Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Организация и структура государственной службы 16
1. Структура государственной службы 16
2. Служба по выборам 32
ГЛАВА II. Государственные гражданские служащие Российской империи. Понятие и классификация 52
ГЛАВА III. Правовое положение гражданских служащих Российской империи 65
1. Подбор и подготовка кадров для гражданской государствепной службы 65
2. Поступление на службу 84
3. Обязанности и права гражданских служащих 90
4. Ответственность государственных служащих 136
5. Прекращение службы 142
6. Государственный служащий в отставке 145
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 154
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 165
- Структура государственной службы
- Государственные гражданские служащие Российской империи. Понятие и классификация
- Подбор и подготовка кадров для гражданской государствепной службы
Введение к работе
В Российской истории в силу геополитических и других причин государство всегда доминировало над обществом. Те, кто профессионально служил обществу, находясь на государственной службе, неизменно выделялись из общей массы населения. Необходимость создания особого социального слоя государственных служащих и его укрепления заставляло правительство отступать от органического развития общества. Например, при оформлении и закрепощении сословий, когда государство «употребляло или даже создавало сословные группы как орудия для своих правительственных целей» (1), или при установлении государственной опеки над населением и вмешательстве правительства в «каждый шаг, каждое действие своих сограждан» (2) и т.д.
Результатом подобной политики правительства России в период империи стало появление мощного слоя особой категории лиц, подчиненных верховной власти, исполняющих ее распоряжения, целиком зависимых от нее в своем социальном и экономическом положении - государственных служащих, положение которых защищалось и оформлялось особым законодательством. В силу довлеющего положения государства по отношению к обществу государственные служащие в России оказывали заметное влияние на ход исторического процесса, выполняя функцию посредника между монархом, сосредоточившим в своих руках всю полноту государственной власти, и поданными. В связи с этим изучение истории России и осмысление основных направлений ее развития невозможно без учета влияния, оказываемого институтом государственной службы. Вместе с тем, правовое исследование этого института, его места и роли в структуре российского общества , развитие которого отразилось в развитии служебного права, как подотрасли права административного, позволяет более глубоко понять осо-
Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. СПб., 1900. Т. 1. С. 232.
Карнович Е.П. Русское чиновничество в былое и настоящее время. СПб., 1897. С. 109.
бенности государственного строя России, опору которого составляли государственные служащие.
Предпринимаемое исследование представляется диссертанту тем более важным, что на наших глазах происходит рождение этой новой области российской правовой системы, и служебному праву уделяется большое внимание в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. При этом уже сформировавшиеся нормы служебного права РФ во многом напоминают нормы служебного права дореволюционной России, повторяя его достоинства и, увы, сохраняя на данном этапе его «белые пятна».
Современное российское законодательство определяет государственную службу как «профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов», что перекликается с определениями, данными ей русскими юристами еще в прошлом веке. Это указывает на преемственность традиций русского права. Разумеется, не все правовые традиции дореволюционной России могли найти и находят свое применение в процессе формирования служебного права России современной. Так, в соответствии с конституционно-правовым принципом федерализма, лежащим в основе структуры государства в отличие от принципа централизма, на котором основывалась структура государства в царской России, строится и система государственных органов и должностей, структура государственной службы Российской Федерации. Это сформулировано и в Законе «Об основах государственной службы РФ», который делит ее на федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении (1). Первая осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти, как-то:
1. Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» // Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст. 2990.
Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные должности в соответствии с законодательством Российской Федерации (1).
Государственная служба субъектов Российской Федерации осуществляется на должностях государственных органов субъектов РФ.
