Содержание к диссертации
Введение
1 Общая теория юридических норм 16
1.1 Норма права как первичный и основной элемент права 16
1.2 Понятие, признаки и структура юридических норм 26
1.3 Классификация юридических норм 41
2 Нормы права социального обеспечения как исключительная форма существования социального обеспечения 55
2.1 Соотношение норм права социального обеспечения с иными категориями 55
2.1.1 Нормы права социального обеспечения и социальное обеспечение 55
2.1.2 Нормы права социального обеспечения и право на социальное обеспечение 65
2.1.3 Право социального обеспечения и его нормы 70
2.2 Понятие и особенности норм права социального обеспечения 76
2.3 Структура норм права социального обеспечения 97
3 Виды норм права социального обеспечения и специфика их реализации 116
3.1 Классификация норм права социального обеспечения 116
3.2 Материальные нормы права социального обеспечения 124
3.3 Процедурные нормы права социального обеспечения 148
3.4 Некоторые особенности реализации норм права
социального обеспечения 161
Заключение 175
Список использованных источников и литературы 178
- Понятие, признаки и структура юридических норм
- Классификация юридических норм
- Нормы права социального обеспечения и социальное обеспечение
- Материальные нормы права социального обеспечения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Норма права является ключевым элементом любой отрасли права, в том числе и права социального обеспечения. Исследование отраслевых норм позволяет лучше уяснить их место в механизме правового регулирования, выявить особенности их регулирующего воздействия на общественные отношения, образующие предмет отрасли, в целом способствует более глубокому познанию самого права и специфики его отраслей. Изучение отраслевых норм также имеет большое значение для практической деятельности законодателя и правоприменителей. Именно по этой причине проблеме сущности, роли, места юридических норм в системе социальных связей людей в специальной литературе прошлого и настоящего времени, правоведов различных стран уделялось и продолжает уделяться самое пристальное внимание. И тем не менее, несмотря на очевидную потребность анализа сущности и особенностей норм права социального обеспечения, который позволил бы дать более полное представление о качестве действующего законодательства, этот вопрос, к сожалению, остается за пределами научных интересов, являясь своего рода теоретическим пробелом в данной сфере правоведения.
Особая актуальность и практическая значимость выбранной темы исследования обусловлена спецификой общественных отношений, на которые направлено регулирующее воздействие норм права социального обеспечения, ибо качество их правовой регламентации напрямую отражается на уровне жизни практически всех граждан.
В ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации провозглашено, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Одним из признаков социального государства является приоритетное развитие социальной политики, основным инструментом осуществления которой выступает право. Таким образом, исследование норм права социального обеспечения обусловлено и тем, что в
них отражается проводимая социальная политика, соответственно, указанные нормы являются показателем ее достижений и промахов.
Выработка общетеоретических выводов относительно сущности, признаков, видов норм права социального обеспечения имеет первостепенное значение в связи с непрекращающимся реформированием данной сферы, регулярным изменением социально-обеспечительного законодательства, свидетельствующем о том, что принимаемые юридические нормы зачастую оторваны от социально-экономических реалий, не способствуют реализации гражданами права на социальное обеспечение.
Существование большого числа норм права социального обеспечения, содержащихся в различных по юридической силе, времени принятия и сфере действия нормативных правовых актах, затрудняет их применение и определяет необходимость разработки вопросов, касающихся, к примеру, специализированных норм права социального обеспечения, в целях повышения эффективности правоприменительной деятельности.
Степень научной разработанности темы диссертации. Проблема юридических норм является одной из наиболее разработанных в общей теории права. К ее исследованию обращались дореволюционные авторы (В.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич и др.), ученые советского периода (С.С. Алексеев, С.А. Голунский, О.С. Иоффе, П.Е. Недбайло, М.Д. Шаргородский, А.Ф. Шебанов и др.). На современном этапе юридические нормы рассматриваются в основном на уровне учебной литературы (учебники под редакцией М.Н. Марченко, Н.И. Матузова и А.В. Малько, В.Д. Перевалова и др.) и диссертационных работ (диссертации Л. В. Афанасьевой, М.С. Шальмина и др.).
Специальная же литература, посвященная проблемам норм права социального обеспечения, фактически отсутствует: вопросы, касающиеся природы, особенностей, классификации и т.п. норм права социального обеспечения, не подвергаются научному осмыслению ни в монографиях, ни на уровне учебно-методической литературы. Однако то обстоятельство, что в нормах права социального обеспечения отражаются особенности самой
отрасли, обусловило возможность и необходимость использования при написании диссертации наработок представителей науки права социального обеспечения по вопросам, касающимся предмета и метода права социального обеспечения, социально-обеспечительных правоотношений и т.д.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является комплексный анализ нормативной основы права социального обеспечения России, выявление и решение теоретических и практических проблем в данной сфере.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
1) показать, что юридические нормы являются основой, каркасом,
остовом любой отрасли права, в том числе и права социального обеспечения;
-
исследовать общетеоретическое понятие юридической нормы, выявить признаки норм права, отличающие их от других видов социальных норм, рассмотреть вопросы о структуре и классификации норм права;
-
определить значение норм права социального обеспечения в механизме правового регулирования посредством сопоставления их с иными категориями: социальным обеспечением, правом на социальное обеспечение и самим правом социального обеспечения;
-
выявить особенности норм права социального обеспечения, в том числе специфику субъекта, от которого исходят данные нормы, особенности содержания норм права социального обеспечения и мер государственного принуждения, которыми они обеспечиваются;
-
показать специфику структуры норм права социального обеспечения, провести классификацию ее элементов;
6) рассмотреть виды норм права социального обеспечения, особое
внимание уделив дифференциации норм права социального обеспечения на
материальные и процедурные;
-
проанализировать некоторые наиболее значимые, по мнению автора, особенности реализации норм права социального обеспечения;
-
выработать предложения по совершенствованию нормативной основы права социального обеспечения.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе нормотворчества и правоприменения в области социального обеспечения.
