Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и виды социальных стандартов 18-58
1.1. Значение социальных стандартов для реализации социальных и экономических прав граждан 18-41
1.2. Понятие социальных стандартов 42-47
1.3. Классификация социальных стандартов 48-58
Глава II. Межотраслевые социальные стандарты в сфере труда и социального обеспечения 59-108
2.1. Прожиточный минимум 59-80
2.2. Минимальный размер оплаты труда 81-91
2.3. Квоты для устройства на работу отдельных категорий граждан...92-108
Глава III. Полномочия субъектов Российской Федерации в установлении и применении социальных стандартов по трудовому праву и праву социального обеспечения 109-146
3.1. Федеральное законодательство о полномочиях субъектов Российской Федерации по установлению социальных стандартов 109-131
3.2. Законодательство субъектов Российской Федерации о межотраслевых социальных стандартах, применяемых в трудовом праве и праве социального обеспечения 132-146
Заключение 147-150
Перечень использованной литературы и нормативных актов
- Значение социальных стандартов для реализации социальных и экономических прав граждан
- Понятие социальных стандартов
- Прожиточный минимум
- Федеральное законодательство о полномочиях субъектов Российской Федерации по установлению социальных стандартов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимая в нашей стране социально-экономическая реформа требует своевременного и адекватного правового сопровождения во всех сферах жизни общества. Не являются исключением и общественные отношения в сфере труда и социального обеспечения, регулируемые трудовым правом и правом социального обеспечения. Качественное правовое регулирование отношений в указанной области имеет принципиальное значение, так как речь идет о регулировании трудовых отношений, которые имеют ключевое значение в любом обществе, и отношений по социальному обеспечению, то есть об участии общества в содержании своих членов, когда они по социально значимым причинам не имеют самостоятельных средств к существованию либо имеют эти средства в объеме, недостаточном для удовлетворения необходимых потребностей.
По некоторым оценкам, Россия находится в состоянии глубокого популяционного кризиса. Его основные составляющие: кризис демографический, кризис качества трудовых ресурсов и качества элиты, а также глубинный моральный кризис1. Средства массовой информации приводят неутешительные цифры в сфере демографии. Каждую минуту в мире рождаются 260 человек, умирают 107, и рождаемость превышает смертность в 2,6 раза. В России наблюдается противоположное явление: если в минуту рождаются 3 человека, то умирают - 5. Печальный итог таков, что смертность превышает рождаемость в среднем по России в 1,6-1,8 раза, а в отдельных регионах - в 2 - 3 раза2. Число самоубийств в России на тысячу человек в год составляет 70,6 (мужчин) и 11,9 (женщин), для сравнения в США - 17,6
1 Соколова, М. Люди в стране жаждут изменения и обновления, несмотря на то что всем кажется, что они
устали от реформ и не готовы дальше развиваться. //Российская газета.- 2004 г.- 5 октября.- С. 8.
2 Королев, О. Сберечь народ- назначение власти. //Российская Федерация. 2006.- № 7.- С. 2.
(мужчин) и 4,1 (женщин), в Израиле - 10,5 (мужчин) и 2,6 (женщин)3. В специальной литературе отмечается, что в Российской Федерации уровень смертности населения трудоспособных возрастов от неестественных причин, в том числе несчастных случаев на производстве, почти в 2,5 раза превышает показатели развитых стран и в 1,5 раза - развивающихся. На производстве за год погибает свыше 4 тысяч человек и в два раза больше регистрируется новых профессиональных заболеваний, несмотря на искусственно суженный список этих болезней в нарушение стандартов МОТ и ВОЗ.4 Демографические прогнозы говорят, что к 2050 году население России сократится на треть5.
Как правильно отмечается экономистами, наиболее существенным социальным последствием проводимых рыночных преобразований стало не только общее снижение всех основных показателей уровня жизни населения, но и наличие сильно поляризованных типов благосостояния, различающихся уровнями доходов, расходов и сбережений, способами их воспроизводства, качеством и стандартами потребления.6 Так, по данным Всероссийского центра уровня жизни, за 2000 год 30,2 процента населения имели денежные доходы ниже прожиточного минимума и, по существу, являлись малоимущими, а соотношение доходов 10 процентов наиболее и наименее обеспеченного населения составляло 13,7 раза7. За прошедшие годы ситуация кардинально не улучшилась. Отдельные авторы указывают, что дифференциация доходов населения, то есть разрыв между нижними и верхними их группами, составляет 17 раз.8 По данным Института социальных исследований Российской Академии наук, в России 5,7 процента населения находятся в состоянии застойной бедности, 23,4 процента относятся к категории бедных и еще столько же — к малообеспеченным, у кого доходы лишь немного превышают
3 Соколова, М. Когда улетает крыша. //Российская газета.- 2004.- 30 сентября.- С. 8.
ЛБогатыренко, 3. С. Международная организация труда и ее нормотворческая деятельность. // Международная
организация труда.- М., 2007.- С. 55.
5 Российская газета.- 2004.- 5 октября.- С. 8.
6Кохова, И. В. Региональная дифференциация уровня жизни населения России: дис....канд. экон. наук/
И. В. Кохова.- M., 2004.- С. 29.
7 Уровень жизни населения Российской Федерации. В 2 ч. Ч. 1.- М.- 2002.- С. 3.
8 Молчанов, А. В. Молодежь в тисках социально-экономических противоречий. // Трудовое право.- 2006.-
№ 9.- С. 50.
