Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа сроков в праве социального обеспечения и их классификация 11
1.1. Понятие и значение сроков в праве социального обеспечения 11
1.2. Классификация сроков в праве социального обеспечения 28
Глава 2. Материальные сроки в праве социального обеспечения 41
2.1. Сроки существования прав на социальное обеспечение 41
2.2. Правообразующие сроки 71
2.3. Сроки, определяющие объем денежных выплат по социальному обесцечению 83
Глава 3. Нематериальные сроки в праве социального обеспечения 95
3.1. Процедурные сроки в праве социального обеспечения 95
3.2. Процессуальные сроки в праве социального обеспечения 128
3.3. Сроки действия нормативных актов - источников права социального обеспечения 140
Заключение 153
Библиографический список 161
Приложение 193
- Понятие и значение сроков в праве социального обеспечения
- Классификация сроков в праве социального обеспечения
- Сроки существования прав на социальное обеспечение
- Процедурные сроки в праве социального обеспечения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Фактор времени в правовом регулировании был и остается значимой, многоаспектной проблемой, исследуемой ради решения множества задач научно-практического характера, важнейшие из которых обусловлены потребностями общества и конституционно закреплены. Уровень социального развития сегодня достиг той отметки, когда общество предъявляет к государству высочайшие требования, призывая соответствовать единым международным стандартам и активно искать пути решения неизбежно возникающих трудностей. Интерес к исследованию вопросов времени при этом обусловлен быстрыми темпами научно-технического прогресса, попытками понять физические характеристики времени, дать ему философское определение, а также потребностью личности «найти себя» в потоке ускорившихся социальных процессов. Все чаще акцентируется проблема рационального использования времени, повышения социальной эффективности, удовлетворения потребностей отдельной личности и общества в целом. Кроме того, широкомасштабные социально-политические преобразования, реформирование законодательства, затронувшее практически все отрасли российского права, нуждаются в научном осмыслении. В связи с этим исследования темпоральных аспектов в праве и сроков как основной части этой проблемы приобретают особую актуальность.
Сроки в праве социального обеспечения выступают важным элементом механизма правового регулирования, их роль не ограничивается простым измерением, а напрямую связана с проблемой соотношения интересов участников правоотношений и теми задачами, что стоят перед отраслью и реализуются через ее функции. Сроки не только регламентируют существование правоотношений по социальному обеспечению во времени, но и позволяют определить объем и периодичность предоставления выплат или социальных услуг. Большое значение рассматриваемой правовой категории бесспорно в упорядочении процесса осуществления прав и обязанностей -
регулировании процедурно-процессуальных аспектов отрасли. Отдельного изучения заслуживают сроки действия нормативных актов в данной сфере.
Между тем, отсутствие в законодательстве о социальном обеспечении определения рассматриваемой правовой категории, признаков, а также правил исчисления сроков приводит на практике к ошибкам, неправильному применению законодательства, нарушению прав и законных интересов граждан. В связи с этим комплексный теоретический анализ сроков позволит сформировать необходимую базу для дальнейшего исследования данной правовой категории, будет способствовать повышению эффективности правового регулирования в сфере социального обеспечения.
Состояние научной разработанности темы. Большинство научных работ, посвященных правовым вопросам сроков, связано с исследованиями в рамках гражданского, гражданско-процессуального, уголовного права и процесса, а также трудового права. Было бы неверно утверждать, что вопросы сроков в праве социального обеспечения совершенно игнорировались в научных кругах, однако, их комплексный научный анализ на сегодняшний день отсутствует. Это частично объясняется относительной молодостью отрасли и науки, отсутствием среди специалистов единства мнений по многим зачастую ключевым вопросам права социального обеспечения, множественностью источников отрасли, а также отсутствием должной отраслевой кодификации.
Отдельные вопросы рассматриваемой темы исследовались в работах В. С. Андреева, М. О. Буяновой, Л. Я. Гинцбурга, М. Л. Захарова, И. Р. Маматказина, В. А. Тарасовой, В. Н. Толкуновой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, Я. М. Фогеля, В. Ш. Шайхатдинова и других ученых.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный научный анализ категории «срок» в праве социального обеспечения, теории и практики применения норм о сроках в праве социального обеспечения, а также обоснование предложений по совершенствованию соответствующего законодательства.