Предметом исследования являются нормы права социального обеспечения Российской Федерации, их особенности, структура, виды и реализация.
Методологическая основа исследования. В ходе диссертационного исследования были использованы философские (диалектический, логический, системный и др.), общенаучные (анализ, синтез, аналогия, сравнение и др.) и специально-юридические (формально-юридический, исторически-правовой, сравнительно-правовой и др.) методы познания.
Использование в диссертационной работе метода, основанного на умозаключениях от общего к частному, способствовало выявлению особенностей юридических норм как разновидности норм социальных и формулированию их определения. Наложение же общих признаков юридических норм на нормы права социального обеспечения позволило автору определить специфику последних.
Теоретическую базу исследования составили работы отечественных ученых по общей теории права, по конституционному, административному, гражданскому и трудовому праву (С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, СЮ. Головиной, В.М. Горшенева, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, О.А. Кузнецовой, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко, П.Е. Недбайло, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, В.Н. Протасова, Н.Г. Салищевой, В.Н. Скобелкина, М.С. Строговича, Ф.Н. Фаткуллина, СЮ. Чучи, М.Д. Шаргородского, А.Ф. Шебанова, Б.В. Шейндлина, Л.С. Явича и др.), а также исследования представителей науки права социального обеспечения (Д.В. Агашева, Е.Г. Азаровой, B.C. Андреева, B.C. Аракчеева, К.С. Батыгина, М.О. Буяновой, К.Н. Гусова, И.В. Гущина, Л.А. Евстигнеевой, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, А.Е. Козлова, М.В. Лушниковой, A.M. Лушникова, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, Д.И. Рогачева, В.К. Субботенко, В.А. Тарасовой, Э.Г. Тучковой,
М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова и др.).
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное исследование, посвященное нормам права социального обеспечения России. Для цели выявления значимости этой проблемы впервые в науке права социального обеспечения было проведено сопоставление норм права социального обеспечения с такими категориями, как «социальное обеспечение», «право на социальное обеспечение», «право социального обеспечения». На основе анализа действующих норм права социального обеспечения, исследований по общей теории права и специальной литературы были выявлены специфические признаки указанных норм. В рамках данного диссертационного исследования впервые были рассмотрены элементы структуры норм права социального обеспечения, проведена их классификация.
Также впервые была осуществлена классификация норм права социального обеспечения. За основу была взята дифференциация указанных норм на два больших блока: материально-правовые и процедурно-правовые. Указанные группы норм были подвергнуты дальнейшей самостоятельной классификации на основе как общеправовых, так и специальных критериев. Был рассмотрен вопрос о некоторых особенностях реализации норм права социального обеспечения. На основе сделанных выводов сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Основные положения диссертационной работы, выносимые на защиту и одновременно отражающие научную новизну, сводятся к следующему:
1. Юридическая норма является основой, первичным элементом любой правовой системы и ее других внутренних структурных элементов: субинститутов, институтов, а соответственно, и всех отраслей права. По этой причине автор ставит под сомнение тезис о том, что основу права составляют его отрасли. Юридические нормы, соотносясь с правом (отраслью права) как часть и целое, заключают в себе признаки, присущие всему праву (отрасли права и иным его структурным элементам), поэтому исследование правовых норм - это наиболее целесообразный путь познания самого права (отрасли
права), в том числе и права социального обеспечения.
-
Несмотря на различное толкование и существование в современной юриспруденции разных школ правопонимания, диссертант придерживается «классического» подхода к определению понятия юридической нормы как самобытного явления социальной жизни, в соответствии с которым под ней понимается исходящее от государства общеобязательное, формально-определенное правило поведения общего характера, направленное на регулирование общественных отношений, соблюдение которого обеспечено силой государственного принуждения. Также обосновывается, что структурными элементами юридической нормы являются гипотеза, диспозиция и санкция, однако не все нормы права являются трехзвенными: количество элементов конкретной юридической нормы зависит от ее функциональной направленности и целевого назначения.
-
Впервые в юридической литературе поставлена и решена проблема соотношения норм права социального обеспечения с такими категориями, как социальное обеспечение и право на социальное обеспечение. Такой новый для теоретических исследований подход позволил автору прийти к следующему заключению. Социальное обеспечение, понимаемое как система государственных мероприятий по материальной поддержке и содержанию нуждающихся лиц, утративших способность к самообеспечению, за счет общественных и (или) обобществленных средств, всегда облечено в правовую форму: оно возникает, существует во времени и пространстве только в правовой форме, без норм права, вне правовой формы социального обеспечения априори не может быть. Таким образом, в этом аспекте нормы права социального обеспечения являются формой социального обеспечения: социальное обеспечение неотделимо от его формы, обеспечение только тогда становится социальным, когда оно юридически оформлено, то есть закреплено правовой нормой. С позиции же соотношения норм права социального обеспечения с правом на социальное обеспечение указанные нормы являются единственно возможным способом реализации данного права, так как конституционное право на социальное обеспечение должно конкретизироваться
в соответствующих юридических нормах, закрепляющих право на пенсию, пособия, социальное обслуживание и т.д., в противном случае оно будет декларацией.
