Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Единство и дифференциация правового регулирования труда работников Крайнего Севера 13-62
1.1. Общая характеристика единства и дифференциации правового регулирования труда 13-46
1.2. Неблагоприятные природно-климатические условия как основание дифференциации правового регулирования труда 46-62
Глава II. Особенности правового регулирования отдельных институтов трудового права в районах Крайнего Севера 63-154
2.1. Особенности трудового договора в районах Крайнего Севера 63-81
2.2. Правовой режим рабочего времени и времени отдыха в районах Крайнего Севера 81-121
2.3. Особенности оплаты труда в районах Крайнего Севера и других северных районах 122-154
Заключение 155-158
Перечень использованной литературы и нормативных актов 159-200
- Общая характеристика единства и дифференциации правового регулирования труда
- Неблагоприятные природно-климатические условия как основание дифференциации правового регулирования труда
- Особенности трудового договора в районах Крайнего Севера
- Правовой режим рабочего времени и времени отдыха в районах Крайнего Севера
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Территория Севера занимает около 64% или двух третей территории страны. Северные территории играют ключевую роль в национальной экономике, в обеспечении безопасности и защите геополитических интересов России. Без ресурсов, производимых в районах Севера, экономика страны развиваться не может. Здесь сосредоточены основные запасы углеводородного, фосфорного и алюмосодержащего сырья, алмазов, редких, цветных и благородных металлов; добывается 93% природного газа, 75% нефти, включая газовый конденсат, ЮОУо алмазов, кобальта, платиноидов, апатитового концентрата, 90% меди, никеля, 2/3 золота, 15% угля; производится 17% электроэнергии, половина лесной и рыбной продукции. Вместе с тем, в районах Севера проживает всего около 11,7 млн. человек или 9% трудовых ресурсов страны. Причем, проживание и работа в неблагоприятных природно-климатических условиях Крайнего Севера, зачастую пагубно влияя на здоровье, влекут для граждан повышенные материальные, физиологические и трудовые затраты. Все это вызывает необходимость принятия в отношении работников Крайнего Севера специальных правовых норм, которые традиционно призваны компенсировать разницу в затратах труда и стоимости жизни, ограничивать негативное воздействие природно-климатических факторов на здоровье человека, стимулировать привлечение и закрепление кадров в районах Севера. Анализу особенностей правового регулирования труда работников Крайнего Севера посвящено данное диссертационное исследование.
Вопрос об особенностях правового регулирования труда работников Крайнего Севера относится к числу достаточно разработанных в науке трудового права. Авторами диссертационных исследований в этой области
4 были В.В. Глазырин1, Б.Я. Розин2, А.И. Иванов3, Н.В. Халдеева4. Однако диссертационные работы всех названных авторов были написаны на основе ранее действовавшего законодательства о труде. Поэтому данное диссертационное исследование, посвященное особенностям правового регулирования труда работников Крайнего Севера, подготовлено с учетом новелл российского трудового законодательства, что и обуславливает актуальность избранной темы.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цели диссертационного исследования заключаются в комплексном изучении особенностей правового регулирования труда работников Крайнего Севера; выявлении противоречий правовых норм и пробелов в законодательстве, требующих их устранения; разработке предложений по совершенствованию законодательства о труде вышеуказанной категории работников.
Достижение указанных целей осуществлялось в рамках решения следующих поставленных автором задач:
дать общую характеристику единства и дифференциации правового регулирования труда;
рассмотреть неблагоприятные природно-климатические условия как основание дифференциации правового регулирования труда;
выявить особенности трудового договора в районах Крайнего Севера;
проанализировать правовой режим рабочего времени и времени отдыха в районах Крайнего Севера;
раскрыть особенности оплаты труда в районах Крайнего Севера и других северных районах;
оценить новеллы законодательства о труде работников Крайнего Севера последних лет с точки зрения соответствия их целям возмещения
Глазырин, В.В. Правовое регулирование труда рабочих и служащих в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях: Дне.... канд. юрид. наук. / В.В. Глазырин. - М., 1968. - Разин, Б.Я. Льготы для работников Крайнего Севера (проблемы дифференциации реіулировапия труда но территориальному признаку): Дис.... канд. юрид. наук. /Б.Я Розин. - М,, 1972.
