Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Парламентаризм в России и Германии в конце ХТХ - начале XX вв 16
1.1. Основные подходы к пониманию сущности парламентаризма 16
1.2. Политико-правовые условия становления парламентаризма в России и Германии в конце XIX - начале XX вв 22
1.3. Предпосылки учреждения парламента как противовеса монарху в конституционной системе Российской и Германской империй 43
Глава II. Сравнительно-правовой анализ парламентских институтов России и Германии в конце XIX - начале XX вв 62
2.1. Структура парламентов России и Германии в конце XIX -начале XX вв 62
2.2. Порядок формирования парламентов России и Германии в конце XIX - начале XX вв. в контексте сравнительно-правового исследования 71
2.3. Функции парламентов России и Германии в конце XIX - начале XX вв.: общее и особенное 99
Заключение 133
Список использованных источников и литературы 148
- Основные подходы к пониманию сущности парламентаризма
- Предпосылки учреждения парламента как противовеса монарху в конституционной системе Российской и Германской империй
- Порядок формирования парламентов России и Германии в конце XIX - начале XX вв. в контексте сравнительно-правового исследования
- Функции парламентов России и Германии в конце XIX - начале XX вв.: общее и особенное
Введение к работе
„Das Heimische schtitzen, das Fremde ntitzen" (Родное оберегать, а чужеземным пользоваться)1.
Актуальность темы диссертационного исследования. Современная Россия находится в постоянных поисках оптимальных путей демократического развития и совершенствования парламентской системы. Но осмысление современного государственно-правового развития, его прогнозирование невозможно без изучения отечественных государственных традиций, их исторического фона, а также правовой эволюции, немыслимой без использования иностранного опыта, различных форм заимствования. Искать решения для тех или иных поставленных задач необходимо путем анализа своей собственной истории, а также путем обращения к опыту иностранных государств. Одним из инструментов национальной правовой политики должно стать сравнительное право. Недостаток знаний в сфере компаративистики приводит к ошибкам в деле улучшения отечественной правовой действительности.
Парламентаризм представляет собой единственный в своем роде феномен, понять который можно только через компаративистский анализ его исторического становления. Анализ истории функционирования парламента необходим для научного осмысления общих проблем современной политической истории, он важен при определении дальнейшего пути демократического развития, для исключения повторения ошибок и остановок в развитии народовластия. Важнейший урок мировой истории состоит в том, что парламентаризм способен обеспечить мирную, эволюционную модернизацию государства и общества. Исторический опыт показал: без органа государственной власти, в составе которого выборные представители от всех
Из надписи на городской ратуше в городе Мюнхен.
социальных групп населения страны, невозможно подлинное развитие гражданского общества.
Современный парламентаризм в России и Германии является результатом политико-правовых реформ и модернизации общества. Обе страны отличает «поздний старт» процессов модернизации. Особое место в развитии парламентской истории России занимает период с 1905 по 1917 гг., когда происходила трансформация государственного правления из абсолютной монархии в сторону конституционной. «Основные законы Российской империи», подписанные императором 23 апреля 1906 г., можно назвать первой российской конституцией. Именно в это время появился первый в российской истории парламент. Начальный этап развития парламентаризма в России интересно сопоставить с парламентской историей Германии 1871-1918 гг. В 1871 г. Германия была объединена, а 16 апреля 1871 г. образованная империя получила общую имперскую Конституцию и свой парламент.
Сегодня Германия выступает страной с устоявшимися парламентскими традициями, а Россия еще находится в поиске оптимальных путей развития своей парламентской системы. Сходства в зарождении российского и германского парламентаризма в обозначенные временные периоды, а также полезность германского опыта для российской правовой среды обусловили проведение данного сравнительно-правого исследования. Кроме того, широкое использование сравнительного метода дает надежду превратить историю государства и права из науки об отдельных странах, какой она во многом остается, в действительно всеобщую историю об общих закономерностях и специфических особенностях развития государства и права.
Степень научной разработанности проблемы и теоретическая база исследования. Проведение сравнительно-правового анализа становления парламентаризма в России и Германии в конце XIX начале XX вв. потребовало обращения к отечественной и иностранной историко-правовой литературе, посвященной данной проблематике, в том числе изданной за границей и не переведенной на русский язык.
Первым фундаментальным научным трудом в области государственного права Германии, в котором подробно рассматриваются и вопросы становления парламентаризма и конституционализма, является четырехтомное издание одного из виднейших государствоведов второй половины XIX - начала XX вв. П. Лабанда1.
Значительный вклад в исследование проблематики парламентаризма и конституционализма в Германии внес Э. Губер. Результатом его более чем тридцатилетнего труда стало издание в 8 томах конституционной' истории Германии 1789-1933 гг.". Кроме того, Э. Губер является создателем трехтомной хрестоматии, включающей практически все нормативно-правовые акты, релевантные для изучения конституционной истории Германии с 1803 по 1933 гг. и краткие аннотации к ним3.
Непосредственно исследованием становления германского
парламентаризма занимались такие германские ученые, как В. Кессель, К. Клуксен, М. Раух, Г. Риттер, В. Троейе, В. Шлёттерер и др.4.
