГПС оказываются непосредственно интегрированными в градообслуживающую базу населенных пунктов. Пожарная охрана осуществляет свои функции как неотъемлемая часть муниципального хозяйства. При этом следует отметить специфические особенности деятельности пожарной охраны, вытекающие из особенностей ее функционирования [41]: - производимая пожарной охраной «продукция» по большей мере не имеет вещественной формы и носит характер услуг; - производство услуг и их потребление либо полностью совпадают во времени, либо имеют незначительный разрыв; - большинство подразделений пожарной охраны оказывают однородные услуги; - оперативная деятельность пожарных подразделений определяется размерами населенного пункта и численностью проживающего в нем населения; - услуги подразделений пожарной охраны не могут быть заготовлены впрок; эти услуги, как правило, не «вывозятся» в другие населенные пункты, если не считать населенных пунктов, находящихся вблизи данного города и тяготеющих к нему. В силу указанных причин пожарная охрана в основе своей является организационной структурой местного значения независимо от того, входит ли она в состав органов муниципального управления или подчиняется различным ведомствам (предприятиям и учреждениям неместного подчинения)
Таким образом, в настоящее время просматривается определенное противоречие между местным характером деятельности противопожарной службы и многоуровневой (начиная с федерального уровня) централизованной системой управления. С учетом проходящих в стране реформ, связанных с делегированием значительных функций и полномочий органам управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления и с переподчинением Государственной противопожарной службы (самого многочисленного вида пожарной охраны в стране) Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (организационная структура которого, в отличие от Министерства внутренних дел, более приближена к территориальному и местному уровням управления и даже интегрирована в органы управления на этих уровнях), указанное противоречие приобретает особую остроту.
Исследование теоретических и практических основ расширения функций противопожарной службы
В целях лучшего представления о среде функционирования аварийно-спасательных формирований дадим краткую социально-экономическую характеристику исследуемых городов.
Город Подольск является крупнейшим городом Московской области и по своей административно-территориальной принадлежности районным центром. Подольский район расположен на юге Московской области. Население района - около 400 тыс. человек, площадь территории 1070 кв.км. Население города Подольска более 200 тыс. человек, площадь территории - около 100 кв.км. В районе расположено пять городов: Подольск, Щербинка, Климовск, Троицк, 1 поселок городского типа, 8 сельских поселков с населением от 500 до 2000 человек и около 200 более мелких сельских поселений. Оперативные подразделения ГПС составляют основу подольского гарнизона пожарной охраны, который охватывает собой всю территорию района и расположенные на его территории противопожарные подразделения.
Оперативная обстановка в районе в связи со сложившимися природно-климатическими и социально-экономическими условиями характеризуется высокой пожарной опасностью как в системе промышленного и сельскохозяйственного производства, так и в жилом фонде района. В районе ежегодно происходит около 500 пожаров, из них до 50 % - в жилых домах. На тысячу человек населения приходится в среднем 1,2 пожара.
Для тушения возникающих пожаров и загораний в районе имеется 34 основных пожарных автомобиля. Всего в районе на круглосуточном дежурстве находится 11 автоцистерн по охране городов и населенных пунктов, 9 автоцистерн по охране объектов, 2 автолестницы (с длиной стрелы 30 и 50 метров), 1 автомобиль газодымозащитной службы и 1 автомобиль дымоудаления. В целом, на 1 основной автомобиль приходится 11,7 тыс. человек населения района, а на 1 специальный - 44,4 тыс. человек.
Численность подольского гарнизона составляет около 300 человек. Из них примерно 30% офицеров и 35% пожарных ГПС, 25% составляют профессиональные пожарные и 10% - обслуживающий персонал. Итого на одного пожарного Государственной противопожарной службы приходится в среднем 1,2 тыс. жителей.
