Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социально-экономические и правовые аспекты обязательного пенсионного страхования в условиях рыночной экономики 19
1. Обязательное пенсионное страхование как основа материального обеспечения застрахованных при наступлении пенсионных рисков 19
2. Опыт международно-правового регулирования обязательного пенсионного страхования 57
Глава II. Социально-экономические и правовые проблемы обязательного пенсионного страхования в России на современном этапе 82
1. Общее состояние действующего российского пенсионного законодательства 82
2. Актуальные социально-экономические и правовые проблемы существующей страховой системы пенсионного обеспечения в России
Глава III. Перспективы дальнейшего развития обязательного пенсионного страхования в России 138
1. Анализ государственной концепции реформирования системы пенсионного обеспечения 138
2. Основные направления дальнейшего развития обязательного пенсионного страхования в России 159
Заключение 196
Список использованных источников и литературы
- Обязательное пенсионное страхование как основа материального обеспечения застрахованных при наступлении пенсионных рисков
- Опыт международно-правового регулирования обязательного пенсионного страхования
- Общее состояние действующего российского пенсионного законодательства
- Анализ государственной концепции реформирования системы пенсионного обеспечения
Введение к работе
Начало переориентации российской экономики с жесткой планово-распределительной стратегии на более либеральную - рыночную -обозначилось резким падением уровня жизни большей части населения страны. Данный фактор всеми оценивается чрезвычайно негативно, но не воспринимается как катастрофа. И дело не в том, что отдельные наши сограждане, наученные опытом зарубежных стран-рыночников, пытаются "вписаться" в новые отечественные экономические реалии. Увы, как раз напротив: многие еще не утратили надежды на всесилие государства и остаются убежденными сторонниками государственного диктата в сфере обеспечения доходов. Наиболее ярко эта тенденция прослеживается в области пенсионного обеспечения. При этом не принимается во внимание тот факт, что процесс перехода к рыночным отношениям повлек за собой разрушение прежних социальных институтов и механизмов.1 Остаются в тени проблемы, связанные с изменением источников финансирования пенсионного обеспечения, а также обусловленные реформированием экономических основ государства.
В современной политической, социальной, экономической ситуации такие воззрения понять можно. Но ведь пенсионная система - это чрезвы чайно сложная система, работающая на длительную перспективу. Подход к ней был один, когда она волевым порядком включалась в более объемную планово-распределительную систему, в рамках которой задавались многие параметры пенсионного обеспечения. Совершенно другим должен быть подход, когда эта система подвижна, находится в зависимости от особенностей рыночных экономических отношений. Более того, в условиях рынка система материального обеспечения нетрудоспособных становится достаточно самостоятельной: самоформирующейся и саморазвивающейся.2 Обеспечить и развить эту способность пенсионной системы -одна из основных задач правового регулирования. Поиск путей ее разрешения требует научного осмысления и учета многих факторов, доселе неизвестных или мало изученных в правовой теории отечественного пенсионного обеспечения.
Актуальность предпринятого исследования определяется чрезвычайной остротой проблемы пенсионного обеспечения в нашей стране на современном этапе и необходимостью поиска оптимальных путей ее реформирования.
Пенсия3 - основа благополучия любого пенсионера советского или постсоветского периода. Ее заниженный, неадекватный размер - важней шая социальная проблема, предмет переживаний многих пенсионеров и людей предпенсионного возраста. Субъективные переживания, многократно умножаясь, постепенно перерастают в общественное ожидание и даже в настойчивые требования и обусловливают объективную потребность внесения существенных, принципиальных изменений в отечественную пенсионную систему. Назревшая общественная потребность к тому же усугубляется новыми экономическими условиями в России.
Об актуальности данной проблемы свидетельствует и тот факт, что Правительство Российской Федерации 7 августа 1995 года одобрило Концепцию реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации. В числе основных целей пенсионной реформы определена необходимость адаптации системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям. Особое внимание в связи с этим придается развитию пенсионного страхования.
Острота и напряженность ситуации в пенсионной сфере требуют незамедлительных решений. Здесь таится самая большая опасность: может возникнуть желание очередное реформирование (теперь уже пенсионной системы) провести с учетом имеющегося опыта либо лихой кавалерийской атаки, либо жесткой монетаристской политики. Самым оптимальным, по-видимому, должно стать решение, выработанное с учетом отечественного исторического и международного опыта в сфере обязательного пенсион ного страхования, которое автор считает наиболее приемлемым для России.
