Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Вопросы терминологии законодательства о государственной службе 9
1 Категория «государственная служба» 9
2 Категория «законодательство о государственной службе» 24
3. Категория «государственный служащий» 74
Глава II. Проблемы трудо-правового статуса государственных служащих 94
1. Конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы 94
2. Срочный трудовой договор с государственным служащим 107
3. Трудовой договор с государственным служащим по совместительству 135
4. Вопросы повышения уровня гарантированности прав государственных служащих и государственных органов при прекращении государственной службы 173
Заключение 204
Библиографический список 209
1. Нормативные правовые акты, акты международных организаций, судебная практика 209
2. Литература
- Категория «государственная служба»
- Категория «законодательство о государственной службе»
- Конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы
- Срочный трудовой договор с государственным служащим
Введение к работе
Ни одно цивилизованное и культурное государство, тем более правовое, не может функционировать без государственной службы, без хорошо и профессионально работающей бюрократии. Эту главную идею в сочинениях М. Вебера подтверждает управленческий опыт человеческой истории1. Поэтому не случайно реформирование России тесным образом связано с реформированием государственной службы, которое потребовало обеспечить государственные органы не только инициативными, надежными, но главное — профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них задачи. Необходимым условием решения поставленной задачи является нормативно-правовое регулирование государственной службы, эффективное функционирование ее персонала.
Таким образом, принцип профессионализма государственной службы тесно связан с принципом законности.
Далее, сама констатация факта, что государственный служащий находится на государственной должности, еще не означает его защищенности со стороны государства, и проблемы его социально-правовой защиты были и продолжают являться актуальными в настоящее время.
Решение задачи создания института профессиональной государственной службы, основанной на вышеназванных- принципах, затруднялось неразвитостью специальной правовой базы.
В настоящее время действуют .Федеральный закон «Об основах государст-венной службы Российской Федерации» (далее — ФЗ № 119), иные нормативные правовые акты о государственной службе, в том числе субъектов Российской Федерации.
В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (далее — Концепция...) в качестве проблем современного состояния государственной службы Российской Федерации обозначены: «наличие противоречий в законодательстве о государственной службе ... несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, сущест-
См.: Ивакин В.И. Категория «государственная служба» в административном праве // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России: Сб. статей научно-практического семинара. Екатеринбург: УрАГС. 1995. С.48.
2 Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119 // СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990.
вующих на государственной службе»; одной из задач реформирования государственной службы определено «создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации»1.
Сегодня, к сожалению, законодательство, регулирующее труд государственных служащих, как и в целом трудовое законодательство, не отличается достаточной терминологической проработкой, наличием ясных и точных дефиниций, нор-мативтгого толкования понятий". Все вышесказанное создает трудности в правоприменительной практике как для самих государственных служащих, так и для лиц, работающих с персоналом в государственных органах.
С 1 февраля 2002 г. начал действовать новый Трудовой Кодекс Российской Федерации3, который пе только обуславливает необходимость исследования соотношения общих правил, предусмотренных в нем, и специальных, предусмотренных законодательством о государственной службе (эта задача была и ранее), но и соотношение данного Кодекса и ФЗ № 119.
Вышесказанно^ определило актуальность избранной темы и явилось основанием для диссертационного исследования.
Основная цель диссертационного исследования — анализ проблем правового регулирования трудовых отношений государственных служащих, эффективности соответствующих средств, формулирование предложений по их совершенствованию. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
исследовать центральные категории законодательства, регулирующего труд государственных служащих, обозначить их роль в правовом регулировании трудовых отношений с государственными служащим, проанализировать их эффективность на проблемах реализации и применения соответствующих норм и с точки зрения реализации принципов государственной службы;
установить соотношение нормативных правовых актов о труде и законодательства о государственной службе;
определить компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ при регулировании трудовых отношений государственных служащих субъектов Российской Федерации;
1 Утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. М., 2001.
2 См.: Головина СЮ. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург: УрГЮА. 1997. С.З.
