Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление и развитие пенсионного обеспечения государственных служащих в России 14-76
1.1. Пенсионное обеспечение государственных служащих как элемент государственных гарантий 14-43
1.2. Юридическая регламентация отношений по обеспечению пенсиями государственных служащих до 1917года 43-58
1.3. Особенности пенсионного обеспечения государственных служащих в советский период 58-76
Глава II. Правовые проблемы регулирования пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих в Российской Федерации 77-130
2.1 Федеральный и региональный аспекты пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих 77-106
2.2. Основные предложения по совершенствованию правового регулирования пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих 106-130
Заключение 131-133
Список нормативных источников и литературы 134-153
Приложение 154-191
- Пенсионное обеспечение государственных служащих как элемент государственных гарантий
- Юридическая регламентация отношений по обеспечению пенсиями государственных служащих до 1917года
- Федеральный и региональный аспекты пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих
- Основные предложения по совершенствованию правового регулирования пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформа государственной службы в России проводится начиная с 2001 года. Важнейшей задачей реформы является формирование правовых основ государственной службы. К настоящему времени достигнуты определенные результаты. Впервые после 1917 года был принят основополагающий закон, закрепивший видовую классификацию государственной службы - Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1. В развитие его положений принят Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2. Тем самым в стране созданы не только правовые предпосылки для установления единообразия в подходах к регулированию прохождения государственной службы различных видов, но и проведено разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы. В рамках реформы государственной службы также предусматривается принятие федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» и дальнейшее совершенствование действующего законодательства о военной службе.
Несмотря на некоторые положительные результаты, достигнутые по вопросам реформы государственной службы, остается пока без должного внимания важнейшая проблема государственных социальных гарантий для государственных служащих, в том числе пенсионного обеспечения государственных служащих и их семей, решение которой в условиях оформившегося законодательно принципа единства системы государственной службы требуют переосмысления. Добиться этого невозможно без обстоятельного научного обоснования. Весомый вклад здесь может и должна внести как юридическая наука в целом, так и ее отраслевые науки, и прежде всего, учитывая характер данной государственной гарантии, наука трудового права и права социального обеспечения.
1 См,: Собрание законодательства РФ, - 2003, - № 22. - Ст. 2063. 2См.: Собрание законодательства РФ. -2004. - № 31. - Ст. 3215.
Вопросы, связанные с государственной службой, исследовалась отечественными учеными-юристами, в основном административистами3 и, правда в значительно меньшей степени, представителями науки трудового права и права социального обеспечения4. Анализ имеющейся научной литературы свидетельствует о том, что комплексное рассмотрение вопросов пенсионного обеспечения государственных служащих, включая историко-правовые и сравнительно-правовые аспекты, пока не проводилось. В отдельных публикациях (в виде статей, глав, параграфов или фрагментов в монографиях, диссертациях, учебниках или учебных пособиях)5 авторы обычно в сокращенном виде, воспроизводили положения действующего федерального и регионального законодательства. Но всесторонний системный анализ проблем пенсионного обеспечения государственных служащих, а также всех предусмотренных законом видов государственной службы отсутствует. Лишь в немногих работах, в частности А.А.Гришковца, дано обстоятельное изучение пенсионного обеспечения применительно к государственной гражданской службе6.
Законодательство РФ о пенсионном обеспечении государственных служащих неоднородно. Принятые федеральные законы, подзаконные
3 См.: например, Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.,
Юрнсть, 1997; ОвсянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации. M.f Юристь. 2005;
Старнлов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовое исследование.
Воронеж, Издательство Воронежского государственного университета. 1996.
4 См.: Гусев А,В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования.
Монография. Екатеринбург. Издательский дом УрПОА. 2005; Иванова С.А. Правовое регулирование
трудовых отношений государственных служащих. Екатеринбург. Учебное и научно-практическое пособие.
2002; Нестерова ТА Государственная служба в Российской Федерации и проблемы трудового права.
Учебное пособие по спецкурсу. Пермь. 2002; ЧикановаЛ.А. Применение трудового законодательства к
служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., Щит-М, 2005.
5 См.: например, ГафаровЗ.С, Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда н
социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. Учебное пособие.
Екатеринбург, 199S. С, 182-187; Новоселова H.B. Обязанности и права государственного служащего.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург. 2001. С 154-157;
Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. М., Статут.
