Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и признаки локальных правовых норм 18
1.1. Юридическая природа локальных правовых норм 18
1.2. Признаки локальных правовых норм 37
1.3. Классификация локальных норм права 59
1.4. Локальные правовые акты 82
Глава 2. Проблемы систематизации локальных правовых норм 92
2.1. Понятие систематизации локальных норм права 92
2.2. Организация локальной систематизационной деятельности 140
Заключение 154
Библиографический список использованной литературы 162
Приложение 179
- Юридическая природа локальных правовых норм
- Признаки локальных правовых норм
- Понятие систематизации локальных норм права
- Организация локальной систематизационной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Существенные изменения в социально-экономической, политической и духовной жизни российского общества вызывают объективную необходимость приведения законодательства в соответствии со сложившимися условиями. Активная правотворческая работа, проводимая в последние годы, наряду с положительным влиянием приводит и к негативным моментам в российском законодательстве. В российском законодательстве можно встретить значительное количество формально действующих, но фактически утративших силу нормативно-правовых актов. Встречаются и обратные примеры: правовое регулирование нередко носит эпизодический, казуистичный характер, отсутствует системность при принятии нормативных правовых актов.
Частично разрешить указанные проблемы позволяет систематизация права, которая уже проводится в современной российской правовой действительности. Так, в разное время были приняты такие основополагающие кодифицированные правовые акты, как Гражданский кодекс, Налоговый кодекс, Земельный кодекс и т.д. Однако за рамками процесса обновления и систематизации российского законодательства остались некоторые разновидности нормативных положений и, в частности, локальные правовые нормы.
Современный этап правового, развития характеризуется резкой, взрывной активизацией локального регулирования и саморегулирования вообще, которая проявляется, в том числе, в расширении его границ и
углублении содержания. «Одной из самых распространенных форм саморегулирования является самостоятельное и даже автономное решение вопросов в рамках экономических организаций. Тенденцией последних лет является существенное увеличение удельного веса бизнес-структур в экономической системе России и, соответственно, возрастание роли локальных норм»1.
Указанный процесс представляется вполне естественным, учитывая, прежде всего, самостоятельный характер деятельности предприятий и организаций в современных условиях ведения предпринимательства. Представляется также справедливым утверждение о том, что «Корпоративные отношения в силу своего цивилистического, частного характера изначально есть отношения «саморегулируемые». Государство предоставляет их участникам довольно большую свободу в регламентации взаимосвязей, что практически реализуется через акты локального и индивидуального регулирования»".
Современное российское законодательство, предписывая правила поведения коммерческим организациям, оставляет значительную свободу усмотрения субъектам предпринимательской деятельности, в рамках которой они не только реализуют свои права и несут обязанности, но и осуществляют собственное локальное (внутриорганизационное) нормотворчество. «Используются различные методы правового признания
1 Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. № 9. 2005.
С. 90.
2 Пахомова Н.Н. Цивилистическая теория корпоративных отношений. Издательство
"Налоги и финансовое право", 2005. С. 128.
способов нормативной саморегуляции. В одних случаях они как бы «встроены» в официальные институты и организации управленческого и социального характера и входят в общую систему регулирования. Такова, например, ст. 8 Трудового кодекса о локальных нормативных актах, содержащих нормы трудового права, - уставах, коллективных договорах, соглашениях, иных решениях. Их принятие непосредственно работодателем с учетом мнения представительного органа работников способствует инициативе и самодеятельности тружеников. Аналогичные нормы об уставе и локальных актах образовательных учреждений есть в ст. 32 Закона РФ «Об образовании». Здесь достигается сочетание государственного управления и самоуправления»1.
В практической деятельности автора настоящего исследования присутствуют наблюдения значительного увеличения объема локального нормативного материала в довольно короткие сроки. Так, например, в течении одного года, в одной из крупнейших страховых организаций России было принято (утверждено) около пятисот внутриорганизационных актов, содержащих нормы, регулирующих самые различные стороны деятельности предприятия.
