Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Природа правовых и управленческих отношений .
1. Деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования 11
2. Понятие, сущность, структура и содержание правовых отношений 38
3. Понятие, сущность, структура и содержание управленческих отношений 82
Глава 2. Взаимосвязь правовых и управленческих отношений
1. Соотношение правовых и управленческих отношений в нормотворческой деятельности 120
2. Соотношение правовых и управленческих отношений в правоприменительной деятельности 150
3. Совершенствование правовых и управленческих отношений 180
Заключение 202
Список использованной литературы
- Понятие, сущность, структура и содержание правовых отношений
- Понятие, сущность, структура и содержание управленческих отношений
- Соотношение правовых и управленческих отношений в правоприменительной деятельности
- Совершенствование правовых и управленческих отношений
Введение к работе
Актуальность темы. Значимость выбранной темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в настоящее время к социальному управлению предъявляются повышенные требования, исходящие из концепции эффективного государства. Сегодня недостаточно эффективна как управленческая деятельность, так и собственно правовые нормы ее регулирующие. Одной из причин сложившейся ситуации является не совсем четкое представление управляющими субъектами механизма перевода управленческих решений в правовые нормы и наоборот. Отчасти это можно объяснить тем, что управляющая роль норм права прямо не оказывает воздействия на деятельность людей, а реализуется посредством управленческих отношений, урегулированных правом. В этом смысле проведение соотношения, понимаемого нами как степень взаимосвязи, уровень детерминации соотносимых явлений, позволяет проникнуть в глубь исследуемой проблемы.
Практическая деятельность властных субъектов, при всей своей значимости для науки, будучи не обремененная глубоким теоретическим анализом протекающих процессов, не в состоянии обнажить мотивы и динамику, обуславливающие неизбежность все большего проникновения правовых факторов в управленческую деятельность.
Очевидно, что степень соответствия того или иного государства статусу правового определяется не закрепленными в законодательстве правами и свободами личности, но реальностью механизма их реализации. Именно в действующих на практике правоотношениях проверяется эффективность правовых норм, соответствие их потребностям общества. Они исполняют роль основного рычага, обеспечивающего действие права в отношении конкретных лиц.
При этом основная нагрузка в реализации управленческой роли права лежит на нормотворческих и правоприменительных отношениях, являющихся в большей части управленческими. Однако нельзя признать, что в юридической литературе управленческий аспект нормотворческих и правоприменительных отношений изучен достаточно хорошо. Наблюдается некоторая недооценка роли правовых отношений в регулировании управленческой деятельности. В известной мере это характерно для общей теории права, которая рассматривает управленческие правоотношения как частное явление, свойственное исключительно административному праву. Традиционно управленческие правовые отношения исследовались преимущественно в рамках административного права, сужающих природу их объективной роли в механизме правового регулирования на таких важных его стадиях, как нормотворчество и правоприменение.
В этой связи, общетеоретический анализ сложившейся проблемы обусловлен, прежде всего, необходимостью совершенствования не только административно-правовых, но и иных видов управленческо-правовых отношений как непременного условия построения эффективно функционирующего государства; а также увеличением эмпирического материала юридической практики и познавательного потенциала науки; комплексным характером управленческо-правовой проблематики и естественной потребностью ее отражения в адекватной теоретической форме.
Именно под этим углом зрения оценивается актуальность и настоятельная необходимость исследования в контексте теории права вопросов соотношения правовых и управленческих отношений.
