Содержание к диссертации
Введение
1. Анализ моделей формирования и функционирования команд 15
1.1. Команды: качественный подход 15
1.2. Формирование и функционирование однородной команды 25
1.3. Команды с точки зрения репутации и норм деятельности 40
1.4. Задача управления 46
1.5. Нормы и репутация: функционирование команды 51
Выводы и постановка задач исследования 56
2. Модели функционирования неоднородной команды 57
2.1. Стимулирование в командах 57
2.2. Система стимулирования строительного предприятия 63
2.3. Формирование команды проекта 71
2.4. Функционирование неоднородной команды 76
3. Модели согласованного принятия решений 91
3.1. Автономное принятие решений 91
3.2. Распределение затрат 96
Заключение 106
Литература 108
Приложения 122
- Формирование и функционирование однородной команды
- Нормы и репутация: функционирование команды
- Система стимулирования строительного предприятия
- Автономное принятие решений
Введение к работе
Актуальность темы. Строительство - очень ответственный бизнес. Последствия от неквалифицированного выполнения работ при осуществлении строительной деятельности грозят безопасности и самой жизни десятков тысяч людей. Лицензии никого ни от чего не защищают, но вводят потребителей в заблуждение. Необходимо сделать эту сферу прозрачной, переместить контроль с регистрации фирмы на ее строительную деятельность, результаты и продукцию. На смену лицензирования для защиты интересов потребителя должны прийти саморегулирование строительной деятельности и страхование ответственности. Отмена лицензирования в строительной сфере приводит к тому, что компании, желающие работать в строительстве, должны вместо получения лицензии вступать в саморегулируемые организации (СРО). Любая некоммерческая организация может зарегистрироваться как СРО, если она будет отвечать определенным требованиям. В СРО должны быть разработаны требования к членам по квалификации персонала, финансовой устойчивости, материальной базе, опыту работы, а также требования к качеству работы. Строители обязаны будут застраховать свою ответственность перед гражданами, заключив договор со страховой компанией. Кроме этого, планируется, что СРО будет нести материальную ответственность за своих членов, если у них нет финансовых возможностей отвечать самостоятельно. Это в конечном счете приведет к круговой поруке («один за всех и все за одного»), когда ошибки одной компании отражаются на «кошельке» других. Чтобы избежать возможных связанных с этим неприятностей, по мнению чиновников, СРО придется установить жесткий механизм контроля за текущей деятельностью своих членов, разработать систему внутреннего, внешнего контроля или страхования.
Для выполнения своих задач СРО создаются компенсационные фонды. Компенсационный фонд употребляется на решение проблем каждого из участников саморегулируемой организации. Если компания не смогла выполнить своих обязательств, на помощь ей приходит компенсационный фонд. Но
одновременно этот фонд и к самой компании предъявляет определенные требования. Так что первая функция компенсационного фонда - это создание определенной материальной ответственное, участвующих в нем строительных компаний. Уставный капитал — вещь довольно условная. Он может быть символическим (10 тысяч рублей), может быть огромным, но в любой момент превратиться в нуль и даже в отрицательную величину. А компенсационный фонд, в который каждая компания внесет в складчину понемногу, — вещь реальная. И на нее можно обратить взыскание. Тем самым устраняется неопределенность в покрытии гражданской правовой ответственности.
Вторая функция фонда — он позволяет предпринимательскому сообществу самоочищаться. Если одна из компаний слишком часто попадает в неприятные ситуации (ввиду плохой работы), а на ее спасение приходится тратить средства фонда, то саморегулируемая организация может потребовать от нее увеличить взносы в фонд (так поступают страховщики при оформлении полиса ОСАГО в отношении нерадивых водителей). А может и просто исключить плохую компанию из своей ассоциации.
Третья функция — в мотивации совершенствования стандартизации строительной деятельности, усиления взаимного контроля и надзора.
Все описанные мной механизмы действуют гораздо точнее и справедливее, нежели это делали чиновники. Запреты чиновников во многом избыточны, хотя и легко преодолимы. Система СРО заставляет работать каждого. Практически на нынешнем этапе развития она заменит понятие "репутации фирмы», то есть строгое выполнение своих обязательств перед потребителями.
Таким образом, актуальность темы диссертационной работы определяется тем, что для функционирования создаваемых саморегулируемых организаций в области строительства, необходимо создание специфических моделей и механизмов управления этими организационными структурами.
Основные исследования, получившие отражение в диссертации, выполнялись по планам научно-исследовательских работ:
федеральная комплексная программа «Исследование и разработки по приоритетным направлениям науки и техники гражданского назначения»;
госбюджетная научно — исследовательская работа «Разработка и совершенствование моделей и механизмов внутрифирменного управления».
Цель и постановка задач исследования. Целью диссертации является разработка моделей и механизмов управления саморегулирующейся строительной организации.
Достижение цели работы потребовало решения следующих основных задач:
Проанализировать возможные механизмы и модели управления саморегулируемых организаций.
Разработать механизм формирования компенсационного фонда саморегулируемых организаций.
Построить дискретный механизм материальной ответственности предприятий, включенных в саморегулируемую организацию.
Разработать механизм инвестирования средств компенсационного фонда, определяющий долю средств компенсационного фонда, направляемую на инвестирование, обеспечивающее максимальный доход саморегулируемой организации.
Построить модель формирования матриц комплексной оценки на основе правила строгого предпочтения (приоритетности) и правила эквивалентности критериев.
Методы исследования. В работы использованы методы моделирования организационных систем управления, теории активных систем, системного анализа, математического программирования.
Научная новизна. В диссертации получены следующие результаты, характеризующиеся научной новизной:
1. Получен механизм формирования компенсационного фонда саморегулируемых организаций, отличающийся учетом величины возможного ущерба, наносимого конкретным строительным предприятием заказчику или
6 третьим лицам, что позволяет формировать норматив отчислений в компенсационный фонд, исключая возможное сознательное манипулирование информацией о величине предполагаемого ущерба со стороны заинтересованных контрагентов.
Разработан дискретный механизм материальной ответственности предприятий, включенных в саморегулируемую организацию, отличающийся тем, что норматив отчислений может иметь конечное множество возможных значений и позволяющий получить условия, при которых члену саморегулируемой организации не выгодно завышать оценку возможного ущерба в случае, когда он учитывает влияние своей оценки на норматив отчислений в компенсационный фонд саморегулируемой организации.
Построен механизм инвестирования средств компенсационного фонда, отличающийся учетом вероятности величины возможного ущерба, что позволяет определить долю средств компенсационного фонда, направляемую на инвестирование, обеспечивающее максимальный доход саморегулируемой организации.
Получена модель формирования матриц комплексной оценки, отличающиеся учетом предпочтений коллегиального органа саморегулируемой организации и позволяющая построить матрицы комплексного оценивания предприятия за конечное число шагов на каждом из которых необходимо определить предпочтения согласно правилу строгого предпочтения (приоритетности) и правилу эквивалентности критериев.
Достоверность научных результатов. Научные положения, теоретические выводы и практические рекомендации, включенные в диссертацию, обоснованы математическими доказательствами. Они подтверждены расчетами на примерах, производственными экспериментами и многократной проверкой при внедрении в практику управления.
Практическая значимость и результаты внедрения. На основании выполненных автором исследований разработаны модели и механизмы, позволяющие осуществлять формирование компенсационного фонда саморегу-
лируемых организаций с учетом величины возможного ущерба, наносимого конкретным строительным предприятием заказчику на основе получаемого норматива отчислений в компенсационный фонд на основе полученной комплексной оценки строительного предприятия.
Использование разработанных в диссертации моделей и механизмов позволяет многократно применять разработки, тиражировать их и осуществлять их массовое внедрение с существенным сокращением продолжительности трудозатрат и средств.
Разработанные модели используются в практике работы Российского общества инженеров строительства (Воронежское отделение) и Союза строителей Воронежской области.
Модели, алгоритмы включены в состав учебного курса «Организация, планирование и управление строительного производства», читаемого в Воронежском государственном архитектурно — строительном университете.