3 Трудовой Кодекс Российской Федерации. Федеральный закон Российской Федерации от 30 де
кабря 2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3.
проанализировать эффективность существующих правовых средств при реали- = зации трудо-правового статуса государственных служащих;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства о государственной службе, практики его применения.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственной службы, регулируемые нормативными правовыми актами о труде (гражданская государственная служба), но при анализе дифференциации регулирования трудовых отношений государственных служащих в отдельных государственных органах будут затронуты особенности трудо-правового статуса иных категорий государственных служащих, а также муниципальных служащих.
Предмет исследования составляют: нормативные правовые акты, регулирующие трудовые отношения государственных служащих, трудо-правовой статус государственных служащих, юридические гарантии, правоприменительная практика, учебная и научная литература.
Методы исследования включают в себя общенаучные методы диалектической философии (системный и структурно-функциональный анализ, исторический и логический методы, метод перехода от абстрактного к конкретному, моделирование и др.) и частные (сравнительно-правовой, технико-юридический и др.). Приемы диалектического анализа и синтеза, законы формальной логики, правила лингвистики были основой для выработки научных понятий и определений.
Теоретическую основу исследования составляют научные разработки специалистов различных областей права (трудового, административного, гражданского, конституционного, международного, уголовного, экологического, права социального обеспечения): М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, А.А. Гришковца, Ю.Н. Старило-ва, Ю.А. Тихомирова и др.
В основу исследования положены теоретические достижения таких представителей науки трудового права, как 3.0. Александрова, Л.Ю. Бугров, З.С. Гафаров, СЮ. Головина, А.В. Гусев, К.Н Гусов, В.В. Ершов, М.Л. Захаров, Р.З. Лившиц, М.В. Молодцов, Ю.П. Орловский, В.Н. Скобелкин, В.И. Попов, Н.Д. Мершина, Е.Б. Хохлов, Л.А. Чиканова, В.Ш. Шайхатдинов, В.Д. Шахов и др.
Нормативную оснбву диссертации составляют Конституция РФ1, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, акты Президента, Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, акты глав исполнительных ор-
Конституции Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Юрид. лит, 1993.
ганов государственной власти субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, а также документы Международной Организации Труда.
В работе была использована практика судебных органов Свердловской области, Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, материалы проверок Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, депутатских слушаний Государственной Думы Российской Федерации, опыт ряда зарубежных стран.
Научная новизна исследования. Исследовав законодательство о государственной службе и практику его применения, автор отмечает, что они требуют дальнейшего совершенствования. Основные результаты проведенного исследования, составляющие научную новизну, заключаются в следующем:
предлагается на законодательном уровне закрепить понятие государственной службы как системы отношений, возникающих при осуществлении государственными служащими профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов (предмет правового регулирования соответствующего законодательства); как формы реализации конституционных прав граждан: права на труд, на равный доступ к государственной службе;
исследована природа законодательства о государственной службе, его соотношение с нормативными правовыми актами о труде, предложено уточнение соответствующей формулировки в пункте 3 статьи 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»;
выявлены проблемы, связанные с дискриминацией прав государственных служащих: права на труд, на равный доступ к государственной службе; проблемы принудительного труда государственных служащих;
предложена и обоснована необходимость регулирования трудо-правового статуса государственных служащих субъектов Российской Федерации — до принятия соответствующих федеральных законов — федеральными подзаконными нормативными правовыми актами;
установлены недостатки системного подхода в законодательстве о государственной службе при определении понятия конкурса на замещение государственной должности государственной службы, ведущие к ограничению прав граждан при поступлении на государственную службу;
дана оценка дополнительных гарантий, предоставляемых государственным служащим при некоторых основаниях прекращения государственной службы; выявлено отсутствие механизма реализации некоторых указанных гарантий;
предложено на законодательном уровне закрепить институт продления срочного трудового договора на определенный срок с лицами, замещающими государственные должности государственной службы категории «Б»;
установлена необходимость и возможность внутреннего совместительства государственного служащего; предложена дополнительная льгота для государственного служащего относительно внешнего совместительства; сформулированы конкретные предложения по совершенствованию гарантий государственных служащих, государственных органов, государства.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические положения и содержащиеся в диссертации предложения способствуют более глубокому пониманию правового регулирования трудовых отношений государственных служащих, его места в системе права.