Степень научной разработанности проблемы. Многие десятилетия пенсионное страхование не воспринималось отечественной наукой и практикой как наиболее цивилизованная основа построения системы пенсионного обеспечения. В силу целого ряда идеологических, экономических, социальных, политических и иных причин развитие советского пенсионного права (как составной части советского права социального обеспечения) шло по пути нестрахового пенсионного обеспечения, поэтому проблема развития пенсионного страхования применительно к отечественным условиям остается до настоящего времени малоисследованной.
Необходимость научного осмысления проблемы диктуется, в первую очередь, назревшими потребностями современной практики, что предполагает обращение не только к трудам наших предшественников, в той или иной мере занимавшихся изучением вопросов пенсионного обеспечения, но и к работам наших современников, исследующих различные аспекты современного состояния российской экономики и российского общества. Вне связи этих двух составляющих невозможно реально оценить перспективы развития обязательного пенсионного страхования в России.
Пенсионное страхование как общественное явление зародилось в недрах социального страхования. Появлению и развитию социального страхования предшествовало распространение особого рода гуманистических идей, суть которых заключалась в том, что общество признавало ответственность за своих членов, подтверждая право каждого человека "на существование". Таким образом, социальное страхование возникло во взаимосвязи социальных и экономических начал.
К чести отечественных ученых конца прошлого - начала нынешнего века (П.И.Астров, А.Н.Быков, А.Ю.Вегнер, А.Н.Вигдорчик, Л.В.Забелин, И.И.Чистяков, И.Ф.Энгель, В.Г.Яроцкий и др.) следует отметить, что уже в первые десятилетия XX столетия подверглись серьезному изучению основные принципы и основополагающие понятия социального страхования, тенденции его дальнейшего развития.
В рамках системы социального страхования уже тогда отмечались особенности пенсионного страхования, обусловленные особым длительным характером проявления основного пенсионного риска - наступления старости. Именно этот аспект и связанные с ним сложности страхового обеспечения пенсионного риска обусловили постепенный отход от принципов страхования в самых различных странах. В отечественной науке и практике пенсионного обеспечения в рамках определенных идеологических устремлений также все более и более находили отражение и обоснование нестраховые подходы. Лишь в отдельных работах 30-50-х годов нынешнего столетия рассматриваются вопросы "взаимного" и "кооперативного" страхования, однако они касались очень узкого круга пенсионеров и имели свои "нестраховые" особенности.4
Обращение к проблематике пенсионного страхования в современных российских экономических условиях требует учета многих аспектов экономического, социального, психологического и даже философского характера.
Кардинальные изменения базовых экономических отношений поставили перед отечественной наукой и практикой целый ряд вопросов, потребовавших нового осмысления многих известных экономических понятий. Правовой характер настоящей работы не позволяет проанализировать все экономические и социологические аспекты рассматриваемой проблемы. Для нас наиболее важным является рассмотрение основополагающих тенденций и выделение лишь тех особенностей, которые присущи именно России.
Двуединая сущность пенсии - как рычага смены трудовых поколений и как источника "средств к существованию" в послетрудовом периоде -предъявляет особые требования к исследованию феномена пенсионного страхования и определению концептуальных подходов, на которых долж на строиться страховая пенсионная система в условиях формирующихся рыночных отношений в России.
Поэтому важными представляются работы, посвященные вопросам социального обеспечения (включая пенсионное обеспечение на условиях страхования) в различных странах с рыночной экономикой. Эти результаты вызывают особый интерес и в связи с тем, что позволяют проследить изменение представлений о пенсионном страховании в их развитии: от прежних идеологически окрашенных суждений до современных неполитизированных подходов и идей.
В то же время, несмотря на наличие немалого числа работ, посвященных различным правовым, социальным и экономическим аспектам, имеющим значение для пенсионного страхования, единого научного правового исследования, в целом посвященного проблемам пенсионного обеспечения в России на основе принципов социального страхования, автору настоящей работы обнаружить не удалось.
Проблема обязательного пенсионного страхования - комплексная, затрагивающая такие аспекты, как формирование финансового источника, решение вопросов организации и управления, а также создания системы материального обеспечения застрахованных. Автор в своем исследовании остановился на тех правовых проблемах, которые по своей природе тесно соприкасаются с проблемами права социального обеспечения.
Цель настоящего исследования - доказать неизбежность дальнейшего развития отечественного пенсионного обеспечения на основе обязательного пенсионного страхования и обосновать необходимость приоритетного развития различных форм обязательного пенсионного страхования.