Центр управления силами и средствами (ЦУСС) гарнизона расположен в г. Подольске на территории единственной городской пожарной части (ПЧ) и объединен с ее диспетчерской службой. Структурным подразделением ЦУСС является дежурная служба пожаротушения (ДСПТ), в которой круглосуточно несут службу оперативные дежурные, выезжающие практически на все пожары. Анализ выездов оперативных подразделений ГПС показал, что более 60 % всех выездов приходится на сам город. При этом более половины (52,7 %) всех выездов (табл.4.1) происходит в результате учебных тревог и учений или являются следствием необходимого технического обслуживания автомобилей и оборудования. Однако, несмотря на значительное их количество, они не оказывают негативного влияния на деятельность пожарных подразделений, т.к., во-первых, продолжительность этих выездов незначительна и составляет в среднем 12 минут, во-вторых, большинство выездов происходит в учебную зону части, что, с одной стороны, позволяет пожарным подразделениям оставаться в режиме ожидания вызова, с другой - работать над повышением своей боеготовности.
Так, из этих рисунков следует, что наиболее напряженными месяцами были июль (115 боевых выездов) и ноябрь (111 боевых выездов), а наименее напряженными были январь и февраль (по 60 боевых выездов).
Город Кораблино является районным центром Рязанской области. Расположен на юго-востоке области. Население района составляет около 30 тыс. человек. Из них непосредственно в городе проживает около 16 тыс. человек, что составляет более 53%. Остальное население района (47%) -сельские жители. Город Кораблино является также и промышленным центром. В городе расположен крупнейший в России текстильный комбинат шелковых тканей - "Кортекс" ("Кораблинский текстильщик"), на котором работает более четверти его населения. Промышленность района составляют сельскохозяйственные предприятия, являющиеся поставщиками мясомолочной продукции города и области.
Кораблинская противопожарная служба (ПС) подчиняется управлению Государственной противопожарной службы Рязанской области и администрации г. Кораблино. Она обязана обеспечивать противопожарную защиту города и района. ПС представлена городской профессиональной пожарной частью (ППЧ) N 54 и пожарно-сторожевой частью (ПСЧ) по охране текстильного комбината. Основной функцией пожарно-сторожевой части, по настоянию руководства комбината, является охрана объекта. От решения вопросов обеспечения пожарной безопасности руководство комбината предпочитает устраниться.
Возглавляет противопожарную службу офицер ГПС, он является начальником отряда ГПС. Кроме него в отряде еще 3 офицера, его заместитель и инспектора по осуществлению государственного пожарного надзора.
В ППЧ имеется 33 человека л/с, из которых 5 человек имеют доступ для работы в кислородно-изолирующих противогазах. В боевом расчете в ППЧ находится 2 автоцистерны (АЦ) и 2 АЦ в резерве.
Разработка основных этапов и алгоритма организационного проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы
Под организационным проектированием (оптроектированием) понимают разработку проектов организации, главным образом, разнообразных социально-экономических систем, к которым относится и многофункциональная пожарно-спасательная служба. В результате оргпроектирования создается соответствующая документация (нормативная, проектная и пр.), определяющая основные организационные характеристики, количественные параметры, принципы формирования системы и управления ею. К ним относятся: организационные структуры системы в целом и ее подсистем; количество объективно необходимых системе подсистем, блоков и отдельных элементов; варианты пространственного размещения всех компонентов системы; информационное, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение всех структур системы; вопросы технологии управления на всех иерархических уровнях системы, включая порядок выполнения всех типов управленческих процедур, использование рациональных форм документов, применение организационной и вычислительной техники и пр. [77].
Важнейшими этапами оргпроектирования являются: во-первых, обеспечение процесса проектирования полными и достоверными исходными данными и необходимой нормативной документацией; во-вторых, разработка методов и методик получения тех или иных проектных решений; в-третьих, организация самого процесса проектирования, включая, прежде всего, выбор методов организационного проектирования.
