Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая характеристика информации ограниченного доступа в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях
1. Информация ограниченного доступа: понятие, признаки, виды 19
2. Содержание информации ограниченного доступа работодателя 34
3. Содержание информации ограниченного доступа работника 44
4. Содержание информации ограниченного доступа других субъектов трудового права 58
Глава II. Режим информации ограниченного доступа в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях
1 Понятие и характеристика режима информации ограниченного доступа в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях 72
2. Локальное и договорное регулирование режима информации ограниченного доступа 86
3.Организация доступа к информации ограниченного доступа в трудовых отношениях 101
4. Социальные гарантии и льготы работникам, допущенным к информации ограниченного доступа 116
Глава III. Правовые последствия необеспечения режима информации ограниченного доступа субъектами трудового права
1 . Дисциплинарная ответственность работника за необеспечение режима информации ограниченного доступа 127
2.Материальная ответственность за необеспечение режима конфиденциальности информации 144
3. Проблемы определения ответственности других субъектов трудового права за необеспечение режима информации ограниченного доступа 158
Заключение 166
Библиографический список 173
Приложение 202
- Информация ограниченного доступа: понятие, признаки, виды
- Понятие и характеристика режима информации ограниченного доступа в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях
- Дисциплинарная ответственность работника за необеспечение режима информации ограниченного доступа
- Проблемы определения ответственности других субъектов трудового права за необеспечение режима информации ограниченного доступа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное информационное законодательство характеризуется процессом постоянного реформирования. В период с 2004-2006 год были приняты ключевые Федеральные законы «О коммерческой тайне», «О персональных данных», «Об информации, информационных технологиях и защите информации». С 2007 г. принят ряд подзаконных нормативных актов по вопросам защиты персональных данных, часть из которых в течение рассматриваемого периода были заменены на новые акты. В 2010 г. правовую регламентацию получила инсайдерская информация. В области персональных данных реформирование обусловлено ратификацией Конвенции Совета Европы 1981 г. «О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных». Процесс реформирования информационного законодательства не мог не сказаться на регулировании отношений, входящих в предмет трудового права: пп. «в» п. 6 части первой ст. 81 ТК РФ был дополнен указанием на персональные данные работника; в ст. 349.1, внесен новый вид информации ограниченного доступа -«сведения конфиденциального характера или служебная информация»; главы 14 Трудового кодекса «Защита персональных данных работника» претерпела существенные изменения.
Тем не менее, приходится констатировать, что трудовое законодательство не содержит системы норм, направленной на обеспечение правового режима информации ограниченного доступа субъектами трудового права. Отчасти регламентированы лишь вопросы защиты охраняемой законом тайны и персональных данных работника. В то время как действующее российское законодательство использует более широкую категорию – «информация ограниченного доступа» (в некоторых нормативных правовых актах употребляется словосочетание «информация, доступ к которой ограничен»). Несовпадение объема понятия «информация ограниченного доступа» и категории «охраняемая законом тайна» предполагает научное осмысление данных категорий применительно к трудовому праву. Регламентация в ТК РФ только некоторых видов информации ограниченного доступа является недостаточной, так как новые виды информации ограниченного доступа могут быть не охвачены трудоправовым регулированием.
Произошедший переход от определения информации ограниченного доступа только как вида информации к определению режима информации ограниченного доступа предопределил необходимость рассмотрения особенностей правового режима такой информации в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях. В науке трудового права исследования ограничиваются содержанием отдельных разновидностей информации ограниченного доступа. Диссертационные исследования проводились в области персональных данных работника (А.В. Дворецкий, А.С. Маркевич), конфиденциальной информации в трудовых отношениях (Д.В. Иванов, И.В. Строгонова), коммерческой тайны (Е.М. Якутик, И.Ю. Мирских). Отдельные
аспекты трудоправового регулирования некоторых видов информации ограниченного доступа рассмотрены в диссертационных исследованиях Д.М. Кейзерова, В.В. Липковской, М.И. Паршукова и др. Однако данные исследования не охватывают всех видов информации ограниченного доступа, ограничиваются изучением коммерческой тайны, конфиденциальной информации и персональных данных только как вида информации, не исследован режим информации ограниченного доступа в трудовых и иных, непосредственно связанных с ними отношениях. Не уделено должного внимания вопросам обеспечения правового режима информации ограниченного доступа иными субъектами трудового права, проблемам защиты государственной тайны в трудовых отношениях.
Проблемными остаются вопросы привлечения работников к трудопра-вовой ответственности за нарушение требований в отношении информации ограниченного доступа. О недостаточности правового регулирования в данной сфере свидетельствует также разработка в 2012 г. Федеральной службой в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций разъяснений по вопросам, которые касаются обработки персональных данных работников, соискателей на замещение вакантных должностей, а также лиц, находящихся в кадровом резерве. В связи с этим очевидна необходимость уточнения объекта, защищаемого нормами трудового права, как информации ограниченного доступа, а также определение трудоправовых средств, направленных на обеспечение режима конфиденциальности информации. Отсутствие в ТК РФ единых правовых основ регулирования, наличие разрозненных норм, посвященных отдельным видам информации ограниченного доступа, свидетельствуют о необходимости комплексного исследования, включающего определение понятия информации ограниченного доступа и выявление трудоправовых средств, обеспечивающих ее конфиденциальность в отношениях, составляющих предмет трудового права.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся между субъектами трудового права по поводу информации ограниченного доступа, установления и обеспечения ее правового режима.
Предметом исследования является совокупность норм трудового и информационного законодательства Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов в области информации ограниченного доступа, результаты их реализации, включая правоприменительную практику.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный научный анализ теоретических, практических вопросов и проблем обеспечения правового режима информации ограниченного доступа средствами трудового права, формулирование предложений по совершенствованию действующего законодательства относительно обеспечения режима конфиденциальности информации субъектами трудового права.