Ориентирами движения к обозначенной цели могут быть результаты исследования целого ряда конкретных проблем. В связи с чем автор поставил перед собой следующие задачи:
1. Проанализировать некоторые исторические аспекты зарождения понятия "пенсионное страхование" в рамках общего понятия "социальное страхование"; выявить особенности страхового обеспечения пенсионных рисков и страховой пенсии.
2. Изучить международно-правовой опыт, связанный со страхованием различных пенсионных рисков, включая вопросы уровня обеспечения на условиях пенсионного страхования, защищенности пенсионных прав застрахованных, определения основных условий пенсионного страхования.
3. Рассмотреть причины, обстоятельства и последствия проявления нестраховых подходов в пенсионном обеспечении.
4. Провести анализ российского пенсионного законодательства 1990-1996 годов и показать основные направления развития отечественного пенсионного обеспечения, акцентируя внимание на усилении нестрахо вых начал; обозначить актуальные проблемы пенсионного обеспечения на современном этапе; показать, что обязательное пенсионное страхование -основа разрешения социальных конфликтов в пенсионной сфере.
5. Раскрыть сущность отдельных аспектов государственного подхода к реформированию системы пенсионного обеспечения в России и дать оценку принципиальным положениям, имеющим значение для дальнейшего развития пенсионного страхования.
6. Обосновать положение о том, что усиление страховых начал в пенсионном обеспечении должно осуществляться на основе создания новой системы обязательного пенсионного страхования с последующим развитием различных форм обязательного пенсионного страхования.
7. Показать основополагающее значение системы обязательного государственного пенсионного страхования как механизма перераспределения в обществе средств от более обеспеченных граждан из числа застрахованных к менее обеспеченным.
8. Раскрыть сущность и основные особенности системы обязательного профессионального пенсионного страхования, формируемой на условиях факультативной обязательности; показать возможности применения этой формы для пенсионного обеспечения работников в связи с особыми условиями их труда, а также в связи с длительной профессиональной деятельностью.
Объект исследования - обязательное пенсионное страхование как одна из организационно-правовых форм материального обеспечения застрахованных граждан при наступлении пенсионных рисков (старости, инвалидности, потери кормильца).
Предмет исследования - особенности и направления развития различных форм обязательного пенсионного страхования в России в историческом аспекте и на современном этапе.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются научные труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам социального страхования, социального обеспечения (включая пенсионное обеспечение) и пенсионного страхования; работы, посвященные изучению проблем взаимодействия и взаимообусловленности социальных и экономических аспектов общественных отношений в условиях становления и развития рыночных отношений в России; материалы Международной Организации Труда, монографическая литература.
Автор руководствовался диалектическим методом, предполагающим исследование всех явлений и процессов в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. В диссертации использовались различные подходы к исследованию рассматриваемых вопросов: исторический, логический, сравнительного анализа и другие.
Эмпирическую базу исследования составили: международные акты (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская социальная Хартия, конвенции и рекомендации Международной Организации Труда и т.п.); законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие общественные отношения в сфере пенсионного обеспечения и пенсионного страхования; статьи периодической печати, имеющие непосредственное отношение к предмету диссертационной работы и раскрывающие практику регулирования общественных отношений в сфере российского пенсионного обеспечения.
Научная новизна предлагаемого исследования определяется новизной постановки самой проблемы. Становление и развитие различных форм обязательного пенсионного страхования представляет собой, по существу, сравнительно новую для России систему общественных отношений, которые нуждаются в правовом регулировании с учетом достаточно сложных и взаимосвязанных процессов социального и экономического характера. Анализ особенностей проявления этих процессов в историческом плане и в современных условиях позволяет говорить не только о возможности реализации в пенсионной системе России основных принципов обязательного пенсионного страхования, но и выявить особенности, присущие России.
Основную гипотезу исследования можно сформулировать так: развитие пенсионного страхования в России является необходимым условием дальнейшего развития отечественного пенсионного обеспечения; формирование страховой пенсионной системы становится неизбежным; основу российской страховой пенсионной системы должно составлять обязательное пенсионное страхование, которое развивается по двум основным направлениям: 1) обязательное государственное пенсионное страхование; 2) обязательное профессиональное пенсионное страхование, осуществляемое на условиях факультативной обязательности.