Степень научной разработанности темы исследования. Необходимо отметить, что в отечественной науке существует достаточно большое количество трудов, посвященных проблемам правоотношений. Вопросы понятия правового отношения, его структуры и содержания, видов правоотношений достаточно подробно исследованы в работах A. M. Айзенберга, Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, А. Г. Братко, Е. В. Бурлая, Л. Д. Воеводина, Н. Н. Вопленко, Л. Я. Гинцбурга, Ю. И. Гревцова, Н. В. Дрейшева, А. П. Дудина, И. Я. Дюрягина, В. Б. Иоффе, Н. М. Коркунова, А. В. Корнева, В. В. Лазарева, И. П. Левченко, Г. В. Мальцева, Н. И. Матузова, А. В. Мицкевича, Б. Л. Назарова, B. C. Нерсесянца, Н. А. Огурцова, М. Н. Перфильева, Т. Н. Радько, Ю. Г. Ткаченко, P. O. Халфиной, М. Д. Шаргородского Л. С. Явича и других авторов.
Отдельные виды правоотношений, возникающие в различных отраслях права, рассматривались в работах В. П. Божьева, Ю. М. Козлова, А. В. Минашкина, В. А. Михайлова, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, Т. О. Петровой, Н. Г. Салищевой, П. П. Сергуна, В.Д. Сорокина, М. С. Строговича, Н. А. Чечиной, П. С. Элькинд и др.
Кроме того, правоотношениям, возникающим в деятельности органов внутренних дел, посвящены исследования А. В. Афанасьева, В. Б. Гайдова, З. Д. Ивановой, И. С. Крамского, В. А. Лысенко, А. Н. Миронова.
Что касается собственно проблемы управленческих отношений, то его структура и содержание достаточно подробно исследованы в работах С. М. Хана, Р. С. Хакимова, А. Г. Тиковенко, М. Загаевского, Н. С. Бозова, В. П. Мазырина и других. Данные работы написаны на рубеже 70-х – 80-х годов двадцатого столетия, на соответствующем эмпирическом и теоретическом материале, кроме того, собственно правовым аспектам управления, а тем более соотношению правовых и управленческих отношений не уделялось должного внимания.
В юриспруденции управленческие отношения, как отмечалось, рассматривались преимущественно представителями науки административного права – Ю. М. Козловым, В. А. Юсуповым и другими.
Таким образом, обращение большого числа ученых к различным аспектам правовых и управленческих отношений подтверждает тезис о сложности и многогранности этих явлений. Не умаляя достигнутого ими, следует подчеркнуть, что, к сожалению, результаты научных поисков затронули лишь эпизодически вопросы соотношения правовых и управленческих отношений, что свидетельствует о малоизученности данной проблемы, которая требует дальнейшего теоретического осмысления.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают правовые и управленческие общественные отношения, возникающие в деятельности органов внутренних дел. Предметом исследования является соотношение правовых и управленческих отношений (на примере деятельности органов внутренних дел), а также пути их совершенствования.
Цели и задачи исследования. Цель работы состоит в исследовании понятия сущности, структуры и содержания правовых и управленческих отношений в деятельности органов внутренних дел, вопросов взаимодействия правовых и управленческих отношений, а также их совершенствования.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:
- рассмотреть деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования;
- исследовать природу правовых и управленческих отношений;
- охарактеризовать соотношение правовых и управленческих отношений в процессе нормотворческой деятельности;
- охарактеризовать соотношение правовых и управленческих отношений в правоприменительной деятельности;
- выявить возможные направления совершенствования правовых и управленческих отношений.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод научного познания общественных процессов, социально-правовых и управленческих явлений. В ходе исследования применялись общенаучные, частные и специальные методы познания: логического, формально-юридического, сравнительно-правового, структурно-функционального, статистического анализа; системный, комплексный подход, проводился анализ российского законодательства, принимались во внимание данные исторической науки, философские воззрения.
В работе использован научный потенциал основных понятий и категорий теории права и государства, теории управления, относящихся к теме исследования. Помимо работ в названных областях знаний были проанализированы научные труды по административному, уголовному, уголовно-процессуальному, гражданскому праву.
Научная новизна исследования во многом обусловлена самой постановкой проблемы, поскольку теория правовых и управленческих отношений традиционно привлекает к себе внимание как с точки зрения общей теории права, так и отраслевых юридических наук. Достаточно хорошо исследованными являются вопросы, связанные с понятием правовых и управленческих отношений, их структурой, природой, функциями и т.д.