Реализация поставленной цели исследования обусловила необходимость выполнения следующих задач:
разработать определение понятия «срок» в праве социального обеспечения;
выделить видовые признаки сроков в праве социального обеспечения;
определить место норм о сроках в системе рассматриваемой отрасли;
создать основу для последующей систематизации знаний о сроках в науке права социального обеспечения - разработать классификацию таких сроков по различным основаниям;
с учетом реформирования социального законодательства выявить значение и основные особенности материальных и нематериальных сроков в праве социального обеспечения;
выявить влияние сроков на возникновение, объем и содержание материальных прав субъектов правоотношений по социальному обеспечению;
исследовать общие вопросы и место сроков в отдельных видах правоотношений: материальных, процедурных (по установлению фактов, имеющих юридическое значение, и по предоставлению отдельных видов социального обеспечения) и процессуальных;
рассмотреть вопросы исчисления сроков в праве социального обеспечения;
выявить проблемные аспекты и обосновать предложения по совершенствованию законодательства о сроках в праве социального обеспечения.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются сроки в праве социального обеспечения. Предмет исследования составляют общие вопросы сроков, а также особенности материальных и нематериальных сроков в праве социального обеспечения.
Методологические основы диссертационного исследования. При написании диссертации использованы общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных, научных и практических материалов;
восхождения от абстрактного к конкретному, исторический подход, частнонаучные методы сравнительного правоведения, логический, технико-юридический и другие.
Теоретическую основу диссертации составляют научные работы ученых в области общей теории права, конституционного, административного, гражданского, гражданского процессуального, трудового права и права социального обеспечения: Е. Г. Азаровой, С. С. Алексеева, В. С. Андреева, Н. В. Антипьевой, Е. И. Астрахана, К. С. Батыгина, Д. Н. Бахраха, А. Л. Благодир, Л. Ю. Бугрова, М. О. Буяновой, Ю. В. Васильевой, Л. Я. Гинцбурга, С. Ю. Головиной, В. П. Грибанова, М. А. Гурвича, К. Н. Гусова, П. И. Жигалкина, А. В. Жгуновой, А. Д. Зайкина, М. Л. Захарова, Т. В. Иванкиной, Р. И. Ивановой, О. С. Иоффе, В. С. Колеватовой, О. А. Красавчикова, Е. Е. Мачульской, М. В. Молодцова, В. Д. Мордачева, И. Б. Новицкого, В. Д. Перевалова, В. Б. Севостьяновой, М. С. Саликова, В. Н. Скобелкина, В. А. Тарасовой, В. Н. Толкуновой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, Р. О. Халфиной, В. Ш. Шайхатдинова и других.
Информационную базу исследования составляют международные акты о правах человека, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, нормативные акты органов государственной власти Удмуртской Республики и других субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в Удмуртской Республике, материалы судебной практики.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют материалы правоприменительной деятельности Министерства социальной защиты населения Удмуртской Республики, Управления Пенсионного фонда РФ в г. Ижевске Удмуртской Республики, Верховного Суда Удмуртской Республики.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она является первым комплексным исследованием сроков в праве социального обеспечения.
По результатам диссертационного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
Выявлены характерные признаки сроков в праве социального обеспечения, находящие проявление в специфике их закрепления, воздействии на динамику правоотношений по социальному обеспечению, характере правовых последствий наступления, истечения (течения) срока, их адресной направленности, обусловленности сроков социальными интересами государства и общества, а также наступлением определенных страховых случаев, защита от неблагоприятных последствий которых обеспечивается государством.
На основе сделанных выводов сформулировано определение: срок в праве социального обеспечения - это установленный законодательством о социальном обеспечении (или в соответствии с требованиями законодательства волевыми действиями людей) период или момент времени, с течением, истечением или наступлением которого связаны правовые последствия в виде возникновения, изменения, приостановления, восстановления, прекращения прав и обязанностей участников правоотношений по социальному обеспечению, являющийся отражением государственной политики в области социального обеспечения.
Предложено рассматривать нормы о сроках как внутриотраслевой «сквозной» институт права социального обеспечения. Отмечена необходимость его развития и дальнейшего совершенствования.