Реализация поставленных целей исследования обусловила необходимость выполнения следующих задач:
-
рассмотреть понятие информации ограниченного, провести анализ соотношения данного понятия со смежными категориями и обосновать необходимость расширения информационного объекта правоотношений, на который направлены действия субъектов трудового права;
-
определить содержание информации ограниченного доступа субъектов трудового права;
-
рассмотреть содержание правового режима информации ограниченного доступа в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях;
-
установить правовые последствия несоблюдения требований по обеспечению конфиденциальности информации ограниченного доступа субъектами трудового права и особенности трудоправовой ответственности за необеспечение режима;
-
выявить проблемы правового регулирования отношений по обеспечению режима конфиденциальности субъектами трудового права и сформулировать предложения по их устранению.
Методологическая основа исследования. В диссертационном исследовании использовались теоретические общенаучные методы (анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия, сравнение) и специальные юридические методы (формально-юридический, сравнительно-правовой).
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых-правоведов в области общей теории права, трудового, информационного, гражданского, административного права, в частности, С.С. Алексеева, А.А. Антопольского, И.Н. Басаргина, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Э.Н. Бондаренко, Л.Ю. Бугрова, С.Ю. Головиной, О.А. Городова, К.Н. Гусо-ва, В.А. Дозорцева, Е.А. Ершовой, И.Я. Киселева, А.М. Куренного, П.У. Кузнецова, В.Н. Лопатина, А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой,Н.И. Матузова, А.В. Малько, С.П. Маврина, А.В. Минбалеева, В.И. Миронова, А.Ф. Нуртди-новой, Ю.П. Орловского, Е.М. Офман, Ю.Н. Полетаева, О.С. Родионова, И.С. Розанова, Б.В. Россинского, В.А. Северина, А.П. Сергеева, В.Н. Смирнова, Ю.Н. Старилова, Л.К. Терещенко, Е.Б. Хохлова, А.А. Фатьянова, Э.Ф. Шам-сумовой, Л.А. Чикановой, В.И. Ярочкина и др.
Эмпирическую базу исследования составляют положения Конституции Российской Федерации, международных нормативных актов, нормативных правовых актов Российской Федерации, локальных нормативных актов, материалы судебной практики, научная и учебная литература.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она является комплексным правовым исследованием информации ограниченного доступа и обеспечения режима конфиденциальности в отношениях, составляющих предмет трудового права. Учтены изменения информационного и трудового законодательства, рассмотрены современные проблемы регулирования различных видов информации ограниченного доступа в трудовом праве. Наиболее существенные теоретические выводы и практические предложения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в положениях, выносимых на защиту.
По результатам проведенного исследования диссертантом были сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается необходимость закрепления в ТК РФ более ши
рокой категории – «информация ограниченного доступа», охватывающей все
возможные виды информации, в том числе охраняемую законом тайну и пер
сональные данные работника. Соответствующие нормы могут быть включе
ны в главу 14 с новым названием «Охрана информации ограниченного до
ступа».
Информация рассматривается в совокупности двух составляющих: содержания и установленного правового режима. С этих позиций сформулировано определение информации ограниченного доступа в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях как совокупности определенных в нормативном порядке сведений, обладающих действительной или потенциальной коммерческой либо социальной ценностью, в отношении которых субъектами трудового права установлен режим конфиденциальности с целью ограничения их неправомерного использования и (или) разглашения. Нарушение режима влечет наступление юридической ответственности.
2. Информация ограниченного доступа в единстве ее содержания и
установленного правового режима рассматривается как объект, на который
направлены действия субъектов трудового права.
Расширение объекта не должно влечь за собой возможности для злоупотребления работодателем своими правами в этой сфере. Поэтому применительно к наиболее жестким мерам трудоправовой ответственности работника (увольнению, полной материальной ответственности) требуется сужение состава информации ограниченного доступа до охраняемой законом тайны, специальных категорий персональных данных. По этой же причине обосновывается необходимость казуистического перечисления в составе охраняемой законом тайны только четырех видов тайн: государственной, служебной, коммерческой и профессиональной, по аналогии со ст.9 Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации».
3. Доказана необоснованность ограничения персональных данных, за
разглашение которых предусмотрено увольнение работника, только персо
нальными данными другого работника. Поэтому действие пп. «в» п. 6 части
первой ст. 81 ТК РФ следует распространить на случаи разглашения персо
нальные данных иных лиц, в том числе поступающих на работу и бывших
работников.
4. Информация ограниченного доступа работодателя включает в се
бя различные виды охраняемой законом тайны и иные виды информации.
Обосновывается вывод о недопустимости введения режима коммерческой тайны в отношении сведений о заработной плате и других персональных данных работника, так как такой режим препятствует осуществлению ряда субъективных прав работника в отношении его персональных данных.
Установлено, что за рамками регламентированных федеральными законами профессиональных тайн остались сведения, составляющие личную и
семейную тайны, к которым получают доступ работники кадровых служб, психологи, бухгалтеры. Принимая во внимание требования ч. 5 ст. 9 Закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации», на данных лиц следует распространить режим профессиональной тайны полученных ими личных и семейных тайн, посредством включения соответствующих обязанностей в ТК РФ.
5. Информацию ограниченного доступа работника составляют его
персональные данные. Так как не все персональные данные требуют введе
ния режима конфиденциальности, то обоснована необходимость определения
в ТК РФ общедоступных персональных данных работника: фамилии, имени,
отчества работника, его пола, образования, профессии, специальности, ква
лификации, если для данных сведений не предусмотрено введения режима
конфиденциальности (секретности).