С, 435-441; Правовое регулирование государственной гражданской службы (вопросы и ответы). Учебно-
методическое пособие / Под ред. СИЛетровой. М.. ИПК госслужбы. 2006. С 163-179; Огурцова Г. Пенсии
государственным служащим // Человек и закон. 1997. № 1. С. 17-19; Социально-трудовые отношения на
государственной службе. Учебно-методическое пособие. М., 1997. С. 78-87; Фарниева З.В., Базилевский И.А.
Пенсионное обеспечение государственного служащего // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 1998. № 5-6.
С. 85-90.
6 См.: ГришковецА.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской
Федерации. Учебный курс. - М.: Дело и сервис. - 2003. — С. 323-347.
4 нормативные правовые акты и акты субъектов Российской Федерации содержат различные решения правовых аспектов пенсионного обеспечения государственных служащих.
В науке трудового права и права социального обеспечения явный недостаток исследований проблем пенсионного обеспечения государственных служащих свидетельствует, что избранная тема диссертации является актуальной. Она позволяет заполнить имеющийся пробел в научном осмыслении не только собственно проблемы пенсионного обеспечения государственных служащих, но и более общей проблемы предоставляемых им государственных социальных гарантий. Это тем более важно, что в рамках реформы государственной службы предусматривается дальнейшее совершенствование системы государственных социальных гарантий, предоставляемых государственным служащим, включая упорядочение отношений по пенсионному обеспечению, результатом которого должно стать согласно Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации7, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г., а также нормам федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принятие федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
Выбор темы диссертации обусловлен необходимостью обобщения и дальнейшего развития правового регулирования пенсионных правоотношений государственных служащих, решения проблем применения законодательства и выбора путей его совершенствования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является изучение (на примере гражданских служащих) проблем правового регулирования и организации пенсионного обеспечения в системе государственной службы в качестве одной из основных государственных гарантий,
7 Утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. № Пр-1496, - документ не был опубликован.
5 предоставляемых государственным служащим, а также выработка концептуальных основ формирования правовой базы пенсионного обеспечения в системе государственной службы.
Цель исследования определила необходимость решения следующих задач:
проведение историко-правового анализа законодательства Российской империи и СССР о пенсионном обеспечении государственных служащих и выявление на основе его опыта положений, приемлемых на современном этапе правового регулирования пенсионного обеспечения государственных служащих в РФ;
осуществление сравнительного анализа правовых норм о пенсионном обеспечении военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и государственных гражданских служащих федерального и регионального уровня и их семей;
исследование зарубежного законодательства о пенсионном обеспечении в системе государственной службы и подготовка на его основе предложений для использования в российской нормотворческой практике;
выработка предложений по дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы пенсионного обеспечения в системе государственной службы РФ;
формулирование концептуальных положений и подготовка модели законодательного акта, регулирующего пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации, замещавших должности государственной службы, и их семей.
Объект исследования. В качестве объекта исследования в диссертации выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере государственной службы, и, прежде всего, в процессе правового регулирования пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие государственно-служебные отношения и в особенности отношения по государственному пенсионному обеспечению граждан Российской
Федерации, проходивших государственную службу, и их семей, а также складывающаяся на их основе правоприменительная практика.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет комплекс научных методов познания явлений (формально-догматический, исторического правоведения, сравнительного правоведения, конкретно-социологический и др.), а также относящиеся к теме исследования юридические, политологические, исторические и социологические труды.
При проведении исследования в качестве научно-теоретической базы использовались научные труды, монографии по теории управления, теории систем, общей теории государства и права, работы в области отраслевых юридических наук, прежде всего трудового и административного права, права социального обеспечения, а также конституционного права.
Теоретические проблемы института государственной службы исследовались такими учеными-административистами, как Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, А.А.Гришковец, В.М.Манохин, А.В.Оболонский, Д.М.Овсянко, А.Ф.Ноздрачев, Ю.А.Розенбаум, ШХСергун, Ю.Н.Старилов и др.
Среди представителей науки трудового права, изучавших институт государственной службы, особо хотелось бы выделить упомянутые выше обстоятельные работы А.В.Гусева, С.А.Ивановой, Л.А.Чикановой и др. Также известны немногочисленные диссертации, где институт государственной службы специально исследовался с позиций науки трудового права8. Все они анализировались при подготовке диссертации.
