Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальное страхование как основная форма защиты от социальных рисков 13
1. Социальный риск: понятие, виды, способы компенсации 13
2. Понятие и принципы социального страхования 32
3. Развитие дополнительного социального страхования как условие наиболее полной компенсации социальных страховых рисков 62
Глава 2. Многоуровневость правового регулирования социального страхования 74
1. Понятие многоуровневости правового регулирования социального страхования: постановка проблемы 74
2. Соотношение международно-правового и внутригосударственного регулирования социального страхования 88
3. Децентрализация как способ обеспечения многоуровневости правового регулирования социального страхования 106
Глава 3. Правоотношения по социальному страхованию 144
1. Понятие и виды правоотношений по социальному страхованию ... 144
2. Субъекты и содержание правоотношений по социальному страхованию 155
3. Объекты социально-страховых правоотношений и основания их возникновения, изменения, прекращения 187
Глава 4. Финансовые источники финансового страхования 207
1. Страховые взносы как основной финансовый источник социального страхования 207
2. Реформирование финансовых источников социального страхования в связи с введением единого социального налога 242
Глава 5. Обеспечение по социальному страхованию 256
1. Понятие, виды и условия обеспечения по социальному страхованию 256
2. Уровень (объем) социально-страхового обеспечения 275
3. Зашита права застрахованных на обеспечение по социальному страхованию 304
Заключение 330
Список литературы 340
Нормативные акты. Постановления высших судебных органов 354
- Социальный риск: понятие, виды, способы компенсации
- Понятие многоуровневости правового регулирования социального страхования: постановка проблемы
- Понятие и виды правоотношений по социальному страхованию
- Страховые взносы как основной финансовый источник социального страхования
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена следующими обстоятельствами.
Социальное страхование не было предметом монографических научных ис
следований с 1975 г., когда была защищена докторская диссертация К.С. Баты-
гина. Становление рыночной экономики, которой присущ рисковый характер,
Щ вызывает необходимость адаптации сложившейся ранее системы социального
страхования к изменившимся социально-экономическим условиям. В отличие
от дореформенного (до начала 1990-х годов) периода отечественной истории,
когда господствовала государственная форма собственности, сегодня требуется
» социально-экономическое обоснование отчуждения денежных средств страхо-
вателей для формирования страхового фонда, т. е. уплаты страховых взносов на
обязательное социальное страхование. Следует учитывать, что формы реализа
ции права на труд стали более разнообразными, поэтому система социального
страхования должна обеспечить защиту от социальных рисков не только наем-
^ ных работников, но и самозанятых лиц. В Российской Федерации введены но-
вые для отечественной системы социального обеспечения виды страхования -обязательное медицинское страхование и страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Они требуют исследования с точки зрения реализации общих принципов социального страхования.
Социальное страхование является для большинства российских граждан
формой реализации важнейших конституционных прав - права на социальное
обеспечение (ст. 39) и на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Га-
рантированность этих прав непосредственно обусловлена эффективностью сис
темы социального страхования, которая, в свою очередь, напрямую зависит от
^ правильного выбора средств и способов правового регулирования.
Цели и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы теоретически обосновать основные направления совершенствования правового регулирования социального страхования с учетом необходимости его адаптации к защите граждан от социальных рисков в условиях рыночной экономики.
Достижению обозначенной цели способствовало разрешение следующих задач:
1. Определить сферу действия социального страхования и его соотношение с другими формами защиты от социальных рисков; раскрыть принципы со-
»
циального страхования и обосновать необходимость развития дополнительного социального страхования.
Проанализировать структуру системы социального страхования посредством исследования правоотношений, опосредующих его осуществление (их видов, субъектного состава, содержания, объектов и оснований возникновения, изменения и прекращения).
Обосновать необходимость развития многоуровневости правового регулирования социального страхования (обеспечения оптимального соотношения международно-правового и внутригосударственного регулирования, а также децентрализации последнего) в целях наиболее полной реализации прав и интересов всех его субъектов, в том числе - посредством координации обязательного и добровольного социального страхования.
Дать характеристику страховых взносов как основных финансовых источников социального страхования; проанализировать изменения правового режима финансовых источников социального страхования, связанные с введением единого социального налога.
Сформулировать определение и общие принципы обеспечения по социальному страхованию, определить его виды, проанализировать основания и условия его предоставления, а также оценить его уровень (объем) с точки зрения компенсации социального риска с применением экономически обоснованных социальных нормативов.
Определить эффективность применяемых сегодня форм защиты права застрахованных граждан на обеспечение по социальному страхованию и сформулировать предложения по ее повышению, в том числе за счет использования новых форм.
Методологическая основа диссертационного исследования. При написании работы применялись как общенаучные методы (системный анализ, восхождение от абстрактного к конкретному и др.), так и специальные юридические (сравнительный, моделирования, структурно-функциональный и т. д.).
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, конвенции и рекомендации Международной организации труда в области социального страхования, федеральное законодательство и нормативные акты субъектов Федерации. Использовалась правоприменительная практика судов, внебюджетных социальных фондов и органов социальной защиты населения, статистические данные. Анализировались отраслевые тарифные, региональные, профессиональные соглашения, а также коллективные договоры предприятий и организаций г. Омска и Омской области.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных специалистов в области философии, права, экономики, социологии, политологии.