Обе разновидности государственной службы имеют свое правовое оформление, характеризуются особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы установлено соответствующими нормативными актами, закрепляющими его правовое положение. Например, содержание федеральной службы определяют: Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», Положение о федеральной государственной службе и иные федеральные нормативные акты. Определять содержание государственной службы субъектов федерации предоставляется органам законодательной власти каждого субъекта. При этом от законодательных актов о службе, издаваемых этими органами, требуется, чтобы они не противоречили Конституции РФ и Федеральному закону «Об основах государственной службы РФ». То есть государственная служба на местах, в рамках, очерченных вышеупомянутым рамочным законодательством, может наполняться различным содержанием, соответственно особенностям и нуждам каждого отдельного субъекта Российской Федерации (2). Таким образом, иные принципы, лежащие в основе современной российской государственности, породили и наиболее адекватные ей систему государственных органов и структуру государст-
Положение о федеральной государственной службе // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 16.
Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» // Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст 2990. (ст. 4.).
венной службы.
Существенно отличается от дореволюционной и само содержание государственной службы Российской Федерации. Законодательство царской России относило к государственной службе весьма разнообразную деятельность, выполнение которой отличалось спецификой и требовало соответствующих навыков и выделяло в связи с этим множество отраслей, что объяснялось многочисленностью и разнообразием задач, выполняемых государством по отношению к обществу. Современное законодательство, ориентированное на предоставление инициативы населению, подходит к проблеме содержания государственной службы очень осторожно. В соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей, государственная служба России сегодняшней может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти, что подтверждается Положением о федеральной государственной службе. Однако задачи, возлагаемые на себя государством, даже специально ориентированным на демократию и предоставление инициативы населению, не может исчерпываться лишь реализацией властных функций. Деятельность современного государства отличается многообразием, спецификой сфер и отраслей больше,чем в Российской империи. Это не может не сказываться на организации государственной службы. Помимо перечисленных выше, к государственной относят: службу в органах внутренних дел, прокуратуре, в таможенных, налоговых и других органах. Каждая отрасль государственной службы действует на основании принятого президентом или правительством Российской Федерации нормативного правового акта, устанавливающего правовое положение федерального органа (1). Нормативные акты определяют порядок организации отдельных отраслей
1. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание за конодательства РФ. 1995. № 47.Ст. 745; Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности Российской Федерации» // Собрание законо-
службы, функционирования, их права, полномочия, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Постоянно нринимаюгся все новые нормативно-правовые акты, определяющие статус разнообразных видов государственной деятельности. Тщательное оформление правового положения и подробная регламентация деятельности государственных органов и учреждений Российскоіі империи могут оказаться весьма полезным примером для России сегодняшней.
Особый интерес представляет изучение юридического статуса государственных служащих, их кадрового состава.
Цели данной работы:
воссоздать историю законодательства Российской империи о государственной службе как институте полицейского (административного) права;
исследовать особенности функционирования государственной службы при переходе от феодального уклада к капиталистической модернизации страны;
выяснить, насколько государственные служащие отражали интересы различных слоев общества через представительство их в кадровом составе государственных учреждений;
показать взаимоотношения государственной службы и общественных интересов в государственном аппарате на примере общественного представительства в гражданской службе;
5) изучить правовое положение государственных служащих:
а) источники формирования лого социального слоя;
дательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; Положение о Федеральной государственной службе занятости населения Российской Федерации // Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 25. Ст. 910.; Указ Президента Российской Федерации «О федеральной миграционной службе России» // Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.1992. № 25. Ст. 1422.
б) его основные характеристики, влияние на сословное положение;
в) условия их труда;
г) материальное обеспечение, защиіу государственных служащих в уголов
ном и полицейском праве, с одной стороны, и с другой - защиту самой государ
ственной службы в уголовном и административном праве.
6) Исследовать влияние государственной службы на сословный строй Российской империи.
Метод данного исследования - системно-исторический подход к юридическому аспекіу организации государственного аппарата и его личного состава дореволюционной России. Государственная служба рассмафивается как правовой институт в его историческом развитии. Обобщение результатов работы сделано на основе сравнительно-исторического, нормативно-интерпретационного и формально-логического методов.