Вместе с тем, в современном российском праве практически отсутствуют исследования локального нормотворчества вообще и систематизации локальных норм права, в частности. Представляется, что достаточно давно назрела необходимость в научном юридическом
1 Тихомиров Ю.А. Там же С. 89. См. также Тихомиров Ю.А. Саморегулирование: способы и границы правового регулирования / Доклад на VIII Международной научной конференции «Модернизация экономики и общественное развитие». Москва, 3-5 апреля 2007 г.
исследовании проблемы систематизации локальных норм права. Локально-правовые нормы занимают особое место среди иных норм российского права. Они образуют первоначальную ступень в правовой иерархии и находятся в субординационной зависимости не только от предписаний законов, указов и иных актов Президента РФ и актов Правительства РФ, но и ведомственных норм.
Вместе с тем, локальным правовым актам присущи все те же недостатки общегосударственных нормативных документов, связанных с ускоренной модернизацией нормативной базы социально-экономических отношений в Российской Федерации. Так, в крупных организациях, также как и на общегосударственном уровне, содержится значительное количество формально действующих, но фактически утративших силу локальных актов. С другой стороны — нормативное регулирование внутриорганизационных отношений нередко носит казуистичный характер, при разработке локальных актов отсутствует системный подход. Иногда разработка локальных актов происходит в ответ на те или иные конъюнктурные вопросы либо в соответствии с единичными ситуациями, и, в то же время, ряд действительно значимых отношений остается без надлежащего нормативного регулирования, нередко игнорируются прямые требования законодательства по разработке локальных актов.
Недостатки, в общем виде описанные выше, могут быть с той или иной степенью результативности разрешены при проведении систематизации локальных норм, принятых в организации, примерно так же, как недостатки в регулировании общественных отношений на общефедеральном уровне
могут быть разрешены посредством систематизации общегосударственных правовых норм.
Понимая необходимость проведения деятельности по систематизации локальных норм, организации сталкиваются с отсутствием научных исследований в данной области, в частности в сфере методологии локальной систематизационной деятельности. Несмотря на то, что различными авторами выпускаются сборники примерных локальных актов организаций, которые помимо всего прочего не всегда могут подойти конкретному предприятию1, в таких работах отсутствуют серьезные методологические рекомендации по разработке и принятию локальных норм.
В настоящее время в доктрине образовался определенный пробел в исследовании проблем систематизации внутриорганизационных правил поведения. Так, если вопросы систематизации общегосударственных норм юридической наукой рассмотрены достаточно подробно и такие исследования опираются на значительный опыт догматических исследований права имевших место ранее, ученые долгое время не обращали внимания на первоначальную ступень правового регулирования общественных отношений - локальные нормы. Полагаем, что такое исследование позволило бы несколько исправить сложившуюся ситуацию.
Таким образом, актуальность выбранной темы диссертации определена как потребностями развития юридической науки и, прежде всего, теории
1 Драчук, М. А. Локальные нормативные акты организации : Учебно-методическое пособие / Омск :Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского,2008. -316с.
государства и права, так и необходимостью разрешения практических вопросов. Автору исследования представляется целесообразным обозначить важность локальной систематизационной деятельности, определить специфические черты систематизации локальных правовых норм, а также продемонстрировать практический потенциал деятельности по упорядочению локальных норм.
Степень разработанности проблемы
Исследование тех или иных особенностей локальных норм можно встретить в работах юристов дореволюционной эпохи, например, в трудах Л.С. Таля и Г.Ф. Шершеневича.
Начало научной разработки вопросов локального нормотворчества в советский период было положено исследованиями, посвященными коллективному договору, который постановлением СНК РСФСР от 2 июля 1918 г. был признан в качестве правовой формы регулирования условий труда. Принятый в 1922 КЗоТ РСФСР закрепил роль коллективного договора как источника права. В этот же период появились специальные исследования И. Войтинского, Я.А. Канторовича, В.М. Догадова, Л.В. Забелина и других авторов, рассматривавших локальные договоры. После формирования централизованного государственного нормирования в трудовых правоотношениях локальное регулирование практически не применялось, несмотря на сохранения некоторых элементов локального регулирования, например, посредством заключения коллективных договоров.
Для обоснования изложенных ,в диссертации положений использовались труды правоведов, философов и социологов,
принадлежащих к различным направлениям и школам, а также публицистические материалы, опубликованные в периодической печати.
