Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика терминологии права социального обеспечения С.
1.1. Развитие основных терминов и понятий права социального обеспечения в процессе его становления как самостоятельной отрасли .С. 19
1.2. Определение терминологии права социального обеспечения и законодательства о социальном обеспечении .С.
ГЛАВА 2. Вопросы терминологии общей части отрасли права социального обеспечения, науки права социального обеспечения и законодательства о социальном обеспечении С.
2.1. Базовые понятия общей части права социального обеспечения, законодательства о социальном обеспечении .С. 57
2.2. Иные понятия и термины общей части права социального обеспечения, законодательства о социальном обеспечении С.
ГЛАВА 3. Вопросы терминологии особенной части отрасли права социального обеспечения, науки права социального обеспечения и законодательства о социальном обеспечении С.
3.1. Проблемные вопросы терминологии в пенсионном обеспечении С.101
3.2. Вопросы терминологии в обеспечении пособиями .С.128
3.3. Использование терминологии в предоставлении иных видов обеспечения .С.1
Заключение с.163
Приложение .с.177
Библиографический список с.180
- Определение терминологии права социального обеспечения и законодательства о социальном обеспечении
- Иные понятия и термины общей части права социального обеспечения, законодательства о социальном обеспечении
- Вопросы терминологии в обеспечении пособиями
- Использование терминологии в предоставлении иных видов обеспечения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Степень разработанности юридической терминологии свидетельствует об уровне юридической культуры в стране, об отношении к законности. Термины и правовые дефиниции играют важную роль в достижении формальной определенности права (С. Ю. Головина). Законодательные акты, нормы которых регулируют социальное обеспечение, должны быть рассчитаны на повседневное использование не только профессиональными правоприменителями, но и обычными людьми, не имеющими правовой подготовки, поэтому точность, доступность содержания правовой нормы, ее понятность имеют большое значение для принятия решений субъектами правоотношений по социальному обеспечению, в том числе правоприменительными органами.
Развитие российского законодательства в целом и потребность в систематизации законодательства о социальном обеспечении в частности определяют необходимость проведения детального анализа языковых особенностей текстов нормативных правовых актов в области социального обеспечения, выявления и решения вопросов, связанных с оформлением правовых норм. В связи с этим особую значимость приобретает исследование проблемных вопросов и устранение противоречий в терминологии права социального обеспечения.
Основные федеральные законы в сфере социального обеспечения содержат собственную терминологию, при этом законодатель допускает, что одни и те же термины могут иметь различные определения. Вместе с тем не сформулированы нормативные дефиниции таких важнейших понятий права социального обеспечения, как «социальная политика», «социальная защита населения», «социальное обеспечение», «виды социального обеспечения», «пенсия», «пенсионер», «пособие», «выслуга лет», «социальная поддержка» и др., хотя они широко используются в праве социального обеспечения, а также в иных отраслях российского права и поэтому нуждаются в нормативной фиксации содержания.
Процесс создания терминов и определения их содержания является важным видом сознательно-волевой деятельности и потому
предполагает проведение ряда регулятивных и контрольных мероприятий. В связи с этим проблема четкого и лаконичного выражения содержания понятий, правильных с научной, методологической и методической точек зрения, вызывает повышенный интерес у представителей самых разных специальностей во всем мире и приводит к созданию национальных, межнациональных (региональных) и интернациональных организаций, проводящих терминологическую работу (Г. В. Степанов).
В современном нормотворчестве в сфере права социального обеспечения особо актуальны проблемы, связанные с неточным употреблением слов и терминов, смысловой и синтаксической избыточностью, прочими лексическими дефектами в наименованиях и тексте законов и иных нормативных правовых актов. Не изучены особенности использования дефиниций ряда понятий права социального обеспечения, не уделено должного внимания анализу их содержания. Недостаточно глубоко исследованы проблемы и особенности взаимодействия терминологии права социального обеспечения с терминологией иных отраслей права, использования межотраслевых терминов, а также систематизации законодательства о социальном обеспечении.
Вышеизложенное обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы. Теоретические исследования юридической терминологии осуществлялись учеными в области теории государства и права, филологии и лингвистики. Общие вопросы терминологии рассматривались Б. Н. Головиным, Т. Л. Канделаки, А. В. Суперанской и другими филологами. Исследование вопросов понятийного аппарата смежной праву социального обеспечения отрасли науки - трудового права - было проведено в докторской диссертации С. Ю. Головиной («Понятийный аппарат трудового права», 1998 г.) и кандидатской диссертации Н. П. Шайхутдиновой («Терминологические проблемы трудового права», 2008 г.). Комплексное исследование, посвященное языку закона, было предпринято А. С. Пиголкиным, о языке процессуального закона писал В. М. Савицкий. Подробный содержательный анализ ключевых понятий права социального обеспечения проводился Т. К. Мироновой, М. Ю. Федоровой и др. В существующих исследованиях уделяется мало внимания терминологии законодательства
о социальном обеспечении. В работах, посвященных отдельным проблемам права социального обеспечения, зачастую формулируются новые дефиниции, отличные от содержащихся в действующих законодательных актах, но этого недостаточно для создания более совершенной, систематизированной терминологии права социального обеспечения.
