Введение к работе
Актуальность исследования. Процесс демократических преобразований российского общества, его политическое, экономическое и социальное реформирование, формирование правового государства невозможны без обеспечения и защиты прав человека. Права человека определяют сферу свободы личности, ее автономию; упорядочивают и координируют общественные связи и отношения на основе общепризнанных стандартов в области прав человека; очерчивают границы деятельности государства, предотвращая неоправданное вторжение государства в сферу личной свободы человека, ставя преграды всевластию и произволу государственных структур; определяют параметры взаимоотношений человека и государства, ответственность последнего за свою деятельность перед личностью и обществом; взаимную ответственность человека и государства; обеспечивают раскрытие творческого потенциала личности, устойчивое развитие общества, его стабильность и нормальную жизнедеятельность.
Согласно ст. 2 Конституции РФ, "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Таким образом, соблюдение и защита прав и свобод человека со стороны государства - его важнейшая обязанность, одна из основных целей осуществляемых в обществе преобразований, призванных изменить положение индивида, создать достойные условия его жизни, гарантировать свободу, личную неприкосновенность, участие в политической жизни, социальную защищенность, реализацию его культурного и творческого потенциала. Права и свободы человека выражают согласованные и жизненно необходимые интересы каждого человека, они являются нормативной формой взаимодействия людей, упорядочения их социальных связей, координации их поступков и деятельности, предотвращения противоречий, противоборства, конфликтов. Их защита и обеспечение являются одним из ключевых факторов решения сложных задач переходного периода России, стратегии ее устойчивого развития, создания гарантий против возврата общества к прошлому. Место России в глобальном сообществе XXI века, во многом, зависит от того, станут ли эти цели и ценности частью общенациональной идеи, будут ли они воплощены в жизнь.
Важное место в системе защиты прав и свобод человека занимают неправительственные правозащитные организации. В российском праве
I РОС. «ОПАЛЬНАЯ
понятие "неправительственные правозащитные организации", широко ис
пользуемое в международном праве, применяется, в основном, по отноше
нию к международным организациям и иностранным некоммерческим
объединениям. В Российской Федерации общественная самодеятельность
граждан регулируется статьей 30 Конституции Российской Федерации,
статьями 116-123 параграфа 5 главы 4 Гражданского кодекса Российской
Федерации (часть первая)1, Федеральным законом Российской Федерации
"Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 года (в редакции от 19
июля 1998 года), который относит к ним все созданные по инициативе
граждан организации, кроме религиозных и коммерческих, включая поли
тические партии и профессиональные союзы2. Кроме того, отдельные виды
правозащитных организаций могут образовываться на основании следую
щих законов: Федерального закона Российской Федерации от 12 января 1
1996 года "О некоммерческих организациях"3, Федерального закона Рос
сийской Федерации от 28 июня 1995 года "О государственной поддержке
молодежных и детских общественных объединений"4, Федерального зако- \
на Российской Федерации от 11 августа 1995 года "О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях"5.
За исторически непродолжительный период с момента провозглашения государственной независимости Российской Федерации в стране возникла широкая сеть неправительственных правозащитных организаций.
Каково их место в общественном развитии? Является ли быстрый количественный рост правозащитных организаций свидетельством столь же быстрого продвижения Российской Федерации по пути формирования гражданского общества и укрепления демократических ценностей? Какова природа неправительственных правозащитных организаций, действующих в России?
Представляется, что попытки найти ответы на эти вопросы, могут быть полезны в плане перспективных оценок дальнейшего правового и политического развития российского общества, поскольку, в конечном итоге,
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 32 Ст 3301, 1996. № 9 Ст 773, № 34
Ст. 4026.
2 См Собрание законодательства РФ 1995 №21 Ст 1930; 1997 №20 Ст. 2231, 1998.
№ 30. Ст 3608.
3См Собрание законодательства РФ 1996 №3 Ст 145.1998 №48 Ст. 5849, Российская газета 1999. 14 июля
4 См Собрание законодательства РФ 1995 №27 Ст 2503
5 См Собрание законодательства РФ 1995 №33 Ст 3340
развитие неправительственных правозащитных организаций отражает основные тенденции в развитии демократии и структуризации интересов общества.
Действующие в настоящее время российские правозащитные организации представляют собой весьма многообразные виды общественных объединений.
Первый этап отечественного правозащитного движения можно ис
числять с середины 70-х годов, когда начали создаваться отечественные
правозащитные организации, находившиеся в оппозиции к советскому
строю. Среди них следует назвать Инициативную группу по правам чело
века (современное название - Московская Хельсинкская группа), Рабочую
комиссию по расследованию использования психиатрии в политических
f целях, Инициативную группу защиты прав инвалидов в СССР, Свободный
профессиональный союз.