Отдельные аспекты затрагивались в работах Г. Аншютца, А. Арндта, Г. Биндера, Бёкенфёрде, Г. Гельфритца, Г. Герлаха, Гнайста, Ю. Гольфельда, Г. Мейера, Г. Митайса, К. Перельса, Б. Рауэкера, М. Зейделя, Т. Шидера, Е. Сменда, Ф. Шталя, К. Шульца, Трипеля, Н. Улльриха, А. Фогельса, Фон Бейме, К. Шмитта, М. Штоллайса и др.
Laband, P. Das Staatsrecht des Deutschen Reiches (Nachdruck der Auflage vom 1911). - In 4 Banden: - Aalen, Bd. I. - 1964; Bd. II. - 1964; Bd. III. - 1964; Bd. IV. - 1964.
2 Huber, E. R. Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789: In 8 Banden - Stuttgart, 1961-1991. - Bd. I. Reform und Restauration: 1789 bis 1830. - 1961; Bd. II. Der Kampf urn Einheit und Freiheit: 1830 bis 1850. - 1960; Bd. HI. Bismarck und das Reich. - 1963; Bd. IV. Struktur und Krisen des Kaiserreichs. - 1969; Bd. V. Weltkrieg, Revolution und Reichsemeuerung: 1914-1919. - 1978; Bd. VI. Die Weimarer Reichsverfassung. - 1981; Bd. VII. Ausbau, Schutz und Untergang der Weimarer Republik. - 1985; Bd. VIII. Registerband. - 1991.
Huber, E. Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte: In 3 Banden - Stuttgart, 1972. - Bd. I. Deutsche Verfassungsdokumente 1803-1850. - 1972; Bd. 11. Deutsche Verfassungsdokumente 1851-1918.- 1972; Bd. III. Dokumente der Novemberrevolution und der Weimarer Republik - 1972.
Kessel W. Parlamentarischer Gedanke und parlamentarische Entwicklung in Deutschland 1800-1945 II Das deutsche Parlament - Stuttgart. - S. 15-92; Kluxen K. Geschichte und Problematik des Parlamentarismus. - Frankfurt-am-Main, 1983; Rauh M. FOderalismus und Parlamentarismus im Wilhelminischen Reich. - Dusseldorf, 1973; Ritter G. Gesellschaft, Parlament und Regierung. Zur Geschichte des Parlamentarismus in Deutschland. - Dusseldorf, 1974; Treue W. Parlamentarismus in Deutschland: Entstehung und Entwicklung. - Bonn, 1961; Schlotterer W. Der Obergang vom beratenden zum beschhssenden Organ unter besonderer Beriicksichtigung der Entwicklung der Parlamente -Wurtzburg, 1967 и др.
.5
В отечественной правовой науке истории германского конституционализма и парламентаризма посвящены работы В.Г. Баєва, Ю.А. Бокова, А.Д. Градовского В.В. Кизяковского, М.М. Оманидзе и др.1 Отдельные проблемы формирования системы германского конституционализма затрагивались в отечественной исторической литературе".
История формирования и функционирования представительной власти в России в начале XX в. вызывала достаточно устойчивый интерес исследователей на всем протяжении предыдущего столетия, но наибольшее число публикаций относится к периоду 1905-1917 гг. К числу дореволюционных исследований, посвященных развитию теории конституционализма и различным аспектам становления российского парламентаризма, относятся работы А.А. Алексеева, А.С. Алексеева, В.И. Герье, В.М. Гессена, Н.П. Дружинина;Е.И. Елистратова, А.А. Жижиленко, В.Ф. Залеского, В.В. Ивановского, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, С.А. Корфа, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Б.А. Ландау, П.И. Люблинского, П.Г. Мижуева, С.А. Муромцева, Е.Д. Мясникова, В.М. Нечаева, Б.Э. Нольде, К.К. Пажитнова, А.А. Пиленко, А.А. Рождественского, К.Н. Соколова, П.Б. Струве, Н.М. Фридмана, В.М. Хвостова, Б.Н. Чичерина, Л.А. Шалланда, Г.Ф. Шершеневича, Л.К. Яснопольского и др.
В современной правовой и исторической науке различные вопросы становления парламентаризма в России исследовали A.M. Беляев, Ф.А. Гайда, Г.Б. Гальперин, Р.Ш. Ганелин, A.M. Давидович, В.А. Демин, И.И. Дитрих,
Баев В.Г. Германский конституционализм (конец XVIII — первая половина XX вв.). Историко-правовое
исследование: Монография. - Тамбов, 2007; Боков Ю.А. Формирование избирательных прав германских
граждан (1815-1918 гг.). - Дисс... к.ю.н. - Волгоград, 2003; Градовский А.Д. Германская конституция. В 2 Ч. -
СПб., 1875-1876. - Ч. 1. Исторический очерк германских союзных учреждений в XIX веке — 1875; 4 2.—
Германская конституция. Обзор действующей конституции. — 1876; Кизяковский В.В. Становление
конституционализма в Германии 1815-1849 гг. - Автореф. дисс... к.ю.н. - М., 1981; Оманидзе М.М.
Конституирование Веймарской республики. - Автореф. дисс... к.ю.н. - Харьков, 1985 и др. 2
Аляева Л.А. Германский Союз в 1815-1822 гг. (проблемы становления германской государственности):
Автореф. дисс... к.и.н. - М., МГПУ, 1998; Бабанцев Н.Ф. Значение конституции в германской истории. - Л.,
1987; он же. Германская империя 1871-1918. Историко-правовое исследование. - Красноярск, 1984; Галкин И.С.