-
Появление и существование норм права социального обеспечения обусловлено глубинными объективными факторами: с одной стороны, в человеческом обществе всегда есть субъекты, которые в силу объективных причин не могут самостоятельно удовлетворить свои жизненные потребности, с другой стороны, государство в целях поддержания своего существования обязано взять на себя заботу о таких субъектах, соответственно, должно принять юридические нормы, устанавливающие основания, условия, размер и порядок предоставления мер социального обеспечения. Каким будет содержание данных норм, зависит от воли законодателя - и в этом проявляется субъективная сторона процесса возникновения норм права социального обеспечения.
-
Нормы права социального обеспечения исходят и должны исходить непосредственно от государства: социально-обеспечительные отношения могут регулироваться только на государственном и муниципальном уровнях, что вытекает из конституционных положений о гарантированности социального обеспечения государством (ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации). Поощрительное отношение государства к добровольному корпоративному и индивидуальному обеспечению, провозглашенное в ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации, не превращает это обеспечение в категорию «социальное обеспечение». Развитие добровольного обеспечения следует приветствовать, но оно может быть только дополнительным источником, поэтому представляется недопустимым снижение уровня социального (государственного) обеспечения, в противном случае право социального обеспечения превратится из императивного в рекомендательное, а социальное обеспечение будет заменено благотворительностью.
-
В ряде случаев нормы права социального обеспечения фактически принимаются государственными внебюджетными фондами, хотя данные субъекты в силу их статуса не должны быть наделены таким правом. По этой
причине диссертантом предлагается признать за государственными внебюджетными фондами статус органов государственной власти, что должно положительно сказаться на реализации гражданами права на социальное обеспечение, а именно: на нормативные правовые акты, издаваемые данными субъектами, будут в полном объеме распространяться действующие правила опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации . Кроме того, признание государственных внебюджетных фондов органами государственной власти даст основания обжаловать их решения в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
7. Содержанием нормы права социального обеспечения, как и любой
другой юридической нормы, является общеобязательное правило (модель)
поведения. При этом общеобязательность норм права социального обеспечения
в основе своей носит односторонне-направленный характер: данные нормы, как
правило, обязывают только государство в лице конкретных органов,
организаций или должностных лиц. Однако по характеру веления отмеченные
нормы преимущественно являются управомочивающими, то есть акцент в них
сделан на праве нуждающихся лиц получить социальное обеспечение в
предусмотренных законом случаях, а обязанность государства прямо не
закреплена. Более того, соответствующие органы и организации в
законодательстве именуются, как правило, уполномоченными
(управомоченными), в этой связи обосновывается необходимость изменения их правового статуса путем включения в него указания на эти органы как на обязанных субъектов.
1 См.: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу
актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
2 См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.
№ 1009 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
3 Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Отч 4532.
8. Уровень социального обеспечения по смыслу конституционных положений должен обеспечивать «достойную жизнь» и «свободное развитие человека». Представляется, что законодатель в этом вопросе должен исходить из того, что относительно объективным показателем уровня, который можно номинировать в качестве «достойного жизненного уровня», является уровень не ниже международных стандартов, признанных в цивилизованном мире, в частности определенных Конвенцией Международной организации труда (МОТ) № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» , в этой связи политика нашего государства должна быть направлена на создание необходимых (прежде всего экономических) условий для ратификации этой Конвенции в самое ближайшее время.
Особенно остро вопрос о минимальных нормах обеспечения стоит в пенсионном праве. Следует отметить, что в Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р5, в качестве одного из ожидаемых результатов закреплено достижение коэффициента замещения трудовой пенсией по старости до 40 процентов утраченного заработка при нормативном страховом стаже и средней заработной плате, тогда как Конвенцией МОТ № 102 установлено следующее количественное соотношение между продолжительностью стажа и размером пенсии: за тридцать лет трудового (страхового) стажа размер пенсии должен достигнуть не менее 40 процентов стандартного или наиболее характерного прежнего заработка. Как представляется, при существующей очевидно крайне усложненной системе исчисления страховых (трудовых) пенсий достичь таких показателей будет весьма проблематично, поэтому, по нашему мнению, минимальный размер страховых (трудовых) пенсий возможно определить следующим образом: законодательно установить, что фиксированный базовый размер, входящий в состав всех страховых (трудовых) пенсий, не может быть
4 О минимальных нормах социального обеспечения [Электронный ресурс] : Конвенция
Международной организации труда от 28 июня 1952 г. № 102 // КонсультантПлюс : справ, правовая система.
Версия Проф. Электрон, дан. М., 2012. Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.
5 Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации : распоряжение
Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р // Собрание законодательства Российской
Федерации. 2012. № 53, ч. 2. Ст. 8029. ,,
ниже величины прожиточного минимума. И если сегодня государство не может обеспечить соотносимость этой части пенсий с величиной прожиточного минимума, то необходимо закрепить данную норму как ориентир, к которому нужно стремиться, и принять план поэтапного доведения уровня фиксированного базового размера пенсии до уровня прожиточного минимума.