стоимость-потребительской корзины. Таким образом, половина страны живет в нищете.9 В настоящее время в литературе приводятся данные об уменьшении бедного населения с 2000 года по 2005 год с 42,3 млн до 26,3 млн человек, или в 1,7 раза, а его доля в общей численности населения сократилась с 29-до 18,4 процентов (в 2006 году доля бедных оценивается в 15,8 процентов). При этом констатируется, что дифференциация населения по уровню доходов- остается высокой. В 2005 году среднедушевые доходы 10 процентов наиболее обеспеченных превышали доходы 10 процентов наименее обеспеченных граждан в 14,7 раза (за 9 месяцев 2006 года - в 15,1 раза, в 2000 году — в 14 раз). По данным Росстата, при существенной' дифференциации этого показателя в европейских странах в большинстве этих стран его значение ниже, чем в России (от 5,2 раза в Чехии; 5,7 раза в Финляндии до 11,7 раза-в Италии; 13,6 раза в Великобритании). Значительно ниже по сравнению с Россией в европейских странах и уровень бедности (в Финляндии — 4,9 процента; Швеции - 6,7; Нидерландах — 6,1; Германии - 9,1; Италии — 13,1).10
Уровень жизни населения России существенно разнится и по регионам. Так, В. Н. Бобков отмечает, что уровень бедности между регионами различается, примерно в 6 раз. Среднероссийская покупательная способность населения по* итогам 2003 года составила в. России примерно 2,4 единицы. Однако в Москве этот показатель составил 6 минимальных наборов, а в Усть-Ордынском Бурятском национальном автономном округе - всего 0,6.11 За второй квартал 2006 года величина прожиточного минимума в среднем на душу населения составила в г. Москве 5 084 руб., в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе - 3 138 руб. При этом среднемесячная-номинальная начисленная заработная плата за 1-е полугодие 2006 г. в г. Москве составила' 17 320,9 руб., в Усть-Ордынском- Бурятском автономном округе — 5 300,9 руб. По итогам социально-экономического положения, регионов Российской Федерации в 1-м полугодии 2006 года комментирует Российская
9 Сперанский, А. Главный проект не планируется. //Социальная защита.- 2007.- № 3.- С. 3.
^Антонова, Н. А. Доходы и уровень жизни населения: состояние и перспективы роста. //Уровень жизни
населения регионов России.- 2007.- № 3.- С 43.
11 Бобков, В. Н. Арифметика бедности. // Российская газета.- 2004.- 31 марта.- С. 4.
газета большой разброс регионов по темпам экономического роста и
социальной обеспеченности не только сохраняется, но и усиливается. Степень неравенства в доходах между наименее обеспеченными и наиболее обеспеченными также значительно разнится по регионам. По данным Всероссийского центра уровня жизни, в Москве неравенство по доходам достигает 40, а в Ивановской области - 7 раз.
Надо сказать, что надежда на улучшение социально-экономической ситуации в Российской Федерации появилась с реализацией в последние годы по инициативе Президента Российской Федерации В. В. Путина национальных проектов. Однако для того чтобы коренным образом переломить ситуацию и достичь поступательного развития во всех отраслях жизни общества, необходима повседневная, планомерная и напряженная работа всех без исключения прогрессивных сил общества, в том числе представителей юридической науки и практики.
Такие российские проблемы, как бедность, демографический кризис, преступность, могут успешно решаться только в том случае, если будет сделан точный анализ ситуации и избран верный вектор преодоления проблем. Сегодня ученые, политики, общественные деятели говорят о необходимости создания социальной стратегии России, о построении не на словах, а на деле социального государства. Как правильно отмечает С. М. Миронов, отсутствие единого понимания роли и функций социального государства в* условиях рыночной экономики приводит к обострению существующих и возникновению новых противоречий даже на уровне отдельных ветвей власти, не говоря уже об обществе в целом.14
Финансовые вливания в социальную- сферу на- базе реализации национальных проектов'не решают проблему бедности, сокращения разрыва в доходах наиболее богатых и наиболее бедных, выравнивания социальной
12 Велетминский, И. Кому сегодня жить хорошо. //Российская газета.- 2006.- 6 сентября.- С. 1, 17-19.
13 Бобков, В Н. Реальные масштабы бедности в России значительно больше, чем принято считать.//Человек и
труд.- 2007.- №5.- С. 8.
1 Миронов, С. М. К разработке социальной стратегии России.// Уровень жизни населения регионов России.-2005.- № 8-9.- С. 5.
обеспеченности между регионами, создания единого социального пространства в стране, обеспечения личной безопасности граждан. В научной литературе отмечается, что определение новой стратегии развития российского государства в XXI веке сопряжено с необходимостью выработки нового политического мировоззрения, новой конституционной идеологии и, соответственно, принципиально новых конституционно-правовых подходов к пониманию и реализации основных направлений модернизации российской государственности.15 И если в настоящее время необходима модернизация российской государственности, то следует заметить, что она должна осуществляться исходя из интересов конкретного человека, именно такую задачу поставил Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем послании Федеральному Собранию: «Сегодня наши усилия направлены именно на те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан».16
В основе решения существующих социальных проблем, безусловно; лежит финансовое обеспечение планируемых государством средств, однако нельзя и недооценивать роль права в данной области. Определение приоритетных законов на ближайшую и отдаленную перспективу, последовательности принятия законов должно исходить из интересов граждан и государства, потребностей и возможностей экономики, социальной и политической сфер.
В юридической литературе справедливо высказано мнение, что в настоящее время развитие социального законодательства требует особого учета проблемы массовой бедности населения. Речь идет о таком кризисном состоянии образа и уровня жизни, которое индивид не может преодолеть своими силами.17 Кроме этого, современное законодательство должно учитывать и то обстоятельство, что уровень и качество жизни населения различных регионов существенно различается. Выравнивание уровня жизни
15 Бондарь, Н. С Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в
контексте решений Конституционного Суда РФ).- М., 2006.- С. 3.