Предложена классификация рассматриваемых сроков в зависимости от специфики их закрепления в гипотезе правовых норм (степени определенности), характера правовых последствий истечения (течения), наступления срока, их адресной направленности, связи с субъективным материальным правом и других оснований. Сделан вывод о недопустимости широкого применения оценочных понятий в целях определения продолжительности сроков в праве социального обеспечения.
Исследована роль сроков в механизме возникновения материальных правоотношений в праве социального обеспечения.
Выявлен ряд проблем правового регулирования и правоприменения в рассматриваемой области, в том числе: недостаточная информированность граждан о предусмотренных для них социальных гарантиях; отсутствие должного законодательного внимания к специфике разрешения споров по вопросам социального обеспечения; часто встречающаяся неопределенность начального момента действия нормативных актов - источников права социального обеспечения и др. Сформулированы предложения по изменению и дополнению действующего законодательства в целях преодоления пробелов и повышения эффективности правового регулирования в сфере социального обеспечения.
Предложены решения проблем загруженности судов общей юрисдикции и нарушения сроков разрешения споров по вопросам социального обеспечения за счет создания специальных юрисдикционных органов, призванных разрешать споры по вопросам социального обеспечения, а также досудебных механизмов, имеющих цель обеспечить быстрое разрешение конфликтных и предотвращение спорных ситуаций без использования судебных процедур.
Обосновано предложение по созданию при Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации централизованной системы государственных органов (специальных социально-юридических служб) в составе квалифицированных специалистов, способных оценить социальную и правовую ситуацию нуждающихся лиц, подробно описать круг прав на конкретные виды выплат или услуг в целях обеспечения максимального уровня социальной защиты отдельных категорий граждан (инвалидов, граждан, имеющих детей, престарелых и малообеспеченных граждан).
9. В результате анализа отраслевого законодательства, в том числе
нормативных актов субъектов Российской Федерации, выявлен ряд общих
правил сроков. Внесено предложение по разработке общих норм об исчислении
сроков в праве социального обеспечения и закрепления их в рамках отраслевого нормативного акта - Кодекса социального обеспечения Российской Федерации. В приложении к настоящей работе представлен проект соответствующей главы указанного Кодекса.
Теоретическое и практическое значение исследования. Научные результаты, выводы и предложения, полученные в результате диссертационного исследования, могут быть использованы в научной, нормотворческой, правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре трудового права и основ правоведения Удмуртского государственного университета. Выводы и практические предложения, содержащиеся в ней, обсуждались на заседаниях кафедры.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Состояние и перспективы развития юридической науки», посвященной 75-летию Удмуртского государственного университета (г. Ижевск, 2006 г.), а также на Межрегиональной научно-практической конференции «Современные тенденции развития юридической и правоприменительной практики», посвященной 35-летию Института (филиала) Московской государственной юридической академии в городе Кирове (г. Киров, 2006 г.). Теоретические и практические выводы, полученные в результате исследования, опубликованы в шести статьях.
Материалы диссертационного исследования используются автором в процессе преподавания курсов «Право социального обеспечения», «Правовое обеспечение социальной работы» и спецкурса «Социальная защита отдельных категорий граждан в Российской Федерации» в Институте права, социального управления и безопасности Удмуртского государственного университета.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, а также библиографического списка и приложения.
Понятие и значение сроков в праве социального обеспечения
Интенсивное развитие социального законодательства сопровождается появлением все большего количества норм, регламентирующих разнообразные аспекты времени, при этом широкое применение сроков, выполняющих измерительную функцию, прямо обусловлено распределительной природой правоотношений по социальному обеспечению. Однако прежде, чем приступить к подробному анализу указанных сроков, следует обратить внимание на ряд аспектов, лежащих в основе изучаемого явления.
Принимая во внимание, что сама категория «время» весьма многозначна, необходимо определить соотношение категорий «срок» и «время». Так, в общефилософском смысле, с позиций материализма, время (физическое или календарное) - одна из форм бытия материи, ключевая философская категория, выражающая длительность бытия и последовательность смены состояний всех материальных систем и процессов в мире1. В этом смысле время необратимо, неповторимо, неотвратимо, существует объективно, вне и независимо от сознания. При этом оно существует не само по себе и вне материальных изменений, поскольку невозможно существование материальных систем и процессов, не обладающих длительностью, не изменяющихся от прошлого к будущему.