На защиту выносятся:
Механизм формирования компенсационного фонда саморегулируемых организаций.
Дискретный механизм материальной ответственности предприятий, включенных в саморегулируемую организацию.
Механизм инвестирования средств компенсационного фонда, определяющий долю средств компенсационного фонда, направляемую на инвестирование, обеспечивающее максимальный доход саморегулируемой организации.
Модель формирования матриц комплексной оценки на основе правила строгого предпочтения (приоритетности) и правила эквивалентности критериев.
Апробация работы.
Основные результаты исследований и научных разработок докладывались и обсуждались на следующих конференциях: 60 - 62 научно-технические конференции по проблемам архитектуры и строительных наук
(Воронеж, ВГАСУ, 2005 - 2007 гг.).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 печатных работ.
Личный вклад автора в работах, опубликованных в соавторстве, состоит в следующем: в работах [1], [2], [3] автору принадлежит механизм формирования компенсационного фонда саморегулируемых организаций; в работах [5], [6], [9] автору принадлежит дискретный механизм материальной ответственности предприятий, включенных в саморегулируемую организацию; в работах [4], [3] автору принадлежат механизм инвестирования средств компенсационного фонда; в работах [3], [10] автору принадлежит модель формирования матриц комплексной оценки.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Она содержит 130 страниц основного текста, 15 рисунков, 36 таблиц и 3 приложения. Библиография включает 151 наименование.
Во введении обосновывается актуальность, описывается цели и задачи исследования, научная новизна и практическая значимость.
В первой главе показано, что необходимость государственного регулирования инвестиционно - строительной деятельности не вызывает сомнений. Но возникает вопрос о механизмах такого регулирования, способных осуществлять действенный контроль за деятельностью огромного количества строительных организаций различных форм собственности и функционирующих на всей значительной территории государства.
Существующая форма контроля, заключающаяся в лицензировании субъектов строительной деятельности, не обеспечивает такого контроля, о чем свидетельствуют последние события, связанные и с обрушением уже построенных зданий и с не выполнением обязательств перед дольщиками и т.п.
Собственно говоря, о чем свидетельствует лицензия? Только о том, что на момент выдачи этого документа, лицензируемая организации соответствовала установленным требованиям. Но лицензия выдается на срок до пяти лет и возникает вопрос о том, на сколько будет соответствовать конкретная
организация этим требованиям по прошествии некоторого срока. Выдав лицензию, необходимо контролировать работы, производимые лицензиатами, и нести ответственность за их действия.
Но до настоящего времени действенный механизм контроля за деятельностью лицензиатов не создан по причине невозможности охвата уже существующего количества лицензиатов. А их скоро будет в несколько раз больше, чем сегодня, - 200-300 тысяч. Так, Госстроем только в 2006 году было выдано 73,8 тысячи лицензий и изменений к действующим, что соответствует уровню их предоставления в предыдущие 2 года. На сегодня по России известна информация о 190,1 тысячи организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающихся в области строительства и имеющих свыше 240 тысяч лицензий на проектирование, строительство и инженерные изыскания.
Нельзя сказать, что ничего не делается в области контроля за деятельностью лицензиатов. Так например в 2005 году Госстроем было проведено более 43 тысяч проверок лицензиатов. По результатам проверок принято 13,2 тысячи мер воздействия к лицензиатам, в том числе приостановлено действие 4011 лицензий и аннулировано в судебном порядке 47 лицензий. Сравнивая эти данные с имеющимся на сегодняшний день количеством лицензиатов можно придти к неутешительному выводу о том, что существующая система не обеспечивает даже контроль за соблюдением лицензионных требований. В этих условиях говорить о повышении качества строительных работ, соблюдении договорных обязательств уже просто не приходится. По данным Федерального лицензионного центра Госстроя в настоящее время насчитывается по всей стране более 300 строительных компаний, которые не укладываются в отведенные сроки возведения жилья, но реально воздействовать на них в современных условиях невозможно, если нет прямого нарушения лицензионных требований.
На смену существующей системе, должен, во-первых, прийти контроль со стороны саморегулируемых организаций - добровольных объединений
профессиональных участников рынка. И, во-вторых, страхование ответственности строителей взамен существующей госэкспертизы проектов. Логика предельно прозрачна. Чиновника можно "уговорить". Но заставить профессиональное сообщество поддержать сомнительную компанию, рискуя репутацией всех участников рынка, сложно. Как не менее сложно и "обойти" профессионалов-страховщиков, которые вряд ли захотят расплачиваться за чужие ошибки, а потому будут рассматривать каждый проект под лупой.
Но создание саморегулируемых организаций также требует и создания действенных механизмов, обеспечивающих их успешное функционирования. И в первую очередь это касается механизмов формирования и управления компенсационным фондом, а также моделей формирования комплексной оценки предприятий, претендующих на участие в саморегулируемой организации.
Во второй главе рассматривается комплекс механизмов, используемых для управления саморегулируемой организации. Показано, что саморегулируемая организация устанавливает обязательные для всех участников правила и стандарты предпринимательской или профессиональной деятельности, а также правила взаимодействия участников саморегулируемой организации между собой и органами управления саморегулируемой организации. Эти правила, и стандарты реализуются в форме механизмов управления. К обязательным механизмам управления согласно Федеральному закону о саморегулируемых организациях относятся механизм обязательного страхования, механизм материальной ответственности на основе создания компенсационного фонда и механизм контроля за обеспечением деятельности членов саморегулируемой организации.
Основная задача при разработке механизмов материальной ответственности связана с определением величины вкладов участников в создаваемый компенсационный фонд (механизм создания компенсационного фонда). Для стимулирования членов СРО к тому, чтобы стремиться уменьшить ущерб, причиненный заказчикам или третьим лицам, представляется целесообраз-
11 ным создать величину вклада члена СРО в компенсационный фонд с величиной выплат из компенсационного фонда. Чем больше ущерб, причиненный заказчикам или третьим лицам (а значит больше выплаты из компенсационного фонда), тем больше средств должен вносить соответствующий член СРО в компенсационный фонд.
Одной из важных задач, связанных с инвестированием компенсационного фонда заключается в определении доли компенсационного фонда, направляемой на инвестирование. Данная задача решается в предположении, что суммарная величина ущерба, компенсируемая из компенсационного фонда является случайной величиной у с известной функцией распределения
F(y).
В третьей главе отмечается, что механизмы контроля за обеспечением деятельности членов СРО реализуются в основном на основе плановых и внеплановых проверок. В результате контроля определяются (корректируются) ряд показателей эффективности деятельности члена СРО. К основным из них относятся три показателя:
экономическая эффективность, измеряемая, например, рентабельностью производства;
качество работы, основным показателям которого являются величина ущерба заказчикам и третьим лицам;
дисциплина, под которой понимается степень выполнения норм и привил саморегулируемой организации.
Каждый показатель будет оценивать по трехбалльной шкале: низкий (1), средний (2), высокий (3). Для определения оценки деятельности членов СРО примем метод матричных сверток. Суть метода в том, что показатели агрегируются попарно. В нашем случае целесообразно сначала агрегировать показатели экономической эффективности и качества работы. Агрегированный показатель назовем показателем эффективности производственной и профессиональной деятельности (кратко — показатель производственной эффективности). Агрегируя показатель производственной эффективности с по-
казателем уровня дисциплины, получаем комплексную оценку деятельности члена СРО.
Рассмотрен подход к формированию матриц системы комплексного оценивания, в основе которого лежит приоритетность (предпочтительность) показателей эффективности (критериев). Приоритетность критериев определяется коллегиальным органом СРО.
Принимается, что матрицы свертки удовлетворяют трем следующим требованиям:
Если оценки по критериям совпадают, то агрегированная (комплексная) оценка равна оценкам критериев. Это означает, что на диагонали матриц свертки стоят числа 1,2,3.