Цель и задачи исследования. Цель диссертации заключается в комплексном научном анализе теоретических и практических вопросов терминологии, используемой в праве социального обеспечения и соответствующих нормативных актах, подготовке предложений по их решению в рамках российской правовой системы.
Для достижения указанной цели решены следующие задачи:
изучена история развития основных понятий и терминов права социального обеспечения;
определено понятие терминологии права социального обеспечения, дана характеристика ее структурных элементов;
выявлены и проанализированы базовые понятия общей части права социального обеспечения, законодательства о социальном обеспечении;
рассмотрены иные понятия и термины общей части права социального обеспечения и законодательства о социальном обеспечении;
проведен анализ проблемных вопросов терминологии в пенсионном обеспечении;
исследованы вопросы терминологии в обеспечении пособиями;
рассмотрено использование терминологии в предоставлении иных видов обеспечения;
обоснованы предложения по совершенствованию законодательства о социальном обеспечении.
Объектом диссертационного исследования выступают правовые отношения, в рамках которых осуществляется реализация норм, содержащих термины права социального обеспечения.
Предмет диссертационного исследования составляют правовые нормы, содержащие термины права социального обеспечения, практика правоприменительных органов по реализации положений нормативных актов.
Методологическую основу исследования составили методы системного анализа и обобщения нормативных, научных и практи-
ческих материалов, метод сравнительного правоведения, технико-юридический, исторический и иные методы познания.
Теоретическая основа диссертации. При написании работы использовались монографии, диссертации, научные статьи, учебники, учебные пособия советских и российских ученых в области филологии (Б. Н. Головин, В. П. Даниленко, В. Ф. Журавлев, Т. Л. Канделаки, Т. Р. Кияк, Р. Ю. Кобрин, Н. 3. Котелова, В. М. Лейчик, Г. В. Степанов А. В. Суперанская), по теории государства и права (С. С. Алексеев, Л. Ф. Апт, В. М. Баранов, Н. А. Власенко, Т. В. Губаева, Д. А. Керимов, А. А. Малиновский, В. Д. Перевалов, А. С. Пиголкин, Е. А. Прянишников, В. М. Сырых, Н. Н. Тарасов, А. Ф. Черданцев), по конституционному праву (А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин, С. Э. Несмеянова, В. Н. Руденко,
A. Н. Сагиндыкова, М. С. Саликов), по административному праву
(Д. Н. Бахрах, В. В. Игнатенко), по гражданскому и арбитражному
процессу (Р. О. Опалев, В. М. Савицкий), по уголовному и уголовно-
процессуальному праву (С. С. Безруков, М. А. Краснов), по
трудовому праву и праву социального обеспечения (Е. Г. Азарова,
B. С. Андреев, В. С. Аракчеев, Е. И. Астрахан, В. А. Ачаркан,
М. И. Бару, А. Л. Благодир, М. О. Буянова, Ю. В. Васильева,
C. Ю. Головина, И. В. Григорьев, К. Н. Гусов, С. Н. Еремина,
М. А. Жильцов, М. Л. Захаров, Т. В. Иванкина, Д. Е. Кожевников,
С. И. Кобзева, А. М. Лушников, М. В. Лушникова, С. В. Люми-
нарская, Е. Е. Мачульская, Т. К. Миронова, Н. М. Саликова,
Н. И. Сапожникова, М. Г. Седельникова, Д. А. Смирнов, Э. Г. Туч
кова, М. Ю. Федорова, И. П. Чикирева, В. Ш. Шайхатдинов,
Н. П. Шайхутдинова и др.). Также использовались труды зарубеж
ных ученых (В. Гриль, А. Нашиц, X. Райп, К. Л. Томашевский,
С. Циртаутайте-Каминскене, Э. Эйхенхофер и др.).
Информационной основой исследования стали международные акты о правах человека, Конституция Российской Федерации, законы и подзаконные акты Российской Федерации, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, а также некоторые утратившие силу нормативные акты Российской империи, СССР и РСФСР о социальном обеспечении, научная и учебная литература, материалы практики, в том числе судебной, опыт зарубежных стран.