В диссертации использованы труды таких представителей общей теории
права и государства, как С.С. Алексеев, С.Н. Бабурин, Н.А. Власенко, Ю.И.
Гревцов, Л.Н. Завадская, В.Б. Исаков, В.А. Карташкин, Т.В. Кашанина, Е.А. Лу-
кашева, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, А.В. Мицкевич, B.C. Нерсесянц, СВ. Поле-
ф нина, В.Н. Протасов, Л.Б. Тиунова, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина, Л.С. Явич и
др.
В основу выводов автора положены труды представителей науки трудового
права и права социального обеспечения - Е.Г. Азаровой, Н.Г. Александрова,
ф B.C. Андреева, Е.И. Астрахана, В.А. Ачаркана, К.С. Батыгина, А.К. Безиной,
Л.Ю. Бугрова, Л.Я. Гинцбурга, СЮ. Головиной, К.Н. Гусова, И.В. Гущина, А.Д.
Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, СА. Иванова, Р.И. Ивановой, И.Я. Ки
селева, А.Е. Козлова, Р.З. Лившица, М.В. Лушниковой, СП. Маврина, Е.Е. Ма-
чульской, М.В. Молодцова, А.С. Пашкова, В.Н. Скобелкина, В.А. Тарасовой,
^ В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Я.М. Фогеля, Е.Б. Хохлова, В.Ш. Шайхатди-
нова и др.
Автором были изучены доступные работы Н.А. Вигдорчика, И.С Войтин-ского, Д. Грудзинского, Б. Данского, В.М. Догадова, А. Кеппена, П.И. Новго-родцева, О. Сольской, З.Р. Теттенборн и других, изданные в конце XIX и в первой трети XX веков.
Важными источниками послужили для автора труды таких экономистов, как В.Н. Бобков, Н.А. Волгин, М.В. Грачев, С.Л. Ефимов, М.С Ланцев, А.А. Никифорова, В.Д. Роик, Л.С. Ржаницына, С.Н. Смирнов и др.
Использовались работы по конституционному праву (М.В. Баглая, Б.Н. То-
^ порнина, Б.С Крылова и др.), гражданскому праву (О.С. Иоффе, Н.С Малеина,
^ М.Н. Малеиной, В.К. Райхера, Ю.К. Толстого и др.), привлекалась литература
по философии, социологии, политологии, организации здравоохранения и социальной медицине.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое в современных условиях комплексное исследование теоретических проблем правового регулирования социального страхования.
В диссертации обосновываются и выносятся на защиту теоретические положения, направленные на решение с помощью правовых средств крупной социально-экономической проблемы, которая заключается в необходимости соз-
#
дания эффективной модели социального страхования, соответствующей условиям рыночной экономики.
К наиболее важным из названных теоретических положений относятся следующие:
Социальные риски в широком смысле представляют собой возможность социального неблагополучия и выступают основаниями для социальной защиты населения. Разновидностью социальных рисков являются социально-экономические, которые означают возможность утраты или уменьшения заработка или иного дохода от трудовой и приравненной к ней деятельности. Этим рискам подвержено экономически активное население. Их компенсация может осуществляться как в страховых, так и в нестраховых формах. Эти риски можно застраховать, потому что, во-первых, их можно просчитать, предвидеть, оценить; во-вторых, можно создать обособленный финансовый источник (страховой фонд) путем уплаты страховых взносов с заработка (дохода) застрахованных граждан; в-третьих, все застрахованные примерно в одинаковой степени подвержены таким рискам, поэтому в страховой системе проявляется их солидарность друг с другом. Для того, чтобы социально-экономический риск был признан страховым, необходимо специальное указание в законе или договоре. Таким образом, в диссертации впервые сформулировано определение социального страхового риска, который подлежит компенсации в системе социального страхования: это возможность утраты или уменьшения заработка или иного дохода застрахованного лица от трудовой и приравненной к ней деятельности в случаях, указанных в законе (обязательное социальное страхование) или в договоре (дополнительное социальное страхование), который предусматривает компенсацию данного риска за счет обособленного финансового источника (страхового фонда), создаваемого из страховых взносов, начисляемых на заработную плату или иной доход застрахованных лиц, примерно в одинаковой степени подверженных данному риску.
Предложенное доктринальное определение социального страхового риска позволило с новых позиций подойти к понятию социального страхования и сфере его действия. Поскольку социальный страховой риск означает возможность утраты или уменьшения заработка (иного аналогичного дохода) застрахованных лиц, социальное страхование не может быть всеобщим. Оно должно распространяться только на наемных работников и лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой (самозанятое население). Названные категории граждан, получая доход от трудовой и приравненной к ней дея-
тельности, участвуют в формировании страхового фонда, за счет которого осуществляется социально-страховое обеспечение. Система социального страхования в идеале должна быть автономной и самоуправляемой. Это означает, что социальное страхование выступает как форма самообеспечения экономически активного населения при наступлении страховых случаев, что в полной мере соответствует условиям рыночной экономики, а также способствует формированию гражданского общества как социальной основы правового государства. В системе социального страхования осуществляется не только компенсация социального страхового риска, но и его предварительное выявление, учет, оценка, а также предупреждение (например, санаторно-курортное лечение; предоставление профилактической медицинской помощи и т. д.). В связи с изложенным, социальное страхование должно рассматриваться как основная форма защиты от социальных страховых рисков. Впервые в науке права социального обеспечения обосновывается, что социальное страхование как механизм защиты легальных доходов от трудовой и приравненной к ней деятельности является элементом стимулирования трудовой и предпринимательской активности граждан, уплаты налогов и страховых взносов, и в конечном счете способствуют легализации и повышению доходов названных категорий населения.