Агрегированные (комплексные) оценки соседних строк (столбцов) могут отличаться не более чем на 1. Это означает, что при изменении критерия на 1 оценка агрегированная (комплексная) оценка меняется не более чем на 1 (большие скачки не допускаются).
Агрегированные (комплексные) оценки по строкам и столбцам не убывают.
В работе показано, что существует 36 матриц, удовлетворяющих этим требованиям.
Полученные варианты матриц изображаются в виде графа. Получены принципы или правила, сокращающие перебор.
1. ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
СТРОИТЕЛЬНОГО КОМПЛЕКСА НА СОВРЕМЕННОМ
ЭТАПЕ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
1.1. Проблемы лицензирования строительной деятельности
Одной из ключевых задач, стоящих перед строительным комплексом России, является повышение уровня качества строительства. Особое значение решение этой проблемы приобретает в настоящее время, в условиях дефицита инвестиций в строительстве. Нередко изыскиваемые с огромным трудом финансовые средства в последующем используются на устранение брака и нарушений, допущенных в процессе строительства зданий и сооружений, а также на различного рода внеплановые ремонты в процессе эксплуатации объектов. Важным инструментом, способным защитить жизнь и здоровье граждан от некачественной строительной продукции, а также снизить непроизводительные затраты, связанные с устранением брака в процессе строительства и эксплуатации объектов, являются государственные формы регулирования качества строительства, такие как: Государственный архитектурно-строительный надзор, Ростехнадор, Госэкспертиза, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей, местные органы власти, а также Министерство по чрезвычайным ситуациям и осуществляется лицензирование строительной деятельности[1].
В России лицензирование строительной деятельности впервые было введено 15 лет назад - в ноябре 1991 года. В середине 90-х годов, в связи с общей тенденцией перераспределение функций надзора из центра на территории, многие министерства и ведомства стали передавать часть своих полномочий по лицензированию исполнительной власти на местах. Не стал исключением и Госстрой России, заключивший с администрациями субъектов Российской Федерации договора о передаче полномочий и оставивший за собой только методическое руководство процессом. В соответствии с заключенными договорами на территориях субъектов Российской Федерации были образова-
ны территориальные лицензионные центры, которые выдавали лицензии, действительные на территории выдавшего их субъекта Федерации и требовавшие регистрации для работы на территориях других субъектов. С течением времени проявился целый ряд негативных последствий такой организации лицензирования, многие территории устанавливали свои перечни лицензируемых видов деятельности, работ и услуг; для получения лицензий запрашивались документы в количестве, значительно превышающем необходимое и т.д.
Стало ясно, что Госстрой России - Федеральный орган исполнительной власти, - не только теряет контроль над процессом лицензирования, возможность влиять на него, но и не имеет информации о ходе лицензирования, так как отдельные территории, замкнувшись внутри своих Лицензионных палат, перестали сообщать необходимую информацию. Необходимы были решительные меры по перестройке всей системы лицензирования строительной деятельности, наведению единого порядка, созданию не только единого подхода, но и единых форм документов.
Федеральный закон от 25.09.1998 г. ФЗ-№ 158 "О лицензировании отдельных видов деятельности" [3], в котором были четко определены лицензируемые виды деятельности, необходимые документы и материалы для получения лицензии, порядок приостановления и аннулирования лицензий, заложил основы создания такого единого подхода. 11 апреля 2000 года вступило в силу постановление правительства Российской Федерации, в котором были определены виды деятельности, лицензирование которых отнесено к полномочиям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По решению руководства Госстроя России с 1 января 2001 года лицензии на осуществление видов деятельности, отнесенных к его полномочиям, выдаются только Госстроем России, а техническая работа по оформлению документов осуществляется Федеральным лицензионным центром при Госстрое России и его региональными филиалами и отделами [2].
В настоящее время в 7 федеральных округах имеется 6 окружных фи-
лиалов ГУ "Федеральный лицензионный центр при Госстрое России". Функции окружного филиала по Центральному федеральному округу исполняет ГУ "ФЛЦ при Госстрое России". Подготовка документов для лицензирования осуществляется 80 структурными подразделениями в 84 субъектах Российской Федерации. Для осуществления надзора председателем Госстроя России 3 мая 2001 года было утверждено «Положение о надзоре за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий по видам деятельности», отнесенных к полномочиям Госстроя России"[4], определившее порядок проведения надзора, его планирование, участие в работе надзорных и контрольных органов, процедуру проверки и порядок оформления результатов.
В настоящее время, в связи с сокращением лицензируемых видов деятельности, федеральным органам исполнительной власти правительством Российской Федерации поручено разработать предложения об альтернативных лицензированию формах контроля осуществления видов деятельности, лицензирование которых подлежит отмене.
Отмена лицензирования в строительстве предусмотрена федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон 'О лицензировании отдельных видов деятельности'", принятым Госдумой 8 июня 2005 года. Документ предусматривает поэтапную отмену 49 видов деятельности, подлежащих в настоящее время лицензированию. В частности, прекращается лицензирование деятельности по проектированию, строительству зданий и сооружений, а также по инженерным изысканиям для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
На смену существующей системе, должен, во-первых, прийти контроль со стороны саморегулируемых организаций - добровольных объединений профессиональных участников рынка. Во-вторых - страхование ответственности строителей, взамен существующей госэкспертизы проектов. Чиновника можно "уговорить", но заставить профессиональное сообщество поддержать сомнительную компанию, рискуя репутацией всех участников рынка, сложно. Профессиональные страховые компании тоже не захотят расплачиваться за
16 чужие ошибки, а потому будут тщательно рассматривать каждый проект. Но
это с теоретической точки зрения, с практической - ситуация выглядит иначе. До окончания срока действия лицензирования осталось 2 месяца, а закон о саморегулируемых организациях Госдумой пока не принят[2]. Не готов также ни один технический регламент - эти новые нормативы должны прийти на смену устаревшим СНИПам и ГОСТам.
По этому закону в обществе возникло множество вопросов, сопровождаемых острыми дискуссиями. Одни полагают, что лицензирование стало формальным признаком входа компании на рынки и не защищает интересы потребителей, не гарантирует качества объектов. Необходимо найти замену этому инструменту. Весь мир работает по сертификатам качества. И, прежде всего, нужны профессиональные стандарты. Но они не должны быть формальными, надо искать аналоги ИСО 9000. Например, во Франции, не существует понятия «лицензирование и сертификация строительной деятельности»^]. Но есть системы регулирования иного порядка. Возможности компании определяют не чиновники, а ее участие в программах страхования рисков, ипотечном кредитовании. Отмена лицензирования безусловно будет способствовать снижению административных барьеров. Опрос менеджеров по России показал, что более всего мешают работе государственное вмешательство и государственное регулирование. При этом нет более зарегулированной деятельности, чем строительная. На согласования самого незначительного объекта уходит не меньше полутора-двух лет - время, за которое можно построить многоквартирный дом. При этом получить лицензию сегодня может любой желающий, который представит необходимые документы в лицензирующую организацию. Стоит это 10-15 тыс. рублей. Проблема усугубляется тем, что все существующие нормативные документы по качеству строительства, после введения в действие закона "О техническом регулировании", носят рекомендательный характер.
Исполнительные власти большинства регионов считают, что только государство может противопоставить себя недобросовестным коммерческим ин-
тересам. Если государство будет перекладывать функции надзора на частные организации, то это может привести к беспорядкам на строительном рынке.
Как ни странно, строительный бизнес тоже не хочет излишней свободы. Руководители многих крупных компаний открыто говорят о том, что лицензирование им необходимо. С одной стороны, оно подтверждают их профессионализм. С другой, - система защищает их от недобросовестной конкуренции со стороны мелких компаний, которые пытаются выйти на рынок, предлагая более дешевое строительство, и часто за счет снижения качества.
Строительство - очень ответственный бизнес. Последствия от неквалифицированного выполнения работ при осуществлении строительной деятельности грозят безопасности десятков тысяч людей. При всей сложности процедуры и бюрократической системе подхода к лицензированию строительства, нужно признать, что оно создавало серьезный заслон на рынке от неквалифицированных компаний. Вопрос в том, что лицензирование не должно быть формальным.