Имели место попытки осветить соотношение правовых и управленческих отношений на примере отдельных отраслей (в основном административного права). В настоящем диссертационном исследовании предпринимается попытка преодоления узкоотраслевых подходов к проблеме, путем исследования соотношения правовых и управленческих отношений через призму нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Современное состояние юридической науки и практики объективно нуждается в том, что бы с позиций общей теории права рассмотреть соотношение правовых и управленческих отношений вообще и на примере деятельности органов внутренних дел в частности.
До настоящего времени в отечественной юриспруденции эти вопросы оставались без надлежащего внимания. В этом смысле диссертация претендует на то, чтобы восполнить этот пробел.
Положения, выносимые на защиту.
-
Право можно рассматривать не только как наиболее эффективный инструмент социального управления, но и как его основу. В этом смысле правовые и управленческие отношения находятся в причинно-функциональной связи.
-
Управленческие отношения могут быть объективированы в нормативно-правовых, правоприменительных, интерпретационных и иных актах. Наряду с этим управленческие отношения находят свое выражение в указаниях, директивах, распоряжениях, приказах ненормативного характера и т.д.
Большая часть нормативно-правовых актов носит управленческий характер, однако не все управленческие акты являются правовыми по природе. В системе управления органами внутренних дел особую категорию составляют смешанные, т.е. управленческо-правовые акты, как, например, решения коллегии МВД России.
-
С правовой точки зрения правотворчество и правоприменение относятся к разным объектам правовой действительности. С позиции социального управления они связаны единым целеполаганием и в конечном счете нацелены на общий результат – урегулированность общественных отношений.
-
Категория «деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования» представляет собой синтез права и управления. Юридические конструкции, например такие, как «обеспечение безопасности…», «предупреждение, пресечение преступлений и административных правонарушений» и другие наполняются реальным содержанием только в результате управленческой деятельности. В этом смысле правоотношения являются формой, а управленческие отношения – содержанием.
-
Совершенствование правового регулирования в первую очередь предполагает качественные изменения нормативной основы деятельности органов внутренних дел. Совершенствование управления влечет качественные изменения институциональной основы. В этом смысле цели управления определяют смысл и содержание нормативно-правовых актов и функциональные характеристики институтов (структуру).
-
В целях совершенствования управления органами внутренних дел целесообразно наряду с общими требованиями формального характера ввести систему квалификационных экзаменов и тестов для тех сотрудников органов внутренних дел, которые претендуют на занятие должностей руководящего звена. Во многих странах подобная практика существует уже много лет.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяются его научной новизной, сформулированными выводами и обобщениями, углубляющими теоретические знания по проблеме соотношения правовых и управленческих отношений в деятельности органов внутренних дел. Полученные результаты могут быть использованы в преподавании дисциплин «Теория государства и права», «Общеправовые основы управления органами внутренних дел», «Организация нормотворческой деятельности в системе МВД России», «Административное право» в юридических ВУЗах, высших и средних учебных заведениях системы Министерства внутренних дел, а также при подготовке методических рекомендаций и учебных пособий по данной проблематике.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются комплексным характером исследования. В работе были использованы различные методы научного исследования, соблюдался принцип сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из независимых источников, анализировались статистические данные.