Создание Германской империи 1815-1871 гг. - М., 1986; Давлетов А.Р. Государственно-конституционная
система Веймарской республики: особенности и противоречия. - Днепропетровск, 1990; Кастель Е.Р.
Германский федерализм: историко-правовое исследование. Дисс.д.ю.н. - Екатеринбург, 1994; Прокопьев В.П.
История германской государственности XIX-XX вв. - Калининград, 1982 и др.
B.C. Дякин, C.A. Зоць, B.A. Козбаненко, И.А. Конюхова, СВ. Куликов, М.И. Левина, В.В. Леонтович, О.Г. Малышева, А.Н. Медушевский, К.Н. Мироненко, P.M. Романов, В.К. Романовский, О.Ю. Рыбка, Н.Б. Селунская, СМ. Сидельников, А.Д. Степанский, Ю.В. Тот, А.С. Туманова, П.А. Федосов, М.Ф. Флоринский, Е.Д. Черменский, Д.В. Щукин, Е.А. Юртаева, Д.Г. Янченко, А.П. Яцкова и др.
Анализ научной литературы по исследуемой проблеме показал, что в отечественной историко-правовой науке отсутствуют фундаментальные исследования компаративистского характера, посвященные синхронному сравнению формирования правовых основ парламентаризма в Российской и Германской империях. Многие дореволюционные ученые (В. Вильсон, А.Д. Градовский, Г. Еллинек, Н.М. Коркунов, П. Матте, О. Пифферун, Л.А. Шаланд и др.) в своих работах активно использовали метод сравнительно-правового анализа, но сопоставление развития парламентаризма Российской и Германской империй не являлось целью их исследований.
В ряде современных работ метод сравнительного анализа также используется с целью сопоставления тех или иных положений российского и германского законодательства. Так, например, И.А. Кравец1 в ходе исследования конституционализма и российской государственности начала XX века приводит ссылки на аналогию некоторых положений в германских государствах, но проведение детального сравнения не является целью его исследования и потому отсылки к германскому опыту весьма незначительны. А.Н. Медушевский2 сравнивает механизмы государственной власти в конституционных монархиях, в том числе сопоставляя формы правления в Германской и Российской империях. Однако сравнительно-правовой анализ становления парламентаризма в названных государствах им также не проводился. Определенный интерес для нашего диссертационного
Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. — М., 2006.
Meduschevskij A.N. Konstitutionelle Projekte in RuBland am Anfang des 20. Jahrhunderts und ihre deutschen Prototypen II Reformen im RuBland des 19. und 20. Jahrhunderts: Westliche Modelle und russische Erfahrungen. -Heidelberg, 1996. - S. 237-259.
исследования представляли публикации ряда историков и политологов, обращавшихся к сравнительному анализу схожих политических процессов, происходивших в России и Германии. Так, сравнение российской и германской государственно-властной модернизации конца XVIII-начала XX веков предпринял Г.И. Мусихин. Сравнительному рассмотрению германского и российского парламентаризма посвящено коллективное исследование отечественных и немецких ученых, изданное под редакцией известных политологов Я.А. Пляйса и О.В. Гаман-Голутвиной ', но в силу научной специализации его авторов правого анализа там явно недостаточно.
Таким образом, можно констатировать, что рассмотрение проблем парламентаризма, несомненно, находится в,поле зрения как отечественных, так и зарубежных ученых. Однако в основном акцент делается на анализе его развития в каждом конкретном государстве. Фундаментальные исторические сравнительно-правовые исследования становления парламентаризма отсутствуют, чем и- подчеркивается актуальность настоящей диссертационной работы.
Объект диссертационного исследования составили общественные отношения, складывавшиеся в связи со становлением парламентаризма в России и Германии в конце XIX - начале XX вв.
Предметом диссертационного исследования явились теоретические положения, нормы и институциональные структуры парламентаризма, характерные для России и Германии конца XIX - начала XX вв.
Хронологические рамки диссертации определяются временем становления парламентаризма в Германской империи (1871-1918 гг.) и в Российской империи (1905-1917 гг.). Отдельные рассматриваемые моменты выходят за установленные хронологические рамки в силу их непосредственной связи с рассматриваемыми процессами и событиями.
Мусихин Г.И. Власть перед вызовом современности: Сравнительный анализ российского и немецкого опыта конца XVII-начала XX веков. - Спб., 2004; Он же: Россия в немецком зеркале (сравнительный анализ германского и российского консерватизма). - СПб., 2002; Парламентаризм в России и Германии: История и современность / Отв. ред. Я.А. Пляйс, О.В. Гаман-Голутвина. - М., 2006.
Целью предпринятой работы стал сравнительно-правовой анализ становления парламентаризма в Российской и Германской империях в конце XIX - начале XX вв.
Достижению заявленной цели способствовало решение следующих . основных задач:
определить основные подходы к пониманию сущности парламентаризма и дать авторское определение парламентаризма;
выделить сходства и различия политико-правовых условий зарождения парламентаризма в России и .Германии, определив его воздействие на эволюцию формы российского и германского государств;
- рассмотреть предпосылки учреждения парламента как противовеса
монарху в конституционной системе Российской и Германской империй;
- сравнить структуру парламентов Российской и Германской империй и
дать правовую оценку выбранных моделей;
- осуществить компаративистский анализ порядка формирования
парламентов России и Германии в конце XIX — начале XX вв.;
- выявить общее и особенное в функциях парламентов Российской и
Германской империй.