3 Иванов, А.И Льготы для работающих на Крайнем Севере и в местностях, приравненных к нему: Дис. ... канд. юрид. наук. /Л.И. Иванов. -Л., 1981.
Халдеева, И.В. Особенности правового регулирования труда работников Крайнего Севера (по материалам Магаданской области): Дис.... канд. юрид. наук. /Н.В. Халдеева. - М., 2001,
5 дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой в неблагоприятных природно-климатических условиях;
сформулировать ряд предложений, которые необходимо внести в действующие нормативные правовые акты, направленные на дальнейшее совершенствование правового регулирования труда работников Крайнего Севера.
Методологическая база диссертационного исследования. Методологической основой исследования являются методы общенаучного познания: законы формальной логики, анализ и синтез, метод перехода от общего к частному и др., а также специально-правовые методы: историко-правовой анализ, метод сравнительного правоведения, обобщение правоприменительной практики, социологических и статистических данных.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую базу исследования составляют труды ученых в области общей теории права, трудового, гражданского и других отраслей права, а также работы в области медицины и статистики.
В основу диссертационного исследования положены теоретические труды следующих ведущих представителей науки трудового права: К.С. Батыгина, Л.Я. Гинцбурга, В.В. Глазырина, К.Н. Гусова, В.М. Догадова, А.Д. Зайкина, Т.В. Иванкиной, П.Д. Каминской, С.С. Карийского, И.Я. Киселева, И.А. Костян, A.M. Куренного, М.И. Кучмы, Ф.М. Левиант, Р.З. Лившица, A.M. Лушникова, М.В. Лушниковой, СП. Маврина, В.И. Миронова, Ю.П. Орловского, А.Е. Пашерстника, С.Л. Рабиновича-Захарина, Г.С. Скачковой, О.В. Смирнова, И.О. Снигиревой, В.Н. Толкуновой, Е.Б. Хохлова, Б.А. Шеломова и др.
Нормативная правовая основа диссертационного исследования. Нормативную правовую базу исследования составляют акты Международной Организации Труда, Конституция Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, законы Российской Федерации, акты Президента и Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления. Выводы автора опираются также на решения и определения Верховного Суда Российской Федерации.
Значительное место в работе занимает анализ действующих и ранее действовавших нормативных правовых актов СССР и РСФСР.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертации состоит в том, что данная работа представляет собой системное исследование особенностей правового регулирования труда работников Крайнего Севера, проведенное с учетом изменений, произошедших в связи со вступлением в силу Трудового кодекса Российской Федерации. Особенности правового регулирования труда работников Крайнего Севера выявлены на основе комплексного изучения исторического и современного материала.
На защиту выносятся следующие теоретические положения и практические предложения:
1. Местность, в которой осуществляется трудовая деятельность,
является одним из важнейших факторов дифференциации правового
регулирования труда. Если ранее необходимость территориальной
дифференциации объяснялась исключительно географическими и
климатическими особенностями, то в настоящее время представляется
возможным выделение из территориального критерия дифференциации
нескольких самостоятельных оснований, одно из которых позволяет
устанавливать особенности труда именно работников Крайнего Севера.
Поскольку определяющим признаком Крайнего Севера является крайне
суровый климат, в качестве основания дифференциации правового
регулирования труда работников Крайнего Севера нами рассматриваются
неблагоприятные природно-климатические условия.
2. Территория Севера России весьма условно делится только на две
зоны; районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, причем
7 основой деления послужили не только природно-климатические условия различных территорий, но и такие признаки, как уровень их экономического и культурно-бытового освоения, перспективы промышленного развития, дефицит рабочей силы и т.д. Поэтому диссертантом обоснована необходимость проведения качественно иного районирования территории России, в связи с чем требуется разработать и принять федеральный закон «О районировании территории Российской Федерации», в котором будут названы показатели для отнесения той или иной территории к зонам дискомфортности. Законодательное понятие Севера не отражает всех факторов дискомфортности проживания в северных местностях. Поскольку уровень дискомфортности жизнедеятельности населения учеными определяется по трем показателям (природно-климатическим, медико-биологическим, социально-экономическим), Север можно определить как расположенные в высоких широтах (выше шестидесяти градусов северной широты) отдаленные от центров промышленного и сельскохозяйственного производства области страны, оседлое проживание в которых связано с риском утраты здоровья, стойкого расстройства иммунной и адаптационных систем организма человека, характеризующиеся суровыми природно-климатическими условиями, незначительной заселенностью, повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения. Полагаем, что особенности правового регулирования труда целесообразно применять лишь в отношении работников тех местностей, которые отвечают всем признакам Севера.