9. В работе делается акцент на одну из важнейших особенностей норм
права социального обеспечения: большинство из них являются регулятивными,
поэтому их структура преимущественно состоит из гипотез и диспозиций, и
лишь немногие нормы права социального обеспечения обладают собственными
санкциями. При этом санкции норм права социального обеспечения
устанавливают принудительные меры (часть которых вообще не являются
мерами юридической ответственности) только в отношении субъектов-
получателей. В работе обосновывается предложение о введении штрафных
санкций, которые бы закрепили меру ответственности в отношении органов
социального обеспечения за невыплату (задержку выплаты) социального
обеспечения, имеющего денежную форму, или непредоставление социального
обеспечения, имеющего натуральную форму (в виде процентов от
невыплаченной суммы или стоимости неоказанной услуги, непредоставленного
овеществленного вида социального обеспечения).
10. Нормы права социального обеспечения подразделяются на две
большие группы: материальные и процедурные. Это одна из их специфических
особенностей, поскольку право на тот или иной вид социального обеспечения
требует своего обоснования. Материальные нормы права социального
обеспечения представляют собой общеобязательные правила поведения, в
которых закрепляется само право на тот или иной вид социального
обеспечения, определяются субъекты данного права, основания и условия его
возникновения, размер, объем социально-обеспечительного предоставления.
Процедурные нормы, являясь служебными, вспомогательными, способствуют
реализации материальных норм, закрепляющих право на социальное
обеспечение, посредством регламентации порядка деятельности нуждающихся
лиц по обоснованию своего правопритязания (закрепляют последовательность
действий; перечень документов, необходимых для предоставления; сроки для совершения отдельных действий и т.п.), а также правоприменительной деятельности органов социального обеспечения, то есть данные нормы устанавливают порядок действий как управомоченного субъекта (в связи с тем, что реализация права на социальное обеспечение носит заявительный характер), так и обязанного.
-
Нормы права социального обеспечения закрепляют только право на защиту; реализуется указанное право на основаниях, условиях и в порядке, предусмотренном гражданско-процессуальными или административно-процессуальными нормами, закрепляющими механизмы защиты нарушенных прав и законных интересов. По этой причине автором обосновывается тезис, что право социального обеспечения не «располагает» собственными юридическими нормами, которые бы регламентировали деятельность по рассмотрению споров, вытекающих из социально-обеспечительных правоотношений: социально-обеспечительное законодательство не закрепляет специального социально-обеспечительного процесса (нет специальных органов, особых процедур, средств обеспечения решений и т.д.).
-
В последнее время в литературе все чаще обсуждается вопрос о необходимости принятия Социального кодекса. На наш взгляд, такая необходимость объективно назрела, однако в текущем историческом отрезке развития нашего государства для принятия Социального кодекса не созданы необходимые экономические, политические и идеолого-теоретические предпосылки. В работе обосновывается, что в настоящий момент усилия нормотворца нужно сосредоточить на разработке федерального закона «Об основах законодательства Российской Федерации о социальном обеспечении», в котором бы нашли закрепление, в частности, общеустановительные нормы (нормы, отражающие цели, задачи права социального обеспечения), нормы-принципы, дефинитивные нормы (нормы, определяющие виды социального обеспечения, субъектов социально-обеспечительных отношений, основания и условия права на социальное обеспечение), коллизионные нормы и, что особенно важно - нормы, разграничивающие полномочия в сфере социального
обеспечения между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления.
13. Реализация права на тот или иной вид социального обеспечения и
реализация норм права социального обеспечения соотносятся как цель и
средство ее достижения: посредством претворения в жизнь предписаний норм
права социального обеспечения удовлетворяются потребности нуждающихся
лиц, то есть конечным результатом и целью реализации норм права
социального обеспечения является осуществление права на социальное
обеспечение. В работе сформулировано авторское определение понятия
реализации норм права социального обеспечения, под которой диссертант
предлагает рассматривать деятельность управомоченного лица (нуждающегося)
и компетентных (обязанных) органов социального обеспечения по претворению
в жизнь закрепленных в них предписаний в целях осуществления этим лицом
права на социальное обеспечение, представляющую собой единственно
возможный способ реализации данного права.
14. Установлено, что преимущественной формой реализации
материальных норм является правоприменение. Правоприменительная
деятельность в сфере социального обеспечения характеризуется следующими
признаками: а) инициируется, в отличие от ряда других отраслей права,
преимущественно самим нуждающимся лицом; б) осуществляется органами,
для которых предоставление социального обеспечения является основной
функцией их деятельности, а также субъектами, для которых данная функция
не является главной (в частности, работодателями), как правило, в
определенных процедурных формах; в) результатом правоприменения является
соответствующий акт, на основе которого и происходит реализация права на
конкретное социально-обеспечительное предоставление; г) чаще всего носит
регулятивный характер. Особенность реализации процедурных норм права
социального обеспечения заключается в том, что воплощение в жизнь
предписаний указанных норм происходит как в ходе правоприменения, так и
без него, при этом в любом случае они осуществляются в непосредственных
формах (чаще всего в форме исполнения).
Практическая значимость работы. Качество норм права социального обеспечения определяет уровень гарантированности государством права на социальное обеспечение нуждающихся лиц, а их познание способствует повышению правоприменительной деятельности, позволяет выявить недостатки действующего законодательства, определить способы их устранения, в целом оказывает положительное воздействие на механизм реализации данного права. Отдельные положения настоящего исследования могут быть использованы при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Право социального обеспечения России», в научных исследованиях.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре трудового права и права социального обеспечения Юридического института Томского государственного университета. Основные положения работы докладывались на всероссийских конференциях, посвященных правовым проблемам укрепления российской государственности на современном этапе (в 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 гг.), а также на иных научно-практических конференциях и нашли отражение в опубликованных работах. Кроме того, результаты научной работы использовались автором при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Право социального обеспечения России».