16 Путин, В. В О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. -
М., 2006.- С. 3.
17 Азарова, Е.Г., Миронова, Т.К. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении.// Концепция
развития российского законодательства.- М., 2004, С. 581.
населения различных регионов, по нашему мнению, также одна из задач социального законодательства.
Представляется, что совершенствование законодательства о труде и социальном обеспечении должно осуществляться, в том числе, и путем определения места и роли социальных стандартов в трудовом праве и праве социального обеспечения и их применении при регулировании трудовых правоотношений и правоотношений по поводу предоставления того или иного вида социального обеспечения. Проблема социальных стандартов имеет не только экономическое и социальное значение, но и правовое.
Стандартизация в' области социальной жизни — совершенно новое явление. До сих пор в законодательстве упоминалось только о технической стандартизации. Несколько лет назад Правительство РФ в целях усиления социальной защищенности российских граждан внесло на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ проект закона «О минимальных государственных социальных стандартах», в котором предпринята попытка дать их понятие и определить круг необходимых стандартов в рассматриваемой сфере. Законопроект прошел в Государственной Думе Федерального Собрания РФ первое чтение в 2003 году, но окончательно принят не был. За прошедшие пять лет многое изменилось не только в экономической жизни страны, но и в правотворческой деятельности. Содержание законопроекта не отвечает реалиям сегодняшнего дня, кроме того, в нем сужена сфера применения стандартов. Возникла необходимость представить законопроект в новом варианте. Комплексного исследования всех проблем, возникающих в связи с закреплением социальных стандартов в законодательстве, не проводилось, хотя в отдельных работах и статьях тема социальной стандартизации затрагивалась. Ученые-экономисты уделяют больше внимания указанной теме, чем юристы. Можно назвать лишь одно правовое исследование о стандартах - докторскую диссертацию К.Д.
Крылова, но в ней затрагиваются лишь правовые стандарты политики в сфере труда, но не те конкретные социальные стандарты, которые должны выполнять роль гарантий в реализации трудовых прав граждан и их права на социальное обеспечение.
Кроме того, представляется, что социальные стандарты помогут создать действенный и оптимальный механизм реализации конституционных положений о высшей ценности прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ), условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ), а также и тех прав граждан, которые закреплены в главе II Конституции РФ.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в комплексном анализе теоретических и практических вопросов правового регулирования основных государственных социальных стандартов в трудовом праве и праве социального обеспечения, определении их роли в регулировании общественных отношений в указанной сфере. В соответствии с заданной целью автор ставит перед собой задачи:
исследовать понятие социальных стандартов в праве и их роль в реализации социальных и экономических прав граждан;
выявить значение межотраслевых социальных стандартов и их связь с отраслевыми социальными стандартами;
рассмотреть основания классификации социальных стандартов;
- раскрыть перспективы развития и направления совершенствования
федерального- законодательства, регулирующего социальные стандарты, с
учетом современных социально-экономических реалий российского общества;
- проанализировать региональное законодательство о социальных
стандартах в сфере труда и социального обеспечения с целью выявления,
насколько правильно и полно субъекты РФ используют возможности,
предоставленные им федеральным законодательством.
Крылов, К. Д. Тенденции развития правовых стандартов политики в сфере труда: дисс... в форме научного доклада на соискание ученой степени док. юрид. наук./ К. Д. Крылов.- М., 2002.- С. 4, 13.
Методологическая и теоретическая основы исследования. В основу диссертационного исследования положены методы общенаучного познания: законы формальной логики, метод перехода от общего к частному, анализ и синтез. Автор использовал и специальные правовые методы изучения информации: историко-правовой анализ, метод сравнительного правоведения, обобщение правоприменительной практики, экономических, статистических данных.
В качестве теоретической базы исследования автор использовал труды ученых, внесших вклад не только в правовую, но и экономическую науку, политологию. При изучении правовой литературы в первую очередь уделялось внимание работам в области теории права, трудового права, права социального обеспечения. В частности, важное значение для диссертационного исследования имели труды ученых-правоведов: Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, В. С. Андреева, В. А. Ачаркана, М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, 3. С. Богатыренко, Л. Ю. Бугрова, В. П. Галаганова, К. Н. Гусова, С. Ю. Головиной, А. Д. Зайкина, М. Л. Захарова, К. Д. Крылова, М. И. Кучма, М. В. Лушниковой, Е. Е. Мачульской,
A. В. Малько, И. С. Морозовой, Л. С. Мамута, П. И. Новгородцева,
О. А. Парягиной, А. Е. Пашерстника, О. В. Родионовой, И. О. Снигиревой,
Ю. А. Тихомирова, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой и других.
Среди авторов изученных научных работ по экономике, рассматривающих вопросы социальных стандартов, - Н. А. Антонова,
B. Н. Бобков, Н. А. Волгин, Е. И. Капустин, И. В. Кохова, В. А. Литвинов,
Л. С. Ржаницина, Н. М. Римашевская и другие.
Правовую основу диссертационного исследования составили международно-правовые акты, Конституция РФ, Трудовой, Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Жилищный, Арбитражный процессуальный кодексы РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Федеральные законы «О минимальном размере оплаты труда», «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О потребительской корзине в Российской
Федерации», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» и другие, правовые акты Правительства РФ, законы субъектов РФ, относящиеся к теме диссертации.
В процессе также были изучены решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ и судов общей юрисдикции.