3. В зависимости от содержания и порядка заключения трудовой договор, заключаемый с работниками на Крайнем Севере, классифицирован на два вида: трудовой договор с гражданином, проживающим на Крайнем Севере, и трудовой договор с лицом, привлекаемым на работу на Север и прибывшим в связи с этим в районы Крайнего Севера из другой местности. С учетом того, что неблагоприятные природно-климатические условия Севера особенно пагубно сказываются на здоровье лиц, не приспособленных к ним,
срочные трудовые договоры следует заключать лишь с лицами, поступающими на работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, если они переезжают к месту работы из субъектов РФ, территории которых не отнесены к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям Правительством РФ.
4. При расторжении трудового договора вследствие ликвидации
организации, особенно в связи с несостоятельностью (банкротством), расчет
с работниками Крайнего Севера затруднен по причине возможной
недостаточности у работодателя денежных средств и имущества. Решение
названной проблемы видится в создании гарантийных страховых фондов,
обеспечивающих удовлетворение претензий работников с помощью
страхования рисков неплатежеспособности работодателей. Разработанная
Минздравсоцразвития РФ Концепция федерального закона о защите прав
граждан по оплате труда в условиях несостоятельности (банкротства)
работодателя предусматривает создание таких фондов коммерческими
участниками. Однако при формировании фондов в районах Крайнего Севера
целесообразно использовать опыт зарубежных стран, где такие фонды
частично финансируются государством. Гарантийные фонды в районах
Крайнего Севера могли бы формироваться за счет обязательных взносов
работодателей и субвенций государства, что позволило бы создать надежный
правовой механизм для недопущения массового оттока населения из
северных местностей.
5. В связи с тем, что на Севере остро стоит вопрос о предоставлении
сокращенного рабочего времени следует законодательно закрепить
сокращенную до 36 часов рабочую неделю для женщин в районах Севера,
даже если это не предусмотрено коллективным договором или трудовым
договором. Под сокращенным рабочим временем нами понимается время,
продолжительность которого уменьшена по сравнению с нормальным в
отношении отдельных категорий работников, что не влечет, как правило,
уменьшения размера их заработной платы.
6. Сформулировано понятие ежегодного дополнительного
оплачиваемого отпуска как гарантированного законом определенного
количества свободных от работы дней, ежегодно предоставляемого
отдельным категориям работников с целью компенсации повышенного
физического, умственного напряжения в процессе работы, либо создания
дополнительных стимулов для закрепления кадров с сохранением места
работы (должности) и средней заработной платы. Предложено производить
замену работникам Севера неиспользованной ими части ежегодного
оплачиваемого отпуска, суммированного за два года, превышающей шесть
месяцев, денежной компенсацией.
7. В настоящее время размер, условия и порядок компенсации расходов
на оплату стоимости проезда работников Крайнего Севера к месту отпуска и
обратно предусмотрен ТК РФ лишь для работников, занятых в организациях,
финансируемых из федерального бюджета. Для остальных работников, в
частности, занятых во внебюджетной сфере, размер, условия и порядок
компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к
месту использования отпуска и обратно устанавливает работодатель.
Практика почти двухлетнего применения ТК РФ в данной редакции
свидетельствует о том, что абсолютное большинство работодателей
категорически отказываются компенсировать расходы на оплату стоимости
проезда, ссылаясь на отсутствие в ТК РФ нормы, обязывающей их делать это.
Сложившаяся ситуация поставила в неравные условия работников, занятых в
бюджетной и во внебюджетной сфере, которые при этом проживают в
одинаково суровых природно-климатических условиях, одинаково
неблагоприятно сказывающихся па состоянии их здоровья. В этой связи
необходимо зафиксировать в ТК РФ право работников Севера на
компенсацию расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к
месту использования отпуска, в том числе без сохранения заработной платы,
и обратно и соответствующую обязанность работодателей.