Понятие, признаки и структура юридических норм
Проблемам правовых норм посвящено много работ , однако «...эта тема так богата содержанием, что едва ли можно считать ее исчерпанной написанными статьями и монографиями» . Следует отметить, что в последние годы интенсивность научных исследований в этой плоскости заметно снизилась: в основном проблемы юридических норм рассматриваются на страницах учебников, реже - становятся предметом диссертационных исследований3, тогда как изменения в общественной жизни, напротив, требуют большего внимания.
Анализ множества существующих определений нормы права показал, что по вопросу о том, какие признаки должны найти отражение в этом определении, среди правоведов нет единства мнений4. Так как каждое из
определений отражает те или иные признаки, являющиеся существенными по мнению того или иного исследователя, то одним из оснований критики многих из дефиниций является то, что в них опущено какое-либо из свойств юридической нормы, признаваемых существенным другим автором1. В связи с отсутствием единого подхода к составу признаков правовой нормы в литературе предпринимаются попытки выявить условия, которым они должны отвечать2. Думается, что признаки нормы права, включаемые в ее определение, должны соответствовать следующим критериям: они должны быть сущностными, основными, должны отражать принадлежность норм права к группе социальных норм, а также указывать на специфические особенности юридических норм, при этом они не должны дублировать друг друга.
Право является одним из видов социальных регуляторов, а его нормы являются разновидностью норм социальных - из этого с необходимостью следует вывод о том, что нормы права обладают некоторыми родовыми признаками, присущими всем разновидностям социальных норм. В правовой литературе социальные нормы чаще всего рассматриваются как правила поведения общего характера, регулирующие общественные отношения3. Признаки, содержащиеся в данном определении, и есть родовые признаки правовых норм. При рассмотрении выделенных характеристик, как присущих правовым нормам, нельзя не заметить особенности их проявления, на анализе которых и необходимо остановиться.
Представляется верным утверждение, что в «...научном определении понятия важнейшей является первая посылка, представляющая всеобщее, главнейшее свойство определяемого явления и вместе с тем выражающая способ раскрытия его субстанционального содержания» . В качестве такой первой посылки при определении нормы права большинство правоведов используют термин «правило поведения»2. Критика авторов, выступающих против его применения, основывается либо на том, что, по их мнению, использование этого термина правомерно лишь в отношении отдельных лиц, а в отношении деятельности государственных органов он не может быть употреблен ; либо на том, что такой подход ведет к отождествлению юридической нормы с ее диспозицией (в некоторых случаях - с санкцией)4; либо на том, что в праве есть нормы-рекомендации, нормы-дефиниции, нормы-декларации и другие нормы, которые не содержат правил поведения5. В связи с этим в литературе можно встретить альтернативные варианты замены термина «правило поведения»6. На наш взгляд, наиболее веским аргументом против применения этого термина является указание на факт существования дефинитивных норм, норм-принципов, норм-целей и т.д. Здесь мы сталкиваемся с еще одной теоретической проблемой - проблемой определения правовой природы так называемых специализированных норм7.
Действительно, данные нормы зачастую не содержат собственно правил поведения1, поэтому если исходить из того, что нормы права - это правила поведения, то следует отрицательно ответить на вопрос о том, являются ли специализированные нормы правовыми нормами. Из этого положения вытекает вывод о том, что право, помимо юридических норм, включает в себя еще и другие элементы, соответственно, в корректировке нуждается само определение права. Если же придерживаться позиции, что специализированные нормы являются правовыми нормами, то следует расширить определение юридической нормы, чтобы в него «уложились» и специализированные нормы. Второй подход представляется более обоснованным и целесообразным в связи с тем, что «...позиционирование специализированных предписаний права как норм права поможет решить важную теоретическую проблему: уточнение понятия правовой нормы при сохранении стабильности такой правовой категории, как «право»»2. Однако даже если придерживаться «классического» подхода при определении юридической нормы (то есть рассматривать ее как правило поведения), специализированные нормы и в этом случае необходимо признать правовыми нормами, ведь нормы права, как и другие социальные нормы, характеризуются не просто как правила поведения, а как правила поведения общего характера - и здесь многое зависит от того, какой смысл вкладывать в термин «общее правило поведения».
Данный признак правовых норм имеет несколько аспектов. В первую очередь речь идет о круге субъектов. Общий характер нормы права означает, что это правило действует в отношении всех, кто относится к категории субъектов, на которых распространяется норма права, то есть субъектный состав устанавливается не поименно, а путем указания на категорию, группу лиц, посредством перечисления определенных характеристик, признаков. По верному замечанию Ц.А. Ямпольской, адресатами нормы права могут быть: 1) органы государства, учреждения, организации, независимо от их персонального состава; 2) должностные лица, независимо от того, кто в день издания нормы занимает данную должность; 3) все граждане или определенные категории граждан, выделенные по одному или нескольким общим признакам (например, граждане, достигшие пенсионного возраста), независимо от того, кто персонально входит в эту категорию1. Таким образом, субъектный состав нормы заранее не персонифицирован, индивидуализация происходит на стадии возникновения конкретного правоотношения. Это обстоятельство не означает, что норма права обязательно распространяется на неограниченный круг лиц, так как есть нормы, которые регулируют поведение одного органа или иного субъекта. Следовательно, общий характер правовой нормы проявляется не в том, что она распространяется на широкий круг лиц, а в том, что определенное должностное лицо, орган, группа лиц или органов заранее не персонифицированы2.