Особое внимание уделялось исследованиям ученых, разрабатывающих общетеоретические вопросы правотворчества, структурного анализа системы права, систематизации правовых норм и близкие к ним проблемы (С.С. Алексеев, С.Н. Братусь В.М. Корельский, В.Н. Кудрявцев, Н.И. Матузов, В.Д. Перевалов, Ю.А. Тихомиров и др.).
С началом перестройки в конце 80-х годов проблема теоретического осмысления локального правового регулирования вновь выдвинулась на передний план. Данное обстоятельство во многом было связано с переходом многих предприятий на самофинансирование, появлением кооперативных организаций, которые требовали рассмотрения внутрисистемных норм, регулирующих трудовые правоотношения. В этом отношении особый интерес представляют работы Л.И. Антонов, СИ. Архипова, Л.Б. Гальперина, Л.Я. Гинзбурга, И.Н. Каширина, Р.И. Кондратьева, В.А. Тарасовой, И.С. Шиткиной.
Наиболее глубоко проблему правового регулирования внутриорганизационной деятельности на современном этапе исследует Т.В. Кашанина1, обращая при этом наиболее пристальное внимание на корпоративные отношения, складывающиеся внутри акционерных обществ.
Вместе с тем, следует отметить, что в настоящий момент отсутствуют разработки характера и особенностей непосредственно локальной
1 См., например, Кашанина Т.В. Хозяйственные товарищества и общества: правовое регулирование внутрифирменной деятельности. М., 1995; Кашанина Т.В. Корпоративное право (Право хозяйственных товариществ и обществ). М., 1999; Кашанина Т.В. Корпоративное право: учебник. М., 2006.
систематизационнои деятельности организаций, за исключением некоторых работ, в которых проблемы в области систематизации раскрываются постольку, поскольку это необходимо авторам в исследовании иных тем1.
Объект исследования — совокупность локальных правовых норм
российских коммерческих организаций, регулирующих
внутриорганизационные отношения, возникающие между их субъектами.
Под коммерческими организациями мы понимаем юридические лица, созданные на территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации в форме хозяйственных обществ, ведущие предпринимательскую деятельность. Следует учитывать, что объектом исследования целесообразно использовать локальные нормы, принятые в крупных организациях, поскольку в крупных организациях количество таких норм более значительно, а систематизация становится возможной при условии наличия достаточно устоявшейся и разветвленной системы норм.
Объектом исследования являются локальные нормы, принимаемые только в российских организациях, поскольку нормы, принимаемые в
1 См., например, Архипов СИ., Понятие и юридическая природа локальных норм права//Правоведение.1987.№1; Самигуллин В.К., Локальные нормы и их виды//Правоведение. 1976. №2; Кашанина Т.В. Корпоративное право (Право хозяйственных товариществ и обществ). М., 1999. Сирота Е.Г. Акты поднормативного регулирования корпоративных отношений в хозяйственных обществах: Дис... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. Своеобразным исключением является диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук, подготовленная в 1987 г. в Свердловском юридическом институте: Архипов СИ. Систематизация локальных норм советского права. Вопросы теории. Автореф. дисс. на соискание степени к.ю.н. Свердловск. 1987.
организациях зарубежных стран, могут существенно отличаться от российских, а их рассмотрение их особенностей потребует значительного времени. Кроме того, учитывая и практическую направленность данной работы, полагаем, что рассмотрение локальных норм российских организаций более обоснованно.
При рассмотрении динамики взглядов на сущность локальных норм в данной работе приводятся ссылки на взгляды ученых, исследовавших локальные нормы, которые принимались на советских предприятиях и организациях. Мы понимаем, что имеются определенные различия между правилами поведения, устанавливаемыми организациями сегодня, и нормами, которые принимались в советский период, однако представляется, что взгляды, сложившиеся в 70-80 годах XX века по различным проблемам сущности локальных норм и некоторым вопросам их систематизации, во многом не потеряли своей актуальности и сегодня (особенно это касается вопросов изучения локальных норм трудового права)1.