Росстрой настаивает на необходимости переноса срока отмены лицензирования в строительстве с 1 января 2007 года на 1 января 2008 года. В России, как и в большинстве стран с развитой экономикой, параметры продукции строительства и процессов ее создания всегда являлись объектом государственного технического регулирования. До введения в действие Федерального закона «О техническом регулировании» оно реализовывалось на базе нормативных документов в области строительства и промышленности строительных материалов, принимаемых федеральным органом по строительству. Необходимо оценить, хватает ли существующих механизмов для обеспечения регулирования в отрасли, и какие механизмы после 2007 года смогут заменить лицензирование. В любом случае, пока не выработаны меры по контролю качества строительства, лицензирование целесообразно сохранить.
1.2. Определение основ саморегулирования строительной
деятельности
Разработаны предложения по реализации элементов саморегулирования в условиях действующего законодательства и усиления роли общественных организаций в решении актуальных вопросов строительного сообщества.
Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, или негосударственными пенсионными фондами, и содержанием которой являются разработка и установление правил и стандартов указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и указанных правил и стандартов.
Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров.
Развитие саморегулирования строительной отрасли должно рассматриваться в контексте общей реформы саморегулирования. Если развитие добровольного саморегулирования возможно без нормативного изменения базовых подходов к определению инструментов регулирования отдельных рынков, то внедрение обязательного саморегулирования без определения общих принципов и детальной регламентации процедур выработки регулирующих решений может иметь негативные последствия для экономики, в том числе, такие как ограничение конкуренции, и возникновение где то двойного регулирования, а где то и его полное отсутствие.
Однако общий закон, устанавливающий общие принципы и процедуры саморегулирования всех отраслей экономики отсутствует. Проект соответствующего федерального закона находится на рассмотрении в Государствен-
ной думе РФ до сих пор без движения и перспективы его рассмотрения туманны. С другой стороны, учитывая сложившиеся стереотипы, связанные с восприятием государственного регулирования как единственного способа преодоления провалов рынка, резкая отмена норм государственного регулирования может вызвать общественное неприятие. Поэтому при одновременном развитии саморегулирования отрасли наиболее целесообразным было бы выстроить технологию поэтапной отмены государственного регулирования, основанной на системе планирования четко обозначенных показателей, например, в появлении и становлении организаций саморегулирования отрасли, соответствующих определенным критериям, в повышении конкуренции в определенных областях и т.п.
Очевидно, что в данный момент в строительной отрасли необходимые показатели для полного перехода к саморегулированию еще не достигнуты, тем не менее, задача отказа от государственного регулирования в форме лицензирования строительной деятельности уже сформулирована. Отмена лицензирования должна произойти с 1 июля 2007 года, поэтому ожидать и дальше принятия единого, концептуального закона, находясь в правовом вакууме, строительная отрасль не может. Имеющийся опыт саморегулирования, например, среди арбитражных управляющих, дает основания полагать о возможности раздельного внедрения саморегулирования в различных направлениях развития экономики, в частности, в сфере строительства, нормативно регламентируя вопросы создания и деятельности отраслевых саморегулируемых организаций. Поэтому необходимо сформулировать принципы саморегулирования строительной отрасли.
Нормы закона, регламентирующего деятельность саморегулируемых организаций строительной отрасли должны соответствовать следующим принципам:
Принцип объединения субъектов в саморегулируемые организации, исходя из их принадлежности к определенному виду деятельности в строительной отрасли (строительство, производство строительных материалов, ар-
хитектурно-строительное проектирование и инженерные изыскания) или в рамках отдельного вида деятельности к определенному виду работ (группе видов работ) с учетом их разграничения в зависимости от степени опасности причинения вреда третьим лицам (при разграничении могут быть использованы классификаторы видов деятельности в соответствии с государственными стандартами, применяемые при лицензировании строительной деятельности).
Принцип обязательности членства в саморегулируемых организациях субъектов, осуществляющих деятельность в строительной отрасли, связанную с выполнением особо ответственных работ, влияющих на безопасность, а также принцип обязательность членства в саморегулируемых организациях субъектов, осуществляющих деятельность в отношении объектов капитального строительства высокой степени опасности причинения вреда третьим лицам. Саморегулирование строительной деятельности в своей основе должно содержать инициативу субъектов данной отрасли в её регулировании и может считаться полноценным только при условии полного охвата саморегулированием всех субъектов строительной деятельности. Невозможно саморегулирование, если одной частью субъектов применяются какие-то правила деятельности, а для другой её части они значения не имеют.
Принцип объединения субъектов строительной деятельности в саморегулируемую организацию на территории Российской Федерации при условии охвата членством более чем 50% субъектов Российской Федерации в нескольких уровнях. Вовлечение в процесс саморегулирования всех субъектов строительной деятельности осуществимо, если в объединении они заинтересованы и взаимно близки. Лишь при наличии взаимопонимания возможно полноценное взаимовлияние или саморегулирование. Такое взаимопонимание, кроме профессионального единства, может быть обусловлено и территориальной близостью. При этом может быть использована многоуровневая модель саморегулируемых организаций:
1. Нижний уровень - федеральные отраслевые СРО, в которых струк-
турно выделены:
а) региональные отделения федеральной отраслевой СРО, объединяю
щие субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в
строительной отрасли определенного региона (субъект РФ, федеральный ок
руг, край) - прямых членов СРО;
б) существующие некоммерческие организации (НКО) - прямые члены
СРО, объединяющие субъектов предпринимательской или профессиональной
деятельности в строительной отрасли - опосредованных членов СРО, как по
принципу принадлежности таких субъектов к определенному виду деятель
ности в строительной отрасли или к определенному виду работ, так и по тер
риториальному принципу - межвидовые НКО;
2. Высший уровень - Национальный Совет саморегулируемых организаций различных видов деятельности в строительной отрасли, представленный федеральными отраслевыми СРО и иными лицами, включая государственные органы.
Принцип ответственности субъекта саморегулирования перед саморегулируемой организацией. С точки зрения саморегулирования высшей мерой ответственности субъектов саморегулирования перед сообществом может быть только их исключение из саморегулируемой организации.
Принцип ответственности субъекта саморегулирования перед потребителями его услуг. Данный принцип саморегулирования может быть реализован через механизм материальной ответственности субъектов саморегулирования перед потребителями их услуг посредством создания в саморегулируемой организации компенсационного фонда и страхования ответственности перед третьими лицами.
Принцип соответствия деятельности субъектов саморегулирования установленным саморегулируемой организацией правилам и стандартам, а также иным обязательным требованиям.
Принцип защиты интересов членов саморегулируемой организации этой организацией.
Принцип множественности саморегулируемых организаций в каждой из групп деятельности в строительной отрасли: строительство, проектирование, изыскания.
Принцип соответствия саморегулируемых организаций минимальным требованиям к ним. Отмена государственного регулирования возможна только при условии, если саморегулируемые организации смогут обеспечить качество и периодичность проведения контроля деятельности своих членов на уровне не меньшем, чем обеспечивался государственными органами контроля. При этом должна быть сохранена созданная инфраструктура и максимально учтена годами наработанная практика лицензионных органов в части организации приема документов и выдачи лицензий, а также последующего контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований.
Необходимо сохранить в полном объеме существующие квалификационные требования к кадровому составу и материально-технической базе организаций, претендующих на участие в соответствующей саморегулируемой организации.
Принцип независимости саморегулируемых организаций. С учетом того, что саморегулируемая организация обязана обеспечивать реагирование на внешние обращения, было бы правильным отстранить государство от участия в деятельности саморегулируемой организации в той или иной форме, а равно и потребителей товаров (работ, услуг) членов саморегулируемой организации. Представители государства и потребителей не должны входить в выборные органы управления саморегулируемой организации.