Работа охватывает вторую половину XIX - начало XX веков, с 50-х годов прошлого столетия (с 1855 - 1857 гг., когда на российский престол вступил Александр II, чьи реформы существенно модернизировали жизнь российского общества, направив его по пути буржуазного развития, и был переиздан свод законов Российской империи до 1917 года.7когда декретом ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября были ликвидированы основные атрибуты и правила государственной службы Российской империи) Эта эпоха представляет большой интерес для исследователя, прежде всего тем, что положение, сложившееся в России, во многом напоминает сегодняшний день. И в том, и в другом случаях это время выбора пути и последовательных, хоть и не легких шагов от авторитарного начала к демократическому, к буржуазным преобразованиям, время перемен, охвативших вес стороны жизни общества и государства. Поэтому изучение законодательства о государственной службе в условиях уменьшения господства государства в экономике и перехода к экономике рыночной особенно актуально в наши дни, когда государственная служба подвергается реформированию. В истории государственной службы за иссле-
дуемый отрезок времени можно выделить три периода. Первый - период государственной службы до реформ 60-х годов XIX столетия, когда она обладала чертами, характерными для абсолютистского государства, феодального уклада, господствовавшего в то время в России, о чем свидетельствовал присущий государственной службе характер привилегии, второй - с (864 года, со времени введения в институт государственной службы демократических преобразований, что выразилось в создании новой системы судебных учреждений, не зависимых от административной власти, с особыми, отличными от других ведомств условиями службы. А также в создании новых, внесословных представительских учреждений. Наконец, третий период охватывает время с 1906 но 1917 гг., с момента издания указа Николая II «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и других лиц бывших податных сословий», предоставившего право поступления на гражданскую государственную службу всем желающим, независимо от происхождения и сословного положения, превратив, тем самым, службу из привилегии в профессию, до Октябрьской революции 1917 года, уничтожившей царскую государственную службу.
Проблемы государственной службы Российской империи и ее законодательного регулирования в дореволюционной России неоднократно становились предметом научного исследования правоведов государственной (юридической) школы: И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова. А.В. Романовича-Славатинского, А.И. Елистратова и других. (1).
Теория и практика законодательного регулирования рассматривается в трудах современных ученых-административистов: Д.Н.Бахраха, Б.М.Лазарева,
I. Андреевский И.Е., Русское государственное право. СПб., 1866; Андреевский И.Е. Полицейское право СПб., 1874; Градовский А.Д. Начала русского
і о
В.М. Манохина, Ю.В.Старилова и других (1). Сравнительное изучение трудов дореволюционных и современных правоведов позволяет проследить процесс развития служебного права как науки, а также изменение во взглядах правоведов на этот институт. Юристы государственной школы рассматривали государственную слулсбу как институт государственного права, под которым понимали законы, регулирующие деятельность центральных и местных государственных учреждений, определяющие их статус, а также положение их служащих. И.Е.Андреевский, А.Д.Градовскии, Н.М.Коркунов не выделяли служебного права в отдельную область государственного или административного (полицейского) права. Первым юристом, отнесшим институт государственной службы к административному праву, был А.И.Елистратов. Его точка зрения закрепилась в юридической науке, определяя вопросы службы предметом исследования современных административистов (2).
Революция 1917 года сделала ненужным правовое изучение государственной
государственного права. В 3 тт. СПб., 1887; Романович-Славатинский А.В. Система русского государственного нрава. СПб., 1889; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1-2. СПб., 1914 и др.
1. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебн.: Часть общая. М.; БЕК, 1993;
Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург:
Изд-во госуд. юр ид. академии, 1995; Лазарев Б.М. Государственная служба.
М.: Ин-т государства и права РАН, 1993; Манохин В.М. Советская государст
венная служба. М.: Юрид. лит, 1966; Манохин В.М. Конституционные основы
законодательства о государственной службе // Правоведение. 1983. № 4. С.
11-17; Манохин В.М. Концепция Закона о государственной службе // Советское государство и право. 1991. № 12. С. 90-98; Старилов Ю.Н. Государственная служба в российской Федерации. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996; Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: БЕК. 1996. и др.
2. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914.