В отличие от предпринятых ранее исследований, в диссертации рассматриваются все существующие на сегодняшний день виды социального страхования (обязательное пенсионное, обязательное медицинское, обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и страхование на случай временной нетрудоспособности) с точки зрения реализации целей, задач и основных принципов, характерных для всей системы социального страхования. Это дает возможность сформулировать и обосновать ряд предложений по совершенствованию правового регулирования названных видов социального страхования. Так, обязательное медицинское страхование работающих граждан необходимо объединить с обязательным социальным страхованием на случай временной нетрудоспособности, создав систему медико-социального страхования, в то время как обязательное медицинское страхование неработающего населения должно быть заменено соответствующими гарантиями по обеспечению бесплатной медицинской помощи, финансируемой за счет средств бюджетов различных уровней. Дана оценка отмены страхования от безработицы. Поскольку защита от безработицы должна предоставляться не только гражданам, подверженным социальному страховому риску (работающим или само-
занятым), но и другим категориям лиц, отмена названного страхования не вызывает принципиальных возражений. На сегодняшний день защита от безработицы осуществляется в системе государственного социального обеспечения и финансируется за счет средств бюджетов различных уровней. Компенсация утраченного в связи с безработицей заработка или иного дохода работающих и самозанятых граждан может быть обеспечена в системе дополнительного социального страхования, как это предусмотрено Законом РФ «О занятости населения в РФ».
В отличие от традиционного подхода, правоотношения по социальному страхованию рассматриваются как разноотраслевые правовые связи, которые в результате функционального взаимодействия обеспечивают комплексное правовое регулирование социального страхования. Структура этих правовых связей анализируется с учетом последних изменений в социально-страховом законодательстве, на основе чего делаются теоретические выводы об их субъектном составе, объектах и основаниях возникновения, изменения и прекращения.
С учетом современных тенденций перераспределения ответственности за социально-экономическое благополучие личности между государством, работодателем и самим гражданином впервые в научный оборот права социального обеспечения введена категория «многоуровневость правового регулирования» применительно к социальному страхованию. Обосновывается необходимость формирования многоуровневой системы социального страхования. Она включает в себя обязательное социальное страхование, имеющее федеральный характер, и дополнительное, которое может быть организовано на уровне субъектов Федерации, отраслей экономики и отдельных организаций. Обязательное и дополнительное социальное страхование должны координироваться друг с другом с точки зрения страховых случаев, условий обеспечения застрахованных и т. д. Формирование и функционирование такой системы социального страхования требует, соответственно, и многоуровневого правового регулирования, понятие которого представлено в двух аспектах: как соотношение международно-правового и внутригосударственного регулирования социального страхования, с одной стороны, и как необходимость разумной децентрализации правового регулирования, с другой. На основе изучения актов международного права и новейшего российского законодательства обосновывается необходимость ратификации основных международно-правовых документов в области социального страхования (Конвенций МОТ № 102; 128 и 157; Европейского кодекса социального
обеспечения) в целях сохранения в процессе реформирования социального страхования достигнутого уровня социальных гарантий для граждан. Анализируется потребность в регулировании отношений по сохранению приобретенных социально-страховых прав трудящихся-мигрантов и переселенцев посредством заключения международных договоров (преимущественно двухсторонних). Децентрализация как способ обеспечения многоуровнево-сти правового регулирования социального страхования означает распределение нормотворческих полномочий между различными субъектами социального страхования, которое обеспечивает согласованность и реализацию их интересов и позволяет развивать диспозитивное регулирование. Перспективы децентрализации правового регулирования прежде всего связаны с развитием дополнительных видов социального страхования в субъектах РФ, в отраслях экономики и отдельных организациях с тем, чтобы на каждом из названных уровней осуществлялась дополнительная защита от социального страхового риска.