К объекту исследования также относятся локальные правовые акты и коллективные договоры, разработанные и принятые в организациях, и содержащие локальные правовые нормы.
1 Автор представленной работы понимает, что за пределами исследования остаются локальные нормы, принимаемые некоммерческими организациями и иными объединениями, количество которых в последнее время также неуклонно растет, и их рассмотрение представляет значительный интерес (см., например, Мусинов П.А., Мусинов Е.П. К проблеме разработки локальных актов общеобразовательного учреждения // Право и образование. -2005. - № 5. - С. 10 - 14). Однако, учитывая определенную специфику локальных норм, принимаемых такими организациями, полагаем обоснованным не рассматривать их в данной конкретной работе.
Под предметом исследования мы понимаем понятие и признаки локальных правовых норм, вопросы их сущности. Изучение указанных вопросов позволит провести классификацию локальных норм, а на основе классификации — предложить способы их систематизации, а также определить особенности локальной систематизационной деятельности.
Цель и задачи диссертации
Целью работы является изучение вопросов сущности локальных норм и их признаков, проблем упорядочения, систематизации локальных норм, включающее в себя рассмотрение способов и приемов систематизации, особенностей локально-правовой систематизационной деятельности, исследование объекта систематизации - локальных норм организаций, и разработку соответствующих методических рекомендаций.
Для достижения цели работы представляется целесообразным решить следующие задачи:
- изучить и обобщить научные материалы, определить степень
теоретической разработанности темы;
определить понятие локальных правовых норм;
привести классификацию локальных правовых норм;
- рассмотреть основные теоретические подходы к систематизации
общегосударственных правовых норм;
- раскрыть особенности локально-правовой систематизационной
деятельности;
- предложить понятие систематизации локальных правовых норм;
- внести предложения и рекомендации по совершенствованию
процедуры систематизации локальных правовых норм.
При подготовке диссертации автор исходил из достигнутого наукой теории государства и права уровня исследования проблем систематизации общегосударственных правовых норм, а также из результатов развития отраслевых юридических наук, и, прежде всего, науки трудового права, в сфере разработки проблем локального регулирования трудовых правоотношений. Проанализированы и использованы труды указанных ранее авторов, а также работы в области общей теории государства и права, трудового, финансового, гражданского права.
Методологическую основу исследования составляют принципы познания социальных явлений в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. В работе использованы общенаучные и частнонаучные методы исследования (анализ, синтез, обобщение, классификация, индукция, дедукция, гипотеза, системно-структурный, исторический).
Теоретические, нормативные и социологические исследования, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Автором разработано следующее определение локальных правовых норм: под локальными правовыми нормами понимаются правила поведения, устанавливаемые в отдельных организациях и действующие в их рамках, рассчитанные на многократное применение, адресованные неопределенному кругу лиц и санкционированные в конечном итоге государством.
2. Источником локального нормотворчества организаций является не
делегирование государством права принимать локальные нормы, а
признанная государством автономия в самостоятельном регулировании
отношений, возникающих внутри организаций.
3. Предлагаются классификации локальных правовых норм по
следующим основаниям:
по предмету регулирования;
по субъектам принятия норм;
по специализации норм;
- по методу правового регулирования;
по юридической силе;
по сроку действия;
по степени обязательности установления.
Автором разработан макет классификатора локальных норм (см. Приложение № 1).
4. Локальные акты являются нормативно-правовыми актами и входят в
систему источников права. Локальные акты обладают всеми основными
признаками нормативно-правовых актов: принимаются в соответствии с
определенной процедурой, содержат общеобязательные правила поведения,
рассчитанные на неоднократное применение и на неопределенный круг лиц.
Несмотря на то, что такие акты официально не публикуются, они должны
быть доступны всем лицам, к которым они адресованы. В диссертации
также приводятся примеры из судебной практики, в которых
рассматривались вопросы, связанные с возможность применения локальных
актов.
5. При исследовании проблем систематизации целесообразно
применять термин «систематизация локальных норм», поскольку нормы
являются элементарной частицей системы права, и конечной целью любой
систематизации является упорядочение именно норм права.