Научная новизна диссертационного исследования предопределяется, прежде всего, тем, что оно является первым комплексным исследованием правового регулирования и правоприменения социальных стандартов в сфере труда и социального обеспечения на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.
Наиболее существенные положения, отражающие новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Правовое регулирование социальных и экономических прав граждан только тогда сможет стать эффективным, наиболее полно принимать во внимание интересы личности, если будет учитывать закрепленные в законодательстве различных отраслей права государственные социальные стандарты.
Социальные стандарты, по мнению автора, - это установленные законом или в порядке, определенном законом, на федеральном, региональном, муниципальном уровне минимальные, рациональные, максимальные нормы и нормативы, относящиеся к правовым гарантиям, обеспечивающим реализацию социальных и экономических прав граждан.
Стандарты могут выражаться в разных показателях в зависимости от сферы их применения. Например, потребительская корзина определяется в натуральных показателях продуктов питания, непродовольственных товаров, услуг. Величина прожиточного минимума оценивается в рублях, квота рабочих мест для инвалидов — в процентном соотношении количества рабочих мест к
среднесписочному количеству работающих в конкретной организации, учетная норма площади жилья - в квадратных метрах на одного человека.
2. Государственные социальные стандарты являются не только
элементами социальной политики, ориентирами в правотворческой
деятельности, средством борьбы с бедностью, механизмом выравнивания
социальной обеспеченности граждан различных социально-демографических
групп и регионов, как они представлены в правовой и экономической
литературе, но и частью механизма реализации социальных прав граждан, в
том числе их конституционного права на достойный уровень жизни. Последнее
обязывает устанавливать научно обоснованные размеры социальных
стандартов, используя в первую очередь экономические расчеты и = учитывая
правовое решение того или иного вопроса в историческом разрезе.
Несмотря на различия используемой в литературе терминологии, закрепленные в законодательстве социальные стандарты всегда выступают как государственные стандарты, поскольку в них сформулированы обязательства государства перед гражданами - обеспечить названный в них уровень реализации их прав в социальной сфере.
В разработке системы социальных стандартов может оказать помощь их классификация по таким основаниям, как уровень правового регулирования, целевое предназначение, сфера применения, значимость в регулировании общественных отношений.
Принимая во внимание уровень правового регулирования,
представляется возможным выделить федеральные, региональные и муниципальные социальные стандарты. Например, прожиточный минимум в соответствии с Федеральным, законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»19 (статья 2) устанавливается как в целом по Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации. Квота для приема на работу инвалидов устанавливается только в
19 СЗ РФ.- 1997 г.- № 43.- Ст. 4904; 2000 г.- № 22.- Ст. 2264; 2004 г.- № 35.- Ст. 3607.
субъектах Российской Федерации, но на основе общих параметров, установленных в федеральном законе. Примером муниципальной социальной нормы может служить учетная норма жилой площади, на основе которой принимаются на учет граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, в целях предоставления им жилой площади по договору социального найма. Учетная норма жилой площади в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации устанавливается органом местного самоуправления с учетом жилищной обеспеченности, существующей на территории местного самоуправления.
По целевому предназначению можно выделить минимальные,
рациональные и максимальные социальные стандарты.
В сфере труда и социального обеспечения к минимальным социальным стандартам относятся прожиточный минимум, минимальный размер оплаты труда, квоты для устройства на работу инвалидов, базовые оклады (ставки), базовые части трудовых пенсий, минимальные пособия по безработице.
Рациональными (научно обоснованными) социальными стандартами должны быть нормативные требования охраны труда, потребительские бюджеты, установленные в отдельных субъектах Российской Федерации.
Максимальными социальными стандартами являются предельные нормы нагрузок для женщин и несовершеннолетних работников.
По сфере применения социальные стандарты можно разделить на межотраслевые и отраслевые. Имеется в виду использование социальных стандартов: в первом случае - в процессе применения законодательства нескольких отраслей права (даже если параметры этого стандарта закреплены в отраслевом законодательстве), во втором случае — только при применении отраслевого законодательства.
Общими (межотраслевыми) стандартами для трудового права и права социального обеспечения являются прожиточный минимум, минимальный
20 СЗ РФ.-2005.-№ 1 (ч. 1).-Ст. 14; 2006.-№ 1.-Ст.10; 2006.-№ 52 (ч. 1).-Ст. 5498; 2007.-№ 1 (ч. 1).-Ст. 14.
размер оплаты труда, квоты для приема на работу отдельных категорий работников.
5. В постсоветсткий период в России была создана правовая база для
определения прожиточного минимума. Особое значение для определения
прожиточного минимума имеет законодательство о потребительской корзине,
определяемой как в целом по Российской Федерации, так и по субъектам
Федерации. Учитывая, что Федеральный закон «О потребительской корзине в
целом по Российской Федерации» является вторичным по отношению к
Федеральному закону «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»,
было бы целесообразным основные параметры потребительской корзины с
учетом международных документов заложить в последнем из названных
законов.
В настоящее время в потребительской корзине не в полной мере предусмотрены потребности работников, перечисленные в статье 5 Конвенции МОТ 117 «Об основных целях и нормах социальной политики».
6. Изменения, внесенные в последние годы в Федеральный закон «О
прожиточном минимуме в Российской Федерации», можно положительно
оценить только с точки зрения упрощения процедуры установления
потребительской корзины в субъектах РФ. В то же время они имели и
неблагоприятные последствия: произошло сужение роли прожиточного
минимума как межотраслевого социального стандарта, ограничение сферы его
применения, в частности, это касается соотношения с минимальными
пенсионными гарантиями.