Таким образом, время можно определить как атрибутивное свойство материального мира и движущейся материи, заключающееся, во-первых, в непрерывном без-начальном и без-конечном объективно реальном существовании, наличном бытии, актуальном длении материального мира, и, во-вторых, в бренности всех конкретных материальных объектов, процессов и событий. Дление же определяется как протяженность во времени, продолжительность существования чего-либо, хотя процессы дления воспринимаются нами по-разному, к тому же многие свойства времени приобретают свое значение, только исходя из такого субъективного восприятия. Именно поэтому следует учитывать и другие подходы к определению времени, тесно обусловленные развитием современной философской мысли.
Например, Н. Н. Трубников отмечает, что в отличие от философии, использующей время как всеобщее, универсальное понятие, в естественных, технических, общественных науках изучаются частные временные связи и отношения . Исследователи приходят к выводу о существовании особого пространства и времени для каждой формы движения материи. На протяжении последних десятилетий, как естествоиспытателями, так и философами неоднократно высказывалась идея подобного многообразия временных типов (форм), и на сегодняшний день она получила достаточно широкое распространение. Так, например, спецификой биологического времени считается наличие «биологических часов» (регуляторов химических реакций внутри организма), а особенности социального пространства и времени усматривают в организации и функционировании общественной жизни.
Впервые понятие «социальное время» было рассмотрено в рамках социологии, а сам термин получил широкое распространение в теоретических работах по социологической проблематике. Исследователями были отмечены основные функции социального времени: обеспечивающая, регламентирующая, взаимосвязывающая, оценочная, измерительная (измерение времени позволяет использовать термины «расход времени», «экономия времени», «бюджет времени», имея в виду, что человек «расходует» время неравнозначно, неодинаково).
В. А. Артемов определяет социальное время как «единство длительности, последовательности, сосуществования, единство объема деятельности и ее результатов, выступающих в виде событий, процессов, предметов - время, связанное с человеческой деятельностью; время существования, функционирования и развития общества как совокупности социальных систем, от человека до общественно-экономической формации и человеческого общества в целом, время общественного бытия людей, то есть их материальной деятельности и отношений, в которые они вступают в процессе этой деятельности»1.
Однако, несмотря на многообразие подходов к изучению темпоральных процессов, анализируя те или иные аспекты правовой действительности, исследователи гораздо чаще исходят из признаков и свойств физического (календарного или астрономического) времени, таких его метрических свойств как час, сутки, год и т.д. В то же время теория государства и права и каждая из отраслевых юридических наук, а также межотраслевые дисциплины исследуют временные связи и отношения применительно к специфике своего предмета . При этом временные показатели социального поведения регламентируются всеми отраслями, а самым распространенным инструментом такого регулирования выступают юридические сроки. В связи с этим следует учесть ряд различий в общефилософском и специально-юридическом понимании исследуемых категорий, поскольку для философии присущ более масштабный характер обобщений не доступных человеческому опыту, а в отраслевых юридических науках исследуется отдельные части правовой реальности, прямо влияющие на человека в процессе его жизни и практической деятельности.
Классификация сроков в праве социального обеспечения
Научная классификация как эффективное средство получения новых знаний представляется необходимым шагом исследования сроков в праве социального обеспечения. Разделение всей совокупности таких сроков на однородные группы, близкие между собой по определенному критерию, позволит определить их действительное содержание, цели, функции, будет способствовать их точному и правильному закреплению в нормах права, сформирует основу для систематизации этих правовых явлений и для дальнейшего совершенствования механизма правового регулирования в данной сфере. Кроме того, при имеющемся многообразии сроков в праве социального обеспечения, знание о них потеряет большую часть своей функциональности, если не будет упорядочено.
При разработке комплексной классификации сроков в праве социального обеспечения следует отметить, что существует масса разнообразных критериев способных выступить ее основаниями (с учетом особенностей, как содержания, так и формы сроков), важнейшие из которых послужат методологической предпосылкой дальнейшего анализа рассматриваемого правового явления.