Исходя из основной гипотезы исследования, на защиту выносятся следующие основные положения:
1. В условиях рыночной экономики при наступлении пенсионных рисков (старости, инвалидности, потери кормильца) материальное обеспечение застрахованных должно осуществляться в порядке обязательного пенсионного страхования как составной части общей системы социального страхования. Страховое обеспечение пенсионных рисков имеет свои особенности, обусловленные длительным характером материального возмещения и необходимостью накопления в этих целях значительных финансовых средств.
2. Формирование страхового фонда в условиях социального (в том числе пенсионного) страхования осуществляется путем уплаты страховых взносов, которые являются, по существу, частью стоимости рабочей си лы, то есть частью заработной платы. Таким образом, социальное страхование наемных работников осуществляется за счет средств самих работников и их работодателей путем формирования специального целевого фонда, средства которого направляются исключительно на обеспечение застрахованных. Страховая пенсионная система позволяет формировать финансовые источники с учетом предполагаемого уровня обеспечения и предусматривает основы дифференциации пенсий в зависимости от вклада в формирование этого источника.
3. При нестраховом государственном обеспечении средства добываются из общих налогов, причем наибольшая часть налогового бремени через косвенные налоги ложится на трудящееся население. Кроме того, обеспечение пенсионных рисков за счет значительных государственных средств приводит к уравнительности и очень низким размерам обеспечения, так как за счет налоговых поступлений решаются самые разные задачи государства, а не только социальные.
4. Наиболее адекватной новым экономическим условиям в России является страховая пенсионная система, что подтверждается международным опытом правового регулирования в этой сфере. Кроме того, международным опытом пенсионного страхования сшробированы наиболее важные критерии, определяющие основные условия пенсионного страхования, уровень страхового пенсионного обеспечения, необходимость защиты пенсионных прав застрахованных, возможность предоставления
пенсионных льгот. Главный вопрос заключается в том, на какой основе -добровольной или обязательной - должны строиться в России вновь формируемые системы пенсионного страхования.
5. Принятие Закона РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" явилось важным этапом развития обязательного пенсионного страхования в России, однако последующие концептуальные изменения российского пенсионного законодательства усилили проявление в отечественном пенсионном обеспечении нестраховых начал. Отсутствие взаимосвязи, взаимообусловленности и взаимозависимости уровня пенсионного обеспечения с уплатой страховых взносов не позволяет рассматривать существующую сегодня систему государственного пенсионного обеспечения как систему обязательного государственного пенсионного страхования. Развитие законодательства в условиях обязательного пенсионного страхования должно непременно увязываться с возможностями финансирования пенсионного обеспечения. Обострение проблем пенсионного обеспечения в России на современном этапе - убедительное доказательство актуальности и неизбежности перехода к формированию страховой пенсионной системы.
6. Новая пенсионная система должна базироваться на обязательном государственном пенсионном страховании, которое, в свою очередь, должно обрести новое, "страховое" наполнение в отличие от действующей пенсионной системы. В связи с этим стоит задача разработки нового федерального закона об обязательном государственном пенсионном страховании как механизме перераспределения в обществе средств от более обеспеченных граждан из числа застрахованных к менее обеспеченным.
7. Формирование системы обязательного пенсионного страхования в России должно осуществляться на основе безусловной и условной (или факультативной) обязательности, что приведет к становлению двух форм обязательного пенсионного страхования: 1) обязательного государственного пенсионного страхования и 2) обязательного профессионального пенсионного страхования, осуществляемого на основе условной (или факультативной) обязательности. Основная задача обязательного государственного пенсионного страхования - гарантировать пенсионерам из числа застрахованных уровень пенсионного обеспечения не ниже прожиточного минимума и обеспечить стабильность этого уровня. Основная задача обязательного профессионального пенсионного страхования - предоставить каждому гражданину гарантированную государством возможность повысить уровень своего пенсионного обеспечения с учетом дополнительно уплачиваемых сумм страховых взносов.
8. Обязательное (условно- или факультативно-обязательное) профессиональное пенсионное страхование является переходной формой пенсионного страхования от жестко обязательной к добровольной, в связи с чем система обязательного профессионального пенсионного страхования должна функционировать на основе двух принципов: а) принципа, отра жающего сущность обязательного государственного пенсионного страхования (в случаях пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда) и б) принципа, характерного для добровольного пенсионного страхования (для пенсий, назначаемых в связи с длительной профессиональной деятельностью).