Выявлена потребность совершенствования норм, регулирующих обработку специальных категорий персональных данных в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях, а именно: 1) требуется четкое указание на возможность обработки специальных категорий персональных данных без согласия работника; 2) в ТК РФ должен быть закреплен исчерпывающий перечень случаев обработки информации о состоянии здоровья работника и других специальных категорий данных.
-
Обязанности иных субъектов трудового права (например, участников коллективных переговоров, членов комиссии по трудовым спорам, примирительной комиссии, трудового арбитража, посредника и т.д.) должны быть расширены за счет включения обязанностей по обеспечению режима конфиденциальности (секретности) информации ограниченного доступа.
-
Режим информации ограниченного доступа в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях определен как порядок правового регулирования, включающий в себя совокупность правовых средств, принятых с целью обеспечения информационной безопасности субъектов трудового права, предусматривающий принятие правовых, организационных и технических мер, направленных на ограничение свободного доступа к информации в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях. Применительно к трудовому праву режим наполняется и обеспечивается специфическими правовыми средствами, которые отражают специфику отрасли (локальные нормативные акты, трудовой договор, дисциплинарная, материальная ответственность, гарантии и льготы). Специфика правового регулирования отношений, составляющих предмет трудового права, влечет установление дополнительных обязанностей работодателя по информированию и ознакомлению работника с введенным режимом информации ограниченного доступа и созданию условий для соблюдения такого режима.
-
Исследование режима информации ограниченного доступа в трудовых отношениях выявило необходимость закрепления в ТК РФ обязательного перечня мер, направленных на установление и обеспечение режима информации ограниченного доступа.
Требование п. 10 ст. 86 ТК РФ о совместном принятии мер по защите персональных данных не может рассматриваться как обязанность по принятию локальных нормативных актов о персональных данных по согласованию или с учетом мнения представительного органа работников. Данное требование может быть обеспечено только при наличии указания на определение перечня таких мер в коллективном договоре, соглашении.
Особенности информации как объекта правоотношений предполагают сохранение обязанностей по обеспечению конфиденциальности после прекращения трудового договора. Возможно сосуществование в законодательстве соглашения о неконкуренции и императивной обязанности обеспечения конфиденциальности. При закреплении только императивного запрета представляется необходимым установление обязанности работодателя информировать работника о сохранении конфиденциальности в ТК РФ.
9. Защита прав и интересов работников требует установления в Законе
«О государственной тайне» перечня проверочных мероприятий для прохож
дения процедуры допуска к государственной тайне, в частности, возможно
сти проведения опросов с использованием полиграфа. Нормы ст. 69, 213 ТК
РФ предполагают закрепление в ТК РФ или в Законе «О государственной
тайне» обязанности прохождения обязательного медицинского предвари
тельного и периодического освидетельствования (осмотра) для выявления
медицинских противопоказаний для работы со сведениями, составляющими
государственную тайну. Перечень ограничений прав граждан, связанных с
допуском к государственной тайне, должен исключать диспозитивность его
применения. Необходимо предусмотреть письменное оформление отказа в
допуске к государственной тайне по аналогии со ст. 64 ТК РФ. Обосновыва
ется предложение о необходимости предоставления гарантий, предусмотрен
ных ч. 2 ст. 83 ТК РФ, только при отсутствии вины работника в наступлении
обстоятельств, послуживших основанием для прекращения допуска к госу
дарственной тайне. Ввиду недопустимости заключения трудового договора с
лицом, у которого отсутствует допуск к государственной тайне, а работа тре
бует такого допуска, в ст. 21 Закона «О государственной тайне» либо в ст. 84
ТК РФ должна быть закреплена возможность прекращения трудового дого
вора в случае нарушения данного правила.
-
В целях достижения баланса интересов работника и работодателя видится необходимость включения в ТК РФ норм, регламентирующих использование средств контроля за поведением работника на рабочем месте.
-
Предложено изменение формулировки подп. «в» п. 6 части первой ст. 81 ТК РФ: разглашение и (или) неправомерное использование информации ограниченного доступа (государственной, служебной, коммерческой, профессиональной тайны, специальных категорий персональных данных и сведений о частной жизни), в отношении которой установлен режим конфиденциальности (секретности), которое было совершено в рабочее и (или) во внерабочее время, при условии, что такая информация стала известной работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей, и в его обязанности входило обеспечение ее конфиденциальности (секретности).
12. Представляется возможным установить исключение из общего
правила о взыскании с работника, нарушившего режим информацию ограниченного доступа, прямого действительного ущерба и закрепления в ТК РФ возможности взыскания убытков, рассчитанных по нормам гражданского законодательства, как это сделано в отношении руководителей организации, со ссылкой на случаи, предусмотренные федеральными законами. Если федеральными законами не предусмотрена возможность взыскания с работника убытков, следует сохранить концепцию полной материальной ответственности. В этой связи обосновывается необходимость изменения и дополнения п. 7 ст. 243 ТК РФ: полная материальная ответственность наступает за разглашение и (или) неправомерное использование информации ограниченного доступа (государственной, служебной, коммерческой, профессиональной тайны и специальных категорий персональных данных, а также сведений о частной жизни), ставшей известной работнику в связи с исполнением его трудовых обязанностей, в отношении которой работодателем введен режим конфиденциальности (секретности), при условии, что работник был обязан соблюдать конфиденциальность (секретность) такой информации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Научная значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексное исследование проблем информации ограниченного доступа в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях. Такое исследование позволило сформировать всестороннее представление о видах информации ограниченного доступа в отношениях, составляющих предмет трудового права, определить ее содержание, установить особенности обеспечения конфиденциальности информации с использованием трудоправовых средств.
Предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут найти практическое применение в научной, нормотворческой, правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе. Положения диссертации используются автором в процессе преподавания в Южно-Уральском государственном университете курсов «Трудовое право», «Управление персоналом: юридический аспект», «Развитие трудового законодательства и его влияние на управление персоналом». Предложения диссертанта, направленные на совершенствование трудового законодательства, могут быть использованы в законотворческой деятельности.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре трудового права Уральской государственной юридической академии. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Преступность в кризисном обществе: экономическая детерминация, социально-психологический фон и стратегия противодействия» (г. Челябинск, 2010 г.); Научно-практической конференции «Перспективы развития частного права» (г. Екатеринбург, 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Право в современ-
ном мире» (г. Екатеринбург, 2012 г.); XV Международно-практической конференции с элементами научной школы «Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2013» (г. Челябинск, 2013 г.), на VII сессии Европейско-Азиатского правового конгресса «Право Всемирной торговой организации: влияние на экономику и законодательство государств Европейско-Азиатского региона» (г. Екатеринбург, 2013 г.). XIV Ежегодной международной научно-практической конференции МГУ им. М.В. Ломоносова и V Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» МГЮА им. О.Е. Кутафина (2013 г.). Основные положения работы нашли свое отражение в опубликованных статьях и материалах курса лекций.
Структура диссертационного исследования обусловлена логикой исследования ее предмета и состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, приложения, списка использованных литературных источников, нормативных материалов и актов правоприменительной практики.
Информация ограниченного доступа: понятие, признаки, виды
Среди ученых нет единого мнения о том, что означает термин «информация», единодушны они лишь в том, что информация является особым объектом права, и она многоаспектна. Распространение получили синтаксический, семантический и прагматические аспекты, уровни информации.
Профессор П.У. Кузнецов рассматривает информацию в виде двух дескрипторов: сообщения (сигнала, команды) формального свойства и образного обозначения (концепта) содержательного свойства1, тем самым подчеркивая двойственную природу информации.
Легальное определение содержит ст. 2 Закона от 27.07. 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» . С точки зрения права информации присущи такие свойства как самостоятельность информации по отношению к носителю; возможность многократного использования; неисчерпаемость при потреблении; сохранение передаваемой информации у передающего субъекта; способность к сохранению, агрегированию, накоплению, «сжатию»; количественную определенность; си-стемность . Информация не теряет указанных свойств в трудовых и иных, непосредственно связанных с ними отношениях.
В ракурсе исследуемой темы интерес представляет информация ограниченного доступа (далее - ИОД), которая по своему содержанию является частью информации. При отсутствии общеправовой дефиниции, использован перечневый способ определения понятия «ИОД». Применительно к страховому законодательству ИОД - это любые полученные органом контроля за уплатой страховых взносов, другим органом государственного внебюджетного фонда сведения о плательщике страховых взносов . Однако в данном определении отсутствует ключевой признак ИОД - ограничение доступа.
Наиболее общее определение ИОД сформулировано В.Н. Лопатиным: ИОД - это информация, доступ к которой ограничен в соответствии с зако-ном с целью защиты прав и законных интересов ее обладателей . В больший-стве случаев в законодательстве, в том числе и в Трудовом кодексе РФ , употребляется термин «охраняемая законом тайна».
Существует несколько подходов к охраняемой законом тайне. Тайна рассматривается как правовой институт и как вид информации (совокупность сведений, доступ к которым ограничен)4. Другой подход состоит в определении тайны как правового режима информации: информация не может составлять тайны...она может находиться в тайне, то есть в особом правовом режиме, режиме объекта5. Очевидно, что тайна представляет особый правовой режим. В тоже время тайна не может быть рассмотрена только как режим в отрыве от ее содержания (сведений). С точки зрения обладателя информации тайна — это совокупность сведений о чем-либо, например, об обстоятельствах личной жизни. Сведения являются тем объектом, в отношении которого принимаются меры, направленные на ограничение к ним доступа, что и является правовым режимом информации. В этом смысле правовой режим выступает способом существования совокупности сведений в состоянии не общедоступности. При отсутствии ограничения доступа тайна прекращает свое существование и становится общедоступной. Поэтому по содержанию тайна -это совокупность сведений (информация), в отношении которой устанавливается правовой режим информации. Подобный подход находим в Федеральном законе «О коммерческой тайне»1. В настоящем исследовании ИОД рассматривается в совокупности двух составляющих: ее содержания и установленного правового режима.
Анализ существующих характеристик ИОД, обозначенных учеными и в нормативных правовых актах, позволяет выделить следующие признаки, характеризующие содержание ИОД:
1. ИОД есть совокупность сведений, независимо от формы их представления. Вопрос о связи информации с информационным носителем остается дискуссионным. С точки зрения теории отражения, описанной профессором П.У. Кузнецовым и А.А. Стрельцовым, информация имеет внутреннее содержание (отображаемый образ действительности) и внешнюю (материальную) форму (символ). В реальной жизни материальными носителями выступают буквенные символы (текстовая информация), графические символы (изображение), звуковые гортанные сигналы (речевая информация) и др. С этих позиций невозможно существование информации вне какого-либо носителя: материальных объектов, физических полей, волн, речи и т.п. На сегодняшний день признак документированности информации не обозначен в Законе № 149-ФЗ. В трудовом праве охране подлежит как документированная (документированные персональные данные), так и недокументированная информация (личные и семейные тайны, сообщенные в устной беседе).
2. Определение состава сведений в нормативном порядке путем прямого перечисления или указания сферы деятельности, к сведениям о которых может быть ограничен доступ. Выделим способы нормативной регламентации состава ИОД: 1) определены сведения, которые должны составлять ИОД (обычно охраняемые законом тайны); 2) определены сведения, доступ к которым не может быть ограничен (коммерческая и государственная тайна3), а состав ИОД определяется по остаточному принципу: доступ может быть ограничен к иной информации.