Важной теоретической составляющей основы исследования служат труды о пенсионном обеспечений как советского, так и постсоветского периода -В.С.Андреева, Е.И.Астрахана, В.А.Ачаркана, К.СБатьігина, Л-В.Забелина,
1 См.: например, Дедкова ТА Особенности регулирования труда государственных служащих администрации субъекта Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Томск, ТГУ. 2000; Джиоев С.Х. Правовое регулирование трудовых отношений федеральных государственных служащих. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., МПОА. 1997; Киргатенко В.В, Особенности правового регулирования труда и социальной зашиты государственных служащих: вопросы теории и практики. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., МГИУ. 2005; Холодова Е.В. Правовое регулирование труда государственных служащих. Автореф. дис. канд. юрид. наук. M., МГУ. 1995,
7 А.Д.Зайкина, МЛ.Захарова, Р.И.Ивановой, Е.Е.Мачульской, ВАТарасовой, Э.Г.Тучковой, Ю.Я.Цедербаума, В.Ш.Шайхатдинова.
В работе над диссертацией также использовались труды Е.Г.Азаровой, В.Б.Савостьяновой, З.А.Кондратьевой, М.И.Кучмы, В.П.Галаганова, Л.С.Вульф, А.С.Назарова, Ю.В.Воронина, Т.М.Савицкой и др., отражающие проблемы пенсионного обеспечения. Кроме того, изучались те немногие кандидатские диссертации, где специально исследовались проблемы пенсионного обеспечения государственных служащих (СВ.Наймушин9 и ДАКвасов10). Правда, В.Д.Квасов рассматривал его с историко-правовых позиций, а не с позиций науки трудового права и социального обеспечения.
Работы перечисленных авторов легли в основу теоретического фундамента диссертации.
Правовой основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, конвенции и рекомендации Международной организации труда, международные договоры и соглашения, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда РФ, практика судов общей юрисдикции, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, пенсионное законодательство зарубежных стран.
Научная новизна диссертационного исследования. В условиях дальнейшего углубления реформы государственной службы, продолжающегося совершенствования ее правовых основ, автором впервые системно исследуется на примере гражданской службы состояние правового регулирования пенсионного обеспечения государственных служащих РФ. Особенности правового регулирования пенсионного обеспечения указанных
9 См.: НаЙмушинСВ. Пенсионное обеспечение работников правоохранительных органов (Правовые
аспекты). Автореф. дисс. канд. юрид, наук. Екатеринбург. 2002.
10 См.: Квасов ДА. Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих
Российской империи XIX - начала XX вв. Автореф. дисс. канд. юрид, наук. М., 2005.
лиц выявлены на основе комплексного изучения исторического и современного материала.
Содержание диссертации базируется на следующих положениях и выводах, выносимых на защиту:
Государственными гарантиями для государственных служащих являются установленные законом средства, способы и условия, с помощью которых обеспечиваются их права и свободы в сфере государственно-служебных отношений. Исходя из конституционных норм о необходимости предоставления государственных гарантий федеральными законами следует законодательно закрепить, что все виды государственных гарантий государственным служащим должны предоставляться (независимо от того, являются они основными или дополнительными) федеральными законами либо изданными во исполнение их открытыми для свободного доступа указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом федеральными законами должны быть определены цели и задачи их установления.
Пенсионное обеспечение государственных служащих в решающей степени зависит от сложившейся в стране системы государственной службы. В дореволюционной России существовала публично-правовая модель государственной службы, при которой пенсии чиновникам в основном устанавливались актами высшей государственной власти как награда за долголетнюю и добросовестную службу.
В советском государстве, где существовала трудоправовая модель регулирования служебных отношений в гражданской части государственного аппарата, отсутствовало специальное пенсионное обеспечение государственных служащих. Пенсии за выслугу лет предоставлялись только военнослужащим и близким к ним по статусу сотрудникам правоохранительных органов как категории государственных служащих в современном понимании, и порядок
9 осуществления пенсионного обеспечения был единообразньм в соответствии с законодательством на всей территории страны.