В связи с незавершенностью процесса перехода к методам саморегулирования строительной деятельности посредством создания саморегулируемых организаций, осуществляющих контроль доступа на рынок и контроль за надлежащим качеством работ и услуг в строительной отрасли, в целях установления плавного перехода от государственного регулирования к саморегулированию строительной деятельности, одновременно развивая и внедряя институт саморегулирования до окончания его становления, необходимо час-
тично сохранить государственное регулирование, продлив срок действия лицензирования в отношении особо ответственных видов работ, связанных со строительством многоэтажных жилых домов и объектов публичного назначения, с выполнением функций заказчика-застройщика, генерального подрядчика и генерального проектировщика.
1.3. Мировой опыт регулирования строительной деятельности
Анализ зарубежной практики регулирования строительной деятельности показывает, что основными регулирующими органами в развитых странах выступают профессиональные объединения строителей и специалистов смежных профессий: в США это, например, Корпус военных инженеров, Ассоциация американских генеральных подрядчиков, Ассоциация американских архитекторов, Американское общество инженеров гражданского строительства и другие негосударственные организации; в Великобритании - Федерация подрядчиков по гражданскому строительству, Национальная федерации предпринимателей в строительстве, Федерация зарубежного строительства и другие ассоциации; в Японии - Японское общество инженеров гражданского строительства, Ассоциация генеральных подрядчиков и другие; в Канаде - Центральная корпорация недвижимого имущества, зданий и сооружений; в Германии - Центральный союз строительства, Главный союз стройиндустрии, Союз специализированных субподрядчиков и т. д.
Наиболее типичной в этом отношении является система регулирования строительной деятельности, существующая в Великобритании, где при наличии достаточного подробного общего законодательства о строительной деятельности, большая роль принадлежит общественным, в том числе саморегулируемым структурам. Так, Национальный Совет Домостроительства (National Housebuilders Council (NHBC) Великобритании устанавливает нормы и правила строительства новых домов и принимает жалобы от их покупателей. В целях удовлетворения жалоб Совет организует работы по устранению недос-
татков и дефектов в таких жилых домах. В сущности, потребитель получает страховку, которая реализуется под руководством Совета.
Указанной схемой охвачено более 85% новых домов, построенных в частном секторе Великобритании. Такой широкий охват объясняется тем, что ипотечные заимодатели, дающие кредит на покупку новых домов, обычно требуют страхования, предлагаемого в рамках данной модели.
Управление схемой осуществляется Советом, в который входят представители со сторонними интересами, однако большинство членов совета все же принадлежит к отрасли жилищного строительства.
Совет устанавливает стандарты для строящихся домов. Стандарты разрабатываются комитетом, в который входят представители потребителей, строительных компаний и других профессиональных организаций. Комитет учитывает и юридические требования, содержащиеся в Строительных нормах, правилах и стандартах Великобритании.
Строительная компания, желающая вступить в данную схему, должна пройти инспектирование своей работы по строительству и аудиторскую проверку финансовой деятельности. Строительные организации, входящие в схему, должны соблюдать установленные стандарты. Их деятельность подвергается регулярным проверкам в ходе выполнения работ.
NHBC выдает покупателям страховой сертификат, который называется "Buildmark". Он является гарантией завершения работ (либо выплаты суммы, необходимой для их завершения), в случае если строительная компания прекратит свою деятельность прежде, чем дом будет построен. Сертификат также гарантирует устранение недостатков и дефектов, возникших в результате несоответствия стандартам в первые два года, устранение крупных дефектов, возникших в результате неспособности выполнять стандарты в последующие годы - всего сроком до десяти лет. Этот сертификат может быть передан последующему владельцу собственности, если первый владелец продаст ее в течение десяти лет. Стоимость страховки включена в стоимость дома.
В случае выявления дефектов строительства NHBC сначала предпринимает попытки воздействия на компании с целью их устранения, предлагает бесплатные услуги для обеспечения выполнения этой работы. Если строительная компания не делает этого, схема предусматривает оплату данных услуг, либо организацию соответствующих работ. Однако, здесь имеются финансовые ограничения в отношении того, какие именно работы могут быть осуществлены.
В систему саморегулирования строительной деятельности Великобритании вовлечены и другие профессиональные образования: Британская сталелитейная строительная Ассоциация; Лицензиро-ванный (привилегированный) Институт Строительства; Чартерный институт строительного сервисного проектирования; Ассоциация строительного оборудования; Консульство строительной индустрии; Ассоциация строительного производства; Федерация торговых Ассоциаций, относящихся к охране окружающей среды; Институт гражданского строительства; Институт инженеров-строителей; Королевский Институт Архитекторов Британии; Королевский Институт Оценщиков.
Принципиальная схема взаимодействия государственного регулирования и саморегулирования в Великобритании выглядит следующим образом.
В системе взаимодействия с государственными структурами (в частности с отделом строительных норм и правил при the Office of the Deputy Prime Minister (ODPM), строительные ассоциации, как саморегулируемые организации, уполномочены: строить открытые отношения со строительными организациями и компаниями; анализировать и координировать деятельность подведомственных организаций - членов ассоциаций; помогать компаниям совершенствовать и улучшать их деятельность; организовывать обучение персонала и повышение квалификации для кадров строительной индустрии; представлять интересы компаний членов в правительстве; обеспечивать правовое регулирование и защиту интересов компаний членов; проверять компании и присуждать им "Марку Доверия"; устанавливать дополнительные соб-
ственные критерии и показатели для организаций и компаний, желающих вступить в саморегулируемую организацию (ассоциацию).
При этом ассоциация (саморегулируемая организация) проверяет и оценивает: минимум 12 месяцев коммерческой деятельности строительной организации; отсутствие финансовых задолженностей и судебных исков против компании; наличие обязательной страховки общей ответственности и ответственности работодателя; кредитную историю строительной организации; менеджмент (директорат фирмы); наличие у работников карт CSCS (свидетельство профессиональной пригодности строителя) и уровень NVQ (диплом о профессиональных навыках). Кроме того, необходимо 6 рекомендательных писем, включая одно от "профессионального" или органа местного самоуправления, а также результаты (заключения) о контроле качества строительных работ. По результатам этой работы решается вопрос о присвоении организации "марки качества".
Интересен и опыт регулирования строительной деятельности Соединенных Штатов Америки. Его своеобразие в том, что в этой стране найдено разумное сочетание государственного регулирования и управления в строительстве и саморегулирования.
Так, главным (и, по существу, единственным) федеральным органом, несущим ответственность за реализацию национальных программ в сфере строительства, является Министерство жилищного строительства и городского развития (Department of housing and urban development of US). При этом на указанное министерство возложены в основном политические и координационные функции.
Строительная деятельность также весьма подробно регулируется федеральным законодательством. Однако предметом регулирования является, как правило, исключительно деятельность государства по обеспечению жилищных прав малообеспеченных категорий граждан, выполнению социальных программ.
Так, например, Закон о жилищном строительстве и коммунальном
развитии (Housing and Community Development Act of 1974) предусмотрел создание системы блочных субсидий на цели коммунального развития, выделяемые органам исполнительной власти, включая выделение субсидий на аренду жилья для семей с низким уровнем дохода.
Поправками 1977 г. в указанный закон предусмотрено создание системы субсидий на городское развитие, поправками 1981 г. установлены требования по определению (выявлению) лиц с очень низким уровнем дохода, а поправками 1983 г. определены городские и сельские зоны, создание системы жилищных ваучеров, программа восстановления сдаваемого в аренду жилья и программы (HODAG) (субсидии на развитие жилищного строительства).
Закон Стьюарда Б. Маккиннери о помощи бездомным и закон о внесении в него поправок (Steward В. McKinnery Homeless Assistance Act and the Stewart B. McKinney Homeless Assistance Amendments Act of 1988) предусматривают создание программ оказания помощи бездомным.