Общий характер правовой нормы, во-вторых, проявляется в том, что программа, заложенная в норме права, начинает выполняться всякий раз, когда появляются юридические факты, закрепленные в гипотезе нормы. Таким образом, общий характер правовой нормы проявляется еще и в возможности неоднократного ее исполнения. Неоднократность исполнения юридической нормы не означает, что норма вообще обязательно должна быть исполнена: она может и не быть реализована, если не наступят соответствующие юридические факты.
Классификация юридических норм
Научно обоснованная классификация правовых норм способствует обогащению знаний о них и может быть эффективно использована в правотворческой и правоприменительной деятельности2. В литературе правовые нормы дифференцируются по самым различным основаниям, при этом выбор классификационного критерия во многом обуславливается целями, которые преследует тот или иной исследователь. Думается, единственное требование, которому должен удовлетворять данный критерий - он должен относиться к норме в целом, а не к отдельным ее частям3. В связи с тем, что целью рассмотрения вопроса о видах юридических норм является формулирование теоретических выводов для их применения при исследовании норм права социального обеспечения, первым, как представляется, требует уяснения деление юридических норм на нормы материального права и нормы процессуального права , так как именно данная классификация будет положена в основу дифференциации норм права социального обеспечения .
Материальные нормы права составляют базу правового регулирования: они устанавливают содержание прав и обязанностей субъектов правоотношений. Что касается процессуальных норм, то среди правоведов нет единого подхода к вопросу о том, какие юридические нормы относятся к данной группе, в связи с чем исследователи даже именуют их по-разному: процессуальными нормами, процедурными нормами, процедурно-процессуальными нормами и т.д. Решение этой проблемы напрямую зависит от того, что понимать под процессом вообще. Так, сторонники теории «универсальной процессуальной формы» («широкого» понимания процесса) обосновывают позицию, в соответствии с которой процессуальная форма применяется в деятельности не только юрисдикционных органов, но и всех других государственных органов; они отождествляют процесс и процедуру и именуют всякую правоприменительную деятельность процессом3. Ученые, придерживающиеся традиционного понимания процесса, доказывают, что процесс - это регулируемый законом порядок деятельности специальных органов по разрешению споров о праве, защите интересов и принудительному осуществлению права; это особая форма деятельности, которая выделилась из общей, процедурной, и нет оснований для отождествления процесса и процедуры .
На наш взгляд, теория «единой процессуальной формы» не соответствует правовой действительности в связи со следующим. Если исходить из семантического значения слова «процедура», то деятельность любых субъектов, представляющая собой установленную последовательность действий для осуществления чего-либо, является процедурой1. Особенность правовой процедуры как вида общесоциальной процедуры заключается в том, что она представляет собой особый нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности, обеспечивающий реализацию материальных норм и функционирование основанных на них материальных и нематериальных правоотношений . Таким образом, к признакам, присущим всем юридическим процедурам, относятся следующие: во-первых, закрепление определенного порядка действий, во-вторых, урегулированность правовыми нормами, в-третьих, направленность на достижение определенной цели (реализации юридических норм, регулирующих основное материальное правоотношение). Но всякая ли юридическая процедура является процессом? Представляется, что нет. Юридическая деятельность настолько разнообразна, отличается как по содержанию, так и по функциям, что объединение ее в единую категорию - «процессуальная деятельность» - необоснованно. Сами сторонники широкого понимания процесса в этой связи вынуждены выделять две группы процессуальных норм: 1) нормы, определяющие положительную, практически необходимую и полезную деятельность субъектов права; и 2) нормы, регулирующие правоохранительную (юрисдикционную) деятельность3. Однако более целесообразной и логичной, по нашему мнению, является позиция, в соответствии с которой на основе разделения норм, регулирующих основное материальное отношение, на регулятивные и охранительные, юридические процедуры, призванные обслуживать данные нормы, также дифференцируются на регулятивные (определяющие порядок реализации регулятивного правового предписания) и охранительные (определяющие порядок реализации охранительного правового предписания) , при этом последний вид правовой процедуры именуется юридическим процессом.
Если придерживаться «узкого» понимания процесса, то становится очевидно, что, помимо собственно процессуальных норм, регулирующих порядок деятельности уполномоченных органов по рассмотрению и разрешению споров о праве, защите интересов и принудительному осуществлению права, есть правовые нормы, которые не могут быть признаны ни процессуальными, ни материальными. Данные нормы в литературе именуют процедурно-правовыми2 или процедурными3, иногда - организационными4. Самостоятельность данного вида норм убедительно обосновал B.C. Аракчеев, указав на наличие у них собственного предмета регулирования, целей, функций и на характер самих процедурных требований". Процедурные юридические нормы схожи с процессуальными нормами в том, что они также призваны «обслуживать» нормы материальные, производны от них. При этом процедурные нормы принципиально отличаются от процессуальных тем, что они рассчитаны на систематическое применение, а процессуальные нормы «срабатывают» в случае нарушения прав, ущемления чьих-либо интересов. Процедурные нормы закрепляют порядок деятельности по обеспечению реализации регулятивных материальных норм, а процессуальные -охранительных.