В РФ в результате демократических преобразований был закреплен на конституционном уровне институт государственной службы и федеральными законами были разграничены полномочия между федеральным и региональным уровнями в этой сфере. В связи с этим нормы пенсионного обеспечения для государственных служащих РФ до сих пор содержатся в разных федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Правовые подходы к вопросам пенсионного обеспечения указанных лиц различны.
В целях совершенствования системы пенсионного обеспечения государственных служащих должно быть определено, что пенсионное обеспечение федеральных государственных служащих устанавливается федеральными законами, а государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации - законодательными актами субъектов Российской Федерации. При этом пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации должно основываться на принципах предоставления пенсионного обеспечения федеральным государственным служащим.
3. Современное законодательство, регулирующее вопросы пенсионного обеспечения государственных служащих всех видов государственной службы, содержит различные правовые механизмы его реализации. Провозглашенная в рамках реформы государственной службы идея единства системы государственной службы создает основу для формирования общих, единых для всех видов государственной службы принципов пенсионного обеспечения лиц, проходивших государственную службу, и их семей. Поэтому диссертантом обоснована необходимость юридически установить единый, унифицированный порядок и соотносимые условия пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей, сохранив при этом за ними ранее приобретенные пенсионные права.
В зависимости от вида государственной службы пенсионное обеспечение федеральных государственных служащих осуществляется, исходя из норм действующего законодательства, различными органами. Координация по вопросам применения пенсионного законодательства федеральных гражданских служащих, пенсии которым назначаются через органы Пенсионного фонда РФ, осуществляется Минздравсоцразвития России. Назначение и выплата пенсий государственным служащим военной и правоохранительной службы, а также связанные с ними организационные вопросы, решаются самостоятельно ведомствами, в которых проходила такая государственная служба (Минобороны России, МВД России, ФСБ России и др.). Необходимо учитывать, что вопросы управления пенсионного обеспечения, в том числе практика применения пенсионного законодательства, в этих ведомствах устанавливаются ведомственными инструкциями и не всегда однозначно применяются нормы действующего законодательства в сфере пенсионного обеспечения, а также то, что в дальнейшем законодателем предполагается принять системообразующий закон о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей. Это даст возможность унифицировать практику применения нормативных правовых актов, касающихся пенсионного обеспечения государственных служащих. В этом законе диссертантом предлагается закрепить осуществление координации пенсионного обеспечения в системе государственной службы из единого центра.
Вопросы пенсионного обеспечения государственных служащих тесно связаны с вопросами финансирования пенсий. В ходе диссертационного исследования предлагается и обосновывается необходимость осуществления таких выплат для граждан, проходивших государственную гражданскую службу, и их семей, за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации. Исходя из принципа самостоятельности бюджетов, на федеральном уровне необходимо установить подробное унифицированное
регулирование финансирования пенсионного обеспечения только в отношении федеральных государственных служащих.
6. При разработке нового механизма финансирования пенсий необходимо ввести порядок взаимозачетов между федеральным бюджетом Пенсионного фонда РФ в отношении федеральных государственных гражданских служащих. Такой порядок, по мнения автора исследования, должен предусматривать возврат из Пенсионного фонда РФ в федеральный бюджет ранее уплаченных федеральным государственным органом страховых взносов в случае, если федеральному гражданскому служащему будет установлена пенсия по закону о государственном пенсионном обеспечении для граждан Российской Федерации, проходивших государственную гражданскую службу, и их семей. В отношении государственных служащих, не приобретших право на пенсию по вышеназванному закону, следует предусмотреть единовременный возврат из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда РФ сумм страховых взносов, сложившихся из тарифов страховых взносов за периоды, в которые осуществлялась государственная служба, и получаемого денежного содержания (вознаграждения), в целях назначения трудовой пенсии за периоды государственной службы, в отношении которых осуществляется возврат сумм страховых взносов.
На защиту выносится также редакция проекта федерального закона «О пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей».
Представлены практические рекомендации по устранению пробелов и недостатков правового регулирования государственной службы РФ, прежде всего государственной гражданской службы.
Теоретическая н практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования, выводы и предложения могут быть использованы для дальнейших теоретических изысканий в области правового регулирования пенсионного обеспечения в системе государственной службы РФ. Они обогащают научные представления
12 о комплексном, межотраслевом социально-правовом институте государственной службы, а значит имеют практическое значение не только для науки трудового права и социального обеспечения, но и для других отраслевых юридических наук, прежде всего науки административного права, а также отчасти науки конституционного права.