Закон о жилищной программе и самоопределении для индейцев (Native American Housing Assistance and Self-Determination Act 1996) регулирует деятельность по выполнению специальных программ по удовлетворению потребностей индейцев и коренных жителей Аляски в жилье. Национальный закон о строительстве доступного жилья 1990 г. (National Affordable Housing Act of 1990 (a.k.a. Cranston-Gonzalez Act) регулирует создание программ по оказанию помощи наиболее нуждающимся, государственное жилищное строительство и обеспечение семей с низким уровнем дохода собственным жильем (home ownership efforts) НОРЕ), а также обеспечение финансирования программ по оказанию помощи бездомным.
Что касается непосредственно регулирования изысканий, проектирования и строительства (Building Codes (Строительные нормы) и Standards (Стандарты) - аналог российских строительных норм и правил), то функции по этому регулированию государство традиционно делегирует негосударственным организациям. Такая практика сложилась еще с 1905 г., когда Нацио-
нальным советом обществ по страхованию от пожара были выпущены Типовые строительные нормы и правила, которые стали первым строительным нормативным документом в Соединенных Штатах. В этих нормах впервые были сформулированы основные требования к ограничению высот и площадей зданий, путям и средствам эвакуации, огнестойкости конструкций, в том числе противопожарным стенам и перегородкам.
В настоящее время в США функционируют три негосударственные организации, занимающиеся разработкой и распространением строительных правил и стандартов: Ассоциация специалистов по строительному нормированию (BOCA), созданная в 1915 г. и объединившая специалистов строительных организаций восточных и среднезападных штатов; Международная конфедерация специалистов строительных организаций (ICBO), куда входят представители западных штатов; Ассоциация южных штатов по нормированию (SBCC), учрежденная в 1945 г. Все эти организации фактически и разрабатывают строительные нормы и правила, по сути одинаковой тематики и структуры. При этом в известном смысле они конкурируют между собой, что дополнительно стимулирует постоянное совершенствование строительных норм.
Что касается организационного оформления стандартизации в США, то ее начало относится к 1918 году. Именно тогда по инициативе Американского института инженеров-электриков, Американского общества гражданских инженеров и механиков, Американского института горных инженеров и металлургов был создан Американский комитет по инженерным стандартам (AESC). Он обеспечивал координацию разработки стандартов, устранял дублирование. Десять лет спустя этот комитет реорганизовали в Американскую ассоциацию стандартов, а затем в 1969 году - в Американский национальный институт стандартов (ANSL).
В 1994 г. в США был основан Международный Совет по нормам и правилам (ICC), как некоммерческая организация, целью которой является развитие единой комплексной и согласованной модели национальных стан-
дартов, касающихся строительства. Международный Совет по нормам и правилам является официальной международной организацией по стандартизации. Основателями ICC являются Инспекция Зданий и Администрация Надзора за Соблюдением Нормативов (BOCA - Building Officials and Code Administrators International), Международная Конференция Инспекторов Зданий (ІСВО - International Conference of Building Officials), Южный Международный Конгресс по Строительным Нормам и Правилам (SBCCI -Southern Building Code Congress International).
С начала прошлого столетия эти некоммерческие организации раз
вивали три отдельных направления в области стандартизации на террито
рии США. Несмотря на то, что региональное развитие стандартизации было
\ эффективным и соответствовало нуждам страны, возникла объективная не-
обходимость для создания единого направления в данной области. С этой
целью вышеупомянутые группы, разрабатывающие модели национальных
стандартов, объединились для создания Международного Совета по нормам
и правилам и развития стандартов международного уровня без националь
ных ограничений. Международный Совет по нормам и правилам является
членской ассоциацией, предназначенной для обеспечения безопасности со
оружений и разработки противопожарных мер; развития стандартов, ис
пользуемых при строительстве жилых и промышленных зданий, включая
і дома и школы. Большинство штатов на территории США руководствуются
нормами и правилами того Совета. Основными стандартами Международ
ного Совета по нормам и правилам являются: Международные нормы и
1 правила по строительству (International Building Code , 2003); Международ-
! ные нормы и правила экономии энергии (International Energy Conservation
Code - 2003); Международные электротехнические нормы и правила (Interna
tional Code Council Electrical Code Administrative Provisions - 2003); Меж-
t' дународные нормы и правила по содержанию собственности (International
'* Property Maintenance Code - 2003); Международный свод нормативов и пра-
вил для существующих зданий (International Existing Building Code - 2003);
зо Международные нормы и правила по полосе раздела между городом и природой (International Urban-Wildland Interface Code — 2003); Международные нормы и правила зонирования (International Zoning Code — 2003); Международные нормы и правила по водопроводно-канализационным сетям (International Plumbing Code — 2003); Международные нормы и правила по сбросу частных сточных вод (International Private Sewage Disposal Code — 2003); Международные нормы и правила по механике (International Mechanical Code —2003); Международные нормы и правила по топливному газу (International Fuel Gas Code — 2003); Международные нормы и правила по противопожарной безопасности (International Fire Code — 2003); Руководство Международного Совета по нормам и правилам по эксплуатации зданий и сооружений (ICC Performance Code — 2003).
Важно отметить, что стандартизация в США осуществляется на добровольной основе. В США стандарты разрабатывают негосударственные организации: уже упомянутый ANSI; Национальный институт стандартов, техники и технологии (NIST); Американское общество по испытаниям и материалам (ASTM); Национальная противопожарная ассоциация (NFIPA); Американский институт стальных конструкций (AISC); Американский институт бетона (АСІ); Американский институт архитекторов (АІА); Американское общество инженеров гражданского строительства (ASCE); Американское общество инженеров водопроводов и канализации (ASPE); Национальная ассоциация жилищного строительства (NAHB).
Из существующих в США примерно 25000 стандартов около 2000 относится к строительной отрасли. Стандарт по строительству представляет собой нормы и требования по расчету, изготовлению, монтажу и применению строительного элемента, системы или материала, которые обеспечивают необходимый уровень качества при сооружении и последующей эксплуатации зданий. Он обычно принимается в результате соглашения специалистов по его содержанию.
В ведущих странах Евросоюза - Франции, ФРГ, Великобритании, Италии
31 и Испании основными институтами регулирования также являются не государственные органы, а саморегулируемые организации - профессиональные объединения строителей. Одной из их главных функций является определение соответствия строительной организации требованиям, предъявляемым к участникам строительной деятельности.
В ведущих государствах Евросоюза не существует обязательной аттестации (т.н. квалификации) строительных фирм. Но в той или иной форме определенные и достаточно строгие требования предъявляются повсеместно. Так, за соответствием строительных материалов различного рода стандартам строго следят соответствующие институты Евросоюза. На общеевропейском уровне предъявляются требования и к другим техническим аспектам, например к устройству лифтового оборудования.
На национальном уровне система аттестации (квалификации) различается. Если во Франции, ФРГ и Великобритании обязательной аттестации строительных фирм не существует, то, к примеру, в Италии и Испании она действует, но только относительно организаций, выполняющих крупные государственные заказы или заказы с участием государства. При отсутствии общего лицензирования строительных организаций может существовать лицензирование отдельных видов деятельности как, например, в ФРГ.
Во многих европейских государствах, где отсутствует система обязательной аттестации, получение сертификата всё равно является крайне необходимым для строительных предприятий. В случае если система добровольной аттестации, как, например, во Франции и Великобритании широко распространена и развита, то для предприятий, не имеющих соответствующего сертификата, становится затруднительным получение заказов, а их конкурентоспособность становится крайне низкой. При этом деятельность организаций, занимающихся аттестацией, строго контролируется органами государственной власти.
При проведении аттестации рассматриваются такие параметры как квалификация сотрудников, в особенности руководящего звена, наличие соот-
ветствующего строительного оборудования, а также проекты, осуществленные за определенный предшествующий период.
В ходе аттестации значительное внимание уделяется отсутствию налоговых задолженностей, своевременной выплате социальных платежей, соответствию экологическим стандартам.
Во Франции действует добровольная система получения сертификатов, подтверждающих соответствующий уровень подрядчика. При этом в подавляющем большинстве случаев строительные организации прибегают к получению соответствующих сертификатов, поскольку иначе сильно осложняется поиск заказчика.