В своей деятельности правозащитные организации руководствова-
» лись Заключительным Актом Совещания по безопасности и сотрудничест-
ву в Европе (СБСЕ) от 1 августа 1975 года, подписанного в Хельсинки. По мере развития международно-правового сотрудничества государств появились новые международные документы, позволявшие активизировать деятельность правозащитных организаций. Так, Итоговый документ Венской встречи государств-участников СБСЕ 1989 года содержал положение о возможности "самостоятельно или совместно с другими, вносить активный вклад в развитие и защиту прав человека и основных свобод".
Вторым этапом развития правозащитного движения в России следует назвать период образования правозащитных организаций в эпоху перестройки, сумевших пережить распад СССР и сохранить основные направления своей деятельности. Третий этап - возникновение правозащитных организаций после 1991 года. Все эти неправительственные правозащитные организации можно разделить на организации, главной целью которых является защита преимущественно групповых интересов, и неправительственные правозащитные организации, ориентированные на защиту более широких, "глобальных" общественных интересов. В своей работе они используют разнообразные методы и формы.
Представляют большой теоретический и практический интерес эти формы и методы деятельности в области защиты прав человека, применяемые неправительственными правозащитными организациями. Требуют изучения механизмы взаимоотношений правозащитных организаций со
своими социальными партнерами, с органами государственной власти, с международными организациями; материальные и социальные условия, препятствующие расширению сфер деятельности правозащитного движения.
В диссертации анализируется деятельность наиболее известных правозащитных организаций, опыт работы которых заслуживает особого внимания.
Изложенные выше проблемы все еще недостаточно исследованы в юридической литературе. Поэтому изучение деятельности неправительственных организаций в сфере защиты прав человека, правового статуса неправительственных правозащитных организаций должно содействовать более точному определению их места в системе общественных организаций, выявлению их специфических особенностей, перспектив их развития. Необходимо ответить на вопрос о целесообразности выделения неправительственных правозащитных организаций из всей системы общественных объединений. И хотя в настоящее время приняты новые законы "О некоммерческих организациях", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", есть соответствующий раздел в Гражданском кодексе Российской Федерации, правовой статус неправительственных правозащитных организаций, его специфика не раскрыты. Работы, освещающие роль неправительственных организаций в защите прав человека, носят, в основном, публицистический характер. Необходим углубленный научный анализ их юридической природы и статуса, который должен способствовать разработке четких правовых основ деятельности неправительственных правозащитных организаций.
Степень научной разработанности темы. Как уже отмечалось, до последнего времени в российской юридической науке недостаточно исследован статус неправительственных правозащитных организаций, их роль в защите прав и свобод человека и их отграничение от других общественных объединений. Однако имеется обширная литература, посвященная деятельности общественных организаций: работы Абросимовой Е.А., Агапова А.Б., Исламова 3., Кудрявцевой Г.А., Лупарева Г.П., Орловой О.В., Пче-линцевой К.Н., Солдатова С.А., Тарнавского А.Г., Филиппова В.А., Шуть-ко Д.В., Щиглика А.И., Ямпольской Ц.А. и другие. В этих работах проблема общественных организаций исследуется, в основном, применительно к условиям социалистической системы.
Диссертант использовал работы по теории общественных организаций, оценивая их с учетом современных тенденций развития институтов гражданского общества, а также исследования, отражающие новые подходы к институту общественных организаций (З.М. Зотовой, Л.А. Морозовой, С.А. Солдатова, С.С. Юрьева, Л.Н. Шестакова и другие).
Следует особо отметить работу ТД. Матвеевой "Неправительственные организации в механизмах защиты прав человека " , где впервые в отечественной юридической науке комплексно исследована деятельность и правовые основы неправительственных правозащитных организаций.
Объектом исследования является состояние защиты прав человека неправительственными правозащитными организациями в Российской Федерации, их деятельность в области защиты прав человека.
Предметом исследования данной диссертации являются история становления неправительственных организаций, связанных с защитой прав человека, их положение среди других институтов защиты прав человека; взаимодействие с международными организациями, осуществляющими защиту прав человека, успехи и недостатки в деятельности неправительственных правозащитных организаций, а также вопросы правового статуса неправительственных правозащитных организаций, основных форм и методов их деятельности.
Цели и задачи диссертации - это определение понятия "неправительственной правозащитной организации"; выявление специфических черт правозащитных организаций, отличающих их от других общественных организаций; изучение и оценка практической деятельности этих организаций в России, исследование тенденций и перспектив их развития.