3. Наличие действительной или потенциальной коммерческой или иной социальной ценности сведений для обладателя информации. Данный признак является общим для всех видов ИОД. Например, личная и семейная тайна скрываются индивидом в целях сохранения семьи, защиты чести и достоинства личности и по другим по личным неимущественным мотивам.
В числе признаков правового режима информации Л.К. Терещенко обоснованно выделила следующее: правовой режим информации - это характеристика такого объекта правоотношений как информация, вытекающая из ее нематериальной природы; правовой режим информации устанавливается для достижения желаемого социального эффекта; содержание правового режима информации отражается в правилах, которые в своей совокупности призваны обеспечить достижение поставленной цели; правила установлены или санкционированы государством, т.е. имеют общеобязательную силу; правила представляют собой систему, сочетающую в себе в различном соотношении запреты и обязывания, льготы и дозволения1. Уточним перечень признаков применительно к ИОД.
1. Объектом режима являются определённые сведения - информация.
2. Ограничение доступа к информации устанавливается федеральным законом и обеспечивается государством, в том числе посредством юридической ответственности. Охраняемая законом тайна отличается «жесткостью» санкций (расторжение трудового договора, полная материальная ответственность, лишение свободы), а нарушение режима других видов ИОД влечет наступление более «мягких» санкций: замечание, выговор, административный штраф.
3. Представляет собой особый порядок регулирования, состоящий в сочетании юридических средств, направленных на достижение определенных целей. В соответствии со ст. 9 Закона № 149-ФЗ ограничение доступа уста навливается в следующих целях: защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, нравственности, здоровья, прав, законных интересов граждан.
В законодательстве информация определяется как объект частных и публичных прав, в литературе - как особый объект права, который обладает признаками объектов вещного и интеллектуального свойства .
В юридической науке вопрос об объекте права остается спорным. Распространение получила плюралистическая концепция объекта, предполагающая существование многообразных объектов правоотношений. Традиционным является представление об объекте как о материальном и нематериальном благе. Информация же отличается от материальных вещей. Профессор О.А. Городов указывает, что благо, представленное информацией, особого рода: оно материально в том смысле, что материя способна переносить, отражать или содержать информацию, и нематериально, поскольку не является особым видом материи2. Возникает вопрос о том, может ли данное благо выступать объектом трудовых правоотношений?
Понятие и характеристика режима информации ограниченного доступа в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях
Существуют различные подходы в определении правового режима. Наиболее распространенным является понимание правового режима как особого порядка правового регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязыва-НИЙ..Л Дополнительно указывают цель режима Н.И. Матузов, А.В. Малько: желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъекта права . Исследуя существующие подходы к правовым режимам, Э.Ф. Шамсумова, оправданно рассматривает правовой режим в широком смысле как особый порядок регулирования и в узком смысле - как особое сочетание юридических средств .
Правовые режимы изучаются применительно к отраслям права. При таком исследовании режим определяется как правовой институт и как метод правового регулирования. Как своеобразный институт (правовой, с организационными обеспечивающими элементами), присущий практически каждой отрасли права, рассматривает правовой режим И.С. Розанов, и определяет его как совокупность правовых и организационно-технических мер, используемых в сфере безопасности4. В данном случае обозначена важная направленность режима - обеспечение безопасности, что актуально для ИОД.
Профессор П.У. Кузнецов рассматривает правовой режим как метод организации правовой системы в информационной сфере, который реализуется с помощью специальных правовых конструкций (электронного документа, электронно-цифровой подписи и др.) и информационно-правовых типов норм права - норм-интеграторов, которые формируют правовую информацию конъюнктивного качества, объединяющую отраслевые нормы информационного типа .
Для нас же интерес представляет правовой режим объекта - ИОД, который является вторичным по отношению к режиму информации.
Наиболее полно правовой режим информации исследован в диссертации Л.К. Терещенко, определяющей таковой как объектный режим, позволяющий обеспечить комплексность воздействия посредством совокупности регулятивных, охранительных, процессуально - процедурных средств, характе-ризующих особое сочетание дозволений, запретов, обязываний , что соответствует узкому подходу в характеристике правового режима.
Существует понимание правового режима информационного объекта как системы правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу данного объекта3. Такое понимание не позволяет отграничить правовой режим от других правовых категорий и не учитывает всего многообразия составляющих его правовых средств (нормы, принципы права, правоприменительные акты, акты реализации, меры поощрения, принуждения, санкции).
Иначе определяет правовой режим информации Д.И. Гунин, понимая его как систему постоянно изменяющихся (движущихся) правоотношений между различными субъектами, наделенными совокупностью особых прав и обязанностей по созданию, хранению и трансляции той или иной информации и ее ограничению . Однако правоотношения выступают только одним из элементов правового регулирования, а потому, не могут полностью отожествляться с правовым режимом как особым порядком регулирования.
В теории права в содержании правового режима выделяются основные элементы механизма правового регулирования , но указывается на недопустимость их отожествления: правовой режим реализуется через механизм правового регулирования; механизм правового регулирования показывает как осуществляется правовое регулирование, а правовой режим в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств .
Профессор П.У. Кузнецов назвал следующие элементы теоретической модели правового режима применительно к области правового обеспечения информационной сферы: 1) целенаправленность правового режима; 2) носитель правового режима в форме объекта права; 3) правовой статус субъектов информационной сферы; 4) режимные правовые средства и правила как осо-бое сочетание правовых средств . Похожий состав определен Л.К. Терещенко, которая в качестве целевого назначения правового режима информации обозначила обеспечение информационной безопасности субъектов . Данная цель выступает общей, независимо от группы общественных отношений, в которых устанавливается режим ИОД. Информационная безопасность определена Доктрине информационной безопасности5 как состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства. Интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность. Поэтому в трудовом праве данная цель конкретизируется обеспечением ин формационной безопасности субъектов в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях. Объект (носитель) режима - информация, к которой ограничивается доступ. Субъекты таких отношений, получая доступ к ИОД, становятся субъектами режима; их правовое положение предопределено характеристикой как субъектов трудового права с наполнением их правового статуса правами и обязанности в области ИОД.