10 Вместе с тем следует ограничить круг членов семьи, имеющих право на компенсацию названных расходов, предоставляя его, неработающим несовершеннолетним детям, и детям, обучающимся по очной форме в образовательных учреждениях всех типов и видов независимо от их организационно-правовой формы, за исключением образовательных учреждений дополнительного образования, до окончания ими такого обучения или до достижения ими возраста 23 лет. Производить им компенсацию лишь при совместных поездках работников и членов их семей к месту использования отпуска работников и обратно.
8. Рассматривая районный коэффициент как показатель относительного
увеличения заработной платы, установленный с целью компенсации
дополнительных материальных затрат и физиологических нагрузок в связи с
работой в неблагоприятных природно-климатических условиях Крайнего
Севера и приравненных к ним местностях, полагаем, что он не должен
создавать неравенства, при котором за работу в одинаково неблагоприятных
природно-климатических условиях работники получают районные
коэффициенты, в десятки раз отличающиеся по своему размеру. В этой связи
органам государственной власти субъектов РФ следует предоставить право
ежеквартально (одновременно с установлением величины прожиточного
минимума) устанавливать минимальный размер районного коэффициента
исходя из соотношения размера районного коэффициента в населенном
пункте к величине прожиточного минимума для трудоспособного населения
в данном населенном пункте.
9. Процентная надбавка к заработной плате рассматривается как
установленная в процентном отношении к тарифной ставке, окладу
(должностному окладу) выплата компенсационного характера, которую
регулярно получает работник за стаж работы в суровых климатических
условиях Крайнего Севера и приравненных к нему местностей. В связи с
этим трудовой стаж, дающий право на получение процентных надбавок к
заработной плате лицам, работающим в районах Севера, следует
11 суммировать независимо от сроков перерыва в работе и оснований прекращения трудовых отношений. В целях закрепления на Севере и во избежание массового выезда из районов Севера молодых специалистов следует восстановить в Законе РФ от 19 февраля 1993 г. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» положение о выплате процентной надбавки к заработной плате в полном размере с первого дня работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях лицам в возрасте до 30 лет, если они прожили в указанных районах и местностях не менее пяти лет.
На защиту выносится также новая редакция статей 59, 64, 114,137, 157, 316, 317, 319, 320, 322, 324, 325, 326 ТК РФ и иных нормативных правовых актов.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования, выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации по совершенствованию трудового законодательства.
Теоретические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе - при изучении курса «Трудовое право России», чтении спецкурсов, разработке учебных программ, подготовке учебно-методической литературы, а также в научных работах при дальнейшем исследовании особенностей правового регулирования труда работников Крайнего Севера.
Апробация результатов диссертационного исследовании. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре трудового права Академии труда и социальных отношений.
Выводы диссертанта, предложения по внесению изменений и дополнений в трудовое законодательство обсуждались на заседаниях кафедры гражданского и трудового права Якутского экономико-правового
12 института Академии труда и социальных отношений и отражены в 9 публикациях автора общим объемом 2,3 п.л.
Автор принял участие в работе научно-практических конференций аспирантов и студентов Якутского экономико-правового института AT и СО (г. Якутск, 2003-2005), научно-практической конференции «Труд великое право и великая обязанность» (г. Оренбург, 2005), межрегиональной научно-практической конференции «Молодежь Востока России: история и современность» (г. Хабаровск, 2005).
Материалы диссертационной работы используются автором в процессе преподавания спецкурса «Правовое регулирование труда работников Крайнего Севера» в Якутском экономико-правовом институте AT и СО.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, перечня использованной литературы и нормативных актов.
