Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуально-правовые основы имплементации норм об ответственности международных организаций
1. Вопросы кодификации и прогрессивного развития института ответственности международных организаций в рамках Комиссии международного права ООН 20
2. Понятие и способы обеспечения имплементации норм об ответственности международных организаций в международном праве 35
3. Субъекты обеспечения имплементации норм об ответственности международных организаций в международном праве 45
Глава II. Призвание к ответственности как способ обеспечения международно-правовой имплементации норм об ответственности международных организаций
1. Общие положения 59
2. Процессуальные условия призвания к ответственности 74
3. Множественность потерпевших и ответственных субъектов 95
Глава III. Контрмеры как способ обеспечения международно-правовой имплементации норм об ответственности международных организаций
1. Общие положения 105
2. Процессуальные условия принятия контрмер 121
3. Обязательства, не затрагиваемые контрмерами 131
Глава IV. Роль международных судебных (арбитражных) органов и учреждений в имплементации норм об ответственности международных организаций
1. Имплементация норм об ответственности международных организаций Международным Судом ООН 144
2. Имплементация норм об ответственности международных организаций Постоянной палатой третейского суда 156
Заключение 160
Библиография 170
- Вопросы кодификации и прогрессивного развития института ответственности международных организаций в рамках Комиссии международного права ООН
- Процессуальные условия призвания к ответственности
- Процессуальные условия принятия контрмер
- Имплементация норм об ответственности международных организаций Постоянной палатой третейского суда
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Со второй половины XX века наблюдается постоянное увеличение роли международных организаций в международной системе, оказывающих влияние на решение важных проблем человечества. «Ныне, - справедливо указывал известный польский юрист-международник, член-корреспондент Польской академии наук К. Скубишевский еще в середине 60-х гг. XX века, - осталось очень немного областей, в которых осуществляется сотрудничество государств, регулируемое нормами права, где в то же время не существовало бы международной организации или координирующего органа, направляющего это сотрудничество»'.
Сегодня, в начале XXI века, международные организации играют важную роль практически во всех сферах международных отношений, а их число по данным Союза международных ассоциаций (Union of International Associations - UIA) в 2005 году достигло 73502.
Примечателен тот факт, что международные организации со времен Второй мировой войны стали появляться чаще государств и в настоящее время превосходят последних по количеству. Для сравнения, в 1909 году международных организаций насчитывалось 37, в 1956 году - 132, в 1968 году - 229, в 1976 году - 252, в 1981 году - 3482, в 1992 - 48093.
В своем последнем курсе лекций, прочитанных в Гаагской академии международного права в 1989 году, члеЕі-корреспондент Академии наук СССР Г.И. Тункин отмечал, что: «Роль международных организаций в межгосударственной системе возрастает и настоящий процесс будет продолжаться». «Неизбежный процесс всеобщей интеграции в мире, -
1 Skubiszewski К. Uchwaly prawotworcze organjzacji miecUynarodowych. Posnan, 1965. Sir. 11-
2 Yearbook of International Organizations (2005/2006), Union of International Associations. Munchen, 2005. P.
2966.
3 Yearbook of International Organizations (1992/1993), Union of International Associations. Munchen, 1992. P.
1669.
добавлял он, - повлечет за собой создание новых международных организаций и расширение их компетенции» .
В международно-правовой литературе не без оснований подчеркивается, что международные организации прочно вошли в структуру системы межгосударственных отношений в качестве важного ее элемента, без которого само функционирование всей системы практически невозможно5. Касаясь указанной проблемы, автор нормативной модели межгосударственной международной системы, Г.И. Тункин писал, что «именно от функционирования этой системы зависит судьба всего человечества»6.
Непрерывное расширение деятельности международных организаций неизбежно вызывает все большие риски для третьих сторон . Осознание рисков, которые могут исходить от разнообразной деятельности международных организаций для иных субъектов, и обусловленная этим необходимость обеспечить защиту последних от такого рода рисков актуализирует дальнейшее исследование проблемы ответственности международных организаций в науке международном праве.
С отмеченной объективной тенденцией развития международного права согласуется одобрение Генеральной Ассамблеей ООН (далее — ГА ООН) в 2011 году в своей резолюции Проекта статей об ответственности международных организаций (далее — ПСОМО), принятого Комиссией международного права ООН (далее - КМП ООН).
Степень паучной разработанности темы исследования. Проблема международной ответственности международных организаций, несмотря на
* Tunkin G. Politics, Law and Force in the Interstate System // Recueil des cours de 1'Academie de droit international de La Haye. Vol. 219 (1989). P. 393.
s Блишенко И.П., Абашидзе A.X. Введение // Право международных организаций / Под ред. И.П. Блищенко, A.X. Абашидзе. М., 2013. С. 4.