Результаты исследования, связанные с предложениями по совершенствованию законодательства о государственной службе, могут быть использованы нор-мотворческими органами при подготовке нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения государственных служащих. Выводы диссертации могут быть использованы в практике кадровой, юридической работы, при проведении лекционных и практических занятий по курсам: «Трудовое право», «Правовое регулирование труда государственных и муниципальных служащих», на «круглых столах», проводимых в ИППК УрАГС с привлечением практиков государственных органов, органов местного самоуправления. Материалы диссертации могут быть основой учебного пособия «Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих».
Апробация результатов исследования была осуществлена при проведении учебных занятий: в Уральской академии государственной службы и ее филиалах (в Перми, Челябинске, Магнитогорске, Лангепасе), в Уральском филиале Московской правовой Академии, в Уральском межрегиональном центре обучения персонала Министерства труда и социального развития Российской Федерации. Материалы диссертации использовались при написании учебного пособия: З.С. Гафаров, С.А. Иванова, В.Ш. Шайхатдинов «Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации» (Екатеринбург: УрАГС, 1998), подготовленного авторами по заданию Российской Академии государственной службы (г. Москва); при подготовке электронно-обучающей системы «Правовое регулирование государственной, муниципальной службы» для слушателей ИППК Российской академии государственной службы и ее региональных академий; при подготовке ответов на запросы государственных органов, орга-
нов местного самоуправления Уральского региона по проблемам правоприменения законодательства о государственной (муниципальной) службе, в процессе правовой экспертизы проектов федеральных законов (Кодексе государственной службы, «О федеральной государственной службе», «Об отпусках государственных служащих»), законов Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов, в подготовке предложений в проекты федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации о государственной службе, в научно-исследовательских проектах между РАГС и УрАГС по проблемам государственной службы.
Основные положения диссертации опубликованы в 13 научных работах.
Наиболее важные научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на международной научно-практической конференции (Екатеринбург, УрАГС, 20-21 ноября 2001 г.), на региональной научно-методической конференции (Челябинск, 24-25 октября 1997 г.), российско-французском (Екатеринбург, 22—26 сентября 1997 г.), французско-российском (Метц, Франция, 1—5 декабря 1997 г.) научно-практических семинарах «Правовое регулирование государственных служащих в России и во Франции», на семинарах, проводимых Администрацией и Правительством Свердловской области по правовым проблемам регулирования трудовых отношений государственных (муниципальных) служащих, на депутатских слушаниях в Думе Ханты-Мансийского автономного округа (Ханты-Мансийск, 26 февраля 1997 г.), на региональном совещании руководителей органов юстиции (Челябинск, 11-12 ноября 1999 г.), на заседании Координационного Совета руководителей Департаментов федеральной государственной службы занятости регионов Урала и Западной Сибири (Екатеринбург, 14 июня 2000 г.), на Парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ по теме «О практике применения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и развитии законодательства о государственной службе» (Москва, 16 ноября 2001 г.).
Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных литературных источников и перечня нормативных правовых актов.
Категория «государственная служба»
Вопрос о понятии государственной службы является чрезвычайно сложным и многоаспектным.
«Государственная служба (или, иначе говоря, государственная бюрократия) была и есть, и в обозримом будущем останется одним из главных институтов государства. Поэтому знания различных аспектов ее построения и функционирования, лежащих в ее основе теоретических представлений, истории ее возникновения, и развития в нашей стране, динамики происходящих и грядущих в ближайшем будущем перемен, наконец, особенностей государственной службы в различных странах — необходимы широкому кругу образованных людей — не только специалистам в области государственного управления, но также юристам, экономистам, политологам, менеджерам, представителям ряда других учебных дисциплин и специальностей»1.