Комплексный подход к проблеме правового регулирования социального страхования позволил провести анализ страховых взносов как финансовых источников социального страхования, в том числе с точки зрения их значения при предоставлении обеспечения по страхованию. Обосновывается вывод о том, что реализация права застрахованных на обеспечение по социальному страхованию возможна только в том случае, если финансовая система социального страхования будет автономной. Использование средств социально-страховых бюджетов на финансирование нестраховых расходов по социальному обеспечению и на другие цели недопустимо. Напротив, государство должно обеспечивать устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования путем предоставления дотаций в случае недостаточности средств для выполнения обязательств перед застрахованными лицами. Управление средствами социального страхования должно осуществляться при обязательном участии представителей застрахованных и страхователей. В диссертации с учетом последних изменений в социально-страховом и налоговом законодательстве дается оценка единого социального налога. Перечисление части единого социального налога в федеральный бюджет на финансирование базовой части трудовых пенсий означает начало его постепенной трансформации из формы сбора страховых взносов в целевой налог, за счет которого финансируются не только страховые выплаты, но и выплаты по государственному социальному обеспечению, производимые лицам, не подлежащим социальному страхованию, в то время как объектом
налогообложения являются доходы застрахованных граждан. В отличие от высказанных в литературе предложений об отмене единого социального налога, в диссертации обосновывается, что эта мера может повлечь за собой очередное реформирование организационных основ системы социального страхования. Поэтому предлагается сохранить единый социальный налог как форму сбора страховых взносов, преобразовав его часть, которая сегодня зачисляется в федеральный бюджет для финансирования базовой части трудовых пенсий, в страховые взносы, уплачиваемые по существующему тарифу и зачисляемые непосредственно в Пенсионный фонд РФ.
Впервые в теории права социального обеспечения пенсии, пособия и услуги рассматриваются как виды обеспечения по социальному страхованию. Сформулировано определение обеспечения по социальному страхованию как предоставляемых при наступлении страхового случая застрахованным лицам и (или) членам их семей на основании закона или договора (соответственно -в обязательном и дополнительном социальном страховании) денежных выплат (пенсии, страховые выплаты, пособия, компенсации) или натуральных услуг (медицинские; по санаторно-курортному лечению), направленных на полное или частичное возмещение утраченного дохода либо его защиту при необходимости несения повышенных социально значимых расходов. На основе анализа действующего социально-страхового законодательства и обоснованных самостоятельно теоретических положений выведены принципы обеспечения по социальному страхованию, к числу которых отнесены следующие: обоснованность обеспечения по социальному страхованию; определенность условий социально-страхового обеспечения; своевременность обеспечения; исчисление страховых выплат из среднего заработка или иного трудового дохода застрахованного лица и соотносимость социально-страхового обеспечения с уплаченными страховыми взносами; обязательный учет страхового стажа. Обосновано, что условия предоставления обеспечения по обязательному и дополнительному социальному страхованию являются аналогичными. Это позволяет сделать вывод о том, что в многоуровневой системе социального страхования достигается наиболее полная компенсация социального страхового риска.
Эффективность системы социального страхования рассматривается с точки зрения компенсации социально-страхового риска. Предлагается оценивать степень компенсации риска через такие показатели, как уровень и объем социально-страхового обеспечения. Уровень обеспечения по социальному страхования оценивается в том случае, когда оно предоставляется в денеж-
ной форме. Услуги в системе социального страхования с позиций компенсации социально-страхового риска должны характеризоваться такими показателями, как объем и качество. В отличие от высказанных в литературе предложений о необходимости установления размеров выплат по социальному страхованию не ниже прожиточного минимума, в диссертации с теоретических позиций обосновывается непригодность названного социального норматива для применения в системе социального страхования, которая основана на личном участии гражданина в формировании финансовых ресурсов системы и направлена на то, чтобы не допустить снижения жизненного уровня застрахованных граждан при наступлении страхового случая. Максимальные размеры выплат по социальному страхованию должны быть экономически обоснованы, для чего в первую очередь необходимо установить предельную величину дохода, который облагается страховыми взносами и, соответственно, может быть компенсирован в системе социального страхования. Во-вторых, они должны обеспечивать достойный уровень индивидуального потребления, который соответствует рациональному потребительскому бюджету. Разработка минимального и рационального потребительских бюджетов, а также предоставление соответствующей информации о них социальным партнерам должны осуществляться уже сейчас в связи с тем, что они могут применяться в системе дополнительного социального страхования. 9. Впервые в науке права социального обеспечения поставлена проблема защиты права застрахованных граждан на обеспечение по социальному страхованию. С учетом того, что система социального страхования является относительно самоуправляющейся, признается возможным применение специальных механизмов защиты прав застрахованных (комиссии или уполномоченные по социальному страхованию; страховые медицинские организации и др.). Дана оценка судебной формы защиты права застрахованных на обеспечение по социальному страхованию. На основе анализа судебной практики поддерживаются предложения о создании специализированных социальных судов и о специализации судей общей юрисдикции. Общие формы защиты прав граждан должны применяться в системе социального страхования с учетом его особенностей по сравнению с государственным социальным обеспечением. Практическая значимость результатов исследования. В диссертации сформулированы определения социального страхового риска, социального страхования, предложены принципы системы социального
страхования, выработаны конкретные предложения, которые могут быть использованы в процессе совершенствования социально-страхового законодательства, а также при разработке актов социального партнерства на различных уровнях.
Результаты исследования могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности, научных исследованиях по праву социального обеспечения, в учебном процессе на юридических, экономических факультетах и отделениях социальной работы. Они могут быть положены в основу при разработке методического обеспечения деятельности страховщиков и страхователей в системе обязательного и добровольного социального страхования.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и охраны труда юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.
Результаты исследования были использованы автором при разработке проекта Закона Омской области «О стабилизации основных демографических процессов в Омской области», при подготовке экспертных заключений на проекты Федеральных законов «О здравоохранении» и «Об основах пенсионной системы в РФ».
Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором работах, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях, проводившихся в период 1993-2002 г.г. в Санкт-Петербургском государственном университете, Московской государственной юридической академии (при содействии Московского бюро МОТ), Омском государственном университете, Сибирской академии государственной службы, Институте философии и права Сибирского отделения РАН, Алтайском государственном университете, Юридическом институте Томского государственного университета, Уральской государственной юридической академии, Тюменском государственном университете, Нижегородском юридическом институте МВД РФ, Пермском государственном университете, Российском государственном университете - Высшей школе экономики (г. Москва), Кисловодском институте экономики и права.
Результаты исследования отражены в разработанных автором курсе «Социальная защита населения в РФ» и специальном курсе «Медицинское право», которые преподаются на юридическом факультете Омского государственного университета начиная с 1996 г.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения, списка литературы и нормативных актов.
Социальный риск: понятие, виды, способы компенсации
Последнее десятилетие XX века стало для России периодом перехода к рыночной экономике, смены ориентиров политического и социально-экономического развития. Рынок представляет собой рисковую среду. Наличие в современном обществе разных рисков требует создания системы защиты от них и, следовательно, их глубокого и всестороннего изучения. Риски являются предметом исследования новой междисциплинарной науки, получившей название рискологии.
Приоритетным направлением исследований в ней признаются социальные риски, связанные с изменением положения личности в обществе1. Оно обусловлено в том числе переходом от социо- к персоноцентризму, который означает не только приоритет общечеловеческих ценностей, прав и свобод человека, но и усиление индивидуальной ответственности личности за свое жизнеобеспечение. При этом человек подвергается влиянию социальных рисков, имманентно присущих рыночной среде. Так, формирование рынка труда увеличивает риск потери заработка вследствие безработицы или утраты трудоспособности. Рынок капитала характеризуется риском потери сбережений, предпринимательским риском и др. Вследствие неудачных операций на рынке жилья человек может утратить право на жилую площадь и оказаться на улице. Влияние рыночных тенденций испытывают такие сферы, как образование, здравоохранение, культура. Соответствующие услуги становятся в значительной части платными, поэтому человек может столкнуться с проблемой невозможности получения тех или иных видов медицинской помощи, повышения образовательного уровня и квалификации, доступа к достижениям культуры.
В условиях становления рыночной экономики центром системы становятся личные доходы экономических агентов общественного производства во всем их многообразии: заработная плата, предпринимательская прибыль, дивиденды, процент, рента, т. е. функциональные, или факторные доходы. «Сфера первичного распределения при этом расширяется, вторичного, когда масса доходов, полученных от хозяйствующих субъектов, централизованно изымалась для того, чтобы поступить им же в виде конечного потребления и накопления, - резко сужается. Личность сама берет на себя те функции по движению доходов, которые прежде были у общества в лице централизованного государства. В результате ныне благо может поступить потребителю только путем купли-продажи, Ц{ сфера безвозмездного, неэквивалентного конкретному экономическому вкладу распределения сужается. На практике это означает гигантское повышение сти мулирующей роли принципа зарабатываемое (пользуясь старым термином) дохода»1. Стремление человека больше заработать, чтобы обеспечить семью, » приводит к резкому увеличению нагрузок, отсутствию свободного времени и, как следствие - ослаблению или разрыву социальных связей (внутрисемейных, коллективных и др.), что в свою очередь провоцирует социальное сиротство и безнадзорность детей, одиночество оказавшихся в беспомощном состоянии стариков. Усиление межэтнических и межконфессиональных противоречий приво М дит к возникновению локальных конфликтов. Реальностью сегодняшнего дня стали террористические акты, жертвы которых нуждаются не только в материальной компенсации причиненного вреда, но и в социально-психологической реабилитации. Специальные меры социальной защиты предусмотрены в отношении лиц, пострадавших вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Во всех перечисленных случаях положение человека в обществе изменяется, в связи с чем он нуждается в соответствующей поддержке, которая предоставляется ему в системе социального обеспечения и социальной защиты населения.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что социальные риски в гииро ком смысле слова представляют собой возможность возникновения социально неблагоприятных ситуаций, связанных с необходимостью поддержки гражданина со стороны государства и общества. Это основания для социальной защиты и социального обеспечения. Не обязательно это будут случаи материальной необеспеченности (хотя это наиболее распространенные социальные риски), например, отсутствие средств к существованию, жилья, предметов быта, одежды и т. д. Основанием для социального обслуживания, к примеру, является трудная жизненная ситуация, разновидностью которой выступают одиночество, сиротство, безнадзорность, конфликты или жестокое обращение в семье и т. п. (ст. Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в РФ»),
Разнородный характер социальных рисков обусловливает наличие в системе социального обеспечения и социальной защиты населения различных способов их компенсации, к основным из которых можно отнести, в частности:
1) материальные предоставления в денежной форме (выплата пенсий, пособий, компенсаций, субсидий и т. д.);
2) оказание услуг социального характера. Например, предоставлением социальных услуг (социально-психологической помощи, временного приюта и т. д.) компенсируются риски, которые являются основаниями социального обслуживания;
3) предоставление льгот по оплате тех или иных услуг (допустим, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг ветеранам труда);
4) организационную деятельность соответствующих государственных или негосударственных структур по преодолению той или иной неблагоприятной ситуации (например, организация общественных работ; квотирование рабочих мест для инвалидов; ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и т. п.).