Автором были изучены работы не только по общей теории права, но и по отраслевым юридическим дисциплинам, использованы современные достижения общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой сфере. В процессе работы над диссертацией были изучены и проанализированы нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе Конституция Российской Федерации, акты законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, Указы Президента Российской Федерации, приказы и инструкции Министерства внутренних дел Российской Федерации и др.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, в частности: на ежегодной международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью и иными правонарушениями» (от 17 апреля 2006 года, Барнаульский юридический институт МВД России, г. Барнаул), на всероссийской научно-практической конференции «Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия» (от 15 ноября 2007 года, Академия управления МВД России, г. Москва); внедрены в практическую деятельность ГУВД Алтайского края и в учебный процесс Барнаульского юридического института МВД России, а также обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Понятие, сущность, структура и содержание правовых отношений
В философской литературе категория «общественное отношение», как правило, соотносится с категориями «деятельность» и «связь». Так, с одной стороны, общественное отношение понимается в качестве объективированной, унаследованной, а также совокупной, живой, чувствительной деятельности людей, выступающей как сотрудничество многих индивидов в связи с их отношениями к природе и друг другу , с другой стороны - это объективная и устойчивая структура общественных связей, которая формируется (складывается и развивается) в соответствии с видами и предметами человеческой деятельности. Действительно, нет отношений вне деятельности, как нет деятельности, не проявляющей себя в отношениях. Деятельность людей выступает первопричиной и содержанием общественных отношений. «Исследуя действительные общественные отношения и их действительное развитие, - писал Ленин, - я исследую ... продукт деятельности живых личностей»3. При этом сама деятельность может существовать только благодаря определенным отношениям, придающим ей целесообразную форму протекания.
Однако, при всем родстве этих понятий, нельзя согласиться с мнением отдельных ученых, приравнивающих общественные отношения к самой деятельности. Так, М. Н. Перфильев пишет: «... Общественные отношения могут быть определены как деятельность людей, т. е. как деятельность общественная, внешняя, чувственно-практическая, предметная, как
практическая энергия людей» . Несомненно, между ними существует тесная диалектическая связь, но не тождество. Можно сказать, что деятельность является содержанием определенной группы общественных отношений, а последние выступают ее формой. По справедливому высказыванию Р. С. Хакимова «общественные отношения, определяясь деятельностью, в то же время активно воздействуют на ее протекание. Они возникают и как результат, и как условие определенной деятельности»2. Подобное обстоятельство позволило Ю. Г. Ткаченко говорить о деятельности актуальной и унаследованной. Эти виды деятельности находятся в диалектической взаимосвязи. Обстоятельства, обусловливающие жизнь людей, созданы тоже их деятельностью, только предшествующей (унаследованной). Последняя сама по себе, помимо актуальной деятельности нового поколения, не может «творить историю». Прошлая деятельность входит как элемент в те «обстоятельства», при которых затем совершается вся актуальная деятельность. Актуальная деятельность - это деятельность, протекающая в данный момент. Такая деятельность есть целенаправленный процесс по созданию материальных и духовных благ или, в конечном счете, регулированию их создания. Очевидно, что активной стороной является актуальная деятельность, которая, по выражению болгарского философа Т.Вылова, вовлекает в социальные процессы предметный мир культуры. Этим самым она воскрешает прошлое, создает настоящее и подготавливает будущее.4
Таким образом, диалектическую связь деятельности и общественных отношений можно выразить формулой: «... деятельность (актуальная) -общественные отношения - деятельность (унаследованная)...». Однако, что же такое деятельность в собственном смысле?
В научной литературе сложилось неоднозначное понимание того, что является деятельностью вообще. «Человеческая действительность столь же многообразна, как многообразны определения человеческой сущности и человеческие деятельности», - писал К. Маркс. В философской литературе наиболее широким и кратким определением деятельности является определение ее как социальной активности, либо как способа существования человека . Деятельность, в самом общем приближении, представляет собой специфическую человеческую форму активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование .
Таким образом, деятельность детерминируется по меньшей мере двумя компонентами: активностью и целесообразностью. Деятельность - это «целенаправленная активность»4. Причем активность здесь понимается не как антипод пассивности, а как движение к какой-либо цели. Об этом необходимо помнить, ибо внешне активность может выражаться и в пассивной форме. Например, воздержание от совершения преступления: внешне зачастую носит пассивные формы. Однако является не чем иным, как правомерным поведением. Само же «поведение», В. Н. Кудрявцев, например, понимает как «деятельность»5. «Поведение (behavior) - присущее живым существам взаимодействие с окружающей средой, опосредованное их внешней (двигательной) и внутренней (психической) активностью. Высший уровень поведения - человеческая деятельность»1. Необходимо также отметить, что под социальной деятельностью в философии понимают деятельность совокупного индивида, типизированную деятельность, т. е. одинаковую в своем направлении и проявлении . Об этом необходимо помнить также и при анализе индивидуального управленческого труда и межличностных отношений. «Следует различать управленческий труд как общественную деятельность и как индивидуальный труд» . Это существенно для понимания природы управленческих отношений. Индивидуальный управленческий труд относится к конкретному субъекту и не указывает на общественную функцию управления, его место в социально-политических отношениях.
В этой связи, необходимо отличать межличностные отношения от общественных отношений. Последние отражают внутреннюю, закономерную, устойчивую связь. Другими словами общественные отношения - это некий «срез» однородных, но не одинаковых межличностных отношений, возникающих как результат определенного вида деятельности. Общественные отношения, освобожденные от случайности межличностных, индивидуальных отношений, выражают необходимые, социально-типичные связи людей, а потому и субъектами этих отношений выступают не конкретные люди, а типизированный индивид. Общественные отношения «это - не отношения одного индивида к другому, а отношения рабочего к капиталисту, фермера к земельному собственнику и т. д.»
Понятие, сущность, структура и содержание управленческих отношений
Но последующее развитие юриспруденции доказало необходимость существования этих двух понятий, как самостоятельных. Различается правосубъектность: а) общая; б) отраслевая; в) специальная. Общая правосубъектность - это способность лица в рамках данной политической и правовой системы быть субъектом права вообще. В обществе все люди с момента рождения обладают общей правосубъектностью, хотя фактическое обладание теми или иными правами может наступить при известных условиях.
Отраслевая правосубъектность - это способность лица быть участником правоотношений той или иной отрасли права. Отсюда и ее название: например, трудовая, семейная и т. д. правоспособность.
В аспекте диссертационного исследования особый интерес вызывает выделение специальной правосубъектности - это способность лица быть участником лишь определенного круга правоотношений в рамках данной отрасли права. Ею обладают, например, юридические лица в гражданском праве, органы государственного управления и должностные лица - в пределах административных правоотношений, в частности органы внутренних дел и их сотрудники.
Специфические разновидности имеет специальная правосубъектность в отраслях права, регулирующих властеотношения (управленческие отношения). Под властеотношениями мы понимаем управленческие отношения, о чем подробно мы поговорим в следующем параграфе, здесь отметим лишь, что в литературе высказываются и иные точки зрения.1 В специфической правосубъектности нужно различать: а) активную правосубъектность, т.е. правосубъектность, которой наделены субъекты власти - органы государственной власти и государственного управления, б) пассивную правосубъектность, т.е. правосубъектность, которой наделены . субъекты подчинения. Если пассивная правосубъектность в данном круге отношений одинакова и равна для всех субъектов подчинения, то активная правосубъектность, именуемая компетенцией, неодинакова для различных органов власти и управления, а главное всегда конкретизирована по содержанию.1
Необходимо выделить ещё одну из важных характеристик субъекта, участвующего в охранительных правоотношениях - деликтоспособность -это способность лица нести юридическую ответственность за совершенное правонарушение (деликт), что означает выступать субъектом юридической обязанности претерпеть те юридические санкции, которые предусмотрены нормами права.
Все субъекты права могут быть подразделены на три основные группы: а) индивидуальные субъекты; б) коллективные субъекты; в) общественные образования.