Методологической основой работы выступил общенаучный метод диалектики. Историко-юридический характер работы потребовал привлечения и специальных научных методов: логического, исторического, сравнительно-правового, системно-структурного и системно-функционального. При осуществлении научного исследования диссертант руководствовался требованиями основополагающих гносеологических принципов восхождения от абстрактного к конкретному, объективности, всесторонности исследования, единства исторического и логического в познании.
Источниковую базу исследования составили нормативные правовые акты Германии (Конституция Германской империи от 16 апреля 1871 г.; Регламент Бундесрата от 26 августа 1880 г.; Регламент Рейхстага от 10 февраля 1876 г.; Избирательный закон от 31 мая 1869 г.; Избирательный регламент от 28
мая 1870 г., Закон «О заместительстве имперского канцлера» от 17 марта 1878 г., Закон «Об обеспечении вознаграждения членов Рейхстага» от 21 мая 1906 г.) и России (Высочайший манифест об учреждении Государственной Думы от 6 августа 1905 года; Учреждение Государственной Думы от 6 августа 1905 года; Положение о выборах Государственной Думы от 6 августа 1905 г.; Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка»; Указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных к нему узаконений»; Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и пересмотре учреждения Государственной Думы»; Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г.; Правила о порядке рассмотрения государственной росписи от 8 марта 1906 г.; Учреждение Государственного Совета от 23 апреля 1906 г.; Основные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г.; Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г. и др.).
Кроме того, при обращении к исторической ретроспективе важен взгляд современников на рассматриваемые проблемы. Поэтому интерес представляет мемуарная литература видных государственных деятелей таких, как О. фон Бисмарк, Вильгельм II, СЮ. Витте, Николай II, А.П. Извольский, В.Н. Коковцов, СЕ. Крыжановский, В.А. Маклаков, П.Н. Милюков, С.С. Ольденбург, С.Д. Сазонов, Г.В. фон Унру, Р. фон Фризен и др.
. Научная новизна диссертации обусловлена компаративистским подходом к исследованию российского и германского парламентаризма. Диссертационная работа представляет собой комплексное монографическое исследование, в котором впервые в юридической науке осуществлено историческое синхронное (горизонтальное) сравнение процесса становления парламентаризма в России и Германии конца XIX - начала XX вв. Более конкретно научная новизна выразилась в следующем:
- предложено собственное определение парламентаризма и подход к
определению его сущности;
- выделены сходства и различия политико-правовых условий зарождения
парламентаризма в Российской и Германской империях;
- проведен сравнительный анализ структуры парламентов Российской и
Германской империй и дана историко-правовая оценка сформированных моделей;
- осуществлен компаративистский анализ порядка формирования
парламентов России и Германии в конце XIX — начале XX вв. и выявлены
причины сложившихся способов их организации;
- определено общее и особенное в функциях парламентов Российской и
Германской империй и обоснована выявленная специфика.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
Сущность парламентаризма необходимо рассматривать в широком смысле, признавая его существование в любой системе государственного механизма, включающей представительный выборный коллегиальный законодательный или законосовещательный орган, даже весьма ограниченный в своих правах. Расширительный подход позволяет анализировать явление парламентаризма в исторической ретроспективе и помогает понять процессы перехода к современным парламентским формам. Под парламентаризмом следует понимать тип устройства верховной власти, при котором в системе государственных органов учреждается постоянно действующий избираемый населением орган, обладающий законодательными или законосовещательными функциями, призванный обсуждать наиболее значимые общественные проблемы.
Проведение параллелей зарождения парламентаризма в России и Германии показало существование в обоих государствах схожих политико-правовых ситуаций. Становление российского и германского парламентаризма осуществлялось в условиях аналогичных форм правления — «монархического конституционализма». В рассматриваемый период государственному правлению в Российской и Германской империях придавался новый облик, но без изменения его внутренней сущности. Помимо формы правления, на специфику германского парламентаризма существенно повлияла форма
государственного устройства. Германская империя была единственной в то время монархией, основанной на федеративных принципах. В Российской империи форма государственного устройства не влияла на становление парламентаризма.
Противовесом монарху в конституционной системе Германской империи стал Рейхстаг, а в Российской империи — Государственная Дума. Учреждение Рейхстага не представляло каких-либо политико-правовых затруднений, поскольку данный орган государственной власти был уже знаком германскому конституционному праву и немецкой правовой доктрине. Учреждение новых для государственного механизма России — парламентских -органов, напротив, прошло сложный политический и правовой путь развития. Сравнительный анализ показал, что и в России, и в Германии создание представительных органов осуществлялось «сверху» под давлением объективных условий.
В рассматриваемых государствах была реализована двухпалатная система организации парламента, отвечавшая устоявшемуся германскому опыту и нечуждая российской исторической традиции. Однако, Бундесрат, обладая статусом верхней палаты, имел ряд особенностей, вызванных единственным в своем роде федеративным устройством монархического государства, позволявших ряду ученых отрицать бикамерализм германского парламента. Дифференцированный подход к оценке роли бикамерализма, дает основание заключить, что наличие двух палат парламента соответствовало объективным условиям зарождения парламентаризма в России и Германии и выступало как позитивное явление.