Практическая значимость результатов исследования. Знание и понимание исторических корней и особенностей любого общественного процесса, в том числе в рассматриваемой сфере, как и способность увидеть и обосновать тенденции его развития, являются важным ориентиром для практической деятельности. Поэтому результаты представленного исследования могут быть использованы, прежде всего, для корректировки современного курса реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Становление в России новой страховой пенсионной системы на основе различных форм обязательного пенсионного страхования является, по мнению автора, наиболее естественным и логичным способом создания такой системы материального обеспечения при наступлении пенсионных рисков, которая будет адекватна современным российским экономическим условиям.
В целом основное практическое значение настоящей работы заключается в том, что на основе теоретических положений, обобщения отечественного исторического и международного опыта, анализа текущего законодательства сделан вывод о назревшей необходимости перехода в Рос сии к новой пенсионной системе, в основу которой должны быть положены принципы обязательного пенсионного страхования, реализуемые в различных формах, и предложены основные направления этого перехода.
Апробация работы. Основные теоретические и практические выводы настоящей работы нашли отражение в опубликованных статьях (общий объем - 1,4 п.л.), докладах на научно-практических конференциях аспирантов.
Структура работы. Работа состоит из трех глав, шести параграфов, введения и заключения, а также списка использованных источников и литературы.
Обязательное пенсионное страхование как основа материального обеспечения застрахованных при наступлении пенсионных рисков
Ход общественного развития актуализировал в конце прошлого века социальный аспект выживаемости человека наемного труда и породил необходимость поиска мер общественной (социальной) поддержки наемных работников. Н.А. Вигдорчик писал, что "вся совокупность социальных зол" зависит от двух основных факторов: первым фактором он считал "низкий уровень материального существования масс", в качестве другого отрицательного фактора он называл "необеспеченность существования, неустойчивость жизненного уровня".5 Выявление этих факторов определило две основные задачи социальной политики: повышение и обеспечение устойчивости жизненного уровня лиц наемного труда.
На протяжении столетия формировалась система защиты человека от необеспеченности существования.6 Формировавшаяся система базировалась на первичных формах взаимопомощи в обществе, истоки которых уходят вглубь веков. Но сразу следует отметить отличительные особенности этого опыта: его фрагментарность, бессистемность, стихийность проявления.
Прогресс общественного развития, изменение менталитета общества привели к осознанию того, что защита человека от необеспеченности существования является необходимым условием поступательного социально-экономического развития любого общества и государства.7
Реализация различных форм защиты человека от необеспеченности существования имеет затратный механизм, так как связана с распределительными отношениями и предполагает наличие источников средств, подлежащих перераспределению. В связи с этим важное значение приобретает экономический фактор, его взаимосвязь с фактором социальным. На функционировании любой экономики социальные расходы всегда отражаются тяжелым бременем, поэтому поиск стабильных финансовых источников и формирование на их основе надежной системы материального обеспечения являются проблемой чрезвычайной важности.
Данная проблема тем более актуальна в условиях рыночной экономики8, так как в этом случае сама экономическая деятельность является источником возникновения или причиной обострения многих социальных проблем.9 Основная цель экономической деятельности - удовлетворение многообразных потребностей человека, как биологических, так и социально обусловленных. В системе жизнеобеспечения человека особая роль принадлежит труду, создающему ценности для удовлетворения этих потребностей. Труд есть "жизненная сила человека, употребленная для достижения средств к существованию". Экономика, базирующаяся на рыночных отношениях, превращает в товар способность человека к труду. Не следует забывать, что историческими предпосылками возникновения товарной формы рабочей силы11 является личная, юридическая свобода человека, возможность независимого и беспрепятственного распоряжения своими трудовыми способностями, а также отсутствие у работника средств производства, в силу чего для получения необходимых жизненных средств он вынужден наниматься на работу к тем, кто владеет средствами производства. Однако труд является товаром, отличным от других товаров, так как он неразрывно связан с личностью самого продавца, не допускает произвольного увеличения или сокращения предложения и, кроме того, продавец этого товара-труда не имеет других средств существования, лишен возможности выжидать более благоприятной конъюнктуры и вынужден во что бы то ни стало и при всяких условиях продавать свой труд. П.И. Астров в этой связи отмечал, что отношения личного найма в громадном большинстве случаев затрагивают жизненные интересы нанимающихся "в самом простом, прямом, биологическом значении этого слова, ибо в личном труде нанимающиеся имеют по большей части единственное средство к существованию".