Учитывая вышесказанное, проблемы государственной службы изучаются многими науками: юридическими, философскими, политическими, социологическими, психологическими, кадроведческими, и другими. Каждая из них имеет свой предмет, свой понятийный аппарат. В то же время, государственная служба как наука является целостной системой, которая объединяет предмет, цели, принципы, методы регулирования. Это создает значительные сложности в разграничении предметов каждой из указанных выше наук. Их особенности позволяют формировать различные, порой конкурирующие между собой идеи, противостоящие друг другу подходы2.
В настоящее время не выяснено достаточно определенно понятие государственной службы3.
Согласно Концепции... (раздел И)4 «государственная служба является комплексным — публичным, социальным, правовым, организационным — институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти...».
Федеральный закон от 31.07.95. № 119-фз «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее — ФЗ № 119) определяет: «Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов» (абз. 1 п. 1 ст.2).
Тот же подход к определению понятия «государственная служба» предусмотрен и законами о государственной службе субъектов Российской Федерации. Так, например, в Законе «О государственной службе Ханты-Мансийского автономного округа» понятие «государственная служба» определено как «...профессиональная деятельность по обеспечению реализации государственных полномочий органами государственной власти автономного округа и создаваемых и формируемых ими государственных органов и аппаратов органов государственной власти. ..» (подчеркнуто мной. — СИ.).
В законодательстве о государственной службе постсоветских республик государственная служба определяется как: выполнение государственными служащими должностных полномочий (Азербайджан), деятельность указанных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий (Казахстан), вид трудовой деятельности, осуществляемый гражданами на профессио-нальной основе в государственных органах (Беларусь) и т.д. .
Изучение государственной службы, как деятельности3 специфической, через которую осуществляется государственное управление, представляет безусловный интерес с точки зрения ее цели, задач, методов реализации, связанных с ними процедур, наконец, результатов4. Это предмет исследования науки административного права5.
Указанная выше деятельность осуществляется через профессиональный труд государственных служащих.
В этом аспекте государственная служба — разновидность профессионального труда1.
Ни одно цивилизованное и культурное государство, тем более правовое, не может функционировать без государственной службы, без хорошо и профессионально работающей бюрократии. Эту главную идею в сочинениях М. Вебера подтверждает управленческий опыт человеческой истории2. «От того, как функционирует государственный аппарат, во многом зависит гармония во взаимоотношениях между личностью и государством, поскольку о государстве в целом обычно судят по конкретным государственным служащим, с которыми гражданин сталки з вается в повседневной жизни...» .
Поэтому неслучайно реформирование России тесным образом связано с реформированием государственной службы, которое потребовало обеспечить государственные органы не только инициативными, надежными, но и главное — профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них функции. Необходимым условием решения поставленной задачи является нормативно-правовое регулирование государственной службы, функционирования ее персонала4. «На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон, иначе государство открывает дорогу коррупции. И может наступить момент, когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим»5.
Под профессиональной деятельностью имеется в виду труд (занятие)6, «осуществляемый на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки»7. «Под компетентностью понимаются показатели, характеризующие профессиональные знания, осведомленность и способности государственного служащего к эффективной их реализации в своей служебной деятельности»1.
Исходя из сказанного, законодатель устанавливает соответствующие правовые средства для обеспечения профессиональной деятельности государственных служащих. Так, в ФЗ № 119 установлены квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы (пп. 3, 4 ст. 6); предусмотрено, что «Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации..., имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным настоящим Федеральным законом для государственных служащих» (п. 1 ст. 21); «В случае установления... обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на государственную службу или назначению его на высшую государственную должность государственной службы, указанный гражданин информируется о причинах отказа в принятии его на государственную должность государственной службы» (абз. 3 п. 5 ст. 21); «Конкурс проводится среди граждан подавших заявление на участие в нем, при соблюдении условий, установленных пунктами 1, 3 и 4 статьи 21 настоящего Федерального закона» (абз. 1 п. 2 ст. 22); «Государственный служащий обязан: ... поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей (ст. 10), в противном случае он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения (ст. 14, подл. 3 п. 2 ст. 25); в качестве гарантии государственного служащего: «переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации» (п. 8 ст. 15); периодическая аттестация государственного служащего для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы и т.д.