Нормы права социального обеспечения и социальное обеспечение
Прежде чем перейти непосредственно к исследованию сущности норм права социального обеспечения, необходимо рассмотреть вопрос, касающийся их соотношения с иными базовыми категориями, а именно: с социальным обеспечением, правом на социальное обеспечение и самим правом социального обеспечения. Такая постановка проблемы даст возможность выявить значение норм права социального обеспечение, определить их место в механизме правового регулирования, «вскрыть» социологические, экономические, исторические, политические и др. факторы, оказавшие влияние на их формирование.
Начать, как представляется, необходимо с проблемы соотношения норм права социального обеспечения и социального обеспечения. Социальное обеспечение - центральная категория права социального обеспечения, при этом легальное определение данного понятия отсутствует1, а в юридической литературе нет единства мнений по этому вопросу. Так, Г.В. Сулейманова отмечает, что термин «социальное обеспечение» в специальной литературе употребляется в различных смыслах: 1) как особая форма распределительных отношений ; 2) как функция государства ; 3) как правовая категория, которая в свою очередь может выступать в значении субъективного права граждан; 4) как государственная система и форма материального обеспечения граждан в старости, при потере кормильца, нетрудоспособности и в других случаях1; 5) как отрасль права и т.д2.
На наш взгляд, не все из перечисленных позиций бесспорны. Во-первых, не совсем верно рассматривать социальное обеспечение как субъективное право. Далее будет обосновано3, что субъективным правом является право на социальное обеспечение, а точнее - на отдельные его виды. Нет оснований и для отождествления социального обеспечения с правом социального обеспечения. Право социального обеспечения - это самостоятельная отрасль российского права, состоящая из норм права социального обеспечения, которые закрепляют конкретные формы и виды социально-обеспечительных предоставлений. Таким образом, социальное обеспечение непосредственно находит закрепление в нормах права социального обеспечения, но не может быть к ним сведено. Рассмотрение социального обеспечения как функции государства, реализуемой в форме правотворчества, также не способствует раскрытию сущности данного явления, так как право представляет собой «универсальный инструмент» государства. Такой подход по этой причине не выявляет специфики исследуемого явления.
Что касается позиции, согласно которой социальное обеспечение определяется через категорию распределительных отношений, то можно отметить следующее. Указанный подход имеет право на существование, однако он отражает лишь экономическую природу социального обеспечения. Социальное обеспечение, действительно, неразрывно связано с экономикой: «Огромное влияние на природу и сущность социального обеспечения оказывают экономические законы, действующие в данной общественной формации»1. На нем отражается общий уровень экономики, степень развитости экономических отношений2. В чем конкретно проявляется это влияние, достаточно ярко показала Р.И. Иванова. По ее словам, если возникновение социального обеспечения обусловлено необходимостью учета потребностей в средствах существования и жизненно необходимых услугах, порождаемых старостью, болезнью, инвалидностью и др., которые объективно «вынуждают» производственные отношения в части распределения материальных благ развиваться с учетом обусловленных потребностей, то как будут учтены эти потребности, в какие социально-правовые формы предоставлений будут облечены, зависит от способа производства и в первую очередь - от основного элемента производственных отношений - отношений собственности на средства производства . Содержание норм права социального обеспечения обусловлено экономическими условиями жизни общества: данные нормы не могут не учитывать сложившиеся экономические отношения, так как последние определяют финансовую основу социального обеспечения, то есть за чей счет, в каких формах оно будет осуществляться. Соответственно, с экономической точки зрения социальное обеспечение является областью распределительных отношений4, но верно ли определять социальное обеспечение исключительно или преимущественно через экономическую категорию? Многие другие явления также имеют экономическую сущность, при этом в области юриспруденции ученые при формулировании определения их понятий рассматривают эти явления как правовые категории1. Таким образом, экономическую сущность социального обеспечения не стоит отрицать, однако отражать ее при определении данного понятия как правовой категории неверно, так как в таком определении должны найти закрепление особенности, характеризующие социальное обеспечение именно в юридическом аспекте.
На наш взгляд, сущность социального обеспечения как правовой категории лучше всего отражает позиция, согласно которой оно рассматривается как государственная система или система государственных мероприятий по материальной поддержке и содержанию нуждающихся лиц, утративших способность к самообеспечению, за счет общественных и (или) обобществленных средств . Данное определение верно отражает форму существования социального обеспечения - государственную форму. Из этого следует вывод, что социальным может быть признано только обеспечение, идущее от государства, то есть закрепленное в нормах, им издаваемых. Мы исходим из того, что нормы права социального обеспечения представляют собой исключительную форму существования социального обеспечения. Данный тезис подтверждает история становления и развития социального обеспечению в России.
Проблема материального обеспечения лиц, утративших способность к самообеспечению родилась с возникновением человеческого общества. Данная связь объясняется тем, что все люди испытывают потребности, обусловленные физиологией - в пище, одежде, жилье . При этом неизменными спутниками человеческого общества являются различные обстоятельства, которые объективно лишают определенных членов общества способности к самостоятельному удовлетворению названных потребностей (преклонный возраст, болезнь, деторождение и т.д.). Любое организованное сообщество людей неизбежно приходит к осознанию того, что условием выживания всей группы является взаимопомощь и поддержка наиболее уязвимых ее членов1. Следовательно, можно согласиться с тем, что «...как человечество на любом этапе своего развития не смогло бы существовать без труда - главного условия человеческой жизни, очевидно, также оно не функционировало бы по крайней мере нормально без учета потребностей в средствах существования и жизненно необходимых услугах, порождаемых ранее названными факторами (старостью, болезнью, инвалидностью, потерей кормильца, деторождением и некоторыми другими. - A3.)» .