Эмпирической основой исследования послужила деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, материалы судебной практики, а также личный опыт автора, полученный при взаимодействии с органами, участвующими в реализации мероприятий по социальному обеспечению населения, в частности с Министерством социальной политики Свердловской области и его территориальными управлениями, управлениями Пенсионного фонда РФ в г. Асбесте Свердловской области, Орджоникидзевском районе г. Екатеринбурга, отделом пенсионного обслуживания Центра финансового обеспечения ГУ МВД России по Свердловской области.
Научная новизна диссертации состоит в том, что настоящая работа является первым в науке права социального обеспечения комплексным научным исследованием, посвященным вопросам терминологии в контексте сложившейся научной доктрины права социального обеспечения.
Диссертантом представлено собственное видение системы понятий права социального обеспечения, включающей базовые и иные понятия права социального обеспечения. Выделены вопросы терминологии в пенсионном обеспечении, обеспечении пособиями и иными видами социального обеспечения. Автором формулируются предложения по совершенствованию законодательства о социальном обеспечении.
В результате проведенного исследования обоснован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:
-
Доказано, что система понятий права социального обеспечения включает базовые и иные понятия права социального обеспечения. Выявлены следующие базовые для права социального обеспечения понятия: «социальная политика», «социальная защита населения», «социальное обеспечение», «система социальной защиты населения», «система социального обеспечения», «организационно-правовые формы социальной защиты населения», «организационно-правовые формы социального обеспечения», «страховые риски», «нестраховые риски», «страховые случаи», «нестраховые случаи», «виды социального обеспечения».
-
На основе анализа норм Конституции РФ аргументируется, что важнейшим базовым понятием права социального обеспечения является понятие социальной защиты населения. Исходя из содер-
жания ст. 7, 37, 38, 39, 40, 41, 72 Конституции РФ доказано, что в систему социальной защиты населения входят следующие блоки общественных и правовых отношений: 1) социальное обеспечение; 2) охрана труда; 3) охрана здоровья; 4) вознаграждение за труд; 5) содействие занятости; 6) благотворительность; 7) обеспечение жилыми помещениями; 8) обеспечение по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья; 9) социальная защита лиц, пострадавших в результате природных и техногенных катастроф. Уточнены позиции некоторых авторов, смешивающих понятия: блоки социальной защиты населения, ее организационно-правовые формы и виды (меры). Доказывается, что к организационно-правовым формам социальной защиты населения следует относить обязательное социальное страхование, бюджетное финансирование, обязательное государственное страхование жизни и здоровья, дополнительное добровольное страхование, предупреждение чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, корпоративное финансирование, частное финансирование. Что касается социальной помощи, социального обслуживания, то они входят в социальное обеспечение как его виды.
3. На основе анализа организационно-правовых форм социальной защиты населения и организационно-правовых форм социального обеспечения обоснован вывод о терминологической неточности наименований Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы», Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством». В связи с более широким предметом правового ре-
гулирования предлагается в наименования указанных федеральных законов включить соответствующие словосочетания: «и обеспечении по обязательному государственному страхованию», «и обеспечении по обязательному социальному страхованию», «и обеспечения по обязательному социальному страхованию» и «и обеспечении по страхованию на случай временной нетрудоспособности, в связи с беременностью, рождением и воспитанием детей, смертью граждан». Одновременно следует изменить соответствующим образом наименования глав и статей этих федеральных законов и их содержание.
4. Обоснована необходимость упорядочения терминологии нормативных правовых актов о пенсионном обеспечении. Общепризнано, что пенсионная система состоит из трех взаимосвязанных частей: пенсионное обеспечение по обязательному пенсионному страхованию, государственное пенсионное обеспечение и дополнительное пенсионное обеспечение. Это должно найти отражение в наименовании нормативных правовых актов о социальном обеспечении и их содержании.
Выдвинуто предложение изменить наименование Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» на «О пенсионном обеспечении по обязательному пенсионному страхованию». Предлагается изменить наименование пенсий по данному Закону: «пенсия по старости по обязательному пенсионному страхованию», «пенсия по инвалидности по обязательному пенсионному страхованию», «пенсия по случаю потери кормильца по обязательному пенсионному страхованию», а также произвести соответствующие поправки внутри Закона. Кроме того, предлагается Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» именовать «О государственном пенсионном обеспечении отдельных категорий граждан в Российской Федерации».
Утверждается, что Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» целесообразно именовать
следующим образом: «О государственном пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу по контракту, работников прокуратуры, сотрудников правоохранительных органов, и членов их семей». Корректировке должна подвергнуться терминология ряда статей этого Закона.