Общая характеристика единства и дифференциации правового регулирования труда
Все отрасли права в большей или меньшей степени характеризуются единством и дифференциацией, поскольку содержат как нормы общего действия, распространяющиеся на всех участников определенных общественных отношений, так и нормы, действие которых ограничено определенным кругом лиц или общественных отношений. Поэтому в научной литературе встречаются высказывания о том, что одной из характерных черт любой отрасли права является сочетай ие единого и дифференцированного правового регулирования 5 . Дифференциация, -указывает С.С. Алексеев, - с достаточной отчетливостью проявляется в ряде отраслей права (например, в гражданском, уголовном, трудовом)6. Так, единству и дифференциации гражданско-правового регулирования уделено внимание в трудах таких ученых-цивилистов, как СВ. Поленина, О.Н. Садиков8, Е.А. Флейшиц и А.Л. Маковский9 и др. Подобные изыскания осуществляются и учеными, занимающимися проблемами права социального обеспечения
Единство и дифференциация являются имманентными свойствами отрасли трудового права. Уяснение вопроса о единстве и дифференциации трудового права имеет большое значение, поскольку дифференциация трудового права призвана обеспечить реализацию единых принципов трудового права.
Все ученые " солидарны в том, что единство трудового права, распространяющееся на всех работников независимо от их пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника, не только не противоречит дифференциации правового регулирования, но, напротив, предполагает ее.
В учебной и научной литературе единство и дифференциация правового регулирования труда рассматриваются в трех аспектах.
Так, ряд ученых рассматривает единство и дифференциацию в качестве принципа трудового права. Например, Ю.Г. Попонов отмечает, что единство и дифференциация - один из основных принципов совершенствования правового регулирования12. По мнению О.В. Смирнова, принцип единства и дифференциации условий труда как отраслевой принцип трудового права отражает важнейшие черты метода этой отрасли права, воплощая в себе, «в частности, существенные свойства централизованного (общего и отраслевого) и локального способов регулирования трудовых и иных тесно связанных с ними общественных отношений, составляющих предмет трудового права». Указанный принцип трудового права, считает О.В.
Смирнов, «преследует две на первый взгляд исключающие друг друга цели: с одной стороны, установление единства условий труда, а с другой - их дифференциацию. В действительности и та и другая имеют одну задачу -обеспечить с помощью правовых средств справедливое и равноправное участие рабочих и служащих в процессе общественного производства и распределения материальных благ»13.
Другие ученые полагают, что единство и дифференциация являются особенностью системы источников трудового права14. СП. Маврин особо подчеркивает, что «общепризнанной особенностью системы источников трудового права является их дифференциация на общие и специальные, что обычно определяется как единство и дифференциация трудового права»15.
Преобладающей же в современном трудовом праве является позиция, согласно которой единство и дифференциация - это важные характеристики метода правового регулирования трудовых отношений16. Так, Р.З. Лившиц, излагая комплексный характер метода трудового права, в качестве одной из его особенностей называл сочетание в нем единства и дифференциации правового регулирования1
Неблагоприятные природно-климатические условия как основание дифференциации правового регулирования труда
Единство и дифференциация правового регулирования труда отражаются во всех институтах трудового права. Однако дифференциация трудового законодательства по определенному основанию, обусловлена определенной причиной и поэтому, как правило, охватывает не все институты трудового права, а лишь один или несколько, в зависимости от того, какую цель преследует данное основание дифференциации. Дифференциация правового регулирования труда в зависимости от неблагоприятности природно-климатических условий отражается, прежде всего, в институтах трудового договора, рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда.
Исходя из определения, данного в ст,56 ТК РФ, трудовой договор - это соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя.
Трудовой договор, заключаемый с работниками на Крайнем Севере, можно классифицировать в зависимости от того, кто в нем выступает в качестве работника - лицо, привлекаемое на работу на Север и прибывшее в связи с этим в районы Крайнего Севера из других местностей, или гражданин, проживающий на Крайнем Севере. Впервые законодатель произвел подобное разграничение при разработке и принятии 1 августа 1945 г. Указа «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера»154. Все льготы, предусмотренные данным актом, применялись только при условии заключения работником, направленным в районы Крайнего Севера в организованном порядке, трудового договора о работе на Крайнем Севере на срок не менее трех лет. При этом ни коренные жители Севера, ни лица, прибывшие на Север самостоятельно, права на льготы не имели. Значительно позднее Указом Президиума Верховного Совета ССР от 10 февраля 1960 г. «Об упорядочении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера»155 все льготы были разделены на основные и дополнительные, причем право на основные льготы (процентные надбавки к заработной плате, льготы по отпускам, снижение возраста выхода на пенсию и др.) было предоставлено всем работающим на Крайнем Севере, а право на дополнительные льготы (повышенные компенсации по переезду, обеспечение жилой площадью, льготное исчисление стажа и др.) - лишь лицам, заключившим срочный трудовой договор.