Материальные нормы права социального обеспечения
Суть материально-правовых норм, на наш взгляд, отражает подход, в соответствии с которым они рассматриваются как юридические нормы, регулирующие непосредственно, в собственном смысле слова, правила поведения лиц (складывающиеся именно в ходе самой основной составляющей социального взаимодействия, то есть независимо от процедурных аспектов их реализации, практического воплощения)3. Материальные нормы права социального обеспечения представляют собой юридические нормы, в которых закрепляется само право на тот или иной вид социального обеспечения, определяются субъекты данного права, основания и условия его возникновения, размер, объем социально-обеспечительного предоставления. Причем данные нормы закрепляют юридические возможности нуждающихся лиц в статичном варианте, то есть до стадии их реализации. Значение материальных норм в праве социального обеспечения заключается в том, что они представляют собой средство реализации права на социальное обеспечение, закрепленного в ст. 39 Конституции Российской Федерации. Государство, беря на себя обязанность по социальному обеспечению граждан и возводя ее в ранг конституционной обязанности, должно, как уже указывалось, конкретизировать данную обязанность в текущем законодательстве. .Материальные нормы закрепляют права на следующие виды социального обеспечения[: пенсии, пособия, социально-обеспечительные компенсации, льготы, предметы первой необходимости, социальные и медицинские услуги2. Каждая из выделенных групп может быть дифференцирована на соответствующие подгруппы .
Отмеченные характеристики материальных норм права социального обеспечения оказывают непосредственное влияние на специфику их классификации. Сущность той или иной отрасли проявляется, прежде всего, в форме выражения содержащихся в них предписаний, соответственно, с этого критерия и необходимо начать рассмотрение вопроса о видах материальных норм права социального обеспечения. Праву социального обеспечения присуща детальная нормативная регламентация и минимизация свободы субъектов по самостоятельному регулированию своего поведения, в связи с чем диспозитивные средства используются здесь законодателем крайне осмотрительно и специфично. Таким образом, большинство материальных норм права социального обеспечения являются императивными, что обосновывается необходимостью обеспечения равного подхода и соблюдения принципа социальной справедливости, ибо речь идет об общем (социальном) интересе. Так, императивной является норма п. 4 ст. 8. Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в соответствии с которой при полном отсутствии у инвалида страхового стажа, а также в случае наступления инвалидности вследствие совершения им умышленного уголовно наказуемого деяния или умышленного нанесения ущерба своему здоровью, которые установлены в судебном порядке, назначается социальная пенсия по инвалидности в соответствии с Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Список примеров можно продолжать сколь угодно долго, так как практически все материальные нормы права социального обеспечения являются императивными: это обусловлено тем, что праву социального обеспечения присущ именно императивный метод правового регулирования1. Государство, признавая право граждан на социальное обеспечение, возлагает на себя обязанность по предоставлению нуждающимся лицам средств к существованию и, как уже отмечалось, само определяет «правила игры», а именно: закрепляет круг субъектов, которые по тем или иным причинам признаются нуждающимися; устанавливает, на какой вид социального обеспечения, на каких основаниях и условиях данные субъекты имеют право; государство же определяет и объем этих предоставлений. При этом стороны, как правило, не могут договориться об изменении этих положений, так как средства социального обеспечения ограничены и распределяются государством, поэтому все условия приобретения права на денежные выплаты и услуги строго регламентированы и не могут быть изменены по соглашению сторон2. Использование императивного метода при регулировании социально-обеспечительных отношений обусловлено их сущностью: «Только таким способом можно гарантировать соответствующую меру потребления каждому при наступлении определенного социального риска, указанного в законе»1. Стоит отметить, что императивный метод правового регулирования свойственен в первую очередь охранительным отраслям права, следовательно, можно сделать вывод, что право социального обеспечения, будучи регулятивной отраслью права, выполняет своеобразным способом охранительную функцию, причем не только в отношении субъектов этой отрасли, но и ряда других (трудового, административного, уголовного и даже международного права - в отношении иностранцев, беженцев и т.д.), охраняет права граждан (нуждающихся лиц), в том числе состоящих в других правоотношениях.
Что касается диспозитивного метода правового регулирования, то большинство исследователей признают его наличие в праве социального обеспечения . Диспозитивность ими связывается со свободой нуждающихся лиц распоряжаться своими правами в области социального обеспечения (обращаться в любое время после возникновения права на социальное обеспечение, выбирать из нескольких видов социального обеспечения и т.п.). При этом отмечается, что использование диспозитивности в праве социального обеспечения носит ограниченный характер, так как свободой распоряжаться правами пользуется лишь одна сторона - гражданин3. В этом плане в последнее время произошли изменения: дозволение как проявление диспозитивного метода в ограниченных пределах используется законодателем и по отношению к органам, осуществляющим социальное обеспечение (органы социального обеспечения, например, могут определять конкретный вид государственной социальной помощи, предоставляемый гражданам) . Следует отметить, что диспозитивность данных норіч относительна, так как, предоставляя субъектам известную правовую свободу, они в то же время ограничивают усмотрение сторон, определенным образом очерчивая его рамки1.