В качестве органов, ответственных за выдачу сертификатов, выступают соответствующие некоммерческие организации, основной и наиболее престижной из которых является "Квалибат" - Орган по подтверждению квалификации строительных организаций и выдачи соответствующих справок. Данная некоммерческая организация основана в 1949 году и ее деятельность находится под постоянным контролем французского правительства. Она осуществляет практически весь спектр квалификационных и надзорных действий в строительстве.
Существует ряд некоммерческих организаций, осуществляющих выдачу сертификатов в отдельных направлениях строительной отрасли. Так, в сфере общественных работ упомянутые функции выполняет Национальная федерация общественных работ, объединяющая соответствующие предприятия строительной отрасли. В том, что касается производства и установки различных видов электрооборудования, то соответствующую квалификацию имеет право подтверждать "Квалифэлек" - Техническая и профессиональная ассоциация предприятий в сфере электрического оборудования. В вопросах, касающихся строительства спортивных сооружений, сертификацией занимается "Квалиспорт" и т.д.
У вышеупомянутых организаций существует определенная детализированная система номенклатуры строительных работ. Так, "Квалибат" под-
Формирование и функционирование однородной команды
Разработаны предложения по реализации элементов саморегулирования в условиях действующего законодательства и усиления роли общественных организаций в решении актуальных вопросов строительного сообщества.
Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, или негосударственными пенсионными фондами, и содержанием которой являются разработка и установление правил и стандартов указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и указанных правил и стандартов.
Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров.
Развитие саморегулирования строительной отрасли должно рассматриваться в контексте общей реформы саморегулирования. Если развитие добровольного саморегулирования возможно без нормативного изменения базовых подходов к определению инструментов регулирования отдельных рынков, то внедрение обязательного саморегулирования без определения общих принципов и детальной регламентации процедур выработки регулирующих решений может иметь негативные последствия для экономики, в том числе, такие как ограничение конкуренции, и возникновение где то двойного регулирования, а где то и его полное отсутствие.
Однако общий закон, устанавливающий общие принципы и процедуры саморегулирования всех отраслей экономики отсутствует. Проект соответствующего федерального закона находится на рассмотрении в Государственной думе РФ до сих пор без движения и перспективы его рассмотрения туманны. С другой стороны, учитывая сложившиеся стереотипы, связанные с восприятием государственного регулирования как единственного способа преодоления провалов рынка, резкая отмена норм государственного регулирования может вызвать общественное неприятие. Поэтому при одновременном развитии саморегулирования отрасли наиболее целесообразным было бы выстроить технологию поэтапной отмены государственного регулирования, основанной на системе планирования четко обозначенных показателей, например, в появлении и становлении организаций саморегулирования отрасли, соответствующих определенным критериям, в повышении конкуренции в определенных областях и т.п.
Очевидно, что в данный момент в строительной отрасли необходимые показатели для полного перехода к саморегулированию еще не достигнуты, тем не менее, задача отказа от государственного регулирования в форме лицензирования строительной деятельности уже сформулирована. Отмена лицензирования должна произойти с 1 июля 2007 года, поэтому ожидать и дальше принятия единого, концептуального закона, находясь в правовом вакууме, строительная отрасль не может. Имеющийся опыт саморегулирования, например, среди арбитражных управляющих, дает основания полагать о возможности раздельного внедрения саморегулирования в различных направлениях развития экономики, в частности, в сфере строительства, нормативно регламентируя вопросы создания и деятельности отраслевых саморегулируемых организаций. Поэтому необходимо сформулировать принципы саморегулирования строительной отрасли.
Нормы закона, регламентирующего деятельность саморегулируемых организаций строительной отрасли должны соответствовать следующим принципам:
Принцип объединения субъектов в саморегулируемые организации, исходя из их принадлежности к определенному виду деятельности в строительной отрасли (строительство, производство строительных материалов, архитектурно-строительное проектирование и инженерные изыскания) или в рамках отдельного вида деятельности к определенному виду работ (группе видов работ) с учетом их разграничения в зависимости от степени опасности причинения вреда третьим лицам (при разграничении могут быть использованы классификаторы видов деятельности в соответствии с государственными стандартами, применяемые при лицензировании строительной деятельности).
Принцип обязательности членства в саморегулируемых организациях субъектов, осуществляющих деятельность в строительной отрасли, связанную с выполнением особо ответственных работ, влияющих на безопасность, а также принцип обязательность членства в саморегулируемых организациях субъектов, осуществляющих деятельность в отношении объектов капитального строительства высокой степени опасности причинения вреда третьим лицам. Саморегулирование строительной деятельности в своей основе должно содержать инициативу субъектов данной отрасли в её регулировании и может считаться полноценным только при условии полного охвата саморегулированием всех субъектов строительной деятельности. Невозможно саморегулирование, если одной частью субъектов применяются какие-то правила деятельности, а для другой её части они значения не имеют.
Принцип объединения субъектов строительной деятельности в саморегулируемую организацию на территории Российской Федерации при условии охвата членством более чем 50% субъектов Российской Федерации в нескольких уровнях. Вовлечение в процесс саморегулирования всех субъектов строительной деятельности осуществимо, если в объединении они заинтересованы и взаимно близки. Лишь при наличии взаимопонимания возможно полноценное взаимовлияние или саморегулирование. Такое взаимопонимание, кроме профессионального единства, может быть обусловлено и территориальной близостью.
Нормы и репутация: функционирование команды
Необходимость государственного регулирования инвестиционно — строительной деятельности не вызывает сомнений. Но возникает вопрос о механизмах такого регулирования, способных осуществлять действенный контроль за деятельностью огромного количества строительных организаций различных форм собственности и функционирующих на всей значительной территории государства.
Существующая форма контроля, заключающаяся в лицензировании субъектов строительной деятельности, не обеспечивает такого контроля, о чем свидетельствуют последние события, связанные и с обрушением уже построенных зданий и с не выполнением обязательств перед дольщиками и т.п.
Собственно говоря, о чем свидетельствует лицензия? Только о том, что на момент выдачи этого документа, лицензируемая организации соответствовала установленным требованиям. Но лицензия выдается на срок до пяти лет и возникает вопрос о том, на сколько будет соответствовать конкретная организация этим требованиям по прошествии некоторого срока. Выдав лицензию, необходимо контролировать работы, производимые лицензиатами, и нести ответственность за их действия.
Но до настоящего времени действенный механизм контроля за деятельностью лицензиатов не создан по причине невозможности охвата уже существующего количества лицензиатов. А их скоро будет в несколько раз больше, чем сегодня, - 200-300 тысяч. Так, Росстроем только в 2006 году было выдано 73,8 тысячи лицензий и изменений к действующим, что соответствует уровню их предоставления в предыдущие 2 года. На сегодня по России известна информация о 190,1 тысячи организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающихся в области строительства и имеющих свыше 240 тысяч лицензий на проектирование, строительство и инженерные изыскания.
Нельзя сказать, что ничего не делается в области контроля за деятельностью лицензиатов. Так например в 2005 году Росстроем было проведено более 43 тысяч проверок лицензиатов. По результатам проверок принято 13,2 тысячи мер воздействия к лицензиатам, в том числе приостановлено действие 4011 лицензий и аннулировано в судебном порядке 47 лицензий. Сравнивая эти данные с имеющимся на сегодняшний день количеством лицензиатов можно придти к неутешительному выводу о том, что существующая система не обеспечивает даже контроль за соблюдением лицензионных требований. В этих условиях говорить о повышении качества строительных работ, соблюдении договорных обязательств уже просто не приходится. По данным Федерального лицензионного центра Росстроя в настоящее время насчитывается по всей стране более 300 строительных компаний, которые не укладываются в отведенные сроки возведения жилья, но реально воздействовать на них в современных условиях невозможно, если нет прямого нарушения лицензионных требований.