службы. В.И.Ленин рассматривал институт государственной службы как «паразита на теле ... общества, порожденного внутренними противоречиями, которые это общество раздирают^ в будущем подлежащий уничтожению вместе с государством (1). Проблемы государственной службы не вписывались в коммунистическую идеологию, а почти тотальная национализация постепенно превратила большую часть населения в государственных служащих, чья деятельность. по мнению одного из административистов 20-х гг., вполне могла регламентироваться «правилами Кодекса законов о труде». И не было «решительно никаких оснований для того, чтобы создавать особые правила о советской службе» (2). При этом наследие царской России однозначно расценивалось как отрицательное и бесполезное, поэтому вопрос о государственной службе долгое время не поднимался в советской правовой науке. Лишь в конце 40-х - начале 50-х годов в советской науке административного права появляются первые работы, посвященные проблемам государственной службы (3).
С конца 80-х годов в отечественной правовой науке появляются работы, посвященные государственной службе, отдельным ее аспектам, реформированию и дальнейшему совершенствованию. Помимо статей в журналах и сборниках в свет вышли монографии Д.Н.Бахраха, Ю.Н.Старилова и других, рассматривающие вопросы государственной службы и ее регулирования в современном рос -
Ленин В.И. Государство и революция. Поли. собр. соч. М, 1967. Т. 33 С.40.
Колесников А. Административное право РСФСР: (К вопросу о содержании Административного Кодекса) // Власть Советов. 1923. № 3. С. 39-4 1.
Студеникин С.С. Советская государственная служба // Труды военно-юридической академии . Т. VII. М., 1948; Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. М. - Л., 1949; Ямпольская Ц.Я. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы Советского административного права. М. - Л., 1949.
сийском законодательстве (1). Современных ученых-административистов, также как и правоведов дореволюционной России, волнуют: понятие государственной службы, ее основные принципы, правовой статус лиц, занятых в ней, перспективы ее развития. Эти и другие аспекты изучаются на основе анализа действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, ее субъектов, выявления пробелов в праве.
Значительно лучше обстояло дело в исторической науке. Государственная служба в дореволюционной России была предметом изучения преимущественно историков. Со второй половины 60-х годов в советской исторической науке стали появляться работы, посвященные отдельным проблемам этого института (2).
Выполненные на основе материалов российского законодательства, Полного собрания законов Российской империи. Устава о службе гражданской и др., исследования П.А. Зайопчковского, Л.П. Корслина, СМ. Троицкого, Л.Е. Шепелева и других рассматривают правовое положение государственных служащих, их классификацию, условия службы, порядок продвижения по служебной лестнице, показывают процесс формирования и развития русского чиновничества. Однако
Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во гос. юрид. академии, 1995; Лазарев В.М. Государственная служба. М.: Ин-т государства и права РАН, 1993; Старилов Ю.Н. Государственная служба в российской Федерации. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996 и др.
Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Наука, 1978; Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России 1861-1904 гг. М.: Наука, 1979; Соловьев Ю.Б. Русский абсолютизм и дворян ство в России в конце XIX в. Л., 1973; Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М.: Наука, 1974; Шепелев Л.Е. Отмененные историей (чины, звания и титулы Российской империи). Л.: Наука, 1977. и др.
изучение вопросов государственной службы в отечественной историографии проводилось, преимущественно, не в правоведческом, а в социально-политическом и социально-экономическом направлениях. В исследованиях историков мало внимания уделяется правам, обязанностям, ответственности служащих и другим юридическим вопросам организации службы. В данной работе воссоздается история служебного права как подотрасли права административного.
Диссертационное исследование выполнено на основе разнообразных исторических источников. Главную их часть составили законодательные акты Российской империи по официальным публикациям в I (1830 г.); II (1825 - 1881 гг.) и III (1882 - 1917 гг.) изданиям Полного собрания законов Российской империи и Свода законов Российской империи. Их можно разделить на две группы. К первой относятся законы, регламентирующие деятельность государственных учреждений, определяющие права и обязанности лиц, занимающих конкретные должности. Эти нормы содержались в «Своде государственных учреждений», составившем вторую часть первого тома, и в «Своде учреждений губернских», которым был посвящен второй том. Другую группу составили законы, регулирующие саму службу, «юридическое отношение, возникающее для данного лица вследствие принятия им государственной должности» (1), то есть возникновение этих отношений, прекращение, продвижение по службе, оплату труда служащих и т.д. Эти правовые нормы содержались в третьем томе Свода, в «Уставе о службе гражданской» или «Своде уставов о службе гражданской».