-
Аргументируется, что наименование нормативных правовых актов по вопросам дополнительного пенсионного обеспечения не соответствует их содержанию. В частности, Федеральный закон от 27 ноября 2007 г. № 155-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации» в действительности регулирует лишь отношения по дополнительному пенсионному обеспечению названных лиц, и его следует называть «О дополнительном пенсионном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации». То же самое следует сказать о Федеральном законе от 4 марта 2007 г. № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» и Федеральном законе от 10 мая 2010 г. № 84-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности», указах Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы», от 23 августа 2000 г. № 1563 «О неотложных мерах социальной поддержки специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации», некоторых других подзаконных актах, а также нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований. Соответствующие изменения должны быть произведены и в содержании этих законов и подзаконных актов.
-
Доказывается целесообразность наименования пенсии за выслугу лет федеральным гражданским служащим, назначаемой в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и подзаконными актами, дополнительной пенсией, поскольку она имеет общие черты с другими видами дополнительного пенсионного обеспечения.
-
Обоснована дефектность терминологии Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утверж-
денной распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г., в связи с несоответствием наименования этого документа его содержанию. Предложено более точное название: «Стратегия долгосрочного развития пенсионного обеспечения по обязательному пенсионному страхованию и частного пенсионного обеспечения». Предусмотрено изменение наименований разделов и подразделов Стратегии, а также включение в Стратегию отдельного раздела «Частное пенсионное обеспечение». Доказывается необходимость замены в тексте Стратегии терминов «пенсионная система» на «пенсионное обеспечение по обязательному пенсионному страхованию, корпоративному и частному пенсионному обеспечению», «трудовые пенсии» на «пенсии по обязательному пенсионному страхованию».
-
Аргументирована необходимость изъятия главы второй «Государственная социальная помощь, оказываемая в виде предоставления гражданам набора социальных услуг» из Федерального закона «О государственной социальной помощи», поскольку набор социальных услуг относится к социальной поддержке, а не к государственной социальной помощи. Следует также изменить наименования соответствующих подзаконных актов по вопросам социальной поддержки. Кроме того, предложено разработать проект единого федерального закона «О социальной поддержке отдельных категорий граждан».
-
В связи с особой ролью базовых понятий для отрасли права социального обеспечения, а также возможностью децентрализованного регулирования вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение, обосновывается необходимость издания федерального закона «Об основах социальной защиты населения в Российской Федерации». Подготовлена схема проекта такого федерального закона.
10. Сформулированы и обоснованы предложения по совершен
ствованию законодательства о социальном обеспечении.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в диссертации обосновывается комплекс предложений, которые могут быть использованы для качественного улучшения как нормотворческой, так и правоприменительной деятельности при совершенствовании терминологии законодатель-
ства в области социального обеспечения, в частности при систематизации терминологических единиц и выработке более точных терминов и определений понятий права социального обеспечения. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, допустимо использовать в научной деятельности, в преподавании курса «Право социального обеспечения», для подготовки учебных пособий, методических рекомендаций, в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, обсуждались на заседаниях кафедры социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии, на научно-практических конференциях: IV Всероссийской научно-практической конференции студентов и молодых ученых «Проблемы реформирования российской государственности» (Екатеринбург, 3-4 декабря 2009 г.), VIII Межрегиональной научно-практической конференции «Механизм реализации и защиты прав личности» (Екатеринбург, 27 ноября 2009 г.), XII Международной научно-практической конференции с элементами научной школы «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2010» (Челябинск, 1-2 апреля 2010 г.), VIII Всероссийской студенческой научной конференции «Эволюция российского права» (Екатеринбург, 23-24 апреля 2010 г.), V ежегодной научно-практической конференции студентов и молодых ученых «Проблемы реформирования российской государственности» (Екатеринбург, 2-3 декабря 2010 г.), IX Всероссийской научной конференции студентов и молодых ученых «Актуальные вопросы публичного права» (Екатеринбург, 22-23 октября 2010 г.), Пятой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Право и модернизация: приоритеты и стратегия» (Екатеринбург, 26-27 мая 2011 г.), Шестой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Правовые формы интеграционных процессов в современном мире: реальность и перспективы» (Екатеринбург, 7-8 июня 2012 г.), XI Всероссийской научной конференции студентов и молодых ученых «Актуальные вопросы публичного права» (Екатеринбург, 26-27 октября 2012 г.), Седьмой сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Право Всемирной торговой организации: влияние на экономику и законодательство государств Европейско-Азиатского региона» (Екатеринбург, 6-7 июня 2013 г.).
Основные положения работы нашли отражение в опубликованных научных статьях. Термины и понятия права социального обеспечения, уточненные в ходе работы над диссертацией, вошли в глоссарий по праву социального обеспечения для студентов юридических вузов, а также были использованы при проведении занятий по дисциплинам «Право социального обеспечения», «Социальное обеспечение семей с детьми», «Право и организация социального обеспечения» в Уральской государственной юридической академии. Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, приложения и библиографического списка.