Итак, социальные риски могут быть связаны с самыми разными обстоятельствами в жизни людей, поэтому возникает необходимость дифференцированного подхода к способам их компенсации. Для того, чтобы правильно определить возможные способы компенсации того или иного социального риска, необходимо учитывать его специфику.
Изучение научной литературы по данному вопросу свидетельствует о том, что не все авторы следуют подобному подходу. В частности, в многочисленных экономических исследованиях социальный риск трактуется как вероятность ухудшения материального положения в связи с утратой заработка или иного трудового дохода. Так, В.Д. Роик понимает под социальным риском «вероятность наступления материальной необеспеченности работников вследствие утраты заработка из-за потери трудоспособности (профессиональные и общие заболевания, несчастные случаи, в том числе на производстве) или отсутствия спроса на труд (безработица)»
Понятие многоуровневости правового регулирования социального страхования: постановка проблемы
В качестве научной категории, способной отразить ценность права как социального явления и как регулятора общественных отношений, С.С. Алексеев предложил использовать категорию правового регулирования. Правовое регулирование он определяет как осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями1. Взятая в единстве система правовых средств, обеспечивающая результативное воздействие на общественные отношения, именуется механизмом правового регулирования. Основными его стадиями принято считать издание юридических норм, возникновение субъективных прав и обязанностей, их реализация. Возможна также четвертая стадия механизма - применение права, тогда в качестве правового средства выступают индивидуальные предписания (акты применения права) .
Как верно отмечает Л.Н. Завадская, «концепция механизма правового регулирования адекватно отразила и сегодня еще отражает устройство, механизм формального права, с позиций которого право является преимущественно инструментом регулирования общественных отношений, а не их охраны»1. Не случайно на первое место среди правовых средств поставлены нормы, в которых закрепляются права и обязанности субъектов, формулируется правило поведения. От того, насколько четко оно будет сформулировано, а в большей степени, насколько полно учтены были интересы субъектов в предлагаемой модели поведения, будет зависеть в конечном итоге эффективность механизма в целом. Отсюда ясно, что категория правового регулирования нуждается в некотором переосмыслении, обогащении новыми гранями познания сущности права. Причем сущности и ценности не «инструментальной», как называет ее С.С. Алексеев, имея в виду право как регулятор общественных отношений, а собственной, которую он видит как «выражение и олицетворение свободы и активности людей на основе упорядоченных отношений и в соответствии со справедливостью, необходимостью согласования воли и интересов различных слоев населения, социальных групп, отдельных индивидов»2.
Может ли концепция формального права и сформированный ею юридический инструментарий адекватно реализовать собственную, истинную ценность права? Каким образом необходимо объединить весь положительный потенциал различных типов правопонимания, чтобы повысить эффективность воздействия права на общественные отношения? Чтобы ответить на эти вопросы, предпримем попытку поиска такой модели правопонимания применительно к социальному страхованию.
Главный недостаток концепции формального права заключается в непризнании способности общества к саморегуляции. Поэтому для регулирования тех или иных сфер считают необходимым принятие нового закона, создание механизма его реализации и т. п.
Неоправданная вера во всемогущество законодателя, который, по выражению Л.Н. Завадской, «открывает истинные, объективно существующие нормы, закономерности развития и на этом открытии строит норму закона» и правовой нигилизм как реакция на бездействие этого закона - вот основные противоречивые, но так долго уживающиеся вместе черты массового правосознания.
«Между тем право как мера свободы очень чувствительно к вторжению любых формальных нормативных регуляторов, которые способны нарушить равновесие в системе социальных отношений. Жесткий механизм правового регулирования, вторгаясь в социальные отношения, может также сместить, поломать равновесие различных социальных процессов, регуляторов оптимальности. Любая сложная социальная система, возможно, и существует потому, что в течение длительного периода эволюция нашла в ней оптимум, который может быть раскрыт через бесконечное многообразие взаимодополняющих друг друга составляющих, процессов, связей», - отмечает Л.Н. Завадская и делает вывод, что неэффективность механизма правового регулирования «проистекает в значительной части из нарушения процессов саморегулирования и самоорганизации в социальной системе, ломки связей между различными нормативными регуляторами, процессами, которые самостоятельно проистекают в гражданском обществе»1. С ней солидарен А.В. Малько, по мнению которого «становится все более очевидным, что сложноорганизованным системам нельзя навязывать пути их развития. Скорее необходимо понять, как способствовать их собственным тенденциям, как стимулировать их самоорганизацию»2.
Вторичность права, его производный от государства характер не согласуется с концепцией правового государства и приобретает характер «этатического позитивизма», логическим завершением которого является культ государства, когда право становится, по образному выражению Г.В. Мальцева, своего рода «евангелием от государства» . Этатический позитивизм развивается в двух направлениях: «юриспруденции понятий» и «юриспруденции интересов». Если первое основано на изучении содержащихся в законе понятий и конструкций в целях достижения их непротиворечивости и внутренней согласованности, то второе заключается в социологическом анализе целей, потребностей и задач законодательной деятельности, динамики интересов, обусловивших принятие того или иного закона.