Так, с учетом темпоральной природы сроков, в зависимости от специфики их определения, уже была отмечена возможность разграничения сроков-периодов и сроков-моментов. При этом последние, в трудовом, гражданском праве, ряде других отраслей, определяются привязкой к календарной мере времени (зачастую к определенной дате) либо событию, которое неизбежно (в причинно-следственной связи с объективным течением времени) должно наступить. В праве социального обеспечения часто используется второй путь. Ярким примером этого является юридическое значение достижения человеком определенного возраста как основания возникновения, изменения или прекращения ряда правоотношений по социальному обеспечению. Значение это столь велико, что повышение пенсионного возраста сегодня вероятно одна из наиболее обсуждаемых проблем пенсионной реформы.
В целом же связь права на тот или иной вид социального обеспечения с достижением определенного возраста является специфичной особенностью отраслевого метода, она обусловлена социальными рисками физиологического или демографического характера, является универсальным способом определения границ социальной защиты, проводником принципа всеобщности социального обеспечения и критерием дифференциации в рассматриваемой сфере.
Определение срока-момента возможно указанием на календарную дату, например, на основании положений пункта 7 статьи 17 Закона о трудовых пенсиях, такой способ используется в отношении перерасчета пенсии с определенного (первого) числа конкретного месяца. Однако в законодательстве 0 социальном обеспечении встречается и нормативное закрепление собственно термина «момент», что характерно для обозначения начальной границы сроков периодов.
Так, пункт 2 статьи 23 Закона о трудовых пенсиях содержит указание на «момент обращения за получением начисленной трудовой пенсии». В этом и других подобных случаях (например, в случае, предусмотренном пунктом 2.6. Инструкции о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан, утвержденной Приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации №206 и Постановлением Фонда социального страхования Российской Федерации от 19 октября 1994 г. №21 (далее - Инструкция о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность)), в условиях отсутствия общих отраслевых правил исчисления сроков, термин «момент» должен быть конкретизирован путем привязки к определенной календарной мере времени (дню обращения за реализацией соответствующего права). Рассматриваемые положения пункта 2 статьи 23 Закона о трудовых пенсиях
необходимо сформулировать следующим образом: «Начисленные суммы базовой части и страховой части трудовой пенсии, выплата которых была приостановлена органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, и которые не были востребованы пенсионером своевременно, выплачиваются ему за прошедшее время, но не более чем за три года, предшествующие дню обращения за получением начисленной трудовой пенсии».
Длящаяся природа множества правоотношений в сфере социального обеспечения обусловливает большую распространенность сроков-периодов, с истечением которых связаны разнообразные юридические последствия1. В некоторых случаях законодатель не конкретизирует начало их течения, а лишь указывает на их продолжительность (например, закладывая их в расчет социальных выплат - пенсий или пособий), однако, в любом случае продолжительность сроков-периодов в праве социального обеспечения определяется:
1. Истечением лет (например, десятилетнего срока, в течение которого, в соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона о трудовых пенсиях, может быть восстановлена выплата трудовой пенсии). Также в законодательстве о социальном обеспечении встречаются примеры использования полугодичных сроков (в частности, в связи со снижением пенсионного возраста лицам, пострадавшим от радиационных или техногенных катастроф).
2. Истечением месяцев (например, при приостановлении выплаты пенсии в случае ее неполучения в течение 6 месяцев подряд в соответствии с пунктом 1 статьи 21 Закона о трудовых пенсиях). Кроме того, например, при регулировании отношений, связанных с индексацией трудовых пенсий, для определения продолжительности срока может использоваться термин «квартал».
Сроки существования прав на социальное обеспечение
Право на социальное обеспечение, возможность его реализации ограничены временными пределами, в рамках которых существуют материальные правоотношения. Развитие принципа многообразия оснований и видов социального обеспечения находит свое отражение в появлении новых, исчезновении, замене и эволюции уже ставших традиционными социальных выплат и услуг. Сколь многообразны при этом материальные правоотношения по социальному обеспечению, столь многочисленны и многообразны сроки, регламентирующие их существование. При этом продолжительность рассматриваемых сроков во многом зависит от правообразующих составов и характера социальных рисков, вызывающих необходимость социального обеспечения. Сами такие сроки одновременно являются определяющими для существования корреспондирующей обязанности государства в лице соответствующих органов и учреждений по предоставлению того или иного вида социального обеспечения. Согласно части 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации1, сроки рассматриваемой группы должны быть регламентированы на соответствующем -законодательном уровне.