Научная новизна диссертации. Предпринята попытка изучить и оценить роль общественных объединений, ставящих своей целью защиту прав и свобод человека. Научная новизна заключается в том, что:
- предложено определение понятия «неправительственной правозащитной организации».
1 См.' Матвеева Т Д Неправительственные организации в механизмах защиты прав человека. М . Изд-во РАГС, 1997
Выделению этого определения понятия предшествует анализ неправительственных правозащитных организаций как разновидности общественных объединений.
- Показаны общие черты, позволяющие рассматривать неправитель
ственные правозащитные организации как вид общественных объедине
ний. Это:
личный интерес члена данной организации;
организационное единство -устойчивость состава, структуры и связей между членами организации;
добровольное членство, которое должно быть оформлено в предусмотренным законом способом;
независимость организаций.
Исследованы специфические свойства неправительственной пра- ' возащитной организации: \) их назначение — защита прав и свобод человека; 2) отсутствие цели извлечения какой-либо выгоды, 3) политическая неангажированность; 4) самостоятельные источники финансирования
Проанализированы трудности становления и развития этих организаций. Они в значительной мере определяются отсутствием традиций существования и деятельности подобного рода организаций в России, низким уровнем правосознания населения, отчуждением граждан от активной правозащитной деятельности, их инертностью и безразличием к состоянию законности и обеспечения прав человека. Это подтверждается рядом социологических исследований, проведенных диссертантом, результатами исследовательских программ, в которых он принимал участие.
Рассмотрена практика деятельности наиболее значимых неправительственных правозащитных объединений: Московской Хельсинкской группы, Общественного Центра содействия реформе уголовного правосудия, Комитета "За гражданские права ", Комитета солдатских матерей \ Их деятельность непосредственно изучалась автором и впервые подробно освещается в научной литературе.
Выявлены сложности взаимоотношений неправительственных правозащитных организаций с государственными органами Они в значительной мере связаны с отсутствием заинтересованности государственных органов в информации, поступающей от неправительственных правозащитных организаций, в недооценке, а то и полном игнорировании их деятельности. Предложены пути улучшения и гармонизации их взаимодействия' необходимо наладить взаимодействие неправительственных правоза-
щитных организаций с органами государственной власти путем привлечения представителей правозащитных организаций к участию в консультативных органах при государственных органах, экспертных Советах при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и региональных и специализированных Уполномоченных; привлекать представителей правозащитных организаций к участию в проведении мониторинга соблюдения прав человека в наиболее уязвимых сферах соблюдения прав человека; дать возможность представителям правозащитных организаций совместно с правозащитными государственными органами участвовать в общественном инспектировании тюремных учреждений, мест временного содержания подозреваемых, детских уреждениях (детские дома, интернаты, дома ребенка).
- Внесены предложения, направленные на совершенствование законодательного регулирования деятельности неправительственных правозащитных организаций. Автор предлагает принять Федеральный Закон "О неправительственных правозащитных организациях в Российской Федерации", в котором комлексно регулировалась бы деятельность подобных организаций в России. В нем необходимо закрепить правовые основы деятельности неправительственных правозащитных организаций, принципы этой деятельности, их взаимоотношения с органами государственной власти; процедура регистрации неправительственных правозащитных организаций; условия существования неправительственных правозащитных организаций без образования юридического лица; механизмы участия членов правозащитных организаций в качестве представителей лиц, пострадавших в результате нарушения их прав и свобод; процедуры обращения в межправительственные органы по защите прав человека.
Диссертант обосновывает принятие подобного закона существованием в российском законодательстве федеральных законов, регулирующих отдельные виды общественных объединений - "О некоммерческих организациях", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Принятие нового закона "О неправительственных правозащитных организациях в Российской Федерации" укрепило бы их статус, дало дальнейшее развитие правозащитного движения в России, существовавшее бы уже в строго правовом поле.
Методологические и теоретические основы исследования. Теоретической и методологической основой диссертации являются общие методы познания: исторический, логический, а также частно-научные методы, в
том числе метод системно-структурного анализа, функциональный, аксео-логический, сравнительный, конкретно-социологический, нормативно-правовой.
Для изучения отдельных аспектов деятельности неправительственных правозащитных организаций использованы методы интервьюирования, наблюдения, анкетирования.
В диссертационном исследовании используются: теория прав человека, правового и социального государства; теория легитимации общественных движений; теория общественных организаций.