6. При систематизации локальных правовых норм применимы формы
систематизации, используемые при систематизации общегосударственных
норм: учет, консолидация, инкорпорация, кодификация. Однако локальная
систематизационная деятельность обладает рядом особенностей:
систематизация проводится не отраслевому принципу, а по субъектно-функциональному — в зависимости от функций внутренних подразделений организации;
при систематизации локальных правовых норм практически не используется такая форма систематизации, как кодификация;
систематизация может проводиться на основе и с использованием типовых документов;
систематизация локальных норм завершает процесс упорядочения норм права, т.е. является его заключительным звеном; результаты локальной систематизационной деятельности во многом зависят от уровня упорядоченности общегосударственных норм.
Научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы обусловлена ее целью, поставленными задачами, а также результатами исследования; Диссертация представляет собой одно из немногих теоретических исследований проблем систематизации локальных правовых норм. В рамках работы предпринята попытка перенесения опыта
систематизации внутригосударственных норм применительно к локально-правовой систематизационной деятельности.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы и обобщения, полученные в ходе анализа проблем систематизации локальных правовых норм, имеют ценность для таких разделов теории права как система права, понятие локальных норм права, систематизация локальных правовых норм.
Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их использования в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем права и его реализации, совершенствовании правовой системы российского общества в условиях формирования правового государства. В преподавании общей теории права и государства, отраслевых юридических дисциплин, спецкурсов, в деятельности юридических служб организаций по упорядочиванию нормативного материала в целях обеспечения эффективного локального правового регулирования.
Апробация результатов исследования
Основные теоретические разработки и обобщения, содержащиеся в диссертации, использованы в опубликованных работах, внедрены в учебный процесс Государственного университета — Высшей школы экономики. Выводы и предложения сообщались на методических семинарах, проводимых кафедрой Теории права и сравнительного правоведения Государственного университета — Высшей школы экономики.
Автором была осуществлена систематизация локальных правовых норм Открытого страхового акционерного общества «Ингосстрах», результатом которой стала упорядоченная система локальных норм общества и действующая постоянно обновляемая справочно-информационная система, содержащая локальные правовые нормы.
Структура диссертации
Исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Юридическая природа локальных правовых норм
В современной рыночной экономике центральное место занимают субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие активную хозяйственную деятельность, направленную на достижение положительных экономических результатов своей деятельности. Среди субъектов предпринимательской деятельности главную роль играют предприятия и организации как наиболее крупные и профессиональные игроки со сложной внутренней структурой и организацией, аккумулирующие для достижения своих целей значительное количество трудовых и денежных ресурсов.
В определенный период развития российского общества признание и защита частной собственности и построение рыночной экономической системы вызвали коренные изменения в российском законодательстве, повлекшие за собой появление новых институтов и отраслей права.
Вследствие изменений, проходящих в экономической, политической и правовой системах российского общества, наука теории государства и права пережила период переосмысления, обновления и пополнения понятийного аппарата и постоянно продолжает свое развитие. Адекватное отражение сущности как происходящих в государственно-правовой сфере изменений, так и основных характеристик, закономерностей развития- и взаимозависимости государства и права, становится во многом невозможным на базе ранее сложившихся в рамках правовой науки понятий. Задачи, связанные с дальнейшим развитием гражданского общества и правового государства в России, заставляют пересмотреть многие ставшие привычными правовые категории на предмет их соответствия современному этапу развития российского общества, государства и права.
С развитием рыночной экономики меняется характер регулятивного воздействия на общественные отношения: с одной стороны, сужается сфера централизованного регулирования и все шире становится сфера локального регулирования внутриорганизационных отношений, но с другой стороны отдельные вопросы становятся предметом централизованного нормативного регулирования: «В иерархической системе источников права постоянно происходит перемещение правовых актов снизу вверх и сверху вниз. Изменение их формы и сферы действия связано с поиском меры наиболее удачного соотношения аспектов централизации и децентрализации в управлении делами государства и общества».
Появление локального нормотворчества и локального регулирования связано объективными социально-экономическими факторами и, прежде всего, с возникновением юридических лиц, как автономных корпоративных образований, являющихся частными собственниками своего имущества и, вследствие настоящего факта, пользующиеся определенной независимостью и обособленностью от государства и общества".