Материалы диссертации могут быть также применены в учебном процессе для чтения лекций, подготовки учебно-методических материалов и проведения семинарских занятий по праву социального обеспечения и по специальному учебному курсу «Государственная служба Российской Федерации», который читается во многих образовательных учреждениях как высшего профессионального образования (преимущественно юридического профиля), так и дополнительного профессионального образования для государственных служащих.
Отдельные положения, сформулированные в диссертации, имеют прикладное значение и могут быть востребованы в деятельности практиков, занимающихся вопросами пенсионного обеспечения не только государственных гражданских служащих федерального и регионального уровня, но и военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов.
Предложения по реформированию законодательства о пенсионном обеспечении в системе государственной службы имеют перспективы быть востребованными в нормотворческом процессе, прежде всего при проработке проекта федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей, принятие которого предусмотрено в рамках реформы государственной службы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений.
Материалы исследования используются автором в процессе чтения лекций и проведении практических занятий с государственными служащими в
13 Академии народного хозяйства при Правительстве РФ в рамках рассмотрения темы «Государственные социальные гарантии государственных служащих».
Теоретические обобщения, полученные в диссертации, опубликованы в научных статьях, а также нашли отражение в Комментарии к пенсионному законодательству РФ (М.: Юрайт. - 2003).
Структура диссертационного исследования обусловлена целями, задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, перечня использованной литературы и нормативных актов, а также приложения проекта федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
Пенсионное обеспечение государственных служащих как элемент государственных гарантий
Действующее законодательство РФ о государственной службе, регламентируя права и обязанности государственных служащих, закрепило право государственных служащих на ряд гарантий. К числу государственных гарантий Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отнес и пенсионное обеспечение (п. 11 ч. 1 ст. 52).
В начале данного параграфа представляется прежде всего необходимым рассмотреть, что в праве в общем виде понимается под гарантией, и показать существующую взаимосвязь между гарантиями, предоставляемыми государственным служащим, и их статусом, выделив элементы последнего, а также показать единство и дифференциацию в подходах предоставления гарантии на государственной службе, в том числе пенсионного обеспечения.
Гарантия («гарантия» от фр. garantir - обеспечивать, ручаться) сама по себе есть условие и средство, обеспечивающее гражданину возможность пользоваться установленными конституцией и другими законами правами и свободами. Гарантии юридические - система средств и методов юридического воздействия, при помощи которых обеспечивается неуклонное соблюдение законности во всех сферах общественной жизни.
Нельзя не отметить, что в Конституции Российской Федерации о гарантиях упоминается не единожды. Например, каждому дается не просто право, но гарантируются свобода совести (ст. 28), социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях установленных законом (ч. 1 ст. 39), судебная защита прав и свобод (ч. 1 ст. 46), право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48).
Исходя из смысла перечисленных статей Конституции Российской Федерации гарантирование означает то, что государство принимает на себя те или иные обязательства, берется обеспечивать их всеми имеющимися у него в распоряжении силами и средствами, будь то финансовые ресурсы или система соответствующих органов, учреждений, организаций. Соответственно у тех субъектов, перед которыми государство принимает обязательства, возникает право требовать их исполнения. На государство возлагается обязанность создавать все необходимые условия для беспрепятственного осуществления этого права. Очевидно, что это в полной мере относится не только к конституционным гарантиям, но и к гарантиям, закрепленным в законах, включая те, что устанавливают государственные гарантии для государственных служащих.
Таким образом, в целом под государственными гарантиями следует понимать установленные законом средства, способы и условия, с помощью которых обеспечиваются права и свободы граждан Российской Федерации.
Статус («статус» лат. status - положение, состояние) - совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственных органов, международных организаций11. Понятие «статус», «состояние», «положение» применяются тогда, когда речь идет о характеристике положения того или иного субъекта правового общения. При этом, за сравнительно редким исключением, не делается каких-либо различий между терминами «положение» и «статус». Чаще всего они понимаются как синонимы12.
Если говорить о правовом статусе государственного служащего, то это комплексная характеристика его правового положения как субъекта права. В нем наличествуют многочисленные параметры и показатели, связанные с тем, что государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений.