6 Tunkin G.I. The Nuclear Age and a Jurist in an Ivory Tower // International Law at the Time of its Codification:
Essays in Honour of Roberto Ago. Milan, 1987. Vol. I. P. 545.
7 Hirsch M. The Responsibility of International Organizations Toward Third Parties: Some Basic Principles.
Martinus Nijhoff Publishers, 1995. P. 5.
присущую ей актуальность, является еще в недостаточной степени изученной в доктрине международного права.
Наименее разработанным разделом концепции международной ответственности международных организаций продолжают оставаться вопросы международно-правовой имплементации их ответственности.
В отечественной научной литературе единственной работой, в которой специально затрагиваются ряд правовых аспектов имплементации ответственности международных организаций, является кандидатская диссертация В.Ю. Замятина (2005 год)8.
Из иностранной литературы можно назвать работу профессора П. Клейна «Ответственность международных организаций в национальных правовых системах и международном праве» (1998 год), в которой имеется раздел, посвященный вопросу имплементации ответственности международных организаций в международном праве9.
Важным вкладом в научную разработку темы имплементации ответственности международных организаций является коллективная работа авторитетных зарубежных специалистов, подготовленная под руководством профессора М. Рагацци и посвященная памяти видного британского юриста-международника, члена Британской академии по гуманитарным и социальным наукам Я. Броунли «Ответственность международных организаций» (2013 год), в которой специальное место отводится различным
«10
аспектам имплементации ответственности международных организации .
Имеющиеся научные работы, однако, не исчерпывают этой столь многогранной проблемы. Кроме того, некоторые из них просто не могли полностью учесть работу КМП ООН над Частью четвертой ПСОМО,
8 Замятин В.Ю. Ответственность международных организаций: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 161-
174.
9 Klein P. La responsabilite des organizations Internationales dans les orders juridiques et en droit des gens.
BraxeUes, 1998. P. 527-581.
10 Ragazzi M. (ed.). Responsibility of International Organizations: Essays in Memory of Sir Ian Brownlie. Marrinus
NijhoffPublishers, 2013. P. 339-387.
посвященной имплементации норм об ответственности международных организаций, так как к моменту их написания она не была завершена.
Все это послужило стимулом для проведения единого комплексного исследования международно-правовых аспектов имплементации норм, касающихся ответственности международных организаций.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступают международные отношения, возникающие в связи с имплементацией ответственности международных организаций в международном публичном праве.
Предметом исследования являются нормы международного публичного права, регламентирующие порядок и механизм имплементации ответственности указанных организаций, а также соответствующая судебная практика международных судебных учреждений.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является проведение комплексного, теоретического анализа международно-правовых аспектов имплементации норм, которые касаются ответственности международных организаций.
Достижение поставленной цели в исследовании предполагает решение следующих задач:
- рассмотрение истории кодификации и прогрессивного развития в
рамках Комиссии международного права ООН института ответственности
международных организаций;
- определение понятия и значения международно-правовой
имплементации норм об ответственности международных организаций,
обозначение способов обеспечения имплементации ответственности
указанных организаций;
- установление круга субъектов, обеспечивающих международно-
правовую имплементацию норм об ответственности международных
организаций;
- определение понятия и роли призвания международных организаций
к ответственности в механизме обеспечения международно-правовой
имплементации их ответственности; установление категории субъектов,
имеющих право призывать их к ответственности;
- выявление и раскрытие процессуальных условий призвания
международных организаций к международной ответственности;
исследование порядка призвания международных организаций к международной ответственности в ситуациях множественности потерпевших (заинтересованных) и ответственных субъектов;
определение понятия, юридической природы и роли контрмер в механизме обеспечения международно-правовой имплементации норм ответственности международных организаций; установление категории субъектов, имеющих право прибегать к контрмерам;
- выявление и раскрытие процессуальных условий применения контрмер в отношении международных организаций;
конкретизация международных обязательств, не затрагиваемых контрмерами;
определение круга универсальных международных судебных (арбитражных) учреждений и органов, которые могут играть наиболее значимую роль в механизме обеспечения имплементации норм об ответственности международных организаций; а также формулирование предложений по повышению результатов их деятельности в области разрешения международно-правовых споров.
Методологическая и теоретическая основа исследования. При проведении исследования диссертант обращался к комплексу общенаучных, а также специальных методов познания, в частности методам аналогии, системного анализа и синтеза, дедукции, ивдукции, абстрагирования, формально-юридическому, логическому, историческому, сравнительно-правовому, статистическому и прогностическому.