Отрицательно сказывается на определении величины прожиточного минимума и отсутствие в законодательстве сроков ее установления.
7. Минимальный размер оплаты труда является не только межотраслевым
социальным стандартом, но, как следует из статьи 130 Трудового кодекса
2,СЗ РФ.- 2006 г.- № 14.- Ст. 1457.
22 Субрегиональное бюро МОТ в Москве - ILO Subregional office in Moscow
Российской Федерации, основной государственной гарантией по оплате труда. Это означает, что изъятие в связи с принятием Федерального закона от 20 апреля 2007 г. № 54-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О
минимальном размере оплаты труда» и другие законодательные акты» из статьи 129 Трудового кодекса Российской Федерации определения минимального размера оплаты труда, признание утратившей силу части 4 статьи 133 Трудового кодекса Российской Федерации не только перечеркнуло определение МРОТ, содержащееся в нормативных актах почти девять десятилетий, но и снизило гарантированный государством уровень оплаты труда.
8. Статья 21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации», предусматривающая установление квоты для
приема на работу инвалидов, имеет большой потенциал для ее конкретизации,
детализации и развития в законодательстве субъектов РФ. В частности;
вопреки сложившемуся мнению законодателей в большинстве субъектов РФ'
диссертант считает, что указанная статья предоставляет возможность
субъектам РФ предусматривать в своих законах внесение работодателями
платежей в региональные бюджеты за каждого неустроенного в счет квоты
инвалида: работодателям предоставляется право добровольного выбора
способа исполнения обязанности, возложенной на них федеральным законом.
9. Bs современном российском законодательстве нет целостной,
социально и экономически обоснованной системы социальных стандартов,
хотя можно сказать, что процесс появления- социальных стандартов уже
начался. Сегодня есть основания назвать законодательно утвержденными
23СЗ РФ.- 2002.-№ 1 (ч. 1).- Ст. 3; СЗ РФ.- 2002 .- № 30.- Ст. 3014; СЗ РФ.- 2002.- № 30.- Ст. 3033; СЗ РФ.- 2003.-№ 27 (ч. 1).- Ст. 2700; СЗ РФ.- 2004.- № 18.- Ст. 1690; СЗ РФ.- 2004 - № 35.- Ст 3607; СЗ РФ.- 2005.- № 1 (ч.1).-Ст. 27; СЗ РФ.- 2005.- № 13.- Ст. 1209; СЗ РФ.- 2005.- № 19.- Ст. 1752; СЗ РФ.- 2006.- № 27.- Ст. 2878; СЗ РФ.-2006.- № 52 (ч. 1).- Ст. 5498; СЗ РФ.- 2007.- № 1 (ч. 1).- Ст. 34; СЗ РФ.- 2007.- № 17.- Ст. 1930; СЗ РФ.- 2007.- № 30.- Ст. 3808; СЗ РФ.- 2007.- № 41.- Ст. 4844; СЗ РФ.- 2007.- № 43.- Ст. 5084; СЗ РФ.- 2007.- № 49.- Ст. 6070. 24СЗРФ.-2007.-№ 17.-Ст. 1930.
25 СЗ РФ.- 1995.- №48.-Ст. 4563.; СЗ РФ.- 1998.- № 31.- Ст. 3803.; СЗ РФ.- 1999.- № 2.- Ст. 232.; СЗ РФ.- 1999.-№ 29.- Ст. 3693.; СЗ РФ.- 2000.- № 22.- Ст. 2267.; СЗ РФ.- 2001.- № 24.- Ст. 2410.; СЗ РФ.- 2001.- № 33. (ч. 1) -Ст. 3426.; СЗ РФ.- 2001.- № 53. (ч. 1) - Ст. 5034.; СЗ РФ.- 2002.- № 1. (ч. 1) - Ст. 2.; СЗ РФ.- 2002. - № 22.- Ст. 2026.; СЗ РФ.- 2003.- № 2.- Ст. 167.; СЗ РФ.- 2003.- № 43.- Ст. 4108.; СЗ РФ.- 2004.- № 35.- Ст. 3607.; СЗ РФ.-2005.-№ 1.(ч.1)-Ст.25.;СЗРФ.-2006.-№ 1.-Ст. 10.
социальными стандартами потребительскую корзину (набор продуктов, непродовольственных товаров и услуг, входящих в потребительскую корзину гражданина), прожиточный минимум, минимальный размер оплаты труда, квоты для приема на работу инвалидов, базовые части трудовых пенсий, нормы жилой площади для расчета субсидий по оплате за жилье и коммунальные услуги, базовые программы медицинских услуг, предоставляемых за счет средств обязательного медицинского страхования, государственные образовательные программы разных уровней образования и другие. Они разрозненны, требуют представления в качестве социальных стандартов в законодательстве, систематизации в общем плане и в отраслевом разрезе.
На защиту также выносятся предложения новых редакций ряда правовых норм, содержащихся в федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Научная значимость работы состоит в тех оценках исторического и современного законодательного материала, выводах и предложениях автора, которые расширяют научные представления о развитии и содержании правового регулирования государственных социальных стандартов в сфере труда и социального обеспечения. Они могут быть использованы при чтении лекций по курсам «Трудовое право» и «Право социального обеспечения».