Говоря о связи срока с субъективным правом, о продолжительности существования прав, необходимо принимать во внимание вопрос об оптимальной степени социальной защиты, о возможности как можно более полной реализации конституционного права на социальное обеспечение (о том, как долго человек может рассчитывать на конкретный вид выплаты или услуги). При этом большинство материальных сроков прямо или косвенно оказывают влияние на объем денежных или натуральных предоставлений по социальному обеспечению, поэтому отрицание возможности использования срока как самостоятельного критерия классификации правоотношений по социальному обеспечению представляется не вполне оправданным. Так, применяя к ряду выплат (чаще всего пенсионных ) термин «основной вид социального обеспечения», исследователи исходят не только из массовости их получения (а также коэффициента замещения, источников финансирования и т.д.), но и из продолжительности существования прав - срока, на который устанавливается соответствующая выплата или обеспечение граждан социальными услугами в натуральной форме. Не случайно указание на срок предоставления того или иного вида социального обеспечения зачастую заложено в соответствующие законодательные или научные определения.
Таким образом, рассматриваемая подгруппа сроков имеет общее -регулятивное (измерительное) назначение, служащее цели упорядочения и стабилизации общественных отношений, и специальное, прежде всего обеспечительное. Кроме того, ряд рассматриваемых сроков ориентирован на решение особых отраслевых задач, поэтому их функции также имеют соответствующую направленность (демографическую, реабилитационную и т.д.).
Представляется чрезвычайно важным закрепить оптимальную величину рассматриваемых сроков, притом, что такая задача решаема лишь в результате масштабных предварительных исследований на стыке экономических, правовых, медико-социологических областей знаний. Кроме того, нельзя упускать тот факт, что сроки рассматриваемой группы оказывают большое влияние на формирование поведения субъектов социального обеспечения, служат основой для построения социальных ожиданий граждан, а значит их уменьшение, частое изменение могут оказывать негативное влияние на множество общественных процессов. Поскольку и материальные и нематериальные сроки, тесно связаны в рамках отдельных видов социального обеспечения, законодателю следует стремиться к четкой нормативной регламентации их границ, не допуская пробелов и нормативных противоречий.
Как уже было отмечено, большинство правоотношений по социальному обеспечению имеет длящийся характер, при этом периоды, на которые назначаются пенсии, пособия, другие виды выплат, а также социальное обслуживания, медицинской помощи и лечения, государственной социальной помощи, ограничены абсолютно или относительно определенными сроками либо не имеют подобного ограничения. В последнем случае используются законодательные формулировки «бессрочно» (например, пункт 6 статьи 19 Закона о трудовых пенсиях) либо «пожизненно» (например, пункт 3 статьи 23 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»1 (далее - Закон о государственном пенсионном обеспечении)). Терминологическая разница в таких случаях кажется несущественной, поскольку смерть получателя (на примере пенсионного правоотношения) так или иначе означает утрату правосубъектности. В то же время привязка сроков, на которые назначаются пенсии, именно к факту смерти лица (или соответствующей презумпции) не всегда верна, поскольку выплата может быть прекращена также в связи с иными обстоятельствами (например, длительное неполучение пенсии, безвестное отсутствие). В целом формулировка «бессрочно» оказывается более точной применительно к продолжительности выплаты как трудовых, так и пенсий по государственному пенсионному обеспечению. Кроме того, единообразие терминологии оказало бы положительное влияние на формирование понятийного аппарата отрасли.
Анализируя нормативное закрепление рассматриваемых сроков, следует отметить, что законодатель определяет их (в отношении, как трудовых пенсий, так и пенсий по государственному пенсионному обеспечению) с разной степенью точности.