Представляется целесообразным отметить, что в работах, посвященных локальному нормотворчеству, авторами используются различные термины, обозначающие нормы права, устанавливаемые организациями. В равной степени можно встретить следующие понятия: локальные нормы, внутриорганизационные нормы, корпоративные нормы и т.д.
В «Толковом словаре русского языка» СИ. Ожегова слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы». Сам термин «локальный» производен от латинских слов locus -место, localis — местный, т.е. семантически слова «локальный» и «местный» идентичны. Однако в юридической литературе понятие «локальная норма» отличается от понятия «местная норма». В общем виде локальные нормы представляют собой правила, которые устанавливаются и действуют в рамках отдельных организаций. В отличии от них местными нормами являются нормы, устанавливаемые местными органами власти (муниципалитетами), которые действуют в пределах определенного муниципального образования.
В науке трудового права под локальными нормами чаще всего понимаются нормы трудового права, принимаемые администрацией предприятия или трудовым коллективом. Необходимость принятия таких норм часто предусматривается законодательством о труде. Вместе с тем, автор не видит каких-либо существенных различий между локальными актами, содержащими нормы трудового права, и иными нормами, содержащихся в тех же актах, принятых теми же органами управления юридического лица в аналогичном порядке (данный вопрос будет рассмотрен ниже).
Признаки локальных правовых норм
Внутри организаций разрабатывается целый ряд норм, регулирующих отношения между работниками, между органами управления и работниками, а также нормы, регулирующие отношения к объектам материального мира (техника, оборудование и пр.), используемым в работе.
При этом не все из указанных локальных норм являются локальными правовыми нормами.
Среди норм, принимаемых внутри организаций, можно выделить нормы социальные и несоциальные.
К несоциальным нормам следует отнести технические нормы (например, правила эксплуатации техники и оборудования) и санитарно-гигиенические (например, правила уборки помещения).
Несоциальные нормы и, прежде всего, технические нормы — это правила поведения, определяющие способы и приемы воздействия человека на объекты материального мира. Их соблюдение обеспечивается ответной реакцией сил природы или материальных объектов на конкретные действия.
Однако следует отметить, что в том случае, если за несоблюдение, например, технических норм локальными актами (скажем, теми же правилами эксплуатации техники и оборудования) устанавливаются соответствующие меры ответственности - санкции, то в этом случае уже следует говорить о социальных нормах, поскольку по поводу нарушения установленных норм возникают отношения между работниками организации и органами управления организации.
Социальные нормы — это правила поведения, изданные на предприятии и регулирующие отношения между людьми (между работниками, между органами управления и работниками и т.д.).
Как справедливо указывает Т.В. Кашанина «Социальная норма представляет собой правило поведения, или стандарт, масштаб, образец поведения одного человека по отношению к другому. Социальная корпоративная норма - это чаще всего требование организации к своему члену, к котором более или менее точно определены объем, характер, границы возможного и дозволяемого в его поведении».
Существует различные виды внутриорганизационных социальных норм: обычаи, традиции, этические нормы, эстетические нормы, деловые обыкновения. Среди всех локальных социальных норм выделяются локальные правовые нормы, поскольку они регулируют наиболее значимые внутриорганизационные отношения.
Локальные нормы, будучи особым видом правовых норм, обладают всеми родовыми признаками, характерными для общегосударственных правовых норм. Локальные нормы носят предоставительно-обязывающий характер; представляют собой общеобязательное правило поведения; регулируют не отдельный случай или конкретное общественное отношение, а типичные ситуации или вид отношений, имеющих место в организации; санкционированы государством; имеют качество формальной определенности; обладают свойством системности.
Представляется целесообразным рассмотреть основные признаки локальных правовых норм с позиции общетеоретических представлений о юридической норме (общей норме права).