Всю совокупность методов проектирования можно сгруппировать следующим образом: методы структуризации целей; методы аналогий; методы экспертного анализа; методы организационного моделирования. На практике все эти методы применяются комплексно, дополняя друг друга. В зависимости от характера решаемой проблемы и на разных этапах ее решения относительный приоритет может получить та или иная группа методов оргпроектирования, однако практически ни одна из них не в состоянии дать полное решение проблемы, т.е. разработать проект организации или реорганизации какой-либо системы.
В самом деле, приступая к разработке оргпроекта новой системы, необходимо выработать совокупность целей этой системы, дать их качественную и количественную оценку с тем, чтобы предложенные организационные структуры соответствовали этим целям. На этом этапе, следовательно, важную роль играют методы структуризации целей. Далее полезно выявить и использовать уже имеющиеся удачные решения, использованные при проектировании аналогичных систем (метод аналогий). Метод аналогий, в частности, предполагает участие в оргпроектировании группы квалифицированных экспертов, знающих аналогичные системы и методы их проектирования. Эта группа может провести предварительное обследование системы (в случае необходимости ее реорганизации), выявить наличие проблем, узких мест в работе системы, в управлении ею, указать имеющиеся резервы для их решения и пр. (методы экспертного анализа).
Все перечисленные группы методов оргпроектирования в известной мере предшествуют использованию методов так называемого организационного моделирования. С помощью этих методов сначала изучают (или прогнозируют) закономерности, присущие процессу функционирования проектируемой системы, а затем на их основе строят комплекс моделей, позволяющих рационально организовать или усовершенствовать этот процесс и систему в целом.
В последнее время вопросам научного обоснования принимаемых решений уделяется все больше внимания. В этой связи разработка научных основ организационного проектирования Государственной противопожарной службы приобретает особую актуальность.
В предыдущем разделе мы определили, что основу создания МПСС составляют различные системы обеспечения безопасности. Однако в настоящее время методологии оргпроектирования аварийно-спасательных служб не уделяется должного внимания. В связи с этим на первое место выходят частные вопросы создания МПСС, такие, как связь, диспетчеризация, органы управления и др. Это, безусловно, может привести к неизбежному появлению так называемых "узких мест" при формировании итоговых организационных структур новой службы. Чтобы избежать этого, целесообразно воспользоваться уже давно существующей и успешно используемой методологией организационного проектирования оперативных подразделений противопожарной службы [77, 39].
Базируясь на методологии организационного проектирования противопожарной службы, в работе представлены основные положения организационного проектирования многофункциональной пожарно-спасательной службы. Организационное проектирование МПСС представляет собой разработку проектов организационной структуры и организации функционирования МПСС в целом, отдельных гарнизонов, органов, подразделений, аппаратов управления.
Основными структурными звеньями МПСС являются гарнизоны МПСС городов. Города являются основными структурными единицами современного государства, они быстро развиваются, растет население городов, увеличивается их территория, меняется характер городских поселений. Урбанизация существенно улучшает условия жизни населения, однако порождает много проблем социального, экономического и экологического характера. В городах возникает большинство пожаров, аварий и других чрезвычайных происшествий, уносящих человеческие жизни и уничтожающих ценности [78].
Поскольку именно в городах происходит большая часть различных чрезвычайных ситуаций (ЧС), именно в них сосредоточены основные силы и средства МПСС. Однако МПСС представляет собой важное, но не единственное звено системы обеспечения безопасности городов от ЧС. Поэтому на данном этапе целесообразно рассмотреть сначала комплекс основных направлений оргпроектирования систем обеспечения безопасности городов отЧС.
Под системой комплексной защиты населения и безопасности города от ЧС будем понимать совокупность организационных и инженерных мероприятий, а также технических средств, предназначенных для уменьшения вероятности возникновения и развития ЧС, а также их ликвидации с минимальными социально-экономическими последствиями.
К основным мероприятиям, направленным на обеспечение защиты населения городов от ЧС, относятся: организация МПСС, ее деятельность; взаимодействия подразделений МПСС с другими экстренными и специальными службами города (милицией, скорой медицинской помощью, инженерными службами и пр.), работы с общественностью по предупреждению и ликвидации ЧС и т.д.