Практические результаты исследования, представленные в конкретных предложениях по изменению и развитию правовых норм и принятию новых нормативных правовых актов, могут быть использованы в законотворческой и правоприменительной деятельности федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на заседании кафедры трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений. По проблематике исследования автор выступал на международной научно-
практической конференции «Право на жизнь и его юридические гарантии в сфере труда и социального обеспечения» (Москва, февраль 2007 г.), на различных совещаниях, семинарах и «круглых столах», депутатских слушаниях, проводимых Законодательным собранием Иркутской области. Материалы диссертационного исследования использовались автором в практической деятельности при разработке законодательства Иркутской области о прожиточном минимуме, о квотировании рабочих мест для инвалидов. Предложения диссертанта были учтены при разработке законопроектов Иркутской области в сфере труда и социального обеспечения. Вопросы, получившие отражение в данном исследовании, диссертант освещал при чтении лекций на курсах повышения квалификации муниципальных служащих органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области в Межотраслевом региональном центре повышения квалификации и переподготовки кадров Иркутского государственного технического университета.
Структура диссертации подчинена ее целям и задачам. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения, перечня использованной литературы и нормативных актов.
Значение социальных стандартов для реализации социальных и экономических прав граждан
Статья 17 Конституции Российской Федерации гласит: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права...». Поставив на первое место универсальные международные нормы, Россия подчеркнула верность обязательствам по таким основополагающим документам в сфере защиты прав человека, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах27 и другим.
В юридической литературе справедливо отмечается, что в теории и практике современного российского конституционализма пока лишь формируется новая концепция социальных прав граждан. В конечном же счете, речь идет о выборе между двумя концепциями социальных прав: классической либеральной концепцией социальных прав и концепцией «социально-ориентированной» свободы граждан в социальном правовом государстве. Первая концепция предполагает минимальное участие государства в социальном вспомоществовании и исключает юридически зафиксированные в конституции социальные обязанности государства перед гражданином, а также делает основной упор на задачах защиты человеческого достоинства при возможном осуществлении государственных, а также (в большей мере) негосударственных, коммерческих социальных программ. Вторая концепция предполагает закрепление корреспондирующих социальным правам граждан юридических обязанностей государства с целью поддержания определенного уровня социальной защищенности всех членов общества, что является естественным условием достойной жизни и свободного развития каждого человека. Категория «достоинства» в этом случае как бы интегрирует в концепцию социального государства, а защита человеческого достоинства выступает уже не альтернативой для социальных прав в их традиционном понимании как прав человека второго поколения, но, напротив, социальные права рассматриваются в качестве конституционного института обеспечения достойной жизни человека. Ответ на вопрос, по какому пути из этих двух должна идти Россия, мы находим в Конституции Российской Федерации, которая в статье 2 провозглашает права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, а в статье 7 предусматривает, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Охрана и реализация конституционных прав и свобод невозможна без развития необходимой правовой базы и механизмов ее применения. По мнению Ю. А. Тихомирова развитие законодательства должно быть направлено прежде всего на реализацию положений Конституции Российской Федерации. Механизмы, обеспечивающие прямое и опосредованное действие конституционных норм, заслуживают серьезного внимания.
В качестве одного из средств обеспечения реализации социально-экономических прав граждан и условий для достойной жизни и свободного развития человека юристы и экономисты нередко называют социальные стандарты. Споры об их предназначении продолжаются на протяжении многих лет. Для одних это всего лишь способ повышения обеспеченности социально незащищенных слоев населения; другие видят в них инструмент обоснованного расчета трансфертов и формирования межбюджетных отношений; третьи рассматривают государственные социальные стандарты исключительно с позиции совершенствования механизма адресной социальной поддержки. Отдельные авторы справедливо указывают на комплексное социально экономическое значение социальных стандартов в правовой системе государства.
Представляется; что проблему государственных социальных стандартов следует решать исходя из их комплексного социально-экономического и правового значения. Определить круг стандартов, их финансовое наполнение, значение в повышении благосостояния российского народа - задача экономистов, социологов, демографов. Исследования юристов должны касаться в первую очередь выявления правовой природы социальных стандартов, их роли в правовой системе государства, закрепления в конкретных нормах правовых актах.
Нельзя не согласиться с утверждением специалистов- в области теории права, что критерием эффективности закона должен быть национальный интерес как выражение формулы «право служит обществу, государству и гражданам»: В регулировании социальной сферы особенно необходимо трактовать права и законные интересьг граждан как приоритетные в национально-государственном масштабе. Приоритету интересов личности должно, по нашему мнению, способствовать закрепление в законодательстве различных отраслей права государственных социальных стандартов.
В настоящее время активно обсуждается необходимость установления государственных социальных стандартов в качестве экономических и правовых механизмов обеспечения борьбы с бедностью, выравнивания социальной обеспеченности граждан различных социально-демографических групп и граждан различных регионов страны, реализации конституционного права граждан на. достойный уровень жизни. В научной литературе предлагаются- целостные, системные подходы к вопросу о социальной стратегии России в,целом-и системе государственных социальных стандартов, в частности.
Понятие социальных стандартов
Ни в законодательстве, ни в трудах ученых (экономистов и юристов) нет общепризнанного определения социальных стандартов. Более того, различны взгляды на их целевое назначение. Как видно из изложенных в параграфе 1.1 точек зрения специалистов, социальные стандарты представляют: социальные нормы и нормативы (Н. Н. Гриценко); минимальные гарантии государства (Н. М. Римашевская); социальные ориентиры (В. Б. Савостьянова); средство обеспечения равного уровня и условий жизни (И. В. Кохова); средство реализации социальных и экономических прав граждан (Э. Г. Тучкова); средство реализации государственных гарантий и прав граждан (законопроект «О минимальных государственных социальных стандартах»); механизм реализации конституционных социальных гарантий (М. И. Лепихов); критерии оценки различных сторон жизни (В. Н. Бобков) 90 и т.д. Различна и применяемая в работах терминология: «социальные стандарты», «государственные социальные стандарты», «минимальные социальные стандарты». Представляется, что, говоря о социальных стандартах, закрепленных в нормативных правовых актах, авторы ведут речь о государственных социальных стандартах, даже если не употребляют слово «государственные»: в виде стандартов выступают обязательства государства в той или иной сфере.