На смену существующей системе, должен, во-первых, прийти контроль со стороны саморегулируемых организаций - добровольных объединений профессиональных участников рынка. И, во-вторых, страхование ответственности строителей взамен существующей госэкспертизы проектов. Логика предельно прозрачна. Чиновника можно "уговорить". Но заставить профессиональное сообщество поддержать сомнительную компанию, рискуя репутацией всех участников рынка, сложно. Как не менее сложно и "обойти" профессионалов-страховщиков, которые вряд ли захотят расплачиваться за чужие ошибки, а потому будут рассматривать каждый проект под лупой.
Но создание саморегулируемых организаций также требует и создания действенных механизмов, обеспечивающих их успешное функционирования. И в первую очередь это касается механизмов формирования и управления компенсационным фондом, а также моделей формирования комплексной оценки предприятий, претендующих на участие в саморегулируемой организации. Это и явилось целью диссертационного исследования. Достижение цели работы потребовало решения следующих основных задач: 1. Проанализировать возможные механизмы и модели управления саморегулируемых организаций.
2. Разработать механизм формирования компенсационного фонда саморегулируемых организаций.
3. Построить дискретный механизм материальной ответственности предприятий, включенных в саморегулируемую организацию.
4. Разработать механизм инвестирования средств компенсационного фонда, определяющий долю средств компенсационного фонда, направляемую на инвестирование, обеспечивающее максимальный доход саморегулируемой организации.
5. Построить модель формирования матриц комплексной оценки на основе правила строгого предпочтения (приоритетности) и правила эквивалентности критериев.
Система стимулирования строительного предприятия
Основная задача механизмов управления согласовать экономические интересы всех участников активной системы (активных элементов) с интересами центра.
Какие же механизмы могут быть использованы в процессе управления активной системой? Для ответа на этот вопрос рассмотрим основные этапы функционирования организационной системы. Таких этапов три - это этап получения данных для принятия решений, этап принятия решений и этап реализации принятых решений.
В процессе сбора исходных данных центр формирует информацию, необходимую для принятия решений. В иерархических организационных системах, как правило, многие данные центр получает непосредственно от предприятий. Основная опасность, которая возникает на этом этапе, это опасность получения недостоверной, сознательно искаженной информации. Завышение оценок требуемых ресурсов как материальных, так и финансовых, завышение сроков выполнения работ и проектов — типичные явления, свидетельствующие о неэффективности используемых в активной системе механизмов управления. Процедура сознательного искажения информации получила название манипулирование информацией.
Таким образом, основным признаком эффективности механизма будет являться представление активным элементом центру на этапе получения данных достоверной информации (конечно, в меру информированности самих активных элементов), или другими словами, отсутствие тенденции к завышению или занижению представляемых данных. Механизмы управления, при которых предприятиям выгодно представлять достоверную информацию (выгодно быть честными) называются механизмами открытого управления или «честной игры».
Вполне понятно, что активные элементы будут представлять достоверную информацию только в том случае, когда представляемая информация не будет использована центром для принятия невыгодных для предприятий решений, а будет использована только для принятия выгодных решений. Очевидный факт, но тем не менее механизмы честной игры до сих пор довольно редкое явление в Российской, да и в мировой экономике. В теории активных систем доказано, что для получения центром от активных элементов системы достоверной информации необходимо и достаточно, чтобы центр применял механизмы честной игры. На этапе принятия решений все определяется способностью центра (директора и его управленческой команды) принимать эффективные решения. Если эффективное решение принято, то крайне важно, чтобы на этапе реализации предприятия были заинтересованы в его реализации. Механизм управления, при котором предприятия заинтересованы в реализации принятых решений, называется согласованным механизмом.
Доказано, при довольно общих предположениях о применяемых системах стимулирование активных элементов за реализацию планов, что эффективный механизм управления должен быть согласованным механизмом, то есть обеспечивающим принятие управленческих решений, выгодных для всех участников. Механизм управления, обладающий обоими свойствами, то есть согласованный механизм честной игры, называется правильным.
Применяемые механизмы управления должны обеспечить кроме эффективного текущего функционирования активной системы, ее развитие, то есть рост эффективности производства, что в первую очередь связано со снижением издержек. Такие механизмы управления получили называние прогрессивных, а если речь идет только о снижении издержек, то противозатратных и описаны в монографии [101].
Процесс управления активной системой связан с реализацией таких процедур, которые обеспечивают выполнение активным элементом действий, необходимых в данный момент для центра. Основой реализации политики центра является процедура распределения ресурсов между активными элементами. Если активные элементы осознают, что распределение ресурсов проводится с учетом их интересов и любой другой вариант распределения будет для них менее выгоден, чем тот, что предлагает центр, то активные элементы будут предпринимать те действия, которые от них ожидает центр, то есть выполнять плановые задания, установленные центром. Таким образом, процедура распределения ресурсов является одной из ключевых в механизмах управления экономическими системами.
Автономное принятие решений
Механизмы контроля за обеспечением деятельности членов СРО реализуются в основном на основе плановых и неплановых проверок. В результате контроля определяются (корректируются) ряд показателей эффективности деятельности члена СРО. К основным из них относятся три показателя:
1. экономическая эффективность, измеряемая, например, рентабельностью производства;
2. количество работы, основным показателям которого являются величина ущерба заказчикам и третьим лицам;
3. дисциплина, под которой понимается степень выполнения норм и привил саморегулируемой организации.
Каждый показатель будет оценивать по трехбалльной шкале: низкий (1), средний (2), высокий (3). Для определения оценки деятельности членов СРО примем метод матричных сверток [ ]. Суть метода в том, что показатели агрегируются попарно. В нашем случае целесообразно сначала агрегировать показатели экономической эффективности и качества работы. Агрегированный показатель назовем показателем эффективности производственной и профессиональной деятельности (кратко — показатели производственной эффективности). Агрегируя показатель производственной эффективности с показателями уровня дисциплины, получаем комплексную оценку деятельности члена СРО.
Матрица производственной эффективности Эта матрица отражает политику СРО в области производства. Так при низкой экономической эффективности и качестве работ приоритет имеет показатель качества работ. Действительно, увеличение показателя качества работ от низкого уровня до среднего приводит к увеличению агрегированного показателя ПЭ до среднего уровня. В то же время увеличение показателя экономической эффективности до среднего уровня при условии, что показатель качества работ остается на низком уровне не приводит к увеличению агрегированного показателя. При среднем уровне экономической эффективности и качества работ политика уже другая. В данном случае одинаково важным считаются оба показателя и экономическая эффективность и качество работ. Поэтому увеличение любого из них от среднего уровня до высокого приводит к увеличению оценки производственной деятельности до высокого уровня. Возможны и другие варианты политики.
Матрица комплексной оценки Проанализируем, какую политику руководства СРО отражает эта матрица. При низком уровне производственной эффективности и дисциплины работ оба показателя считаются одинаково важными и только при увеличении обоих показателей до среднего уровня СРО получает средний уровень комплексной оценки деятельности. При среднем уровне производственной эффективности и дисциплины приоритет имеет показатель дисциплины работ, так что даже при высоком уровне дисциплины работ, комплексная оценка остается на среднем уровне.
Структура формирования комплексной оценки и матрицы, отражающие политику СРО утверждаются коллегиальным органом СРО. Использование комплексной оценки деятельности членов СРО возможно в различных направлениях. Во-первых, на основе комплексной оценки деятельности можно организовать соревнование между членами СРО. Во-вторых, можно поставить в зависимость величину взносов в компенсационный фонд от комиссионной оценки деятельности. Наконец, на основе комиссионных оценок деятельности можно разрабатывать программы развития членов СРО. Рассмотрим задачу разработки программы, обеспечивающей переход от существующего состояния, имеющего комплексную оценку "q " к новому состоянию с более высокой комплексной оценкой (q+І) с минимальными затратами. Для определенности примем, что существует состояния х=(1,1,1), то есть и экономическая эффективность, и качество, и дисциплина находятся на низком уровне. Обозначим sy затраты на улучшение оценки по і-ому направлению до оценки j l (j=l) соответствует сохранению существующей оценки, затраты в этом случае нужны, чтобы не допустить полного развала и банкротства члена СРО. Для решения задачи применяем метод дихотомического программирования .