Определение терминологии права социального обеспечения и законодательства о социальном обеспечении
Достаточно четко разграничивал указанные понятия П. И. Астров, который писал, что «благотворят люди, а учреждения призревают» , поэтому благотворительная деятельность свободна, в отличие от деятельности учреждений призрения, которая связана предписаниями нормативных актов. Отличной точки зрения на соотношение понятий «благотворительность» и «призрение» придерживался Н. Х. Бунге. Меры по противодействию нищете данный ученый связывал с частной и общественной благотворительностью, применяя термин «благотворительность» в качестве общего для всех случаев призрения . Н. Х. Бунге при этом критиковал расширение пределов государственной благотворительности, существующей наряду с частной и церковной благотворительностью, и отрицал право нуждающихся на вспомоществование, что, по его мнению, закономерно привело бы к узаконению нищеты, установлению принудительных налогов, взимаемых с одних классов населения в пользу других . Не признавая субъективного права нуждающихся граждан на общественное призрение и трудовую помощь, Н. Х. Бунге подменяет понятие «призрение» категорией благотворительности, т.е. помощью, не обеспеченной правовыми средствами, а потому носящей характер милостыни . В продолжение данной дискуссии в работе «Полицейское право» В. Ф. Дерюжинский отмечал, что право бедняка на помощь безусловно, но вопросы вызывают способы оказания такой помощи. При этом частная и церковная благотворительность осуществляются без государственного обеспечения. С одной стороны, частная благотворительность не позволяет охватить обеспечением всех нуждающихся, а с другой стороны, она может быть ошибочно оказана гражданам, которые способны к труду и в состоянии себя самостоятельно обеспечить, поэтому данный автор называет ее «дурной милостыней» . Вопрос о том, должно ли государство участвовать в призрении граждан и регулировать его, или это дело частной инициативы и благотворительности, становился одним из главных предметов спора в области социального обеспечения, при этом политическая конъюнктура оказывала непосредственное влияние на содержание понятий права социального обеспечения, не закрепленных в официальных источниках.
Развитие законодательства о социальном обеспечении было связано с развитием капиталистических отношений и появлением крупного машинного производства. Поскольку рост промышленности в России, наметившийся с конца XIX - начала XX веков, привел к повышенному травматизму на производстве, а также к скорой потере трудоспособности у работников промышленных предприятий вследствие тяжелого физического труда, возникла необходимость защиты граждан от различных социальных рисков, влекущих утрату дохода, а также повышенные расходы. Социальное страхование как основной способ обеспечения жизненного уровня работников, утративших трудоспособность, в Российской империи стало предметом ряда научных исследований в области социального обеспечения. Первые исследователи проблем социального страхования сформулировали понятие данного явления, а также понятия социального риска и страхового случая как основания социального страхования.
Одним из первых исследователей в области социального страхования был Н. А. Вигдорчик. Ученый сформулировал определение понятия «социальное страхование», в соответствии с которым страхование является формой учета и предварительного распределения «материальной тяжести», связанной с риском наступления «известного несчастья» между всеми участниками организации. Н. А. Вигдорчик отмечал, что социальное страхование охватывает наименее обеспеченные слои населения (рабочих и близких к ним в экономическом отношении граждан), обеспечение осуществляется в случае нужды, потери заработка . Термин «социальное» применительно к страхованию выражает цель этого страхования - борьбу с необеспеченностью трудящихся в случае потери заработка . Понятие «социальное страхование» было достаточно широким, и охватывало в том числе «страхование рабочих» и «государственное страхование» . Под термином «социальные риски» Н. А. Вигдорчик признавал опасности, возникающие по причинам общественного (массового) характера, что является основным признаком социального риска . В зависимости от вида риска В. Г. Яроцкий относил к страховым случаям утрату трудоспособности вследствие болезни, трудового увечья, профессионального заболевания, старости, смерти кормильца . Термин «страхование» подвергал критике Н. Винокуров. Он считал, что следует отказаться от старого названия «страхование», т.к. это понятие буржуазное, и предлагал заменить его более правильным, на его взгляд, термином «социальное обеспечение» . В. Дурденевский писал, что социальное страхование представляет собой форму публичной службы, близко связанную с трудовым правом, в то время как социальное обеспечение (другая форма публичной службы) связано с управлением вообще, при этом все, имеющее отношение к лечению, данный автор связывал с социальным обеспечением . В. Дурденевский настаивал на том, что социальное страхование и социальное обеспечение - самостоятельные правовые явления. Он писал, что «социальное страхование есть форма преходящая, тогда как служба социального обеспечения, несомненно, будет сохраняться очень долго» . С ним был не согласен Л. В. Забелин, который рассматривал социальное страхование одним из видов социального обеспечения . Подобные позиции ученых свидетельствуют о неоднозначности содержания понятия социального страхования, соотношения его с социальным обеспечением. Вместе с тем, развитие социального страхования привело к признанию его адекватным способом финансового обеспечения и материальной поддержки нетрудоспособных, а также осознанию надежности обеспечения по обязательному социальному страхованию .