Проблема «правового статуса» или, используемого как его синоним, термина, «правового положения» государственных служащих исследовалась в отечественной юридической науке, главным образом, учеными-административистами (Д.Н.Бахрах, А.А.Гришковец, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, Ю.Н.Старилов, В.М.Манохин и другае). И это при том, что в юридической литературе совершенно обоснованно отмечалось комплексность (сложность) института государственной службы, которая заключается, в частности в том, что он объединяет в себе множество правовых норм других отраслей права (трудового, административного, конституционного и т.д.)13.
Так, например, Ю.Н.Старилов, анализируя правовой статус государственных служащих, пришел к выводу, что этот статус представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность служащих, установленных законодательством и гарантированных государством14. По мнению этого автора правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. главные черты самой сущности этих правоотношений. Каждый государственный служащий имеет определенный нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов правовой статус. Он является, как верно отмечает Ю.Н.Старилов, центральным элементом правового института государственной службы, поскольку все остальные элементы призваны «обслуживать» функционирование государственной службы и служащих (кадрового персонала).
Юридическая регламентация отношений по обеспечению пенсиями государственных служащих до 1917года
Система государственной службы императорской России была установлена Указом Петра I от 24 января 1722 г., которым государь утвердил Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных какие в каком классе чины63. Впервые в истории России, как справедливо отмечает Т.Е.Новицкая, Табель делит государственную службу на военную и гражданскую, а последнюю в свою очередь на статскую и придворную64. Исходя из опыта ряда зарубежных монархических государств (Пруссия,
Дания, Швеция), введенные Табелью о рангах чины были не просто поделены на 14 классов, но также соотнесены между различными видами государственной службы (воинской, статской, придворной).
Значение Табели о рангах заключалось еще и в том, что на смену существовавшей до этого столетия иерархии званий, основанной на знатности происхождения, вводилась иная иерархия - «в зависимости от личной выслуги, служебных заслуг, знаний человека». Вместе с тем, как верно отмечает Г.В.Атаманчук, было бы преувеличением говорить о нормативном закреплении принципов меритократии, но отдельные элементы становления системы заслуг все-таки наметились
Важнейшей новацией стало также то, что государственная служба превращалась одновременно и в привилегию, и в своеобразную повинность российского дворянства. Каждый дворянин не просто мог, но обязан был находиться на государственной службе. Одновременно государственная служба открывала дорогу к дворянскому званию выходцам из податных сословий. Дело в том, что именно при Петре I впервые в России юридически была закреплена возможность приобретения самого дворянства как личного, так и потомственного путем выслуги лет на государственной службе66.
Таким образом, в петровскую эпоху были заложены основы для развития государственной службы в России по европейской модели, возник корпус чиновников, который почти на два столетия стал надежной опорой российского самодержавия. Для того, чтобы выполнять свое высокое и ответственное предназначение быть опорой трона вся эта своеобразная «армия» нуждалась в более или мене достойном материальном обеспечении, в том числе обеспечении после оставления службы. Именно поэтому постепенно стал формироваться механизм государственного обеспечения российского чиновничества, включая обеспечение отставных чиновников, их вдов и детей. Выдающийся дореволюционный государствовед Б.Н.Чичерин отмечал: «так как служащий посвящает всю свою жизнь государству, получая обыкновенно, весьма недостаточное вознаграждение, то справедливость требует, чтобы государство взяло на себя попечение об его старости и семействе. Это делается посредством системы пенсий за выслугу лет или по выходе в отставку67. И надо отдать должное Правительство Российской империи позаботилось о том, чтобы служащий уходя в отставку был обеспечен средствами к существованию. Был даже особый раздел законодательства о гражданской службе, посвященный обеспечению отставных служащих, - Устав о пенсиях и единовременных пособиях68, согласно которому любой чиновник или канцелярский служитель, добросовестно прослуживший определенное число лет, имел право на пенсию. То же право предоставлялось семье служащего в случае утраты кормильца . Однако данная система сложилась далеко не сразу. Бе появлению предшествовал достаточно продолжительный период становления.
Активное формирование системы социального призрения началось в петровскую эпоху. В течение 1701 -1724 годов Петром I и Правительствующим Сенатом был принят ряд уставов, регламентов и указов, которые обеспечивали правовое регулирование социального призрения формирующегося класса чиновников, профессионально служащих Российскому Императору людей.