Для выработки предложений по совершенствованию законодательного регулирования деятельности неправительственных правозащитных организаций изучена практика работы государственных институтов, осуществляющих помощь гражданам, оказавшимся в особо трудной жизненной ситуации; результативность принимаемых ими решений. Это позволило глубже изучить проблему и выявить новые ситуации, возникающие в работе неправительственных правозащитных организаций и государственных институтов, осуществляющих деятельность в сфере защиты прав человека. Задача состояла в том, чтобы не только определить общие положения, принципы, особенности и тенденции развития деятельности неправительственных правозащитных организаций, но и выявить действие различных факторов в реальных условиях, определить пути обеспечения результативного функционирования системы помощи гражданам, оказавшимся в особо трудной жизненной ситуации в связи с нарушением их прав и свобод.
Эмпирическую базу исследования составляют:
Статистические данные Министерства юстиции Российской Федерации и региональных министерств (управлений и/или отделов) юстиции;
Материалы о деятельности неправительственных правозащитных организаций, содержащиеся в средствах массовой информации (СМИ) (исследование СМИ методом контент-анализа);
Результаты проведенных и опубликованных социологических исследований по данной проблематике другими авторами;
Результаты проводившихся автором в 1998-2000 годах исследований: "Исследование положения с безнадзорными детьми на примере Курской области и правовые методы решения данной проблемы" (при поддержке Междисциплинарного академического центра социальных наук "Интерцентр", 1998) и "Адаптация и возможные модели мобильности си-
рот: социально-правовой аспект" (при финансовой поддержке Фонда Форда, 1999-2000, грант № SP-99-1-11/2). В процессе первого исследования были опрошены 27 респондентов-экспертов (руководители и сотрудники неправительственных правозащитных организаций Курской области); второго - 66 респондентов-экспертов - руководителей и сотрудников неправительственных правозащитных организаций Республики Татарстан, Алтайского края, Москвы, Белгородской, Курской и Московской областей. Эксперты оценивали существующую законодательную базу, в рамках которой действуют неправительственные правозащитные организации; возможности эффективно защищать права безнадзорных детей, сирот в государственных органах; трудности, стоящие перед такими организациями; несовершенство налогового законодательства, препятствующее эффективно осуществлять защиту этой категории населения; перспективы правозащитного движения в России, в целом.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в нем положения и выводы могут быть использованы для разработки новых нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус неправительственных правозащитных организаций в России; совершенствования их деятельности; усиления механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина.
Теоретические и практические положения диссертации могут быть использованы при преподавании курсов "Теория права и государства", "Конституционное право России", "Права человека", специального курса "Европейское право" в высших учебных заведениях, на курсах повышения квалификации и переподготовки работников правоохранительных органов.
Апробация диссертационной работы. Результаты проведенного диссертационного исследования и отдельные его положения представлены автором в научных публикациях, а также докладывались на различных научных конгрессах, симпозиумах и конференциях в России и за рубежом.
В 1998 году автором диссертации реализован индивидуальный проект "Исследование положения с безнадзорными детьми на примере Курской области и правовые методы решения данной проблемы" (в рамках Междисциплинарного академического центра социальных наук "Интерцентр"), где была предпринята попытка изучить роль неправительственных правозащитных организаций в защите прав безнадзорных детей в отдельно взятом регионе. На протяжении 1999-2000 годов осуществлена ра-
бота по проекту "Адаптация и возможные модели мобильности сирот: социально-правовой аспект", в которой проанализирован опыт неправительственных правозащитных организаций в защите прав сирот в Республике Татарстан, Алтайском крае, Москве, Белгородской, Курской и Московской областях.
В 2000 году при поддержке Российского гуманитарного научного фонда начата реализация проекта "Тенденции социальной политики: нетипичные формы решения проблем сиротства" (грант № 00-03-00331а), в котором предполагается изучить деятельность неправительственных правозащитных организаций при решении проблем сиротства нетрадиционными формами. В 2000 - 2001 годах при поддержке Фонда Джона и Кэтрин Ма-картуров реализуется проект "Детская безнадзорность через призму инсти-туционализации неправительственных организаций: социолого-правовой аспект (на примере Центрально-Черноземного региона)" (грант № 00-62777-000). Предполагается исследовать деятельность неправительственных правозащитных организаций, работающих в сфере защиты прав безнадзорных детей в Центрально-Черноземном регионе; выработать методы для совершенствования их деятельности; предложить практические рекомендации по созданию и юридическому оформлению неправительственных правозащитных организаций, занимающихся их проблемами.
Структура диссертационной работы. Диссертационная работа имеет внутреннее единство, позволяющее изложить аргументацию выдвинутых автором новых научных положений и выводов. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка нормативных правовых актов, международных документов, документов, принятых неправительственными правозащитными организациями, научной литературы.