В юриспруденции понятий позитивизм «достигает своего апогея», в то время как юриспруденция интересов привносит в правопонимание некоторую динамику, пытается обеспечить справедливость во взаимоотношениях субъектов права путем взаимного примирения их интересов. Поэтому в праве доминируют интересы господствующей социальной силы
Понятие и виды правоотношений по социальному страхованию
Правоотношения по социальному страхованию традиционно рассматриваются как вид социально-обеспечительных правоотношений, потому что, согласно общепринятой точке зрения, отвечают общим признакам последних: имеют социально-алиментарный характер, складываются между гражданами и органами социального обеспечения, возникают на основе сложного юридического состава и т. д. Так, К.С. Батыгин называет их «правоотношениями по материальному обеспечению трудящихся за счет средств социального страхования» и подчеркивает, что они характеризуются «индивидуально-определенной связью управомоченного лица с обязанным лицом (или лицами), выражающейся в конкретных, корреспондирующих друг другу правах и обязанностях»1.
Такое определение, на наш взгляд, не позволяет охватить во всем их многообразии правовые связи, опосредующие осуществление социального страхования.
М.В. Лушникова, отмечая, что в теории советского права социального обеспечения рассматривался только один вид социально-страховых правоотношений (по обеспечению пособиями по временной нетрудоспособности и по беременности и родам), которые опосредовали единственный существовавший тогда вид социального страхования, тем не менее относит правовые связи по социальному страхованию к социально-обеспечительным, при этом выделяя их в специфическую группу. Социально-страховое правоотношение она определяет как «возникающее в целях страхования от социальных рисков утраты заработка или работы сложное трехстороннее отношение, включающее в себя два вида правовых связей: социально-алиментарные, участниками которых являются застрахованный работник и страховой фонд (организация), и социально-обязательственные -между страховыми фондами (организациями) и страхователями по поводу предоставления страховых выплат и услуг, а также осуществления страховых взносов на условиях, предусмотренных законом или договором».
Из предложенного определения видно, что к социально-страховым она относит не только правоотношения, возникающие между застрахованным и страховщиком (органом, предоставляющим обеспечение) по поводу назначения пенсий или пособий за счет средств социального страхования, но и правовые связи между страхователем и страховщиком, опосредующие уплату страховых взносов. Полагаем, что такой подход в целом верен, но нуждается в некоторых уточнениях. Во-первых, социально-страховые правоотношения в подобной трактовке имеют различную отраслевую принадлежность. Отношения между страхователем и страховщиком по поводу уплаты страховых взносов являются финансово-правовыми1, связи между страховщиком и застрахованным по поводу предоставления обеспечения по страхованию - социально-обеспечительными. В этой сфере складываются и функционируют также административные и трудовые правоотношения. Так, первые имеют место при осуществлении индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования, вторые - например, при предоставлении дополнительных социально-страховых выплат из корпоративных страховых фондов. На эту особенность правоотношений по социальному страхованию обратил внимание К.С. Батыгин, в связи с чем предложил рассматривать систему норм, регулирующих данные общественные отношения, как комплексную отрасль права - социально-страховое право
По нашему мнению, в предложенной системе правоотношений, которые можно рассматривать в качестве социально-страховых, отражается сложный характер межотраслевого функционального взаимодействия различных норм права, которое осуществляется в системе правового регулирования социального страхования. При этом само правоотношение не может носить комплексного характера. Если осуществляется регулирование той или иной группы общественных отношений нормами различных отраслей права, то возникающие при этом правоотношения будут взаимодействовать друг с другом, но сохранять свою отраслевую принадлежность.
В связи с этим правоотношения по социальному страхованию можно классифицировать по отраслевой принадлежности и выделить финансовые, административные, гражданские, трудовые и социально-обеспечительные. Причем отношения по предоставлению обеспечения по социальному страхованию, входящие в предмет права социального обеспечения, несомненно, составляют ядро всей системы рассматриваемых правовых связей, поскольку в них реализуется право застрахованного лица как центрального субъекта социального страхования на получение при наступлении страхового случая выплат и услуг за счет социально-страхового фонда. Все остальные правоотношения носят вспомогательный, обслуживающий характер, в них реализуются права и обязанности субъектов социального страхования в области уплаты страховых взносов, ведения персонифицированного учета, управления финансовой системой и т. д.
Во-вторых, М.В. Лушникова утверждает, что социально-страховое правоотношение является трехсторонним. Это согласуется с мнением К.С. Батыгина, полагающего, что правоотношение по социальному страхованию можно рассматривать как «трехстороннюю правовую связь между трудящимся, органом, осуществляющим социальное страхование и страхователем»
Страховые взносы как основной финансовый источник социального страхования
Одним из основных признаков, позволяющих выделять социальное страхование как особую организационно-правовую форму социального обеспечения, является специфика финансирования, которая связана со страховыми взносами, начисляемыми на заработную плату или иной трудовой доход застрахованных лиц. Поскольку отношения по уплате страховых взносов регулируются нормами финансового права, в большинстве случаев вопросы финансирования социального страхования рассматривались обособленно от проблем социально-страхового обеспечения. Это не позволяло исследовать проблемы социального страхования в комплексе, оценить взаимосвязь и взаимозависимость страховых взносов и предоставляемого при наступлении страхового случая социально-страхового обеспечения.