Общая норма права носит предоставительно-обязывающий характер или, иными словами, норма права — это форма определения и закрепления прав и обязанностей. Норма права предоставляет тем или иным лицам субъективные права и налагает на них юридические обязанности. Последние выступают в роли ориентиров, обозначающих пределы свободы поведения субъектов права, поскольку реальное регулирование отношений между субъектами права осуществляется именно посредством наделения субъектов права теми или иными правами и возложения на них определенных обязанностей. Однако не все нормы напрямую обладают такими качествами. Как известно, существуют так называемые нормы специального действия, например, нормы, которые дают определения правовых понятий, или нормы, разрешающие противоречия в действии других норм права. Эти нормы сами по себе никому не предоставляют субъективных прав и ни на кого не налагают юридических обязанностей. Можно сказать, что эти нормы имеют предоставительно-обязывающий характер только в сочетании с другими нормами. Различные субъекты правоотношений обычно обладают комплексом прав и одновременно несут большое количество обязанностей. Не может быть прав без обязанностей и нет обязанностей без прав - это один из принципов построения и функционирования правовой системы1.
Понятие систематизации локальных норм права
А.Б. Венгеров указывал, что «во все времена юристы того или иного общества стремились к созданию четкой, непротиворечивой системы права. Однако это почти никогда не удавалось: противоречивость отдельных законов являлась скорее правилом, чем исключением»1. Сказанное применительно к общегосударственной системе права вполне может быть применено и относительно системы локальных правовых норм. Принимая во внимание повышенный динамизм локальной нормотворческой деятельности, а также отсутствие научно проработанной методики создания норм права в рамках отдельных организаций, система локальных правовых норм может принять не менее запутанные формы, чем система общегосударственных норм.
В настоящий момент система локальных правовых норм переживает фазу активного развития и обновления. В крупных организациях с развитой системой корпоративного управления накопилось достаточно значительное количество нормативных актов, содержащих локальные правовые нормы, устанавливающие правила поведения в самых различных сферах внутренней жизни организаций.
Учеными-правоведами был сформулирован вопрос: возможно ли принимать кодифицированные (устойчивые) правовые акты в переходный период, если при этом все текущее законодательство не является устойчивым В.А. Сивицкий, отвечая на указанный вопрос применительно к муниципальным правовым актам, отмечает необходимость систематизации в переходных условиях в связи со следующими причинами: «Во-первых, во многих муниципальных образованиях имеются массивы старых, фактически утративших силу, но формально не отмененных нормативных правовых актов. Эти массивы необходимо расчистить. Во-вторых, систему правового регулирования лучше изначально формировать в системном виде, по заранее отработанному плану, тогда будет меньше хлопот в будущем»".
Исследователи, придерживающиеся противоположной точки зрения опасаются, что принимая кодифицированные акты в переходный период, законодатели тем самым закрепляют на долгое время временные положения, которые зачастую носят «уродливый» характер: «И не являясь временным, новый Гражданский кодекс России и так вобрал в себя множество «уродливых» противоречий. Кодекс, принятый в переходных условиях, в принципе не может являть собой согласованную систему правовых мер». Однако в то же время автор все-таки признает, что «к тому же кодификация призвана в переходных условиях придать правовой материи новую ценностную ориентацию, соответствующую целям переходного периода. И в этом смысле ее значение исключительно важно»
Учитывая высокий динамизм локального нормотворчества, система внутриорганизационного правового регулирования практически в любое время находится в «переходном периоде», однако, как было показано выше, это не означает, что необходимо раз и навсегда отказаться от проведения систематизации локальных правовых норм.
Помимо актов, обязанность принятия которых прямо следует из законодательства (например, необходимость принятия Правил внутреннего трудового распорядка следует из трудового законодательства Российской Федерации), органами управления юридических лиц часто принимаются документы, регламентирующие виды деятельности организации, которые ранее не подвергались формальному регулированию или были урегулированы менее детально. Нередко принимаются акты, регламентирующие порядок передачи документов между структурными подразделениями юридического лица, регламентируется порядок информирования сотрудников о каких-либо событиях и т.д.
Опыт работы автора в юридическом подразделении одной из крупнейших страховых организаций России позволяет сделать вывод о том, что в некоторых организациях уже можно наблюдать явление, аналогичное явлению «правовой инфляции», о котором может идти речь при анализе законотворческой деятельности государственных органов и которая в конечном итоге ведет к девальвации значимости локальных правовых норм в регулировании внутриорганизационных отношений и, следовательно, к снижению стимулов для правомерного поведения. Нередки случаи принятия локальных нормативных актов по самым незначительным поводам, например, может быть подготовлен документ, регламентирующий процедуру оповещения структурных подразделений юридического лица о создании либо ликвидации филиала данного юридического лица и т.д.