Таким образом, связь необеспеченности существования с экономическими отношениями обусловлена определенными формами распределения общественного дохода. Развивая эту тему, В.Г.Яроцкий писал, что всякое количество средств удовлетворения потребностей, получаемое отдельными лицами, выражает собой понятие дохода; "под это понятие должно подойти и всякое вознаграждение отдельного лица вообще".13 Наемный работник имеет один лишь источник дохода14 - заработную плату, и ею определяется его общее имущественное положение. Заработная плата, которая является денежным выражением стоимости рабочей силы15, в громадном большинстве случаев идет на непосредственное потребление, то есть на поддержание существования работника и его семьи. Однако рабочая сила есть свойство живой личности человека. Она нормальна в здоровом человеке и падает в организме недоразвитом или пораженном каким-либо ослабевающим процессом. Смертность, инвалидность, преждевременная старость, несчастные случаи и некоторые другие причины являются теми опасностями, которые, кроме ущерба для личности работника, влекут за собой лишение заработка или вызывают новые неизбежные расходы.
Опыт международно-правового регулирования обязательного пенсионного страхования
Конституция Российской Федерации, определив в качестве составной части правовой системы Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права, "весьма существенно меняет (и расширяет) наше традиционное представление об источниках права, которые, как известно, имеют очень важное значение в правоприменительной практике".73
Применение в отечественной практике международных принципов и норм, касающихся пенсионного страхования, осложняется тем, что соответствующие конвенции Международной Организации Труда Россией не ратифицированы.74 Это, надеемся, задача ближайшего будущего. Чтобы ее реализовать, следует уже сегодня заниматься исследованием, изучением международного опыта, сконцентрированного в актах МОТ. Данная задача особенно актуальна в условиях реформирования системы пенсионного обеспечения в России.
В отечественном и зарубежном законодательстве вполне устойчиво определились следующие основания пенсионного обеспечения: старость (как достижение определенного возраста); инвалидность; потеря кормильца. Данное обстоятельство свидетельствует об устоявшейся общемировой тенденции в пенсионном обеспечении и о соответствии этой тенденции общественным потребностям. По указанным основаниям назначаются пенсии трех видов: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца.75
Вопросы обязательного страхования пенсионных рисков (старости, инвалидности, потери кормильца) получили свое закрепление в целом ряде специальных Конвенций МОТ 1933 года (№№ 35 - 40).76
Рассмотрим некоторые общие аспекты этих трех видов пенсионного страхования. Каждая из шести Конвенций об обязательном страховании (№ 35 - 40) в качестве основополагающей содержит обязанность, которую принимает на себя государство, ратифицировавшее эти конвенции, а именно: ввести или сохранять в силе системы обязательного страхования по соответствующему пенсионному риску, причем каждая такая система должна устанавливать условия "по крайней мере равные" условиям, предусматриваемым Конвенцией.77
Очень важным, с нашей точки зрения, является определение в Конвенциях № 35 - 40 круга субъектов, подлежащих обеспечению на условиях обязательного пенсионного страхования. Сначала указан максимально широкий круг субъектов - "трудящиеся физического и нефизического труда", а далее перечисляются отдельные категории трудящихся, в отношении которых могут быть предусмотрены исключения в национальном законодательстве.78 Мы полагаем, что подробное перечисление категорий трудящихся, которые могут быть исключены из общей системы обязательного пенсионного страхования, имеет по крайней мере два положительных момента: 1) обращает особое внимание на трудящихся, организация обязательного пенсионного страхования которых вызывает наибольшие сложности; 2) распределяет их на более или менее однородные группы, что должно облегчить поиск путей для вовлечения их в систему обязательного пенсионного страхования.
Рассмотрим основные условия пенсионного страхования, при которых застрахованным предоставляется пенсионное обеспечение в случае наступления различных пенсионных рисков.
Право застрахованного лица на получение пенсии по старости79 обусловливается: 1) достижением пенсионного возраста, который при страховании работающих по найму не может превышать 65 лет; 2) наличием определенного стажа80, который может включать уплату минимального числа взносов с момента страхования, а также в течение установленного периода, непосредственно предшествующего наступлению страхового случая.81
Таким образом, установлен предельный пенсионный возраст как определенная социальная гарантия и предусмотрена необходимость соблюдения обязательного условия - наличия стажа определенной продолжительности. Однако сразу следует отметить, что обязательность установленного условия компенсируется весьма широким значением самого термина "стаж".