Категория «законодательство о государственной службе»
В правовом аспекте государственная служба — это не только система отношений, как указывалось ранее, но и правовой институт, т.е. система норм, регулирующих данные общественные отношения. В связи с этим мне хотелось бы остановится на исследовании ст. 4 ФЗ № 119 «Законодательство Российской Федерации о государственной службе», на проблемах ее применения.
Во-первых, на мой взгляд, необходимо уточнить название статьи, поскольку оно не соответствует содержанию. В соответствии с Конституцией РФ под законодательством следует понимать только федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации (ст. 76). Однако исследуемые отношения регулируются не только законами, но и иными нормативными правовыми актами. Поэтому предлагается следующее название данной статьи: «Законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения на государственной службе» (по аналогии со ст. 5 ТК РФ). Далее, необходимо установить иерархию соответствующих нормативных правовых актов о государственной службе, разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы (как это сделано в ст.ст. 5, 6 ТК РФ).
Права государственных служащих, «как принято считать, нуждаются в защите в большей степени, так как последние находятся в большей зависимости как от непосредственно начальника, так и от вышестоящего»1.
Сама констатация факта, что чиновник находится на государственной должности, еще не означает его защищенности со стороны государства, и проблемы его социальной защиты являются актуальными в настоящее время2.
«Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защищенности служащих...» .
Учитывая сказанное, я думаю, очень важно, что согласно действующему законодательству «на государственных служащих распространяется трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права» (ст.ст. 5, 11 ТК РФ, п. 3 ст. 4 ФЗ № 119), поскольку «...социальное назна-чение трудового законодательства ... прежде всего, это осуществление защитной функции — создание системы государственных гарантий трудовых прав работников. ТК РФ устанавливает статутные права работников в сфере труда, механизм реализации и защиты этих прав»2.
Как справедливо отмечает Чиканова Л.А., выведение правового регулирования трудовых отношений государственных служащих за рамки трудового права вряд ли будет способствовать повышению уровня их правовой защищенности, ибо среди всех других отраслей именно трудовое право призвано осуществлять в полной мере функцию социальной защиты работников3.
На мой взгляд, очень важно, что в настоящее время в ТК РФ в качестве цели и задачи трудового законодательства прямо предусмотрено: «...защита прав и интересов работников и работодателей...» (в нашем случае — государственного служащего и государственного органа); «...создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений...»; (ст. 1); в качестве основного принципа правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений — «установление государственных гарантий по обеспечению прав работников и работодателей» (подчеркнуто мной. — СИ.) (ст. 2).
Таким образом, «Второй общественной функцией трудового законодательства традиционно признается производственная — направленная на защиту интересов работодателя. Нормы трудового права должны создать условия для выполнения производственных задач, эффективного функционирования субъектов хозяйствования»4, применительно к государственной службе — для обеспечения исполнения полномочий государственных органов (ст. 2 ФЗ № 119), конституционной обязанности государства — «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина» (ст. 2 Конституции РФ).
Представляется, что при рассмотрении государственной службы как правового института наиболее важной и сложной проблемой является вопрос о преодолении коллизий нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения государственных служащих. Данная проблема является частью общеправовой проблемы1, проблемы трудового права2.
Автор ранее рассматривал данный вопрос3. Однако важность и актуальность этой темы, принятие ТК РФ, требуют продолжения данного исследования.
Сколько совершенной ни была бы проблема, она не может предотвратить противоречий между нормами, называемыми коллизиями в праве. Коллизии и порядок их разрешения (коллизионное право) занимают все более значительное место в российском конституционном праве. Совокупность вопросов предотвращения коллизий и их перерастания в конфликты — задача новой отрасли юридической науки: юридической конфликтологии4.