Порядок формирования палат парламента России и Германии кардинально различался. Верхняя палата германского парламента формировалась, основываясь на федеративной сущности государства, из представителей правительств государств, вошедших в империю. Верхняя палата российского парламента создавалась на основе смешанной системы, сочетающей в себе выборы и назначение. Несмотря на абсолютно различные
способы формирования Бундесрата и Государственного Совета, общим для обоих государств оставался результат — образование подконтрольных монарху (правительству) верхних палат. Сравнительный анализ российского и германского законодательства, регулирующего порядок формирования нижних палат, выявил отставание российского варианта по степени демократизации избирательной системы. Рейхстаг формировался на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании. Выборы в Государственную Думу были не всеобщими и прямыми, а многоступенчатыми и сословными. Избирательная система Российской империи эволюционировала в соответствии с целью устранения парламентской оппозиции. В Германской империи правительством использовались преимущественно политические подходы обеспечения победы на выборах лояльных ему кандидатов, и, в отличие от России, там прослеживалась неуклонная тенденция к демократизации ' избирательной системы.
6. Сравнительный анализ законодательной функции российского и
германского парламентов, выявил сходство в законодательной процедуре -
только после прохождения обеих палат парламента законопроект
предоставлялся на утверждение монархам и становился законом. Значимое
различие заключалось в том, что российский парламент не обладал
учредительной властью. Существенно отличалось и право законодательной
инициативы. В Германской империи оно возлагалось на сам парламент, а в
России фактически находилось в руках монарха и подчиненного ему
правительства.
7. Компаративистский анализ норм, регулирующих бюджетную функцию
обоих парламентов, позволил установить, что важнейший принцип бюджетного
права - законодательный характер бюджета — был закреплен и германским, и
российским законодательством. Однако в России он фиксировался не в
конституции (Основных законах), как это было в Германии, а вытекал из
содержания Сметных правил. Другой важный принцип бюджетного права —
годичность бюджета - не был закреплен ни в Основных законах, ни в Сметных
правилах, что опять же не соответствовало уровню регулирования схожего вопроса в германском законодательстве. Ни в Германии, ни в России не был законодательно решен вопрос о правомочности парламента отклонить бюджет. Кроме того, реализация бюджетных прав российским парламентом была обставлена такими условиями, что создавалась бессмысленность отклонения бюджета.
8. Выявляя общее и особенное в осуществлении контрольной функции рассматриваемых парламентов, удалось установить, что и в Германии, и в России парламенты не могли оказывать влияние на назначение или отстранение главы правительства от должности. Право выражения вотума недоверия у обоих парламентов отсутствовало. За неимением ответственного правительства, развитие получили иные механизмы парламентского контроля, в частности, право парламентской интерпелляции, не ставшее, однако, ни в России, ни в Германии решающим средством правительственного контроля. В процессе практики применения парламентских запросов в обоих государствах произошло становление институции, получившей в науке название «вотум порицания». Еще одним механизмом парламентского контроля являлось так называемое право «парламентских вопросов», активно применяемое парламентами обоих государств. И, наконец, средством парламентского контроля была возможность парламента принимать петиции и проводить парламентское расследование, но в отличие от германского парламента, российское народное представительство такими правами законодательно не наделялось.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты и выводы могут использоваться в дальнейших научно-теоретических и учебно-методических разработках по данной проблематике, в учебном процессе при подготовке и проведении лекционных и семинарских занятий по истории отечественного государства и права, истории государства и права зарубежных стран, конституционному праву, специальным курсам, а также в законопроектной
работе при совершенствовании конституционной системы с целью укрепления системы демократических институтов народовластия в современной России и Германии.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в процессе обсуждения на заседаниях кафедры теории и истории права и государства Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).
Отдельные положения работы обсуждались при прохождении практики в Бундестаге ФРГ в октябре-ноябре 2006 г., докладывались на международных круглых столах стипендиатов фонда им. Конрада Аденауэра в Берлине, Весселинге и Кёльне 2007-2009 гг., а также на II и III Международных научных конференциях студентов и молодых ученых «Российское право на современном этапе» (Ростов-на-Дону, 19 апреля 2007 г., 25 апреля 2008 г.); на II Международной научно-практической конференции «Правовая политика Российской Федерации в условиях современного социально-экономического развития» (Туапсе - Небуг, 12-13 октября 2007 г.). Базовые положения и выводы диссертационного исследования отражены в шести публикациях общим объемом более 2 печатных листов.
Структура диссертации определена целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и специальной литературы.
Основные подходы к пониманию сущности парламентаризма
Демократическое развитие современных государств немыслимо без наличия в системе государственной власти четкого разделения властей, в которой законодательная ветвь занимает равное положение по отношению к двум другим. Современный парламент - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от формы правления парламент осуществляет контроль за исполнительной властью . Однако так было не всегда. Становление институтов представительной демократии, парламентаризма прошло долгий и нелинейный путь развития.
Парламентаризм представляет собой сложное, комплексное явление, которое вбирает в себя многие стороны общественной жизни. Поэтому оно может быть выражено в нескольких формах.
С точки зрения политической теории парламентаризм является одной из форм репрезентативной демократии. В этом смысле он фактически отождествляется с демократическими ценностями, сложившимися за многие столетия, такими как: гражданское общество с высокой степенью правовой культуры; утверждение идеи верховенства права; господство законности; приоритет прав личности в отношениях с государством (именно воля народа является решающей при формировании государственных институтов); создание соответствующей шкалы ценностей, которая бы исключала противоречие общественных и личных интересов при осуществлении государственной власти.