К индивидуальным субъектам права относятся граждане, лица без гражданства, иностранные граждане, лица с двойным гражданством. Законодатель, государство признает индивидуальных субъектов в качестве самостоятельных персон, способных осознанно вступать в правоотношения и действовать сообразно установленным им нормативно-правовым предписаниям, нормам права. Их правовое положение определяется правовым статусом, который обусловливается, прежде всего, основными правами и обязанностями человека и гражданина, закрепленными в конституции. Своеобразие правового статуса состоит в том, что он закрепляет права, свободы и обязанности, действие которых не может ограничиваться, приостанавливаться временно или постоянно нормами, устанавливающими отдельные права под предлогом специфики предмета их правового регулирования или своеобразия политического, экономического положения, переживаемого страной.
Вместе с тем при равном общем правовом статусе граждан, реальное правовое положение каждого из них неодинаково и зависит как от пола, возраста, состояния душевного здоровья, так и от воли самих субъектов и совершаемых ими юридических действий (замужество, заключение трудового договора, получение наследства и т.д.).
Правосубъектность иностранных граждан и лиц без гражданства в основном совпадает с правосубъектностью граждан РФ. Они могут выступать равноправными субъектами гражданского, трудового, семейного и других отраслей права. Но на них не распространяются некоторые политические права, которые предоставляются только гражданами РФ, воинская обязанность и действие ряда статей Уголовного Кодекса Российской Федерации, предусматривающих ответственность за преступления граждан против своего государства.
Коллективные субъекты - это организации: государственные, в том числе государство и его органы, и негосударственные организации. Организациям свойственен ряд признаков: - организация обладает определенным организационным единством, то есть имеет внутреннюю структуру, связь между структурными единицами, образующими в совокупности неразрывное целое; - организация выступает от своего имени, хотя в правоотношения и могут вступать физические лица как представители данной организации (директор общества с ограниченной ответственностью, должностное лицо государственного органа и др.); - организация самостоятельно вступает в правоотношения и несет самостоятельную ответственность.
Соотношение правовых и управленческих отношений в правоприменительной деятельности
Смежной проблемой, связанной с более точным определением выделяемого свойства управленческих отношений, является теоретическое обоснование соотношение понятий «власть» и «авторитет». Широко распространено мнение о необходимости их разграничения. Делая это, исследователи приходят к разным выводам. Одно из них сводится к тому, что авторитет, за счет признания за ним различного механизма влияния (идейного, насильственного), шире, масштабнее власти, которая выступает формой его выражения, основанной на внешнем принуждении2. Более распространена обратная позиция3, воспринятая нами. Согласно неё авторитет трактуется как ненасильственное, неформальное влияние, лишенное элементов принуждения и оказываемого благодаря обладанию его носителями определенными достоинствами (знаниями, жизненным и профессиональным опытом, убежденностью и т. д.). Власть же предстает более емкой. Наряду с проявлением грубой силы, принуждения, материальной и организационной зависимости и т. п. она осуществляется и посредством авторитета4. Однако в данном случае взаимосвязь между властью и авторитетом не вписывается в отношение между родовым и видовым понятиями. Она более сложная. Так, не всякая власть обладает авторитетом.
В силу отмеченного характера и специфики воздействия, присущего авторитету, отношения, отношения, складывающиеся при этом, не относятся к числу собственно управленческих, которые строятся на оказании воздействия иного происхождения, являющегося продуктом специальной деятельности. Отношения авторитета могут быть отдельной гранью (стороной) управленческих отношений при условии, если субъект управления является не только формальным, но и фактическим лидером. В этом случае целенаправленное воздействие, производимое на объект управления вследствие осуществления управленческих функций, дополняется воздействием, построенным на уважении, признании достоинств управляющего субъекта.
Итак, социальное управление всегда опирается на власть1. Это придает взаимодействию сторон сопровождающих его отношений особую форму -форму соподчинения. Субъект управления, олицетворяющий власть, занимает в управленческом отношении доминирующее положение. Его воля является обязательной для объекта. Следовательно, управленческие отношения специфичны неравенством сторон (не следует путать с формальным равенством в правоотношениях), присутствием в них в том или ином виде управляющей (властной) воли, придающей отношениям преобладающую однонаправленность. При этом не имеется в виду, что управляемый объект абсолютно пассивен по отношению к управляющей стороне и не оказывает на нее никакого влияния. Просто их взаимодействие подчинено одному - осуществлению властной воли, чем обеспечивается согласованность совместных действий управляемых.