В ракурсе рассматриваемой темы, интерес представляют содержательная характеристика правовых средств, позволяющих достигнуть его цели. Профессор Д.Н. Бахрах справедливо отмечает, что правовой режим, с одной стороны, объединяет разнообразный юридический инструментарий, заставляя его работать на единых правовых началах, а с другой — обеспечивает его дифференциацию, создавая различные условия реализации прав и обязанностей субъектов в зависимости целей и задач, времени и места совершений деятельности, которая складывается под влиянием факторов внешней среды .
В науке нет единого подхода к пониманию правовых средств. Распространено представление о них как о правовых явлениях, выражающихся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей2. Несколько уже рассматривает правовые средства Б.И. Пугинский, определяя их как сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества. При этом он относит к правовым средствам договор, меры имущественной ответственности, оперативного воздействия и против отнесения к ним правоотношений, нормативных актов, так как данные объекты изучаются наукой и имеют устоявшиеся понятия3. Однако как справедливо указывает С.С. Алексеев, правовые средства могут совпадать, а могут не совпадать с традиционно выделяемыми в юридической науке феноменами, соответствующими элементами догмы права. Но как бы то ни было, во всех случаях перед нами фрагменты правовой действительности, рассматриваемой под углом зрения их функций, их роли как инструментов правового регулирования1.
Применительно к трудовому праву последовательная классификация правовых средств была проведена В.И. Куриловым, выделившим по юридическому значению средства: общего (отраслевого), локального, индивидуального воздействия; по содержанию, способам и методам воздействия на личность: воспитательные, обеспечивающие убеждение работника; стимулирующие к правомерному поведению; создающие правовые возможности, которые обеспечивают сочетание интересов общества и личности; принуди-тельные, выступающие в форме позитивного связывания или запрета и др. Предложенные классификации были дополнены СП. Мавриным различением правовых средств с точки зрения субъекта: на индивидуальные (индивидуальные премии, меры ответственности) и коллективные; по характеру воздействия: на директивные (распорядительные) и стимуляционные; все обозначенные ранее средства также подразделялись на материальные и нематериальные3. Позднее СП. Маврин указывает на использование трудовым правом конкретных специфических отраслевых средств как трудовой договор, коллективный договор, локальные нормативные акты, меры материальной и дисциплинарной ответственности, специальные меры правовой защиты работников4. Очевидно, что ряд обозначенных трудоправовых средств являются необходимыми и для обеспечения режима ИОД.
Дисциплинарная ответственность работника за необеспечение режима информации ограниченного доступа
Средством обеспечения режима ИОД является установление наказаний за совершение правонарушений в данной сфере. Применительно к трудовому праву речь идет о трудоправовой ответственности. Установление трудопра-вовой ответственности (дисциплинарной и материальной) за нарушение режима ИОД обусловлено превентивной функцией ответственности. Превентивная функция, как отмечает Д.А. Липинский, воздействуя на волю и сознание деликтоспособных субъектов, формирует правомерное поведение субъекта, упорядочивает общественные отношения и не допускает развития социально вредных общественных отношений1. Исследуя превентивную функцию трудового права, О.М. Арапчор указывает, что применение дисциплинарного взыскания в виде увольнения за разглашение охраняемой законом тайны, является превентивной мерой, призванной предотвратить дальнейшую утечку информации; указанную функцию выполняет и материальная ответствен-ность по п. 7 ст. 243 ТК РФ . Превентивная функция осуществляется с помощью специфических способов, таких как неотвратимое применение наказания (взыскания); осуждение (порицание), которое предшествует юридической ответственности; установление запретов и позитивных обязываний3. Применение мер трудоправовой ответственности, выполняя общую и специальную превенцию, обеспечивает режим ИОД посредством: прекращения правонарушения, исключения правонарушителя из числа субъектов трудового отношения (увольнение), предупреждает повторное совершение правонарушения самим субъектом и другими лицами.
Необеспечение режима ИОД является информационным правонарушением, субъектами которого применительно к трудовому праву являются: 1) работник, виновный в неисполнении или ненадлежащем исполнении трудовых обязанностей в отношении ИОД; 2) работодатель, нарушивший права работников на охрану персональных данных, неправомерно ограничивший доступ к информации; 3) участники иных отношений, связанных с трудовыми, нарушившие требования по обеспечению конфиденциальности.
Информационные правонарушения, совершенные субъектами трудового отношения, приобретают отраслевую специфику и должны рассматриваться с учетом концепции трудового правонарушения, рассматриваемого в науке трудового права как родового понятия, объединяющего дисциплинарный проступок и имущественное правонарушение . Легальное определение дисциплинарного проступка содержит часть первая ст. 192 ТК РФ.
Субъектом дисциплинарного проступка является работник.
Субъективная сторона представлена виной правонарушителя. Это может быть как умысел, так и неосторожность. Трудно согласиться с Е.М. Яку-тик в том, что увольнение по подп. «в» п. 6 части 1 ст. 81 ТК РФ возможно только за умышленное разглашение. A.M. Хвостов писал, что при неосторожности воля и сознание лица проявляются с меньшей интенсивностью, чем при умысле, но не исключаются совсем . В п. 2 ст. 14 Закона № 98-ФЗ подчеркнута возможность наступления дисциплинарной ответственности работника за умышленное или неосторожное разглашение коммерческой тайны. Укажем, что данная норма вступает в противоречие с пп.З ч. 3 ст. 11 этого Закона, предусматривающим возмещение работником причиненных разглашением убытков. Представляется, что лицо, получающее доступ к ИОД, должно осознавать всю степень значимости принимаемых на себя обязанностей. Э.Н. Бондаренко указывает, что установление вины по данному основанию может быть непросто, с учетом того, что информация сохраняется в памяти людей, и предотвратить ее последующее использование не всегда возможно1. Принимая во внимание возможные сложности с установлением формы вины считаем, что расторжение трудового договора по рассматриваемому основанию возможно как за совершение умышленных, так и неосторожных деяний. Другие деяния, касающиеся ИОД, тоже могут быть совершены с любой формой вины.