В ст. 17 Федерального закона от 16 июля 1999 г. на первом месте среди источников поступлений денежных средств в бюджеты социального страхования названы страховые взносы. Кроме них, к источникам финансирования социального страхования закон относит дотации и другие средства федерального бюджета; штрафные санкции и пеню; денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к лицам, ответственным за причинение вреда застрахованным, а также доходы от размещения временно свободных денежных средств социального страхования (доходы от капитализации или инвестиционные доходы).
Страховые взносы являются основными финансовыми источниками социального страхования не только потому, что по объему они не сопоставимы со средствами федерального бюджета, передаваемыми социальным фондам. Так, в доходах Пенсионного фонда (до 2002 г.) и Фонда социального страхования страховые взносы составляют сумму, более чем в 10 раз превышающую соответствующие средства федерального бюджета1. Соотношение довольно показательное, даже если абстрагироваться от того факта, что в действительности и эти средства из федерального бюджета в названные фонды не поступают. Главное в характеристике страховых взносов как основных финансовых источников соци ального страхования заключается в том, что они составляют основу для социально-страхового обеспечения. Поскольку цель социального страхования состоит в защите трудовых доходов застрахованных лиц, на которые начисляются страховые взносы, между последними и обеспечением по страхованию существует опосредованная связь. Она может быть сформулирована следующим образом: страховые выплаты исчисляются из среднего заработка (иного трудового дохода) застрахованного лица. В его состав включаются выплаты, на которые были начислены страховые взносы. Совпадение состава среднего заработка и выплат, на которые начислялись страховые взносы, означает, что уплаченные взносы учитываются при исчислении сумм социально-страхового обеспечения.
Уплата страховых взносов во внебюджетные социальные фонды осуществляется с начала 1990-х годов, и в течение этого периода законодательство, регулирующее соответствующие отношения, развивалось не вполне последовательно. На первом этапе (с начала 1990-х годов до принятия в 1998 г. Налогового кодекса РФ) страховые взносы относили к неналоговым платежам. Тарифы устанавливались ежегодно принимаемым специальным федеральным законом, сбор страховых взносов осуществляли внебюджетные социальные фонды. С принятием Бюджетного и Налогового кодексов (далее - БК РФ и НК РФ) страховые взносы были отнесены к федеральным налогам, но на практике сохранили свою специфику в том, что касается порядка установления тарифов, уплаты, расходования и т. п. С 1 января 2001 г. вступила в силу вторая часть НК РФ, предусматривающая уплату взносов на социальное страхование в составе единого социального налога (за исключением взносов на обязательное социальное страхование от профессиональных рисков и платежей на обязательное медицинское страхование неработающего населения). Правовая природа страховых взносов стала еще менее определенной: они сохранили свое наименование, но тарифы были установлены непосредственно в нормах главы 24 НК РФ, сбор взносов был передан налоговым органам. С 1 января 2002 г. в связи с вступлением в силу новых пенсионных законов можно говорить о начале очередного этапа в развитии страховых взносов как основного финансового источника обязательного социального страхования. Для него характерны наряду со сформировавшимися ранее некоторые новые черты, отражающие специфику страховых взносов на обязательное пенсионное страхование с учетом трехзвенной структуры трудовых пенсий, включающей накопительную составляющую, а также выделение в составе единого социального налога доли, направляемой в федеральный бюджет на финансирование выплаты базовой части трудовых пенсий. В связи с этим представляется необходимым проанализировать правовую при роду страховых взносов на обязательное социальное страхование и определить, в какой степени она учитывается в процессе обновления законодательства.
До принятия Налогового кодекса РФ попытка определить правовую природу страховых взносов и выделить их отличия от налогов дважды предпринималась Конституционным Судом РФ. В постановлении от 24 февраля 1998 г. Конституционный Суд сформулировал определение страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. Если распространить его на все виды социального страхования, оно может выглядеть следующим образом: «Страховые взносы представляют собой установленные законом особые обязательные платежи, являющиеся формой отчуждения денежных средств страхователей и застрахованных для обеспечения частных и публичных интересов по государственному социальному страхованию». Конституционный Суд указал, что определение страхового взноса в Пенсионный фонд, которое содержится в Федеральном законе от 1 апреля 1996г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», не позволяет раскрыть социально-правовую природу взносов. Признаки, указанные в этом определении (установление законом, обязательность и целевой характер), не позволяют, кроме того, отграничить страховые взносы от налогов. Аналогичной оценки заслуживает и определение страхового взноса по Федеральному закону от 16 июля 1999 г. При таком подходе представляется затруднительным и отграничение социального страхования от социального обеспечения, осуществляемого за счет средств бюджета. Поэтому Конституционный Суд выделил отличительные особенности страховых взносов, которые: 1) представляют собой обязательную составную часть расходов по найму рабочей силы; 2) являются материальной гарантией государственного обеспечения для граждан, которые при наступлении страховых случаев лишены возможности иметь заработок (доход); 3) обеспечивают не только частные интересы застрахованных, но и публичные интересы, связанные с реализацией принципа социальной солидарности поколений.