Помимо вышеупомянутых первого, второго и третьего томов Свода законов Российской империи в работе использовались нормы, содержащиеся в других томах и посвященные отдельным отраслям гражданской службы или некоторым аспектам ее правового регулирования.
1. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1887. Т. 2.С. 47.
Основные принципы, определявшие положение государственной службы, заложенные еще в XVIII в., оставались неизменными на протяжении всего существования Российской империи, но многие нормы, регулировавшие государственную службу, неоднократно менялись. Поэтому в данной работе использованы несколько изданий Свода законов, выходивших на протяжении второй половины XIX - начала XX веков.
Наряду с законодательными материалами привлекались свидетельства современников о положении государственной службы и государственных служащих, содержащиеся в мемуарах и дневниках общественных деятелей, а также в публицистике того времени. Свидетельства современников помогают соотнести официальные правила с реальностью и пронаблюдать, как законодательные нормы воплощались на практике.
Цели и задачи исследования определили структуру диссертации. Работа состоит из трех глав. Первая посвящена рассмотрению структуры государственной службы, представленной государственными учреждениями, относящимися к определенным отраслям службы, в зависимости от задач, поставленных перед ними, иерархической системой учреждений центрального, губернского и уездного уровня, исследованию особой разновидности государственной службы - службы «по выборам», представлявшей собой сочетание двух элементов, правительственного и представительного.
Структура государственной службы
В законодательстве Российской империи не существовало точного определения государственной службы. Законодателя больше занимали практические проблемы ее правового регулирования. Основные законы империи устанавливали, что «власть управления во всем ее пространстве принадлежит государю. В управлении верховном власть его действует непосредственно», оговаривали, что «в делах ... управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него местам и лицам, действующим от имени и по его повелениям» (1).
Исходя из этого И.Е. Андреевский определял государственную службу как «деятельность в государстве граждан, призванных быть органами государственной власти» (2). Подобный подход к определению государственной службы позволяет выделить два ее основных аспект: с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач (3). Обе эти стороны имели свое правообеспечение в российском законодательстве.
Государственная служба Российской империи была представлена совокупностью государственных должностей , образовывавших систему учреждений, чья деятельность и являлась государственной службой. Российское законодательство с начала XVIII в. выделяло самостоятельные роды службы: военную и гражданскую, для регулирования каждой из которых существовали свои правовые нормы.
Законы устанавливали для службы в гражданских учреждениях сложную структуру, определявшуюся родом дел, предоставляемых тому или иному учреждению и лицу, работающему в нем, пространством действия государственного органа и , наконец, взаимоотношениями между отдельными государственными учреждениями и служащими в каждом из них (1).
Поскольку смысл существования института государственной службы составляла «обязательная деятельность, совершаемая от лица государства и направленная к осуществлению определенной задачи» (2), род деятельности, который осуществляют служащие, всегда зависит от целей и задач государства. Российская империя, подобно другим абсолютистским государствам, возлагала на себя функции многочисленные и разнообразные. Понятие государственных целей распространялось на все, имевшее малейшее отношение к государственным интересам, что отразилось на структуре государственной службы, способствуя выделению в ней различных отраслей, соответствующих той или иной форме осуществления функций государства, которые регулировались разными правовыми нормами.
Наиболее важными формами осуществления функций государства являются законодательная, управленческая и судебная деятельность, что предполагает наличие соответствующих государственных учреждений и организации их работы. Абсолютистский характер российского государства отразился в чрезмерном развитии одних (представительных) и недостаточном других.