Подобное отождествление парламентаризма с демократическими ценностями довольно часто встречается в научной литературе. О.О. Миронов трактует парламентаризм как сложный и многомерный феномен, некую шкалу социальных ценностей, «где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой»1. Д.В. Тихомиров определяет парламентаризм как «систему представлений об общедемократических, общецивилизационных ценностях государственно-организованного общества»". Е. Хубнер пишет: «о парламентаризме можно говорить лишь в связи с демократическим правлением»".
Парламентаризм иногда обозначают как «управление, основанное на дискуссии»4. Важной задачей парламента является публичная дискуссия, в которой представлены различные политические мнения. Большинство и меньшинство, проправительственные партии и оппозиция должны искать правильное решение в политическом диалоге. Пока в парламенте представлено благоразумие и интеллект всего народа, свободная дискуссия имеет место. Мирная дискуссия является противоположностью диктатуры и насилия .
Таким образом, с точки зрения политической теории парламентаризм можно определить, как форму народного представительства, в основе которой лежит конструктивный диалог, а также система общедемократических, общечеловеческих ценностей, призванных обеспечить непосредственное участие населения в решении наиважнейших вопросов государственной жизни.
В правовой науке также нет единого подхода к дефиниции парламентаризма. Существующие позиции в понимании правовой сущности парламентаризма представляется возможным классифицировать на ограничительный и расширительный подходы.
В соответствии с ограничительным подходом, который является наиболее распространенным в юридической науке, «парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка». Таким образом, главным признаком, на который опирается ограничительная трактовка парламентаризма - это так называемая «ведущая роль парламента».
Ограничительная трактовка парламентаризма была впервые обоснована английским философом Джоном Локком в конце XVII — начале XVIII в. Он писал: «В конституционном государстве ... может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться...» . «Законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей» .
Ограничительный подход к пониманию сущности парламентаризма был представлен в дореволюционной российской науке. Так, например, русский юрист П.Г. Мижуев в начале XX века определял парламентаризм как «такую организацию государственного управления или, точнее, такие отношения между законодательным собранием и исполнительной властью, в которых парламенты играют доминирующую роль».4
Предпосылки учреждения парламента как противовеса монарху в конституционной системе Российской и Германской империй
Особое место в системе государственного механизма принадлежит представительным органам власти. Противовесом монарху в конституционной системе Германской империи стал Рейхстаг, созванный в 1871 году. Рейхстаг Германской империи создавался по образу Рейхстага Северо-Германского союза, просуществовавшего с 1867 по 1871 год. Наряду с Кайзером Рейхстаг воплощал в себе единство германской нации.
Создание первого парламента единой Германии было обусловлено внешне- и внутриполитическими причинами. До 1871 Германия оставалась раздробленной. Путем создания единого представительного органа, Бисмарк стремился объединить германские государства под главенством Пруссии, оттеснив при этом Австрию3. Внутриполитической причиной учреждения Рейхстага стала надежда Бисмарка «при помощи этого псевдодемократичного шахматного хода развалить парламентаризм при помощи самого же парламентаризма» . Правительство удовлетворяло требования общественности, создавая весьма демократичный для своего времени представительный орган. В то же время, Рейхстаг уравновешивался Бундесратом, к которому как союзному совету «привешивалось в виде балласта свойство верхней палаты» . При этом Бундесрат, «как палата, поставлен выше, что больше всего соответствует сущности монархически-суверенного союзного государства»3. Кроме того, путем создания единого парламента Бисмарк стремился поставить под контроль короны все имеющиеся в народе политические силы и устремления4.
Особенность Германской империи как федеративного государства состояла в том, что земли, вошедшие в состав Германской империи, имели свои собственные парламенты, именуемые ландтагами.
Как уже было отмечено ранее, в России, в отличие от Германии, до начала XX столетия народного представительства не существовало. Отправной точкой развития российского парламентаризма стало 18 февраля 1905 года, когда было принято решение создать представительный орган, однако только лишь совещательного характера.
Николай II издал рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, в котором на него возлагалась обязанность для осуществления воли монарха «привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений»5. В нем указывалось на «всю сложность и трудность проведения сего преобразования в жизнь при непременном условии сохранения незыблемости основных законов империи», т. е. при сохранении самодержавия.
Политические мотивы, вызвавшие к жизни рескрипт, состояли в том, чтобы организацией народного представительства удовлетворить либеральную общественность и нейтрализовать по1 возможности революционное движение. Именно с этих позиций А.Г. Булыгиным было отвергнуто сведение функций представительства к обсуждению законодательных предположений в совещательных учреждениях на местах или при министерствах. Не приемлемым оказывалось и совещательное учреждение, собираемое по особым случаям для рассмотрения тех или иных законодательных предположений, по подобию Земских соборов XVI и XVII вв. Не был использован и старый термин «Земский Собор», который в условиях XX века стал бы анахронизмом .
При выборе той модели, в которой будет действовать представительный орган, А.Г. Булыгин остановился на следующей форме его деятельности. Предполагалось призывать избираемых населением лиц на определенные более или менее продолжительные сроки к участию в обсуждении не отдельных разрозненных законодательных предположений, а всей их совокупности". Иными словами, А.Г. Булыгин высказался за ту форму представительства, которую предполагалось осуществить при Александре II в проектах «правительственного конституционализма». Предполагалось образовать при Государственном совете или наряду с ним особое, состоящее из избранных от населения лиц законосовещательное учреждение, на предварительное обсуждение которого передавались бы законодательные предположения ведомств, восходящие через Государственный Совет к Верховной власти императора3. Такой вид организации законосовещательного представительства стал называться Булыгинской Думой.