Процедурные сроки в праве социального обеспечения
Говоря о вспомогательном характере процедурных отношений, входящих в предмет отрасли, необходимо учитывать, что их связь с основными -материальными, возникающими по поводу денежных выплат и натуральных видов социального обеспечения, строится на основе взаимной обусловленности. Это особенно явно выражено в рамках правообразующего состава, где одни факты носят сущностный характер, отражают главное содержание социальной ситуации, а другие связаны с организационной, процедурно-процессуальной стороной развития состава1. Невозможность реализации субъективного права на тот или иной вид выплаты или услуги в системе социального обеспечения делает бессмысленным его существование. Движение же правоотношения в итоге обусловлено развитием обслуживающей его системы нематериальных фактов, где срокам отведено значительное место.
В целом, рассматриваемая разновидность нематериальных сроков получила довольно детальное и последовательное централизованное закрепление. При этом процедурные сроки в праве социального обеспечения представляют собой отрезки времени (периоды), в течение которых компетентным правоприменительным органом в области социального обеспечения, получателями соответствующих благ должны (могут) быть совершены определенные процедурные действия - по установлению (подтверждению) юридических фактов или по непосредственной реализации субъективных прав граждан в области социального обеспечения. Данные сроки отражают особенности отраслевого метода, а вся их совокупность может быть классифицирована в зависимости от вида социального обеспечения, предоставление которого темпорально регламентируется.
Так, значимость и массовый характер пенсионных отношений обусловили подробную правовую регламентацию большой группы процедурных сроков, определяющих длительность стадий так называемого «пенсионного процесса» (комплекса отношений по реализации прав на пенсионное обеспечение). В качестве таких стадий выделяют: - назначение пенсии (первичное назначение пенсии, перевод (переход) с одного вида пенсии на другой, назначение пенсии повторно); - изменение размера пенсии (перерасчет, индексация размера пенсии, корректировка размера пенсии); - выплата пенсии (начисление, перечисление, доставка, приостановление, возобновление, продление, прекращение и восстановление выплаты пенсии).
Первые две из указанных стадий связаны с правоустанавливающими действиями, третья выполняет обеспечительно-распределительную функцию, а все они в совокупности являют собой пример и удобную основу для анализа роли процедурных сроков в сфере реализации прав на социальное обеспечение.
В частности в рамках первого этапа стадии назначения пенсии субъектами пенсионных правоотношений совершаются следующие процедурные действия: - обращение за пенсией; - рассмотрение обращения за пенсией (проверка соблюдения условий возникновения права на пенсию и их надлежащего подтверждения); - определение размера пенсии; - вынесение решения пенсионного органа об установлении пенсии либо отказе в установлении пенсии, содержащего обязательное указание на вид, размер пенсии и срок её установления; - извещение пенсионным органом заявителя о вынесенном решении.
Как упоминалось ранее, заявительный характер возникновения правоотношений по социальному обеспечению предопределяет исключительную важность сроков, регламентирующих порядок реализации субъективных прав. Задачей законодателя здесь является последовательное закрепление границ каждой стадии движения правоотношения.
Так, подробную регламентацию получает момент назначения пенсии, где определяющее значение принадлежит дню обращения граждан с заявлением о назначении пенсии в соответствующий правоприменительный орган. В целях обеспечения доступности рассматриваемых процедур таким днем является день непосредственного обращения граждан (день приема заявления со всеми необходимыми документами территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации), либо день опосредованного обращения - путем использования услуг почтовой связи (определяется датой, указанной на почтовом штемпеле организации федеральной почтовой связи по месту отправления заявления) или обращения в соответствующую кадровую службу федерального органа государственной власти (пункт 4 Правил обращения за пенсией за выслугу лет федеральных государственных служащих, её назначения и выплаты, утвержденных Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 30 июня 2003 г. №44 ).
В связи с этим одним из недостатков правового регулирования назначения пенсий, на наш взгляд, является отсутствие должной регламентации порядка обращения работающих граждан за пенсией по старости опосредовано, через представителя - работодателя. Механизм подобного представительства основан на наличии широких возможностей работодателя оперативно предпринимать меры по контролю за состоянием документов, необходимых для установления пенсии (выявлению ошибок, оказанию помощи в оформлении имеющихся и сборе недостающих документов и т.д.), что в итоге взаимовыгодно как для работников, так и для работодателя.