Организация локальной систематизационной деятельности
Указанные выше формы систематизации правовых норм обычно применяются при упорядочении общегосударственных норм права, именно упорядочению таких норм права посвящены все основные работы ученых- правоведов. Локальная систематизационная деятельность обычно остается в стороне крупнейших исследований в области систематизации правовых норм, поэтому сведений об успешно осуществленном упорядочении локальных норм меньше, чем примеров систематизации на федеральном или региональном уровне.
Между тем, нам представляется, что локальная систематизационная деятельность и деятельность по систематизации общегосударственных правовых норм в целом и по сути не отличаются друг от друга.
Представленный довод основан на том, что объектом систематизации как общегосударственных норм, так и локальных норм права являются одинаковые юридические явления - нормативные предписания. Единственное их различие состоит в том, что одни действуют в масштабах всего государства, а другие распространяют свое действие только на определенную организацию. При этом содержание и тех, и других норм одинаково - они все вместе являются правилами поведения и нормативными предписаниями. Им также присуще такое свойство, как системность, т.е. они специализируются на регулировании отдельных сторон жизни коллектива, но при этом связаны между собой. Однако системность урегулирования внутриорганизационной деятельности локальными нормами по сравнению с общегосударственным регулированием выражена менее явно. Это связано, прежде всего, с общей неразвитостью локального нормотворчества в нашей стране . Вместе с тем, систематизация локальных правовых норм обладает рядом особенностей отличающих ее от деятельности по систематизации общегосударственных правовых норм. К таким особенностям следует отнести своеобразие объекта, форм и принципов упорядочения локального правового материала.
Так, несмотря на тот факт, что локальные нормы являются разновидностью правовых норм, и который объясняет наличие общих сходных черт между такими нормами, локальные правовые нормы обладают рядом особенностей, которые необходимо учитывать при осуществлении систематизационной деятельности. Такими особенностями, в частности, являются: специфичность предмета регулирования; особые правила действия таких норм в пространстве и по кругу лиц; нормы чаще всего устанавливаются органами управления юридического лица и т.д. Более подробно специфические признаки рассмотрены выше. Особый предмет правового регулирования требует от лиц, осуществляющих систематизацию локальных правовых норм, необходимость предварительного проведения серьезной классификационной работы. При анализе локальных норм невозможно использовать предметную классификацию, предложенную для общегосударственных норм, поэтому в каждом конкретном случае, применительно к отдельному предприятию необходимо использовать специфичную классификацию.
Проведение классификации на основании сложившейся системы отраслей, подотраслей, институтов права также не вполне удачно, так как большая часть локальных норм регулирует ряд сходных отношений, которые не могут быть в полной мере отнесены к какой-либо отрасли права. Из системы локальных норм права более или менее уверенно можно выделить лишь сферу регулирования трудовых правоотношений, поскольку именно это направление локального нормотворчества развивалось сравнительно долго и относительно последовательно.
Вероятно, что наиболее удачной классификацией локальных правовых норм будет классификация, основанная на анализе функций организации либо функций ее структурных подразделений. Такая классификация, во-первых, не будет разрушать сложившуюся в организации систему отношений, поскольку подразделения, созданные в соответствии с осуществляемыми функциями, являются относительно постоянными единицами, а, во-вторых, такая система классификации не будет казаться надуманной, так как будут ясно видны ее основания, проистекающие из объективного положения дел.
Проведенная классификация как идеальная модель системы внутриорганизационного регулирования позволит не только расположить по рубрикам и подрубрикам установленные нормы, но и, что более важно, позволит выявить те сферы, которые недостаточно урегулированы локальными нормами, либо сферы, где такое регулирование не вполне отвечает сложившимся отношениям.
Построенный в соответствии с указанными выше основаниями классификатор будет также и научно обоснованной базой для последующей систематизационной деятельности.