В своих воспоминаниях СЕ. Крыжановский, будучи непосредственным составителем положения о выборной законосовещательной палате, говорил, что он старался связаться с традицией и по возможности избежать упрека в копировании непригодных для России западных образцов . Поэтому он взял за образец проект учреждения Государственной. Думы, составленный в 1809 году ММ. Сперанским . Была сделана попытка и к реформированию Государственного Совета в качестве второй законосовещательной палаты.
Предполагалось создание двух палат, построенных на разных началах законосовещательных учреждений: одного - из лиц выборных, считающих себя представителями населения, другого - из чиновников, «зависящих от правительства. А.Г. Булыгин стремился создать для правительственной власти возможность лавирования между двумя законосовещательными учреждениями: «предположение, отклоненное одним учреждением, ...принято будет другим». «Наличность, двух законосовещательных учреждений» А.Г. Булыгин считал «особенно полезным», поскольку они будут оказывать «одно на другом сдерживающее влияние и обеспечат всесторонность, обдуманность и спокойствие обсуждения законодательных предположений».
Порядок формирования парламентов России и Германии в конце XIX - начале XX вв. в контексте сравнительно-правового исследования
Для того чтобы нагляднее обозначить сходства и различия в формировании парламентов России и Германии, сопоставим сначала формирование верхних, а затем нижних палат.
Порядок формирования Бундесрата основывался на Конституции Германской империи от 16 апреля 1871 года1, а также на Регламенте Бундесрата от 26 апреля 1880 года . Первоначально Бундесрат формировался из представителей 25 государств, вошедших в состав Германской империи. Принцип, согласно которому правом членства в Бундесрате обладают лишь государства-члены, был нарушен в 1911 году, когда новая область Германской империи - Эльзас-Лотарингия, не обладавшая статусом государства-члена, получила место в Бундесрате в качестве 26 члена.
Каждая земля как член Бундесрата обладала минимум одним голосом. Более крупным землям предоставлялось несколько голосов. Пруссия обладала самым большим их количеством - 17. Бавария обладала шестью голосами. Вюртемберг и Саксония - четырьмя. Баден и Гессен - тремя. Мекленбуріг-Шверин и Брауншвейг — двумя. Остальные 17 земель обладали лишь по одному голосу. В сумме к 58 голосам в Бундесрате в 1911 году прибавилось еще три голоса Эльзас-Лотарингии. Тем самым общее количество голосов в Бундесрате увеличилось до 61 .
Представительство земель в Бундесрате возлагалось на поверенных в делах, именуемых в статье 6 Конституции 1871 года «полномочный представитель». Каждая земля могла отправлять в Бундесрат столько своих представителей, сколько голосов она имела. Бундесрат обладал правом и обязанностью проверять полномочия и легитимацию своих членов.
В соответствии с абзацем 2 статьи 6 Конституции 1871 года все голоса той или иной земли должны были быть отданы единообразно. Голосовали в Бундесрате сами земли, а не их конкретные посланники1.
При назначении земельными правительствами полномочных представителей в Бундесрат было предпочтительным останавливаться на кандидатах, обладавших в землях министерским портфелем . Это аргументировалось тем, что в таком случае земля эффективнее представлена, а также повышается статус Бундесрата в целом3. Однако такая практика приводила к весьма запутанным ситуациям, когда в Бундесрате заседали не только министры земель, но и начальники имперских министерств и даже Канцлер империи.
Между тем статья 9 Конституции Германской империи устанавливала ограничение, согласно которому запрещалось одновременно являться членом Бундесрата и депутатом Рейхстага. Это было связано с тем, что член Бундесрата в своей деятельности руководствуется инструкциями правительств земель, а депутат свободен от каких либо наказов и инструкций. В случае если бы кто-нибудь являлся одновременно членом обеих палат, он ставился в сложную ситуацию, когда в Бундесрате ему пришлось голосовать против того, за что сам же голосовал в Рейхстаге и наоборот4.
Помимо собственно полномочных представителей земли посылали в Бундесрат еще и так называемых «заместителей полномочных представителей»5. Конституции Германской империи такая институция знакома не была. Правовое положение «заместителей» раскрывалось в Регламенте Бундесрата от 26 апреля 1880 года1.
При прочтении параграфа 1 Регламента, устанавливавшего наличие заместителей, могло сложиться впечатление, что «заместители полномочных представителей» являлись непосредственно заместителями «полномочных представителей». На самом деле они не были заместителями какого-либо конкретного представителя, а просто находились в нижестоящей роли". Они могли замещать отсутствующих полномочных представителей в Бундесрате. Кроме того, заместители могли присутствовать на заседаниях Бундесрата даже в том случае, если полномочные представители были в полном составе. Однако они не имели права участвовать в принятии решений. Иначе говоря, они были лишь немыми наблюдателями.
Если количество полномочных представителей земель в Бундесрате не могло быть больше количества голосов, находящихся в распоряжении земель, то на заместителей это правило не распространялось. Число заместителей постоянно росло . Тем самым, Бундесрат все больше превращался в забюрократизированный орган, где важную роль играли так называемые «негласные комитеты». Канцлер Бисмарк жестко критиковал бюрократизацию Бундесрата, но ничего не мог с этим поделать.