Право застрахованного лица на получение пенсии по инвалидности82 обусловливается: 1) потерей общей трудоспособности, что лишает возможности получать достаточное вознаграждение; 2) наличием определенного стажа, который, как и в случае пенсии по старости, может включать уплату минимального числа взносов с момента страхования, а также в течение установленного периода, непосредственно предшествующего наступлению страхового случая. Однако в отличие от пенсии по старости для пенсии по инвалидности установлено ограничение необходимой продолжительности уплаты взносов: продолжительность стажа не может превышать 60 месяцев, 250 недель или 1500 дней, в течение которых уплачены взносы. Здесь же важно обратить внимание еще на одно положение, которое определяет, что периоды, в течение которых выплачивается пособие в связи с временной нетрудоспособностью или безработицей, принимаются в расчет как периоды уплаты взносов.83
Общее состояние действующего российского пенсионного законодательства
Будущее российского пенсионного страхования, несомненно, базируется во многом на его прошлом - достижениях, традициях, - и предопределяется его настоящим - степенью адекватности современным требованиям и способностью адаптироваться к новым условиям. Выявление указанных тенденций является целью предлагаемого анализа отечественного пенсионного законодательства за период с 1990 года по 1996 год.
Значительной вехой в развитии российского пенсионного законодательства, положившей начало сложному его периоду - переходному - и повлекшей изменение сущностного понимания отечественного пенсионного обеспечения в политическом, экономическом, социальном и правовом аспектах, явилось принятие 20 ноября 1990 года Закона РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР".122 Ему предшествовало принятие 15 мая 1990 года Закона СССР "О пенсионном обеспечении граждан в СССР". Однако, необходимо сразу отметить, что российской закон содержал ряд принципиальных отличий от союзного закона. Кроме того, союзный закон не оказал какого-либо существенного влияния на пенсионную ситуацию в России вследствие кратковременности периода и ограниченности сферы его действия.123
Развитие пенсионного законодательства осуществлялось в форме принятия актов различной иерархии. Всего в период с 1990 г. по 1996 г. принято около 120 актов, содержащих нормы о пенсионном обеспечении.124 Более половины всего массива актов (около 70) составляют законодательные акты, а почти три четверти из них - законы. Половина всех законов принята в течение двух лет - в 1992 и 1995 годах. В остальные годы принималось по 4-6 законов, содержащих нормы пенсионного обеспечения. Столь большое число законов свидетельствует о чрезвычайной важности и серьезности правового регулирования данной сферы общественных отношений.125 Существовавшая ранее практика принятия постановлений о введении в действие законов приводила к тому, что законодателем одновременно принимались два законодательных акта - закон и постановление, - причем постановления порой решали вопросы не только правоприменительной практики, но и устанавливали нормы пенсионного обеспечения.
Достаточно веским в количественном отношении предстает блок подзаконных актов Президента и Правительства (около 50). На первоначальном этапе развития пенсионного законодательства это воспринималось не как соперничество с законодательными актами, а как полноценное развитие законодательства о пенсионном обеспечении. В девяти статьях Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" содержатся ссылки на подзаконные акты, в принятии которых определяющая роль отводится Правительству. Наивысший подъем нормотворческой деятельности Правительства в сфере пенсионного законодательства приходится на 1991-1992 годы. За эти два года нормативных правовых актов принято в два раза больше (около 20), чем за последующие четыре года. Объяснима и тенденция превалирования в 1993-1994 гг. актов Президента в области регулирования пенсионных отношений. Всего за шесть лет принято более 20 указов, из них за указанные два года - около полутора десятков.
Этот краткий анализ не дает представления о реальной ситуации, наблюдавшейся в пенсионном законодательстве за прошедшие шесть лет: о прогрессивных тенденциях и разумном консерватизме, о давлении реальных обстоятельств и вынужденных уступках этим обстоятельствам, о причинах и следствиях частых изменений и дополнений. Представляется необходимым проследить, какое отражение нашли указанные тенденции в конкретных актах пенсионного законодательства, а также как они повлияли на развитие рассматриваемой отрасли законодательства в целом.
Итак, начнем с законов. Развитие на этом уровне осуществлялось в нескольких направлениях: 1) принятие законов о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР";
2) принятие других законов, относящихся к сфере пенсионного законодательства и регулирующих отдельные вопросы пенсионного обеспечения.
3) включение в различные законы, не относящиеся к сфере пенсионного законодательства, норм, регулирующих отдельные вопросы пенсионного обеспечения.
Анализ государственной концепции реформирования системы пенсионного обеспечения
Необходимость изменения (реформирования) пенсионной системы признана официально, что нашло отражение в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. №790.