Объективная сторона представлена различными видами противоправных деяний, их последствиями и причинно-следственной связи. Деяния заключаются в неисполнении или ненадлежащем исполнении работником своих трудовых обязанностей, и, как указывает В.Н. Смирнов, противоправном превышении или неприменении своих полномочий . Совершение дисциплинарного проступка представителем работодателя возможно в виде неприменения им своих полномочий в виде неустановления режима ИОД, непринятия мер по организации обработки персональных данных. Дисциплинарные проступки в области ИОД могут иметь форму активного действия (неправомерное использование, разглашение, нарушение обязанностей по обработке, хранению ИОД) и бездействия (непринятие мер по ограничению доступа, несообщение работодателю о фактах утраты конфиденциальных документов, несоблюдение порядка обращения с документами). В целом все перечисленное может быть обозначено как необеспечение режима.
В ТК РФ конкретные составы нарушений ИОД не прописаны, кроме разглашения охраняемой законом тайны (пп. «в» п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ). ТК РФ и Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 2 не раскрывает содержания такого деяния. При сравнении законодательных дефиниций понятия «разглашение» выяснилось, что в ст. 102 Налогового кодекса РФ3, Законе № 212-ФЗ понятие «разглашение» шире, чем в Законе № 98-ФЗ и включает два вида деяния (передачу и использование), а Закон № 98-ФЗ дополнительно указывает на результат разглашения, не обозначенный в других законах. Закон № 149-ФЗ заменил термин «разглашение» на термины «распространение» и «предоставление» информации, единственное видимое отличие которых - круг лиц, получающих информацию. Закон № 152-ФЗ объединяет данные термины, определяя «распространение» как действия, направленные на передачу персональных данных определенному кругу лиц или на ознакомление с персональными данными неограниченного круга лиц. Логично предположить, что понятие «распространение» охватывает сообщение и передачу информации как определенному, так и неопределенному кругу лиц и включает в себя предоставление информации. Представляется очевидным, что распространение и разглашение информации приводят к одинаковым последствиям, которые выражаются в том, что информация становится известной другим лицам. Отличие же состоит в том, что термин «разглашение» должен применяться к ИОД и заключается в неправомерных деяниях. М.Ю. Костенко, напротив, обосновывает дифференциацию правомерного и неправомерного разглашения налоговой тайны1. С нашей точки зрения, именно распространение информации может быть правомерным, так и неправомерным (разглашением), что вытекает из анализа законодательства.
На практике отсутствие легально закрепленной дефиниции «разглашение ИОД» может привести к различной квалификации таких действий. В частности, Верховный Суд РФ указал, что разглашение Т. сведений, составляющих государственную тайну, выразилось в оставлении на рабочем столе секретных документов, в предоставлении Миасскому городскому суду в открытом заседании по другому гражданскому делу неучтенной распечатки проекта, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, а затем направление данного документа заказной почтой директору ФСБ РФ1. Работником совершено несколько различных деяний, повлекших и не повлекших разглашение. Если оставление документов на рабочем столе не привело к ознакомлению с ними третьих лиц, то не было разглашения.
При наличии в законодательстве определения понятия «разглашение» применительно к различным видам тайн не представляется возможным использование аналогии закона, в связи с их различным содержанием. Поэтому определение понятия «разглашение информации ограниченного доступа» может быть закреплено в ст. 90 ТК РФ и определено как нарушение установленного режима конфиденциальности (секретности) информации, выразившееся в неисполнении, ненадлежащем исполнении своих обязанностей или превышении полномочий, связанных с информацией ограниченного доступа, в результате которого она стала известной неуполномоченным лицам».
В законодательстве закреплены также следующие нарушения режима ИОД: 1) утрата документов, содержащих охраняемую законом тайну (ст. 102 НК РФ; п. 6 ст. 32 Закона № 212-ФЗ.); 2) получение сведений2; 3) сбор, хранение, использование информации (ст. 82 НК РФ; ст. 13.11 КоАП.)
Проблемы определения ответственности других субъектов трудового права за необеспечение режима информации ограниченного доступа
Ч. 8 ст. 37 ТК РФ предусматривает возможность привлечения участников коллективных переговоров и лиц, связанных с их ведением, разгласивших охраняемую законом тайну, к дисциплинарной, административной, гражданско-правовой, уголовной ответственности. Для лиц, участвующих в разрешении трудовых споров, такая ответственность не предусмотрена.
В науке трудового права неоднократно указывалось на существование проблем привлечения к ответственности сторон социального партнерства , в частности представителей работников. Во-первых, возникает вопрос о правосубъектности сторон социального партнерства и их деликтоспособности. В частности, в роли представителя работника выступает профессиональный союз, который не приобрел статуса юридического лица. Такие профессиональные союзы неделиктоспособны и не могут быть привлечены к юридической ответственности за неисполнение обязанностей, которые несут участники коллективных переговоров1. Коробов А.Е. и Хохлов Е.Б. предлагают в качестве решения данной проблемы привлекать в такой ситуации профсоюз в целом или его территориальное подразделение, зарегистрированное в качестве юридического лица2. Однако в силу ст. 8 Закона № 10-ФЗ профсоюзы, их объединения (ассоциации) могут не регистрироваться в качестве юридического лица. Рассматриваемая проблема осложняется также тем, что в Законе № 10-ФЗ предусматривается привлечение профсоюза к ответственности только за отдельные правонарушения: невыполнение своих обязательств по коллективному договору, соглашению, организацию и проведение забастовки, признанной судом незаконной. В связи с этим возникает и вторая проблема, состоящая в определении вида ответственности профсоюза за нарушение требований законодательства, в том числе в отношении ИОД.