Преодоление коллизий трудовых норм является одним из «механизмов саморегуляции» правоприменительной деятельности. Задача правоприменителя состоит в выборе из некоторого числа обязательных норм наиболее целесообразной нормы с целью разрешения конкретного спора5. Правоприменители сталкиваются с различными видами коллизий норм законодательства о государственной службе. Я остановлюсь на исследовании наиболее важных коллизий: «иерархической» и «содержательной».
Одной из наиболее сложных проблем является проблема разграничения Компетенции Российской Федерации и ее субъектов при регулировании трудовых отношений6, в частности7 — отношений государственных служащих. Этот вопрос уже являлся предметом исследования автора1. В данной работе я остановлюсь только на нескольких аспектах указанной проблемы.
Как уже отмечалось ранее, согласно Конституции РФ (п. «к» ч. 1 ст. 72) трудовые отношения с государственными служащими регулируются трудовым законодательством, которое является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. «Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов... Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос»2.
Однако из этой общей конституционной нормы есть исключение: «В ведении Российской Федерации находятся: ... федеральная государственная служба» (п. «т» ст.71 Конституции РФ). Следовательно, регулирование трудовых отношений с федеральными государственными служащими — предмет исключительного ведения Российской Федерации, по которому принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч.1 ст.76). По правилу «содержательной коллизии» в отношении федеральных государственных служащих будет действовать исключительная норма.
Конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы
Государственная служба — это не только трудовые отношения, но и иные непосредственно связанные с ними отношения. Это не всегда учитывает ФЗ № 119. Так, согласно указанному закону (п. 2 ст. 9) «государственный служащий {подчеркнуто мной — СИ.) вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам ... приема на государственную службу... {подчеркнуто мной. — СИ.)». Отношения, например, связанные с прохождением по конкурсу на замещение вакантной государственной должности государственной службы, с приемом на государственную службу, с прекращением государственной службы, предшествуют трудовым отношениям (они могут в силу определенных причин и не перейти в трудовые отношения), вытекают из них, однако тесно связаны с ними и поэтому являются предметом правового регулирования соответствующего законодательства о государственной службе.
В законах некоторых субъектов РФ, например Областном законе «О конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы Свердловской области»1 прямо предусмотрено: «Настоящий областной закон "О конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы Свердловской области" регулирует отношения, связанные с организацией и проведением конкурса {подчеркнутомной. — СИ.)...» (ст.1), что, представляется, является его достоинством.
Учитывая сказанное, на мой взгляд, нужно уточнить в ФЗ № 119 (п. 2 ст. 9) соответствующий субъект индивидуального трудового спора, это — не только государственный служащий, а и лицо, изъявившее желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы, заключить трудовой договор с государственным органом, а также лицо, ранее состоящее в трудовых отношениях с государственным органом (по аналогии со ст. 381 ТК РФ). »» Для возникновения трудовых правоотношений с государственным служащим недостаточно одного юридического факта (трудового договора), необходим сложный юридический состав. Согласно действующему законодательству, это следующиегюридические факты: «назначение на должности1 (абз. 4 ч. 2 ст.Іб ТК РФ, абз. 1 п.7 ст. 21 ФЗ № 119), а в установленных законом случаях также избра ниє по конкурсу на замещение вакантной соответствующей государственной должности государственйой службы (абз. 3 ч. 2 ст. 16 ТК РФ, абз. 4 п. 7 ст. 21, ст.22ФЗ№119)».
На мой взгляд, существуют определенные трудности при применении правовых норм, регулирующих отношения, связанные с прохождением конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы, на исследовании которых я остановлюсь далее.
Есть разный подход к определению понятия конкурса. «Под конкурсом в системе государственной службы понимается особая процедура подбора кадров на вакантные государственные должности в соответствии с решением государственной конкурсной комиссии»1.