Как средство организации жизни общества, обеспечения его целостности власть представляет собой некое благо, распределение которого может быть справедливым и несправедливым . Общественная цивилизация остро нуждается в том, чтобы данное распределение характеризовалось справедливостью, что во многом сопряжено с демократичностью построения и проявления управленческих отношений.
Объективная обусловленность. Данное свойство означает, что управленческие отношения не лишены таких моментов, которые не подвластны воле и желаниям их участников. Широко известна мысль о том, что легко поддаться искушению объяснить происходящее как сугубо волевые процессы, хотя в этих явлениях существуют такие аспекты, определяющие действия лиц, «которые столь же независим от них, как способ дыхания»1. К подобному следует отнести обусловленность управления и отношений по его реализации характером господствующей формы собственности, а отсюда и уровнем развития экономики; степень совершенства всей системы общественных связей.
Один из основных механизмов привнесения в управленческие отношения объективных начал связан с зависимостью целей социального управления от экономического благополучия общества. Более конкретно это находит выражение в том, что содержание целей, задающих порядок управления и характер отношений по его осуществлению, предопределяется проявляемыми массовыми и индивидуальными потребностями, которые, в свою очередь, непроизвольны, а ограничены в своих истоках экономическим потенциалом общественной системы.
Доля объективного в управленческих отношениях различных сфер их проявления неодинакова. В большей степени объективно обусловлены отношения управления, имеющие непосредственную связь с экономикой. Проявляясь по поводу упорядоченности отношений производства, распределения и потребления материальных благ, они в значительной мере воспринимают от них объективные положения, но сами от этого полностью базисными не становятся . Признание противного, что имеет место, прежде . - Горький. всего в литературе по экономике1, лишает управленческие отношения в этой области преобладания сознательного основания, что не соответствует их сущности. Объективные элементы свойственны и для управленческих отношений в сфере деятельности органов внутренних дел. Нельзя сказать, что они в своей совокупности не подвержены экономическому влиянию. Оно многогранно и сказывается на них по-разному. В общем смысле экономические изменения отражаются на практике органов внутренних дел, направленной на обеспечение правопорядка в стране, что, в свою очередь, влечет за собой изменения в характере управленческих отношений по ее согласованию. Так, успех борьбы с преступностью в сфере экономики, а, следовательно, и содержание отношений по управлению ею, предопределяется ходом разрешения противоречий между растущими материальными потребностями людей и недостаточными возможностями по их удовлетворению, которое заключает в себе одну из первопричин преступного поведения2. Более детальный анализ влияния экономических факторов на характер управленческих отношений в органах внутренних дел, показывает, например, что с переходом России к рыночной экономике, объективно декриминализировался ряд общественных отношений (в частности, составлявших некогда содержание «спекуляции»), что повлекло изменения характера управления ими от запрета к регулированию, а, следовательно, переход содержания управленческих отношений в иную плоскость.
Совершенствование правовых и управленческих отношений
Особенности правоприменительной деятельности органов внутренних дел определены общими задачами и функциями, способами, методами и средствами ее осуществления, а также условиями процесса и составом ее участников, объемом и содержанием правоохранительных, оперативно-процедурных действий, осуществляемых ведущим субъектом.
Вся правоприменительная деятельность органов внутренних дел отвечает требованиям системы, поскольку сама является таковой. Данный факт дает возможность более глубоко проникать в процессы ее развития, успешнее применять системные методы для ее изучения.
К задачам правоприменительной деятельности органов внутренних дел можно отнести: а) обеспечение реализации правовых норм тогда, когда другие формы реализации не способны осуществить свои задачи или недостаточно полно их достигают; б) определение ответственности субъекта, нарушившего правовые нормы1; в) обеспечение верховенства правового закона в правореализационных процессах самой правоприменительной деятельности.