Иные понятия и термины общей части права социального обеспечения, законодательства о социальном обеспечении
Некоторые ученые, толкуя понятие социальной защиты, допускают терминологические ошибки. Например, в издании «Социальная политика: Толковый словарь» под ред. Н. А. Волгина понятие «социальная защита» рассматривается как «политика и целенаправленная деятельность, средства государства и общества по обеспечению индивиду, социальной группе, в целом населению комплексной, разносторонней поддержки в решении различных проблем, обусловленных социальными рисками, которые могут привести или уже привели к полной или частичной потере указанными субъектами возможностей реализации прав, свобод и законных интересов, экономической самостоятельности и социального благополучия, а также их оптимального развития, восстановления и приобретения» . Исходя из данного толкования можно заключить, что составители словаря не различают понятия «социальная защита» и «социальная политика», и рассматривают социальную политику как часть социальной защиты населения. Вместе с тем, определяя основные формы социальной защиты, авторы словаря о социальной политике уже не говорят, а включают в нее «социальные гарантии, регулирование доходов и расходов населения, социальное страхование, социальное вспомоществование, социальные услуги, целевые социальные программы» . Такая концепция форм социальной защиты населения является не более чем механическим соединением разнородных элементов, основанным не на системе научных взглядов относительно данного понятия, а на произвольном перечислении отдельных элементов социальной защиты населения, социальной политики и социального обеспечения. В этой связи необходимо подчеркнуть, что социальная защита населения является практической деятельностью по реализации основных направлений социальной политики , а социальное обеспечение представляет собой одну из основных частей социальной защиты.
И. П. Чикирева справедливо указывает, что социальная защита – это понятие более высокого порядка по сравнению с социальным обеспечением , которое является одним из его блоков. М. Ю. Федорова отмечает, что социальная защита «формируется как система мер, направленных на предупреждение социально-рисковых ситуаций, ликвидацию, компенсацию или минимизацию их последствий посредством стабилизации и повышения уровня жизни в целях свободного развития человека, обеспечения его достоинства и независимости» . Общее понимание социальной защиты населения сводится к тому, что она представляет собой систему мер социального, экономического и правового характера, санкционированных государством с целью поддержки граждан, нуждающихся в социальной защите. На основании с п. «ж» ч.1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что влечет децентрализованное правовое регулирование, и самостоятельное определение субъектами РФ содержания терминов, не определенных нормативными правовыми актами России. В частности, субъекты РФ самостоятельно определяют наименование и полномочия органа социальной защиты населения в данном субъекте РФ. Например, в Белгородской области органом исполнительной власти, реализующим полномочия в сфере здравоохранения, лекарственного обеспечения, демографической и семейной политики, координирующим деятельности органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения и государственной регистрации актов гражданского состояния является Департамент здравоохранения и социальной защиты населения Белгородской области . В Московской области исполнительно-распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере социальной защиты населения выполняет Министерство социальной защиты населения Московской области . В Свердловской области аналогичные полномочия по участию в проведении единой государственной политики в сфере социального обеспечения, осуществлению полномочий и функций по оказанию государственных услуг и управлению в социальной сфере, а также по координации в этой сфере деятельности иных исполнительных органов государственной власти Свердловской области выполняет Министерство социальной политики Свердловской области, поскольку является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере социальной защиты населения . Ранее данный орган именовался Министерством социальной защиты населения. При этом территориальными органами и учреждениями государственной власти Свердловской области, через которые Министерство осуществляет свои полномочия, в соответствии с п. 4 Постановления Правительства Свердловской области от 12.05.2012 № 458-ПП , являются Управления социальной защиты населения Министерства социальной политики Свердловской области и подведомственные государственные учреждения социального обслуживания Свердловской области. Однако социальную политику соответствующего субъекта РФ вырабатывают Глава и Правительство соответствующего субъекта РФ, а исполнительные органы государственной власти данного субъекта РФ должны ее реализовывать.