Ученые по-разному оценивали данное законодательное решение. A.M. Засуха, например, указывал на необходимость устранения «...явно ненормального положения, когда одни работники пользуются льготами, а другие льготами не пользуются...»156. В.Н. Петров157, И.В. Мельников также высказывались о целесообразности предоставление льгот для всех лиц независимо от того, каким путем они попали в районы Севера, являются ли они коренными жителями или нет.
Другая группа специалистов, напротив, полагала, что все льготы целесообразно предоставлять только при условии заключения срочного трудового договора
После принятия и вступления в силу Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. №4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностях»60 зависимость между предоставлением гарантий и компенсаций и заключением срочного трудового договора о работе на Севере перестала существовать, что представляется вполне обоснованным. В настоящее время практически одинаковый перечень особенностей правового регулирования труда предусмотрен как для лиц, привлекаемых на работу в районы Севера из других местностей, так и для местных жителей. Однако порядок заключения трудового договора, а также его содержание различаются в зависимости от того, кто вступает в трудовые отношения: лицо, привлекаемое на работу на Север из других местностей, либо житель Севера.
Особенности трудового договора в районах Крайнего Севера
Принятое 17 августа 1925 г. постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О льготах для лиц, направляемых на работу в отдаленные местности РСФСР государственными учреждениями и предприятиями»136 определяло, что лица имели право на льготы лишь в случае, если расстояние между пунктом их назначения и пунктом отправления составляло не менее 250 верст.
Первые упоминания о дифференциации правового регулирования труда по степени тяжести климатических условий можно найти в принятом 11 мая 1927 г. Постановлении ЦИК И СНК СССР «О льготах для работников государственных учреждений и предприятий в отдаленных местностях СССР»137. Впервые в целях определения объема предоставляемых льгот в данном Постановлении все отдаленные местности в зависимости от степени удаленности от центра, условий работы и культурного уровня населения были разделены на два пояса. К первому поясу относились местности «с особо тяжелыми условиями сообщения и связи с центром, с тяжелыми климатическими условиями и с особо низким культурным уровнем»; ко второму - все остальные. Постановление 1927 г. определило климатические условия как один из критериев признания регионов отдаленными, что явилось юридической новеллой. Учитывая то, что определяющим признаком отнесения территории к Крайнему Северу являются суровые климатические условия, следует отметить приближение законодателя к принятию специального нормативного акта, регулирующего трудовые отношения на Крайнем Севере.
Такой акт был принят 10 мая 1932 г. - это постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О введении в действие с 1 января 1932 г. Положения о льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера РСФСР»138. Так, с 1932 г. законодательство о льготах для трудящихся Крайнего Севера стало существовать самостоятельно, независимо от законодательства о льготах для лиц, работающих в отдаленных местностях РСФСР. Перечень местностей
Крайнего Севера был впервые определен 26 октября 1932 г.139, в него вошли: Мурманский, Ямальский (Ненецкий), Остяко-Вогульский (Уральской области), Северный (Западносибирского края) округа, вся территория Якутской АССР, все острова Северного Ледовитого океана, Охотского и Берингова морей, северные части Восточно-Сибирской области и Дальневосточного края. Перечень местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, был впервые определен лишь Постановлением СНК СССР от 18 ноября 1945 г.140
В настоящее время Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержден постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. №1029 141 . Правовая интерпретация северных территорий сводится к конкретному перечислению определенных местностей, указанных непосредственно в тексте названного документа, вплоть до конкретного поселка или завода.
Интересно, что основой деления территории Севера на районы Крайнего Севера и на местности, приравненные к ним, послужили не только и не столько природно-климатические условия различных территорий, но и такие признаки, как уровень их экономического и культурно-бытового освоения, перспективы промышленного развития, дефицит рабочей силы и т.д.142 По оценкам специалистов, существующее территориальное деление страдает большими погрешностями, так как оно субъективно. Подвергая критике существующий подход к районированию, Р.А. Яковлев справедливо указывает: «Во-первых, в перечень районов Крайнего Севера и приравненных местностей нередко включали вполне благоприятные для проживания территории, устанавливали там коэффициенты, надбавки, льготы с одной целью - привлечь дополнительные трудовые ресурсы в развитие отдельных отраслей, предприятий, комплексов. В свое время, например, БАМу дали коэффициент 1,4, хотя, по нашим расчетам, там должно быть 1,2. Во-вторых, нередко районирование велось по принципу кто ближе к власти. Даже в наше время, когда государство отказалось от централизованного территориального регулирования, к Ельцину ходили ходоки от регионов. И он подписывал указы об отнесении тех или иных районов к Крайнему Северу. Так было, например, с Архангельской областью»143.