Правоприменительная деятельность в сфере управления опосредуется через совокупность юридических установлений (требований, дозволений), правоприменительных актов и правоотношений, направленных на: а) практическую организацию управления, б) осуществление управления посредством принятия решений индивидуального характера, в) оформление принятых решений, г) организацию исполнения управляемыми лицами данных решений.
Таким образам, правоприменительная деятельность в сфере государственного управления предполагает наличие определенных, предусмотренных нормами права предпосылок и закрепляет ряд правовых требований к субъектам применения права, процедуре правоприменительной деятельности, правоприменительным отношениям, к содержанию и форме принимаемых решений и к исполнению принятых решений. Правоприменительная деятельность опосредует управление, придавая ему официальный характер. Принятые управленческие решения становятся обязательными и гарантируются принудительной силой государства.
Рассмотрение юридической стороны процесса выработки и принятия управленческого решения позволяет сделать вывод о том, что применение норм права как одна из форм управленческой деятельности служит не просто формальным элементом государственного управления, но и оказывает определенное влияние как на процесс принятия управленческого решения по конкретному делу, так и на содержание данного решения.
Значение правоприменительной деятельности в управлении, как и правотворческой деятельности, и права вообще, обуславливается её «противовесным» характером.
Так, право предопределяет принимаемое решение по конкретному вопросу, устанавливая путем запретов, предписаний, и дозволений границы волеизъявления применяющих право должностных лиц. Оно способствует выработке и принятию наиболее оптимальных управленческих решений. Целесообразность предусмотренных правовыми нормами вариантов решения проверяется общественной практикой, получившей отражение в законодательстве, поэтому в каждом конкретном случае должностному лицу нет необходимости самостоятельно испытывать эффективность и приемлемость каждого возможного варианта решения. Круг наиболее допустимых или желательных вариантов решений очерчивается применяемыми нормами права, что, с одной стороны, облегчает принятие управленческих решений, с другой - ограничивает возможные субъективистские устремления должностных лиц. Также, в процессе правоприменения происходит воздействие права на детали самого содержания управленческого решения. В ряде случаев право абсолютно определенно указывает, каким должно быть содержание решения в подобных ситуациях. Но даже и тогда, когда нормы права имеют относительно определенные (от... и до...), либо альтернативные (или... или...) предписания, тем не менее, они существенно влияют на содержание принимаемых в соответствии с ними решений. Отсюда применение норм права является своеобразным ключом принятия управленческих решений по конкретным делам, формой универсализации государственного управления.
Управленческая природа правоприменения проявляется также в том, что наряду с правотворчеством оно служит одним из средств (способов) организующего воздействия права на общественные отношения, понимаемого несколько шире, чем правовое регулирование. Как социальное управление не ограничивается одним (регулированием, так и организующую (управленческую) роль права, видимо, нельзя ограничивать только его регулирующим действием.
В. В. Лазарев предложил правовым регулированием считать только нормативное правовое воздействие, а юридическим, или правовым, воздействием функционирование всех нормативных и индивидуальных юридических средств в совокупности1.
Разграничение понятий правового регулирования и правового воздействия проводится здесь в зависимости от юридических средств, составляющих основу этого воздействия. Однако следует учитывать, что необходимость оказания соответствующего организующего воздействия права на общественные отношения предопределяет юридические средства этого воздействия, а не наоборот, ибо вполне понятно, что для достижения какого-либо одного эффекта могут быть использованы различные средства, а также одно средство для достижения. Аналогичная картина складывается и в правовой сфере: организованность, упорядоченность общественных отношений достигается не только в результате автоматического действия правовых норм, но и посредством издания правоприменительных актов, в то же время правовые нормы обеспечивают не только регулирование, но и управление данной системой, перевод ее в новое качественное состояние.