В обоснование Концепции дается анализ действующей системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации и формулируются причины, обусловливающие необходимость ее реформирования.1 При этом делается очень пессимистический вывод: "Из-за недостаточности средств, позволяющих повышать размеры пенсий без ущерба для отдельных категорий пенсионеров, стало практически невозможно проводить какую-либо социально приемлемую политику в области пенсионного обеспечения".2
В Концепции выделены общие тенденции, с учетом которых должна осуществляться пенсионная реформа, определены цели и принципы проведения реформы. С нашей точки зрения, цели очень неопределенны и для реализации права человека на пенсионное обеспечение не дают ничего нового, так как к пенсионному обеспечению конкретного пенсионера прямого отношения не имеют.3 Достижение поставленных целей предполагается осуществлять на основе пяти принципов.4 Рассмотрим каждый из этих принципов.
Первый принцип поглощается уже известным принципом "всеобщности".5 В изложенной редакции он имеет некоторые особенности. В частности, следует обратить внимание на то, что в соответствии с указанным принципом каждому предоставляется право на пенсию не в связи с наступлением старости, инвалидности или потерей кормильца, а "в случае утраты трудоспособности" вследствие указанных причин. То есть можно предположить, что для получения пенсии необходимо соблюдение двух условий: а) установление факта наступления нетрудоспособности; б) связь нетрудоспособности с одной из трех названных причин. Данное положение является более жестким по сравнению с ныне действующими нормами. Более того, в указанной редакции этот принцип может рассматриваться как возвращение к истокам пенсионного обеспечения, когда при отсутствии пенсии по старости как самостоятельного вида пенсии "одряхлевшим и ослабленным старикам" назначалась пенсия по инвалидности.
Такой подход категорически недопустим в условиях обязательного пенсионного страхования, когда трудящийся зарабатывает не право на пенсию вообще, а право на пенсию в определенном размере. Размер этой пенсии обеспечивается соблюдением определенного соотношения степени участия застрахованного в формировании пенсионного страхового фонда в период своей трудовой деятельности. Степень участия, в свою очередь, определяется тарифом страховых взносов, продолжительностью уплаты страховых взносов, общей суммой выплаченных страховых взносов и т.п.
Таким образом, предоставление пенсионного обеспечения "в случае утраты трудоспособности" может явиться серьезным ограничением права на страховую пенсию, так как устанавливает дополнительное условие, определяющее это право. С другой стороны, не может быть оправдано расширение сферы государственного пенсионного обеспечения с целью назначения пенсий "в иных случаях, установленных законом". Полагаем, что любые "иные случаи" должны рассматриваться в рамках трех пенсионных рисков - старости, инвалидности, потери кормильца.
Второй принцип можно определить как принцип "обязательности".6 Сфера его применения - государственное пенсионное страхование, но с ограниченным кругом лиц - только "работающие по найму". Полагаем, что обязательное государственное пенсионное страхование должно охватывать всех работающих, а не только лиц, работающих по найму.
Третий принцип - очень важный, даже определяющий, применительно к обязательному пенсионному страхованию. Он устанавливает соизмеримость размера пенсии с продолжительностью страхования и размером застрахованного заработка. Однако, в рассматриваемой Концепции он не включает положения об обязательном участии застрахованных в уплате страховых взносов. С нашей точки зрения, возведение в принцип обязанности работников наемного труда уплачивать страховые взносы в пенсионный фонд будет стимулировать в будущем пенсионере заботу о своем материальном благополучии в пенсионный период; а введение минимальных и максимальных ограничений на заработную плату, с которой уплачиваются взносы, будет создавать заинтересованность работника к повышению своих реальных доходов, что позволит ему участвовать в различных видах обязательного и добровольного пенсионного страхования.
Четвертый и пятый принципы определяют основы финансирования пенсионного обеспечения как застрахованных, так и незастрахованных граждан.
Особенностью четвертого принципа - принципа "солидарности"7 -является то, что в нем говорится о финансировании государственного пенсионного обеспечения. В этом плане он созвучен первому принципу -"всеобщности". Это может означать, что и нестраховые пенсии должны будут выплачиваться на основе принципа "солидарности". Отсутствие страховых признаков в четвертом принципе вызывает дополнительные вопросы и некоторую настороженность. Трудно сказать, означает ли это, что контингент лиц, обеспечение которых должно осуществляться на нестраховой основе, будет достаточно большим по численности, в связи с чем задействуется принцип "солидарности". На наш взгляд, пенсионное обеспечение на нестраховой основе ("социальные", "народные" пенсии) должно осуществляться за счет средств государственного бюджета. Размеры этих пенсий должны определяться исходя из экономических возможностей государства.