Вопросы терминологии в обеспечении пособиями
Для реализации правовых целей в регулировании трудовых отношений с работниками, достигшими пенсионного возраста Н. П. Шайхутдинова предлагает термины «пенсионеры по возрасту» (ст. 59 Трудового кодекса РФ) и «пенсионеры по старости (по возрасту)» (ст. 128 Трудового кодекса РФ) заменить термином «лица, достигшие общеустановленного пенсионного возраста и получающие пенсию» . Автор справедливо руководствуется тем, что для граждан, достигших пенсионного возраста, обращение за пенсией и получение пенсии является их правом, а не обязанностью, и не происходит автоматически , а поэтому права граждан, достигших пенсионного возраста, не могут быть ограничены лишь в силу того, что они не обратились за пенсией. Представляется, однако, что нормы трудового законодательства, в частности, статьи 128 Трудового кодекса РФ, предоставляющие дополнительные права работающим пенсионерам по старости, распространяют свое действие, в том числе и на тех пенсионеров, которые стали таковыми в связи с досрочным назначением пенсии. Одним из признаков пенсии по старости является то, что она «служит основным или одним из основных источников средств существования пожилых людей, средством удовлетворения их потребностей и поддержания жизнедеятельности» . Думается, логика законодателя в статье 59 Трудового кодекса РФ была продиктована соображениями о том, что пенсионеры по старости, т.к. получают пенсию, не утратят источник средств к существованию при расторжении с ними трудового договора в установленный им срок. В силу изложенного логично было бы предложенную Н. П. Шайхутдиновой формулировку уточнить, т.к. речь идет о «лицах, достигших пенсионного возраста и получающих пенсию». Вместе с тем, в силу заявительного порядка назначения пенсий, допускается существование таких лиц, которые достигли пенсионного возраста, работают и не получают пенсию, например, по причине отказа от ее получения. Таким образом, будут учтены права всех работающих пенсионеров, в том числе получающих пенсию досрочно.
Употребление двух и более различных терминов, как справедливо отмечает А. С. Пиголкин, может создать впечатление, что термины обозначают различные юридические понятия , что может привести к различному толкованию и применению норм права, а также к подмене слов, терминов и понятий. Примером синонимии в законодательстве о социальном обеспечении является употребление в ст. 9 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» терминов «дети, не достигшие возраста 18 лет» (п. 1 ч. 2 ст. 9) и термина «несовершеннолетние дети» (ч. 9 ст. 9). Несмотря на то, что речь идет об одном и том же понятии, оно обозначено различными терминами, что может вызывать двусмысленность в понимании закона, тем более что в различных отраслях российского права термину «несовершеннолетние» может быть придан различный смысл. В уголовном праве несовершеннолетними признаются лица, которым ко времени совершения преступления исполнилось четырнадцать, но не исполнилось восемнадцати лет (ст. 87 Уголовного кодекса РФ ). Согласно ст.1 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» , несовершеннолетним является лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет. Лучшим способом предупредить неверное толкование нормативно-правовых актов становится повторяемость терминов и терминологических конструкций как «логико-структурных единиц» . Это означает, что одно понятие должно обозначаться одним термином (словосочетанием). В данном случае предпочтительно употребление первого, более четкого термина «дети, не достигшие возраста 18 лет».
В российских нормативно-правовых актах законодатель нередко злоупотребляет иностранными терминами, которые затрудняют толкование, восприятие правовых норм. Поэтому актуальным по отношению к терминологии права социального обеспечения становится ограничение использования иноязычной терминологии. Федеральным законом от 24.07.2009 № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» в терминологию права социального обеспечения, а в частности, в терминологию института пенсий, введен новый иноязычный термин – «валоризация», при этом толкование данного термина в законодательстве России не содержится. В экономике валоризация (от франц. valorisation) означает «спланированное, организованное повышение цены товаров, курса ценных бумаг, валюты, имеющее место в результате, вследствие мероприятий, проводимых государством, правительством» . В статье 30.1 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» термин уточняется в скобках: «валоризация (повышение)». В данном случае использование отмеченного иноязычного термина не представляется оправданным, тем более термин «повышение» уже употребляется применительно к пенсиям отдельных категорий пенсионеров (Героям Советского Союза, Российской Федерации, чемпионам Олимпийских игр, участникам Великой Отечественной войны и др.).
Использование терминологии в предоставлении иных видов обеспечения
Складывается ситуация, при которой один термин «компенсационные выплаты» обозначает два понятия, которые необходимо различать: часть заработной платы работника и вид социального обеспечения. Для решения обозначенной проблемы следует термин «компенсационные выплаты» в статье 129 Трудового кодекса РФ изменить на словосочетание «выплаты компенсационного характера», а также переименовать «компенсационные выплаты» как вид социального обеспечения «социальным возмещением».
В качестве допустимого исключения из правила об однозначности терминологии можно рассматривать сформулированное Т. В. Губаевой правило о том, что «в различных отраслях права одни и те же термины могут обозначать несовпадающие понятия только в том случае, если правовые нормы, в которых они используются, не перекрещиваются в процессе применения, регулируют различные сферы отношений и не создают помех для юридической практики…. Если же значение юридического понятия, употребляемого в разных отраслях правового регулирования, совпадает по смыслу, в каждой отрасли следует давать его самостоятельное определение». Однако, на наш взгляд, на этапе законотворчества невозможно создать идеальную модель регулирования с использованием многозначных терминов, которая исключала бы «пересекающееся» правовое регулирование отношений по социальному обеспечению, а также возникновение проблем в процессе правоприменения, тем не менее, к этому следует стремиться.