Минимальные стандарты можно считать одной из разновидностей социальных стандартов, поскольку стандарты могу определять не только низший порог, но и верхний, и средний уровень удовлетворения социально-экономических прав граждан.
Стандарты имеют и экономическую, и правовую природу. Можно согласиться с тем, что социальные стандарты представляют собой юридическую форму опосредования, с одной стороны, экономических возможностей государства в обеспечении социальных прав граждан, а с другой - меру признаваемых государством социально-экономических потребностей гражданина, неудовлетворение которых ставит под сомнение человеческое достоинство, возможность реализации всех иных конституционных прав и свобод, что ведет, по существу, к отрицанию конституционного статуса личности.91
Каково же смысловое значение слова «стандарт»? Современный словарь иностранных слов определяет стандарт как образец, эталон, модель, принимаемые за исходные для сопоставления с ним других подобных объектов; нормативно-технический документ, устанавливающий единицы величин, термины и их определения, требования к продукции и производственным процессам, требования, обеспечивающие безопасность людей и сохранность материальных ценностей и т.д.; нечто шаблонное, трафаретное, не содержащее в себе ничего оригинального, творческого. Стандартизация означает установление в,государственном масштабе, а также в рамках международных организаций единых норм и требований, предъявляемых к сырью, полуфабрикатам, материалам, производственным процессам, готовым изделиям, приборам и т.д.92
Большой юридический словарь дает только одно значение стандарта: это нормативно-технический документ, устанавливающий комплекс норм, правил, требований к объекту стандартизации.93
В юридическом энциклопедическом словаре повторяется определение стандарта как образца, эталона, модели, принимаемых за исходные для сопоставления с ними других подобных объектов.94
Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза, И. А. Ефрона называет стандартом узаконенную меру, образец.95
В зарубежной правовой доктрине термин «стандарты» используется гораздо шире, чем в отечественной. Например, этот термин используется в антитеррористической, правоохранительной, социально-экономической сфере сотрудничества государств, а также в сфере прав и свобод граждан. Например, С. В. Черниченко определяет международные стандарты в области прав человека как международно-правовые обязательства, развивающие и конкретизирующие принцип уважения прав человека.96
Существует большой разнобой в толковании нормативного содержания международных стандартов и их источников.97 В юридической литературе встречаем определение правовых стандартов Совета Европы как комплекса касающихся непосредственно реализации принципов и целей Организации европейских договорных норм, нарушение которых, как и других международно-правовых норм, предполагает международно-правовую ответственность, характер которой определяется самими участниками той или по иной конвенции, заключенной в рамках Совета Европы. Д. Ю. Матвеев рассматривает европейские стандарты защиты прав человека как юридические нормы, касающиеся всех общепризнанных прав и свобод человека, а также механизмов их гарантирования.
Приведенные примеры свидетельствуют, что авторы в основном воспринимают стандарты как правовые нормы, наполненные тем или иным содержанием.
По существу, эта же мысль содержится и в определениях специалистов, рассматривающих стандарты в различных отраслях права. Что же касается содержания подобных правовых норм, то для каждой отрасли права оно, естественно, свое. К трудовому праву и праву социального обеспечения ближе всего определение, которое дал государственному минимальному социальному стандарту М. И. Лепихов.
Прожиточный минимум
В соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»116 прожиточный минимум является основным показателем при оценке уровня жизни населения; этот показатель должен быть, положен в основу при разработке и реализации социальной политики в целом, а также отдельных федеральных социальных программ. Как следует из статьи 2 названного Федерального закона, прожиточный минимум - это ориентир при установлении на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, а также для определения устанавливаемых на федеральном уровне размеров стипендий, пособий и других социальных выплат. Кроме этого, прожиточный" минимум в целом по Российской Федерации учитывается при формировании федерального бюджета.
В настоящее время в Российской Федерации создана правовая база для определения прожиточного минимума. Кроме указанного выше Федерального закона. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» действуют Федеральный закон от 31 марта 2006 г. № 44-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации»,117 Методические рекомендации по определению потребительской корзины для основных социально демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1999 г. № 192, а также законодательство субъектов Российской Федерации о прожиточном минимуме и о потребительских корзинах в субъектах Российской Федерации.
В статье 1 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ прожиточный минимум определяется как стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы. Из определения потребительской корзины, содержащейся в этой же статье, видно, что в потребительскую корзину должен входить не просто минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, а продукты, непродовольственные товары и услуги, которые, при их потреблении, способны сохранить здоровье и обеспечить жизнедеятельность человека. К сожалению, в Законе нет прямого указания на то, что потребительская корзина должна быть научно обоснована. В то же время в Методических рекомендациях по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, предусматривается, что состав минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг определяется, в том числе и с учетом научных рекомендаций по минимальным объемам потребления и перечню товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Однако содержание Методических рекомендаций дает основание утверждать, что научный подход к определению потребительской корзины в целом по Российской Федерации по существу остался декларацией, так как в разделе 2 указанных Рекомендаций («Определение потребительской корзины в целом по Российской Федерации») упор сделан на сложившуюся структуру питания с учетом фактического потребления продуктов в малоимущих семьях.