«Конкурс — установленная ФЗ № 119 (ст. 22) организационно-правовая форма реализации конституционного права равного доступа граждан к государственной службе, состоящая в особом порядке отбора кандидатур на вакантные должности государственной службы» .
На мой взгляд, важен и другой подход к определению исследуемого понятия. Как справедливо отмечает Гусев А.В., «...при вступлении в служебно-трудовые отношения государственный орган — работодатель не наделен свободой выбора, а обязан произвести соответствующее назначение и заключить трудовой договор именно с тем гражданином, который в соответствии с предписаниями за-конодательства получил право доступа к данной должности государственной службы»3, предусмотренное Конституцией РФ (ст. 32).
С учетом сказанного, можно сделать вывод, что конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы — это правовое средство обеспечения интересов государства, провозгласившего равный доступ граждан к государственной службе.
ФЗ № 119 (ст. 22) определяет: «1. Конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы.... обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. 2. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем, при соблюдении условий, установленных j., пунктами 1, 3 и 4 статьи 21 настоящего Федерального закона (далее по тексту)». д. На мой взгляд следует в п. 1 ст. 22 ФЗ № 119 уточнить, что речь идет об обеспечении «...конституционного (подчеркнуто мной — СИ) права граждан... (далее по тексту) (ч.4 ст.32 Конституции РФ)», которое является частью «основного политического права граждан участвовать в управлении делами государства» .
«Это демократическое право очень важно для предотвращения бюрократизации государственного аппарата и превращения его в самодовлеющую силу, оторванную от народа...Равный доступ на государственную службу призван обеспечить нормальную сменяемость и обновление чиновничества, недопустимость его превращения в касту»2.
«Данное положение соответствует п. «с» ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1996 г., согласно которому каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе» . (подчеркнуто мной. — СИ.).
На мой взгляд, необходимо отметить, что исследуемое право не является абсолютным, оно ограничивается определенными требованиями, установленными ФЗ № 119 (п. 2 ст. 22), т.е. не допускаются необоснованные ограничения при реализации этого права. Какие же ограничения являются обоснованными? Конституция РФ закрепляет, что «права... гражданина могут быть ограничены федеральным законом (в нашем случае, это— ФЗ № 119. — СИ.) только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц...» (ч. 3 ст. 55). Согласно Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2).
Срочный трудовой договор с государственным служащим
ФЗ № 119 предусматривает, что «гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет» (абзац 1 п. 6 ст. 21).
Трудовой договор заключается, по общему правилу, когда работодатель и работник заранее не определяют срок его окончания, т.е. договор заключается на неопределенный срок (п. 1 ст. 58 ТК РФ)1.
Можем ли мы говорить о данном виде трудового договора с государственным служащим применительно к государственной службе, если ФЗ № 119 предусматривает предельный возраст нахождения на государственной службе (п. 3 ст. 25) и соответствующее основание увольнения государственного служащего (подп.1 п. 2 ст. 25)? Нужно ли заключать с гражданином, достигшим 55 лет (и более — до 60 лет), поступающим на государственную должность государственной службы категории «В», срочный трудовой договор до достижения им предельного возраста2, а с гражданином, поступающим на государственную должность государственной службы категории «Б», срочный трудовой договор на период исполнения полномочий лицами, замещающими государственную должность категории «А», но не более срока достижения им предельного возраста? Каков механизм продления нахождения на государственной службе и основание увольнения государственного служащего после истечения срока продления нахождения на государственной службе?
По этим вопросам есть разные точки зрения. Так, Федеральный Закон № 114 от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»3 прямо предусматривает, что контракт о службе в таможенных органах заключается «...так же до достижения гражданином предельного возраста пребывания на службе в таможенных органах...» (п. 1 ст. 10). В соответствии с Положением о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации4, контракт имеет право заключить также сотрудник, достигший предельного возраста пребывания на службе в таможенных органах, которому в соответствующем порядке продлен срок пребывания на службе в таможенных органах (подп. 2 п. 4).