В ходе исследования диссертант опирался на труды советских и российских ученых в области международного права: А.Х. Абашидзе, К.А. Бекяшева, К.А. Багиняна, B.C. Верещетина, В.А. Василенко, Е.А. Дейкало, В.Ю. Замятина, В.А. Карташкина, А.С. Исполинова, Я.С Кожеурова, Э.С. Кривчиковой, А.Я. Капустина, А.Л. Колодкина, Р.А. Колодкина, Ю.М. Колосова, Ф.И. Кожевникова, СБ. Крылова, Г.И. Курдюкова, Д.Б. Левина, И.И. Лукашука, В.А. Мазова, Т.Н. Нешатаевой, СБ. Раскалея, A.M. Солнцева, В.Л. Толстых, Г.И. Тункина, В.Н. Федорова, Д.И. Фельдмана, СВ. Черниченко, Е.А. Шибаевой, Г.Г. Шинкарецкой.
В настоящем исследовании использовались также труды ученых зарубежных стран по международному праву, в числе которых Р. Аго, Ж. Альвареза, Д.К. Амарасингхе, М. Арсанджани, Н. Блоккера, И. Блюнчли, Я. Броунли, К.-Д. Борчарда, Д. Боуэтта, Г. Витона, А. Воттса, Э. де Ваттеля, Дж. Гайа, Дж. Фаррелла, П. Гугенхайма, В.Д. Дегана, Ф. Джессапа, И. Динштейна, Дж. Дюгарда, Б. Зиммы, Б. Зиммерманна, К. Иглтона, А.А. Кансаде Тривдаде, А. Кассесе, П. Клейна, Дж. Кроуфорда, Э. Лаутерпахта, М. Ляхса, Т. Мэрона, Л. Оппенгейма, А. Пелле, М. Рагацци, Ш. Розена, Ш. Руссо, Я. Синклера, К. Томушата, Н.Д. Уайта, А. Фердросса, Дж. Фицмориса, Р. Хиггинса, Г. Шварценбергера, Г. Шермерса.
С зарубежной литературой по теме исследования диссертант имел возможность детально ознакомиться в Библиотеке Дворца Мира (Peace Palace Library) в Гааге, Нидерланды. При написании настоящего исследования использовался обширный научный материал, полученный диссертантом в процессе прохождения обучения в Гаагской академии международного права (Hague Academy of International Law) в 2012 году.
Использованные в исследовании документы на английском языке, а также труды иностранных ученых излагаются в авторском переводе.
Научная новизна исследования. В нем впервые на диссертационном уровне осуществлено комплексное исследование международно-правовых аспектов имплементации ответственности международных организаций.
Настоящее исследование стало первой попыткой монографического рассмотрения значения, а также роли имплементации ответственности международных организаций в современном международном праве после принятия КМП ООН в 2011 году ПСОМО.
Вместе с тем исследование не претендует на сколько-нибудь исчерпывающее рассмотрение соответствующих вопросов ответственности международных организаций, а является лишь одним из шагов в плане их дальнейшей разработки в доктрине международного права.
Основные положения исследования, выносимые на защиту:
1. Завершение в 2011 году КМП ООН работы над темой о международной ответственности международных организаций стало очередным важным шагом, наряду с кодификацией институтов международной ответственности государств и международной ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, на пути формирования особой отрасли международного права - права международной ответственности. Но отмеченный процесс еще продолжается, поскольку нет договорного оформления результатов работы КМП ООН над указанными темами ответственности в международном праве.
Ввиду того, что ПСОМО в большинстве своем явился продуктом прогрессивного развития международного права, нежели кодификации, представляется разумной с точки зрения de lege lata позиция ГА ООН относительно окончательной формы ПСОМО, которая предусматривает большую гибкость в применении, а также возможность дальнейшего совершенствования его положений. С точки зрения de lege ferenda
необходимо принятие конвенции на основе ПСОМО, которая носила бы обязательный характер.
2. Имплементация ответственности международных организаций в
международном праве выступает в качестве юридического механизма, с
помощью которого обеспечивается процесс фактического осуществления
норм международной ответственности, т.е. обеспечивается выполнение
субъектами соответствующих правоотношений их прав и обязанностей,
закрепленных в этих нормах.
Значение же имплементации ответственности международных организаций в международном праве сводится к тому, что в ее ходе определяются конкретный объем, виды, формы ответственности, обеспечивается защита прав и законных интересов всех пострадавших субъектов, а тем самым эффективное функционирование международного права.
Можно выделить две группы способов обеспечения международно-правовой имплементации норм об ответственности международных организаций, а именно - согласительных (призвание к ответственности, мирное урегулирование споров) и принудительных способов (контрмеры, санкции). Последняя группа призвана выполнять только вспомогательную роль по отношению к группе согласительных способов.