О незавершенности формулировки определения «потребительской корзины» можно говорить еще и потому, что не указан срок, на какой рассчитан минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг - неделя, месяц, год и так далее. Ответ на этот вопрос мы находим в Федеральном законе «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации», но не в тексте непосредственно, а в таблице (с перечнем продуктов, непродовольственных товаров, услуг), помещенной в Законе. Учитывая то обстоятельство, что правовой основой разработки и принятия Закона «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» является Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», было бы правильным основные параметры потребительской корзины заложить в последнем из названных федеральных законах. Следует одобрительно отнестись к тому, что потребительская корзина устанавливается федеральным законом, а не подзаконным правовым актом. Однако определение «потребительской корзины» следовало бы уточнить. По нашему мнению, потребительская корзина — это научно обоснованный минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг в натуральных показателях, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, в среднем на одного человека в год.
За десять лет действия Федерального закона от 24 октября 1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» в него неоднократно вносились изменения и дополнения (подчас не в лучшую сторону для населения); Так, Федеральным законом от 27 мая 2000 № 75-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»119 статья 1 была дополнена определением среднедушевого дохода семьи (одиноко проживающего гражданина). Это решение было обусловлено необходимостью обеспечить на территории Российской Федерации методическое единство при определении среднедушевого дохода семьи (одиноко проживающего гражданина), претендующей на получение социальной помощи. Одновременно, пунктом 3 была дополнена статья 6, в соответствии с которым порядок исчисления среднедушевого дохода семьи (одиноко проживающего гражданина) устанавливается федеральным законом. В настоящее время в развитие данного положения принят Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи».120
Существенная корректировка норм рассматриваемого Закона была проведена Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».121 Изменения коснулись порядка определения потребительских корзин в субъектах Российской Федерации (пункт 4 статьи 3). Исключено положение о специальном субъекте права законодательной инициативы по внесению законопроекта о потребительской корзине: если ранее потребительские корзины в субъектах Российской Федерации устанавливались законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации по представлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то с 1 января 2005 года (с момента вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) любой субъект, обладающий правом законодательной инициативы, может внести законопроект о потребительской корзине.
Федеральное законодательство о полномочиях субъектов Российской Федерации по установлению социальных стандартов
В соответствии со статьей 1 Конституции Российской Федерации Россия является федеративным государством, то есть союзом государственных образований (субъектов Российской Федерации), каждое из которых обладает определенной самостоятельностью, имеет одинаковый статус и равные права. Принцип разграничения полномочий в федеративном государстве является основой федеративных отношений. В юридической литературе отмечается, что решение вопросов разграничения полномочий является не только правом, но. и, обязанностью федерального законодателя, исходя из самой природы, его компетенции и? из отнесения; к федеральному уровню) государственной власти функций обеспечения государственного единства и территориальной целостности России ., с одной стороны,- и обеспечения единства стандартов и повсеместности соблюдения прав человека, и гражданина на территории страны, с другой стороны.. Є принятием Конституции Российской Федерации 1993 года существенно изменились характер и объем правотворчества в Российской Федерации, произошло существенное перераспределение правотворческих полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Субъекты; Российской Федерации: получили больше возможностей для; участия в формировании российской правовой системы и их роль в правотворчестве субъектов Российской Федерации постоянно возрастает.. Перед субъектами Российской- Федерации в процессе правотворчества стоят собственные цели. Субъекты Российской Федерации, осуществляя правовое регулирование, должны учитывать региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития, конкретизации и детализации положений федерального законодательства. Законодательное регулирование государственных социальных стандартов должно осуществляться не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации должны вносить свой вклад в создание оптимальной, социально обоснованной системы государственных социальных стандартов.
Субъекты Федерации имеют определенные различия в своем социально-экономическом развитии, и данное обстоятельство влияет на объем и качество правового регулирования социально-экономического развития в целом и регулирования социальных стандартов, в частности.
В условиях усиления региональных различий перед социальной политикой субъектов Российской Федерации стоит задача преодоления-региональных диспропорций в уровне жизни, населения. Представляется, что законодательство о государственных социальных стандартах является одним из механизмов эффективной государственной политики, направленной на территориальное выравнивание социально-экономического развития регионов и выравнивания уровня жизни населения различных регионов. Причем существенную роль в этом процессе должны сыграть сами регионы.
Известно, что главной задачей социальной политики субъектов Российской Федерации является последовательное повышение уровня жизни населения путем поэтапного решения социальных проблем, выработки механизмов эффективного использования бюджетных средств. С помощью системы социальных стандартов могла бы осуществляться фактическая реализация конституционного принципа всеобщей доступности социальных услуг. В юридической литературе справедливо отмечается, что социальная политика субъектов Российской Федерации сочетает в себе общегосударственные начала и региональные особенности. Наиболее показательными внешними индикаторами- социальной политики субъектов
Российской Федерации выступают их нормотворчество и правоисполнение по трудовому праву и праву социального обеспечения.224
Субъекты Российской Федерации с учетом своего конституционно-правового статуса и сложившегося разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации имеют большие возможности влиять на становление системы социальных стандартов. Для подтверждения этого тезиса рассмотрим полномочия субъектов Российской Федерации по установлению и применению межотраслевых для трудового права и права социального обеспечения социальных стандартов, о которых шла речь в главе 2.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 181-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» прожиточный минимум устанавливается как в целом по Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации. Учитывая, что социально-экономическое положение регионов существенно дифференцируется, роль субъектов Российской Федерации заключается не только в точном исполнении федерального законодательства при установлении прожиточного минимума субъекта Федерации, но и учете, по возможности, всех факторов, влияющих на формирование величины прожиточного минимума в конкретном регионе.