Законодательная деятельность дореволюционной России была целиком и полностью сосредоточена в руках императора. В этом проявлялась полнота его верховной власти. Согласно Основным законам империи «никакое место или правительство в государстве не может само собой установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти» (1). Тем не менее, осуществление законотворческой деятельности одним лицом невозможно, поскольку законодательные акты, служа «мерилом всего, что совершается в государстве», требуют наличия определенных качеств: обдуманности выработки и должного авторитета в глазах общества (2). Это обусловливало участие в создании и обсуждении закона многих лиц (3). С 1810 года учреждением, содействующим главе государства в выполнении законодательных функций, являлся Государственный Совет, имевший совещательный характер. Все законодательные акты в первоначальной их редакции должна были рассматриваться в Государственном Совете, но «разрешение и утверждение» их зависело исключительно от императора. Члены Государственного Совета были назначаемы на свои должности и деятельность их была обязательной, что регламентировалось законодательством (4). Это позволяет причислить Государственный Совет к государственным учреждениям, а деятельность его членов - к государственной службе.
Государственные гражданские служащие Российской империи. Понятие и классификация
Деятельность государственных органов, сколь бы правильно и целесообразно они ни были построены, и как бы правильно не распределялись обязанности и права по должностям, всегда зависит от лиц, занимающих эти должности. Именно люди, личный состав государственного аппарата, составляют наиболее важный элемент государственной службы.
Российское законодательство не содержало определения государственного служащего. Так же как не содержало определения самой службы. Русские правоведы определяли служащих как лиц, получающих свое назначение или утверждение на государственную должность или от главы правительства дли от того лица, «которому верховная власть делегировала это право», и кто сам «осуществляет одно из прав государственного верховенства» (1). При этом ученые выделяли следующие признаки, отличавшие государственных служащих от лиц, занятых деятельностью иного рода:
1) «Каждое служащее лицо есть самостоятельный, признаваемый положительным законом орган государства как отдельного политического целого».
2) «Определенная самостоятельная деятельность, а не случайное исполнение каких-либо обязанностей или поручений».
3) Четко определенные в законодательном порядке отношения между служащими и государственной властью.
Обладая вышеперечисленными признаками лицо считалось находящимся в «особом публично-правовом отношении служащего к государству, основанном
4) Определенный законом круг служебных прав и обязанностей (1). на подчинении и имеющим своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности» (2).
Широкий круг государственных задач Российской империи обусловливал многочисленный и разнообразный по своим профессиям личный состав государственного аппарата. Число гражданских служащих непрерывно росло. За сорок лет (1857-1897 гг.) оно увеличилось с 90 139 до 435 818 (3) человек, занимавших должности в государственных учреждениях, относимых законом в различным ведомствам.
Гражданскими служащими закон считал, прежде всего, лиц, находящихся на службе в учреждениях административных и судебных, традиционно относя их к «общегражданским ведомствам, хотя реформа 1864 г. отделила судебные учреждения от административных, выделив суд в самостоятельную отрасль государственной службы.
Наряду с «общегражданскими» служащими на службе у государства находились работники науки и просвещения, причем спектр должностей, занимаемых ими, был очень широк: от членов Академии Наук до простых лаборантов, от профессоров университетов до домашних наставников. К той же категории лиц Устав о службе гражданской относил: медиков, инженеров, работавших в учреждениях разных ведомств, работников средств связи и путей сообщения, иностранных послов и служащих в посольствах и миссиях, служащих жандармерии и полиции, волостных старшин, сельских старост, а также придворные чины и служащих при дворцах, актеров и служащих в императорских и казенных театрах, служащих музеев, благотворительных заведений и т.д. Наконец, к государственным служащим относились: священники, некоторые сотрудники военных ведомств, пограничной стражи, таможенной службы, морского ведомства и т.д. (1). Таким образом, законодательство Российской империи относило к категории государственных служащих всех, кто работал в государственных учреждениях и получал от государства жалованье. Профессиональный состав государственных гражданских служащих отличался разнообразием, разнообразной была и деятельность, осуществляемая ими на занимаемых должностях. Однако существовал момент, объединяющий их. Каждый гражданский служащий, независимо оттого, занимал ли он пост министра или служил швейцаром, находился в особых, служебных отношениях с государством и был обязан подчиняться законодательству о службе, фиксировавшему эти отношения.