Таким образом, эпоху петровских преобразований можно рассматривать как начальный этап формирования самостоятельной целостной системы социального обеспечения лиц, находившихся на государственной службе. При этом прослеживались определенные различия в социальном обеспечении государственных служащих исходя из того, что по меткому замечанию крупного русского историка XI столетия СМСоловьева «служба мечом считалась честнее службы пером»70. Военные пользовались большими преимуществами в области пенсионного обеспечения по сравнению с чиновникам службы гражданской.
Федеральный и региональный аспекты пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих
В начале 90-х годах XX в. в Советском Союзе сложилась самостоятельная пенсионная система, включающая пенсионное обеспечение рабочих и служащих, и система пенсионного обеспечения военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел. Законы СССР в области пенсионного обеспечения распространялись на всех граждан союзного государства. После распада СССР установление пенсий и их финансирование в России неизбежно должно было претерпеть глубинные изменения. Прежде всего необходимо было распространить действие пенсионных норм только на граждан Российской Федерации и прекратить назначение и выплату пенсий гражданам бывших союзных республик. В случае, если иностранные граждане проживали на территории Российской Федерации или граждане Российской Федерации остались проживать на территории других государств, их пенсионное обеспечение должно было осуществляться по международным соглашениям и договорам.
Необходимо отметить, что в этот период принимается ряд законодательных актов, регламентирующих статус военнослужащих, лиц, проходящих службу в органах внутренних дел, работников органов прокуратуры, а также ряда других так называемых «милитаризированных» органов. В связи с этим остро встал вопрос о подготовке комплексного законодательного акта, который регламентировал бы пенсионное обеспечение указанных лиц.
В результате на смену союзного законодательного акта, регулирующего пенсионное обеспечение военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, был принят Закон РФ от 12 февраля 1993 г. №4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее - Закон от 12 февраля 1993 г. № 4468-1).
Что касается норм пенсионного обеспечения рабочих и служащих РФ, то они были закреплены в Законе РСФСР от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в РСФСР»134.
Наряду с принятыми основополагающими актами РФ в области пенсионного обеспечения был заключен ряд Соглашений в области пенсионного обеспечения: Соглашение о гарантиях прав граждан государств-участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г.135, Соглашение о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств-участников Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 г., Соглашение о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих пограничных войск, членов их семей и государственного страхования военнослужащих пограничных войск государств-участников Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 г., Соглашение о взаимном зачете в общий трудовой стаж и выслугу лет службы в органах и учреждениях прокуратуры в государствах-участниках Содружества Независимых Государств от 25 ноября 1998 г., а также еще ряд Соглашений с Правительствами новых государств - бывших союзных республик СССР.
Анализ указанных нормативных правовых актов позволяет говорить, что нормы новых законов РФ сохранили преемственность с советским законодательством. Вместе с тем, в них получил развитие ряд принципиально новых положений.
Конституция Российской Федерации 1993 года136 закрепила на конституционном уровне институт государственной службы, дала импульс его дальнейшему поступательному развитию. В результате возникли условия для создания в Российской Федерации государственного аппарата принципиально отличающегося от партийного и исполкомовско-министерского управленческого аппарата, существовавшего в СССР.
Однако принятые в начальный период становления Российской Федерации нормативные правовые акты не обеспечивали комплексного подхода к единому правовому регулированию государственной службы. Вопросы прохождения государственной службы регулировались по отраслевому принципу.
Так, принятый Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»157 распространялся только на лиц, занимающих государственные должности в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного Суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях в соответствии с законодательством РФ. Позднее круг лиц был дополнен, и в него вошли лица, замещающие государственные должности в Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палате РФ.
Вместе с тем, несомненным достоинством данного акта Президента РФ было то, что в нем впервые были сформулированы и закреплены де-юре такие основные понятия института государственной службы как «федеральная государственная служба» или «федеральный государственный служащий».
Основные положения Указа от 22 декабря 1993 г. № 2267 стали базовыми для принятых позднее нормативных правовых актов по государственной службе.
Есть все основания полагать, что данный Указ стал основополагающим для создания правовых основ федеральной государственной службы, включая законодательство о пенсионном обеспечении государственных служащих. Как отмечает Е.Е.Мачульская, именно Положением о федеральной государственной службе для государственных служащих впервые введена выслуга лет .