К дисциплинарной ответственности можно привлечь только тех лиц, которые имеют статус работников. В качестве представителя работодателя могут выступать работники, уполномоченные им на представительство, в том числе руководитель организации. В случае нарушения ими требований по обработке и защите ИОД, полученной в ходе коллективных переговоров, возможно применение дисциплинарной ответственности самим работодателем. Как отмечает Э.Н. Бондаренко, думается, что участник коллективных переговоров, достоянием которого стала конфиденциальная информация (если это, конечно, не эксперт, специалист, посредник...), действует именно как «чей-то работник»3. В данной ситуации значение будет иметь оформление представительства таких работников. Не менее важно определить, как отмечает А.К. Безина, влияют ли невыполнение или ненадлежащее выполнение представительских функций работником на его трудоправовой статус, определенный трудовым договором, то есть можно ли наложить дисциплинарное взыскание за упущения при реализации функций представителя . Профессор A.M. Куренной указывает на возможность привлечения к дисциплинарной ответственности за неисполнение обязательств по коллективному договору или соглашению только в случае включения в обязанности рассматриваемых лиц (представителей работодателя и освобожденных от основной работы вы-борных членов профсоюзных органов) таких обязательств . К дисциплинарной ответственности по ч. 8 ст. 37 ТК РФ могут быть привлечены лица, состоящие в трудовых отношениях с профсоюзом (объединением профсоюзов, профсоюзной организацией) . Механизм дисциплинарной ответственности предполагает возможность ее применения только работодателем в отношении своих работников за неисполнение или ненадлежащее исполнения работниками своих трудовых обязанностей. Относительно иных представителей работников общее собрание (конференция) работников не обладает правом применения к ним дисциплинарных взысканий. Применение дисциплинарной ответственности работодателем за нарушения в сфере ИОД при осуществлении полномочий представителя работников противоречит теории дисциплинарной ответственности. Возможным выходом из сложившейся ситуации могло бы быть заключение дополнительных соглашений к трудовому договору в отношении ИОД с работниками, избранными в качестве представителей работников (при наличии согласия таких работников). Второй вариант состоит во включении в коллективные договоры соответствующих обязанностей представителей работников в отношении ИОД, что предполагает их последующее действие как производных условий в силу ч. 5 ст. 57 ТК РФ. Включение таких обязанностей в локальные акты не представляется возможным в силу одностороннего порядка их принятия работодателем. Процедура учета мнения не предполагает участия представительного органа в формировании норм локального акта. Как указывает A.M. Куренной, навязать дополнительно какие-либо обязанности представителям работников в одностороннем порядке невозможно. Если же эти представители пойдут навстречу такому желанию работодателей (их представителей), то те, скорее всего, также потребуют каких-то встречных шагов .
В период ведения коллективных переговоров возможности работодателя по привлечению работников к дисциплинарной ответственности ограничены требованием ч. 3 ст. 39 ТК РФ. Необходимо получить предварительное согласие органа, уполномочившего их на представительство, за исключением расторжения трудового договора за совершение проступка, влекущего увольнение с работы. Таким случаем является пп. «в» п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ. Однако, если работник - участник коллективных переговоров, совершил нарушение режима ИОД, не охваченного составом пп. «в» п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, то требуется соблюдение порядка, предусмотренного ч. 3 ст. 39 ТК РФ. Данный порядок должен быть соблюден, если работодатель принял решение о продолжении трудовых отношений с работником, разгласившим ИОД, применяя к нему замечание или выговор. Возникает вопрос: если на представительство работника уполномочил не орган, а коллектив работников в ходе проведения общего собрания или конференции (ст. 31 ТК РФ), как в такой ситуации осуществить требование ч. 3 ст. 39 ТК РФ? Ст. 405 ТК РФ предусматривает подобные гарантии и для представителей работников и их объединений, участвующих в разрешении коллективного трудового спора. В комментариях к данной статье указывается, что предварительное согласие на применение мер должно быть получено у профсоюза или общего собрания (конференции) работников2. Вынести данный вопрос на рассмотрение общего собрания (конференции) работников не представляется возможным в силу требований об обеспечении конфиденциальности ИОД, так как подвергаются огласке персональные данные работника, совершившего дисциплинарный проступок, и сведения, которые стали объектом правонарушения. Возможным выходом из сложившейся ситуации может быть избрание работниками на общем собрании (конференции) представительного органа, а не отдельного представителя. Данный орган определяет представителей для участия в коллективных переговорах и наделяет их соответствующими правомочиями.
Ст. 30 Закона № 10-ФЗ предусматривает право органов общероссийских профсоюзов, объединений (ассоциаций) профсоюзов, первичных профсоюзных организаций требовать привлечения к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения должностных лиц, нарушающих законодательство о профсоюзах, не выполняющих обязательств, предусмотренных коллективным договором, соглашением. Данное право сочетается с нормой ст. 195 ТК РФ о привлечении руководителя организации, структурного подразделения, их заместителей к дисциплинарной ответственности по требованию представительного органа работников, применение которой проблематично1.
Ввиду имеющихся сложностей с привлечением к дисциплинарной ответственности рассмотрим иные наказания, обеспечивающие режим ИОД.
Необеспечение режима ИОД может повлечь применение административной ответственности.