Формирование верхней палаты в России сильно отличалось от формирования Бундесрата. Здесь не шла речь о представительстве союзных государств. Формирование Государственного Совета строилось на основе смешанного принципа, сочетающего назначение и выборы. Всего в Государственном совете было 196 членов. Из них 98 членов назначал монарх. Другие 98 членов избирались от пяти курий: 1) от православного духовенства, 2) от губернских земских собраний или от заменяющих их специальных съездов, 3) от дворянских обществ, 4) от Академии Наук и от университетов,
Функции парламентов России и Германии в конце XIX - начале XX вв.: общее и особенное
Основной задачей деятельности парламента является выполнение таких государственных функций, как принятие законов, одобрение государственного бюджета, а также контроль над правительством.
Приступая к рассмотрению законодательной функции российского и германского парламента, необходимо оговориться, что в отличие от России в Германской империи существовало два уровня законодательства: имперский и земельный. Это было связано с федеративной спецификой германского государства. Статья 2 Конституции Германской империи закрепляла, что имперские законы имели высшую юридическую силу по отношению к земельному законодательству. В соответствии с целью и задачами диссертационного исследования предметом сравнительно-правового анализа является осуществление законодательной функции имперским законодательным органом власти Германии и российского парламента.
В процессе издания закона различают следующие основные стадии: 1) выдвижение законодательной инициативы; 2) установление текста закона; 3) утверждение и санкционирование закона; 4) обнародование1.
Согласно статьям 7 и 23 Конституции Германской империи, законодательная инициатива принадлежала Бундесрату и Рейхстагу. , В Бундесрате законодательной инициативой обладали представители всех членов союзного государства (с 1911 года, в том числе и Эльзас-Лотарингия). Внутри Рейхстага такое право принадлежало каждому депутату. Однако для осуществления выдвижения законопроекта требовались подписи минимум 15 депутатов. Таким образом, в Германской империи именно на Бундесрат и Рейхстаг возлагалась задача по созданию закона: начиная с разработки его проекта до конечной его редакции. Кайзер права законодательной инициативы не имел2.
В России же вопрос о том, кому предоставить право законодательной инициативы решался кардинально противоположным образом. Здесь чаша весов склонялась в пользу монарха и подчиненного ему правительства. Отмечалось, что осуществление думской законодательной инициативы «обставлено исключительными и необычными трудностями» . Право законодательной инициативы Государственной Думы и Государственного Совета, по мнению В.М. Гессена, обставлено «такими ограничениями, при которых оно теряет значительную долю своего практического значения» . Учреждение Государственной Думы 6 августа 1905 года (Булыгинской думы) не знало права законодательной инициативы, а, по мнению отдельных юристов, - и права законосовещательной инициативы . Государственной Думе было предоставлено право законодательных петиций - право возбуждать предложения об отмене старого закона и об издании нового. Выполнение возбужденного законодательного вопроса лежало на министерстве . Чтобы по возбужденному Думой законодательному вопросу был составлен соответствующим министром законопроект, требовалось либо согласие министра, либо повеление верховной власти. Учреждение учитывало, хотя и маловероятную, возможность конфликта между Думой и министерством: при отказе министра разработать законопроект, о необходимости которого высказывалась Дума, и большинство в две трети Думы и старого, дореформенного Совета вновь поддерживали эту законодательную инициативу, то дело передавалось на усмотрение монарха. Если царь, в свою очередь, соглашался с Думой и Советом, министр был обязан выполнить это поручение (ст. 54-57)". Таким образом, Государственной Думе и Государственному Совету предоставлялась лишь возможность «обращаться к инициативе монарха», а «законопроект должен был составляться министрами, а не Думою, и вносится на рассмотрение Думы с соизволения верховной власти»4.
После манифеста 17 октября положение должно было измениться. Однако с созданием законодательных учреждений появилось лишь весьма ограниченное право парламентской инициативы. Учреждение Государственной Думы 20 февраля 1906 года юридически признавало за Думой исключительное право законодательных предположений, которые разрабатываются самостоятельно лишь в случае отказа министров выработать соответствующий законопроект (ст. ст. 55-57). Аналогичное правило содержалось в Учреждении Государственного Совета (ст. ст. 54-56).
Законодательная инициатива палат реализовывалась следующим образом. Учреждения Государственной Думы и Государственного Совета требовали подписи 30 членов палаты под законодательным предположением, которое выражалось в форме письменного заявления, подававшегося председателю палаты (ст. 55 Учреждения Государственной Думы и ст. 54 Учреждения Государственного Совета). Палата, в которой был возбужден вопрос об издании нового или изменении действующего закона, должна была предварительно обсудить «желательность» такого мероприятия (ст. 57 и ст. 56 соответственно)1. О дне слушания заявления министры и главноуправляющие отдельными частями, к предметам ведения которых относилось заявление, извещались за месяц до дня слушания (ст. 56 и ст. 55 соответственно). В случае признания «желательности отмены или изменения действующего или издания нового закона» соответствующей палатой выработка и внесение в палату законопроекта возлагались на «подлежащего» министра или главноуправляющего отдельной частью. Чтобы Дума и Совет могли реализовать свое право законодательной инициативы, необходимо было, чтобы министр отказался от составления законопроекта (ст. 57 Учреждения Думы и ст. 56 Учреждения Совета). При этом министр не был связан каким-либо сроком, давая свое согласие на разработку законопроекта.