Законом Ямало-Ненецкого автономного округа «О периодах, учитываемых при исчислении стажа государственной службы государственных служащих Ямало-Ненецкого округа» от 7 апреля 1999 г. № 3-ЗАО (ст. 2) предусмотрено: «2. В стаж государственной службы государственного служащего автономного округа не включается: ...время работы государственного служащего на условиях срочного трудового договора по достижении им предельного возраста нахождения на государственной службе» {подчеркнуто мной. — СИ.).
Некоторые авторы рекомендуют после достижения государственными служащими, занимающими высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы, в случае продления нахождения на государственной службе заключать с ними срочный трудовой договор на один год2. Но для того чтобы заключить новый срочный трудовой договор, в данном случае должен быть прекращен ранее заключенный трудовой договор на неопределенный срок (подп. 1 п. 2 ст. 25 ФЗ № 119), поскольку два трудовых договора не могут существовать одновременно. Однако можно ли в данном случае говорить о продлении нахождения на государственной службе, если она прекращается в связи с увольнением государственного служащего? Исходя из смысла ФЗ № 119 (подп. 1, п. 3 ст. 25), на мой взгляд, нет.
Далее, необходимо отметить взаимосвязь оснований увольнения государственного служащего и предоставления ему соответствующих гарантий. Если в случае продления нахождения на государственной службе с государственным служащим заключать срочный трудовой договор, то по его истечении государственный служащий будет уволен по соответствующему основанию (п. 2 ст. 29 КЗоТ, ныне — п. 2 ст. 77 ТК РФ). Однако поскольку данное основание не перечислено в Указе Президента № 854 от 16 августа 1995 г.3, то государственному служащему будет отказано в соответствующей ежемесячной доплате к государственной пенсии, в настоящее время — пенсии за выслугу лет1. Вряд ли в этом случае мы можем говорить о реализации принципа государственной службы: «социально-правовой защиты государственных служащих». По данному вопросу есть судебная практика. Так, Ленинский районный суд г. Екатеринбурга Свердловской области признал незаконным заключение срочного трудового договора с истцом — Клементьевым А.И. после достижения им предельного возраста, и незаконным признано основание увольнения — истечение срока трудового договора, которое послужило причиной для отказа в реализации истцом гарантий, предусмотренных Областным законом «О государственной службе Свердловской области» (п. 2 ст. 27)2.
Другие авторы, рассматривая дополнительное основание прекращения трудового договора с государственным служащим — достижение предельного возраста, не касаются вопроса продления нахождения на государственной службе3.
При ответах на поставленные вопросы, на мой взгляд, необходимо прежде всего различать следующие понятия: «срок трудового договора» и «предельный возраст нахождения на государственной службе», (что не всегда происходит на практике). По содержанию эти понятия не тождественны. Срок действия — это одно из необходимых условий срочного трудового договора4. В случае заключения срочного трудового договора, истечение срока является основанием для его прекращения (п. 2 ст. 77 ТК РФ), за исключением случаев, когда «ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного трудового договора в связи с истечением его срока, а работник продолжает работу после истечения срока трудового договора, трудовой договор считается заключенным на неопределенный срок» (ч. 4 ст. 58 ТК РФ).
Термин «предельный возраст нахождения на государственной службе» связан с понятием трудовой правосубъектности государственного служащего как работника. Эта правосубъектность возникает с наступлением трудового совершеннолетия, в нашем случае это — в 18 лет (п. 1 ст. 21 ФЗ № 119). И, в отличие от общего правила (гражданин вправе работать в любом возрасте, и трудовая правоспособность прекращается смертью), законодатель устанавливает предельный возраст нахождения на государственной службе — 60 лет (п. 3 ст. 25 ФЗ № 119)5. Достижение этого возраста является самостоятельным (по сравнению с основанием, предусмотренным п. 2 ст. 77 ТК РФ — истечение срока трудового договора), дополнительным (по сравнению с другими основаниями, предусмотренными ТК РФ) основанием увольнения государственного служащего (п. 14 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, подп. 1 п. 2 ст. 25 ФЗ № 119).