Представляется, что большинство из указанных терминов не являются специфичными для законодательства о социальном обеспечении и не обозначают специальные понятия права социального обеспечения, поэтому изменение их значения по отношению к их общеправовому пониманию должно иметь веские основания. В этом отношении справедлива точка зрения А. Е. Пашерстника, который уточнял, что легальные определения, безусловно, нужны, если общепринятому понятию в законе придается особый, специальный смысл, но перегружать нормы права определениями не стоит. Считаем также, что определение терминологических единиц отрасли должно осуществляться в отраслевом законодательстве, и без необходимости не изменять их смысл не следует.
А. А. Ушаков отмечает, что определения, даваемые терминам в самом законе и тем более посредством актов нормативного толкования, имеют отрицательную сторону. Они удлиняют и загромождают законодательство. В этом отношении уточнение того или иного понятия созданием нового термина положительно отличается от описательных определений . М. Краснов писал, что в ряде случает стремление законодателя определить какой-либо термин не только бессмысленно, но и вредно . Проблема не только в верном определении, речь идет о культуре правоприменителей, о правильном толковании судьями соответствующих терминов. В связи с этим А. Нашиц подчеркивает, что «потребность в определении используемых терминов проявляется, естественно, наиболее явственно тогда, когда эти термины имеют в разных или даже в одной и той же отрасти права неодинаковое значение…, или же наоборот, когда для одного и того же понятия законодательство использует разные термины» . А. С. Пиголкин отмечает, что «четкие юридические определения должны даваться всем терминам, имеющим решающее значение для правового регулирования», а также понятиям, не имеющим общераспространенного употребления, и понятием, употребляемым в более узком или существенно отличающемся значении по сравнению с общеизвестными . С. Ю. Головина также указывает, что определения сужают возможности интерпретации правовых норм, ограничивают рамки их толкования правоприменительными органами, что не всегда можно считать положительным явлением при отставании законодательства от потребностей практики, однако неточное определение понятий или их отсутствие дает возможность правоприменителю манипулировать смыслами . Однако нет необходимости определения абсолютно всех понятий. В частности, в законодательстве ФРГ функциональный термин «заболевание» не имеет дефиниции. Страховой случай нетрудоспособности при этом определяется врачом на основании нуждаемости гражданина в том или ином лечении .
Одним из распространенных способов уточнения терминов в праве социального обеспечения являются нормативные дефиниции, которые обособляют так называемые «явные» понятия в законодательства о социальном обеспечении. Наряду с явными понятиями-дефинициями в законодательстве о социальном обеспечении существуют понятия неявные, не имеющие дефиниций, и потому их смысл устанавливается косвенно, следует из иных положений закона, либо из смысла закона в целом , с поправкой на восприятие правосознанием правоприменителя. В частности, неявным понятием следует признать термин «престарелые граждане», используемый в п. 1 Указа Президента РФ «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами» от 26.12.2006 № 1455, определяющем право на ежемесячные компенсационные выплаты за уход, в частности, за престарелым, нуждающимся по заключению лечебного учреждения в постоянном постороннем уходе либо достигшим возраста 80 лет. Что характерно, то федеральным законодателем не уточняется, с какого момента наступает так называемый престарелый возраст, соответственно, довольно сложно определить, уход за какими гражданами дает право на выплату компенсаций.
Государственная социальная помощь и социальная поддержка являются самостоятельными блоками видов социального обеспечения и регулируются различными нормативно-правовыми актами: Федеральный закон от 24.10.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», Федеральный закон от 05.04.2003 № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» , Федеральный закон от 03.12.2012 № 227-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» , а также подзаконные акты. Соответствующие нормативные правовые акты приняты и в субъектах Российской Федерации. Во втором случае речь идет о таких федеральных законах как Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» , Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» , Федеральный закон от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и др. Однако в Федеральный закон «О государственной социальной помощи» 22 августа 2004 г. была включена глава вторая «Государственная социальная помощь, оказываемая в виде предоставления гражданам набора социальных услуг». В действительности набор социальных услуг является не видом государственной социальной помощи, а видом (мерой) социальной поддержки. Он предоставляется не малоимущим семьям (гражданам), а лицам, имеющим особые заслуги в труде, защите Отечества, воинской службе и т.д, либо пострадавшим от политических репрессий и др.
После введения данной главы был принят ряд нормативно-правовых актов по вопросам социальной поддержки, которые содержали в своих наименованиях термин «государственная социальная помощь».