Основные предложения по совершенствованию правового регулирования пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих
Закрепленная в рамках реформы государственной службы идея единства ее системы не могла не привести к пересмотру концепции пенсионного обеспечения государственных служащих, а применительно к теме настоящего исследования, прежде всего служащих гражданских.
Очевидно, что пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих в результате реформы должно быть выведено на принципиально иной качественный уровень. Для этого необходимо решить ряд основополагающих правовых и организационных проблем, т.к. существующая нормативная база пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, замещавших должности государственной службы, и их семей, требует дальнейшего совершенствования и согласования с новым законодательством о государственной службе.
Анализ Концепции реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 г. и практических мероприятий по ее реализации, как уже исполненных, так и тех, что намечены, но пока не воплощены в жизнь, а также действующего законодательства позволяет сформулировать общие концептуальные положения, на которых будет базироваться обновленный порядок пенсионного обеспечения государственных служащих, выявить те основополагающие проблемы, от решения которых зависит совершенствование пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих, отвечающих устремлениям реформы государственной службы. По сути дела речь идет о концепции проекта будущего федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу и их семей». Если говорить о государственных гражданских служащих, то важность принятия нормативного правового акта об упорядочении их пенсионного обеспечения под сомнение не ставится. Вместе с тем, Председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике В.И.Гришин не исключает, что здесь «могут существовать различные точки зрения»176. Думается, что такая позиция депутата объясняется, тем, что в обществе, да и среди самих законодателей периодически возникает дискуссия, во многом вызванная соображениями политической конъюнктуры, о том насколько вообще необходимо иметь какие-либо особенности пенсионного обеспечения для государственных служащих (речь, конечно, идет главным образом о служащих гражданских, и тех, кто занимает государственные должности РФ)177 , а если иметь, то для более широкого круга лиц. Так, в апреле 2003 г. Государственная Дума (выборы нового состава палаты, напомним, должны были состояться в декабре 2003 г. - авт.) рассмотрела проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ, регулирующие пенсионное обеспечение государственных служащих, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (внесен депутатом Государственной Думы В.В.Похмелкиным - авт.), предусматривающий изменение порядка пенсионного обеспечения федеральных госслужащих в целях установления им пенсий на общих основаниях178. Необходимость принятия такого законопроекта обосновывалась как только мотивами социальной справедливости, так и тем, что имеющиеся доплаты к трудовым пенсиям ложатся бременем на бюджет (т.е. налогоплательщиков), поскольку общий размер пенсионных выплат этой категории граждан существенно превышает уровень пенсионного обеспечения учителей, врачей и других работников бюджетной сферы179. Видимо, в данном случае можно говорить о своеобразных отголосках компании по борьбе с привилегиями, которая широко развернулась в СССР и России на волне демократических преобразований конца 80-х - начала 90-х годов XX в. Тогда людям, измученным постоянным товарным дефицитом и потрясениями перестройки, хотелось верить во всеобщее равенство, быстрый демонтаж командно-административной системы, ликвидацию засилья бюрократии, а потому в обществе с удовлетворением были восприняты мероприятия руководства демократической России по ликвидации системы персональных пенсий, которые в тот период как раз и были особым порядком пенсионного обеспечения работников государственного аппарата, как правило руководящих.
Как бы там ни было, но федеральный законодатель четко и однозначно высказался за особый порядок пенсионного обеспечения государственных служащих (ч, 2 ст. 14 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службе Российской Федерации» и п. 11 ч. 1 ст. 52 и ч. 3 ст. 54 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), включая, разумеется, служащих гражданских. Закономерно поэтому, что законопроект депутата В.В.Похмелкина не был поддержан большинством депутатов Государственной Думы. Его отклонили при рассмотрении в первом чтении181. Справедливости ради нужно отметить, что на региональном уровне идея отказа от особого порядка пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих, по крайней мере в одном из субъектов Российской Федерации, нашла отклик. В 2004 году в Калининградской области был принят Закон Калининградской области «О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области и признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области» от 13 октября 2005 г. № 664182, которым были внесены изменения в Закон Калининградской области «О порядке установления выплаты ежемесячной доплаты к пенсии за государственную службу» от 18 декабря 2002 г. № 211