Аналогичное мнение высказано Н.В. Халдеевой. «До настоящего времени, - отмечает она, - отсутствуют научно обоснованные критерии, определяющие правовые основания, в соответствии с которыми та или иная территория должна быть отнесена к северному региону»144. Показательно, что заработную плату с учетом районного коэффициента и процентной надбавки или только районного коэффициента получают жители 14 субъектов России (например, Вологодской, Омской, Челябинской областей), территории которых никакого отношения к Крайнему Северу и приравненным к нему местностям не имеют. Безусловно, нахождение в данных местностях не лишено дискомфортности, проживание и работа населения сопровождается воздействием, в частности, холодового фактора.
Правовой режим рабочего времени и времени отдыха в районах Крайнего Севера
Рабочее время и время отдыха взаимосвязаны, поскольку уменьшение продолжительности рабочего времени влечет за собой увеличение длительности времени отдыха, и наоборот.
Как отмечал Б.К. Бегичев, время отдыха и рабочее время - это соотносимые понятия: увеличение продолжительности рабочего времени в пределах дня, недели, месяца, года означает сокращение времени отдыха, и наоборот, сокращение рабочего времени, соответственно, означает увеличение продолжительности времени отдыха182.
По мнению A.M. и М.В. Лушниковых, рабочее время и время отдыха составляют дихотомичное измерение всей жизни наемного работника: рабочее время не является временем отдыха, а время отдыха является нерабочим183.
Г.В. Муцинов указывал, что в количественном выражении время отдыха представляет собой разность между календарным и рабочим временем соответствующего периода1 4. Подобная мысль была высказана Р.З. Лившицем и ЮЛ. Орловским . В.И. Никитинский подчеркивал, что правовое регулирование времени отдыха осуществляется главным образом путем регулирования рабочего времени с признанием остального времени временем отдыха186.
Следовательно, продолжительность времени отдыха может регулироваться как непосредственно через установление определенных видов времени отдыха, так и опосредованно, путем установления продолжительности рабочего времени и распределения его в пределах определенного календарного периода. Анализ норм ТК РФ позволяет говорить о применении обоих названных способов правового регулирования времени отдыха. Так, раздел V ТК содержит характеристику отдельных видов времени отдыха, а раздел IV посвящен рабочему времени и включает ряд правил, ограничивающих продолжительность рабочего времени.
Определение рабочего времени было дано уже в первых актах трудового законодательства. И Закон от 2 июля 1897 г. «О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промышленности»7, и Устав о промышленном труде 1913 г. (ст. 194) устанавливали, что «рабочим временем или числом рабочих часов в сутки для каждого рабочего считается то время, в течение которого он согласно договору найма обязан находиться в промышленном заведении и в распоряжении заведующего оным для исполнения работы». Позднее это определение было воспроизведено в Декрете Совета Народных Комиссаров РСФСР от 29 октября 1917 г. «О восьмичасовом рабочем дне»188. Названное определение содержало в себе следующие признаки рабочего времени: - выполнение в период рабочего времени трудовой функции в соответствии с трудовым договором; - несамостоятельность, зависимость труда работника, который находится в подчинении к работодателю, в его распоряжении.
В дальнейшем законодатель отказался от легального определения рабочего времени. Так, КЗоТ 1918 г., 1922 г. и 1971 г. ограничивались лишь установлением норм рабочего времени. В большинстве же учебников и монографий до сих пор сохранился дореволюционный подход к определению рабочего времени, согласно которому оно характеризуется как время, в течение которого работник в соответствии с законом, условиями коллективного или трудового договора, правилами внутреннего трудового распорядка или графиком работы должен выполнять свои трудовые обязанности .