Служба государству, объединявшая лиц, занятых на ней, ставившая их в особое положение по отношению к обществу, позволила законодателю создать единую систему классификации государственных служащих , в основе которой, как и в основе структуры государственных должностей лежала идея ранга.
Введенная в XVIII в. иерархическая система рангов должностей государственной службы дореволюционной России предполагала для лиц, занимающих эти должности, наличие определенных деловых качеств, навыков и квалификации, которые должны быть тем совершеннее, чем выше ранг должности, занимаемой тем или иным лицом. Это повлияло на систему классификации государственных служащих.
Подбор и подготовка кадров для гражданской государствепной службы
Основной обязанностью государственного служащего являлось исполнение возложенной на него должности (3), т.е. тех действий, которые предполагают содержание каждой государственной должности. Эти обязанности были зафиксированы российским законодательством. Им были посвящены первые два тома Свода законов Российской империи, определявшие правовое положение государственных учреждений, а также многочисленные уставы: Горньгй, Медицинский, Путей сообщения и т.д.
Однако для успешного выполнения служебного долга правительство требовало от служащих определенных качеств. Требовались: «1) здравый рассудок; 2) добрая воля в отправлении порученного; 3) человеколюбие; 4) верность к службе Его Императорского Величества; 5) усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток; 8) правый и равный суд всякому состоянию; 9) покровительство невинному и скорбящему»
На основе этих требований закон определял общие обязанности, исполнение которых составляло долг каждого служащего, независимо от его должности.
Главной и наиболее необходимой из них являлась верность главе государства. Каждый служащий рассматривался в русском праве как орган государственной власти, действующий в качестве ее уполномоченного. Соответственно, успешное осуществление деятельности па пользу государству было немыслимо без соблюдения верности его главе (2).
Служащий был обязан, в соответствии с принесенной присягой, «предостерегать и охранять, по крайнему разумению, силе и возможности, все к высокому Его Императорского Величества самодержавству, силе и власти принадлежащие права и имущества», хранить «свято и ненарушимо» «всякую вверенную тайну, касающуюся службы и пользы Его Императорского Величества ... и никому о том не сообщать, кому о том ведать не надлежит ... »
Затем государственный служащий был обязан исполнять обязанности, налагаемые на него по месту службы в соответствии с законом и распоряжениями начальства. При этом приоритет отдавался закону. Служащий должен был «поставить себе в непременную обязанность ведать все уставы и законы государственности и содержать их в ненарушимой сохранности, яко первый главный предмет, от которого зависит правое и благонамеренное управление всех дел...». Закон, запрещавший подданным Российской империи отговариваться неведением законов, действовал и в отношении государственных служащих (1). При исполнении обязанностей никто из них не должен был обращать внимание «ни на какое лицо, ни на какие предложения, а тем менее на партикулярные письма, хотя бы от первейших лиц в государстве, но обязан исполнять свое дело, соблюдая дух и букву закона» (2). «Если же данное от начальства повеление, - говорилось в Уставе о службе, - кто сочтет незаконным или противным интересам Его Императорского Величества, тот обязан нсупустительно исполнить то, что на подобный случай в учреждении занимаемой им должности предписано» (3). Чаще всего предписывалось приостановить исполнение. Например, для служащих губернских, уездных и городских присутствий существовало правило: «Если кто получает от председателя присутствия противозаконное приказание, то обязан не исполнять оного, объявить, что оно противно законам, а когда председатель этим не убедится, тогда уже донести о том высшему начальству, если же и с этой стороны будет усмотрено несообразие с законом, то представить начальству, а, наконец, в случае надобности, довести и до высочайшего сведения» (4). Аналогичные требования содержали законы, регулирующие работу других государственных учреждений.