3. Важное значение для международно-правовой имплементации
ответственности международных организаций имеет определение круга
субъектов, обладающих правом обеспечивать имплементацию норм об
ответственности организаций непосредственно. Последний по общему
международному праву ограничен государствами и международными
организациями.
Образования, иные чем государства и международные организации (физические и юридические лица), непосредственно могут обеспечивать имплементацию норм ответственности международных организаций в
случаях, если подобная возможность предусматривается специальными международно-правовыми актами. Во всех других случаях защита прав негосударственных акторов, нарушенных в результате противоправного деяния организации, обеспечивается только опосредованно в рамках осуществления дипломатической защиты либо функциональной защиты государствами или международными организациями.
4. В большинстве случаев реализация прав и обязанностей сторон
отношений, возникающих в связи с имплементацией ответственности
международных организаций, осуществляется посредством призвания
последних к ответственности, в ходе которого потерпевший субъект
предъявляет требование к международной организации, несущей
ответственность, о выполнении ею обязательств, которые вытекают из
правоотношений ответственности.
Призвание международных организаций к ответственности может осуществляться не только непосредственно потерпевшим субъектом, индивидуальное право которого нарушается вследствие международно-противоправного деяния или когда он особо затрагивается вследствие данного деяния иным образом, но также заинтересованным субъектом, который действует с целью защиты коллективных интересов группы субъектов либо международного сообщества в целом.
5. На практике можно столкнуться с ситуациями множественности
потерпевших (заинтересованных) и ответственных субъектов в процессе
имплементации ответственности международных организаций.
В первом случае за любым потерпевшим (заинтересовнным) субъектом признается право призывать международную организацию к ответственности независимо от любых других потерпевших субъектов. Не исключается возможность совместного призвания к ответственности со стороны некоторых либо всех потерпевших (заинтересованных) субъектов.
Вместе с тем, возможны случаи, когда международная организация солидарно несет международную ответственность за одно и то же международно-противоправное деяние вместе с одним или несколькими другими субъектами, будь то международными организациями либо государствами. Ответственность при этом не умаляется от того, что иной субъект также несет ответственность за то же самое деяние.
В случаях, когда международная организация несет субсидиарную ответственность, последняя наступает только если и поскольку первично ответственный субъект (государство или международная организация) не удовлетворяет требований потерпевших (заинтересованных) субъектов.
Независимо от того, является ли ответственность солидарной или субсидиарной, каждый потерпевший (заинтересованный) субъект имеет право предъявить требование к каждому ответственному субъекту без необходимости соблюдения хронологического порядка при предъявлении требований.
6. Контрмеры - правомерные, ненасильственные, односторонние, временные меры реагирования, предпринимаемые потерпевшим (заинтересованным) субъектом в ответ на международно-противоправное деяние международной организации с целью обеспечить выполнение ею своих обязательств, вытекающих из правоотношений ответственности в случае, когда она отказывается добровольно прекратить международно-противоправное деяние и предоставить соответствующее возмещение.
Основанием для принятия контрмер служит не само первично совершенное международно-противоправное деяние, а только отказ ответственной международной организации прекратить деяние и (или) предоставить возмещение за него. В последнем случае имеет место посягательство уже на сам принцип ответственности в виде вторичного, нового правонарушения.
Иными словами, контрмеры не являются обязательным следствием международно-правовой ответственности. Они представляют собой способ обеспечения имплементации норм об ответственности международных организаций в международном праве.
Не исключается право заинтересованных субъектов прибегать к контрмерам, так как в противном случае это лишало бы возможности призвания международных организаций к ответственности указанными субъектами, а вместе с тем участия в имплементации ответственности. Важно, однако, чтобы контрмеры заинтересованными субъектами принимались исключительно на началах субсидиарное по отношению к контрмерам потерпевших субъектов.
7. Существуют определенные ограничения в части, касающейся
допустимости невыполнения при принятии контрмер потерпевшими
(заинтересованными) субъектами некоторых международно-правовых
обязательств.
Большая часть этих обязательств вытекает из императивных норм общего международного права. Есть и обязательства, императивность которых менее очевидна, но в силу их важности также подлежащие выполнению во всех случаях. Речь идет об обязательствах, касающихся сохранения каналов связи между потерпевшими (заинтересованными) субъектами и ответственной международной организацией, например, обязательств, связанных с процедурами разрешения споров, которые применимы между ними, и обязательств, обеспечивающих защиту международных организаций и их агентов.
8. Имплементация ответственности международных организаций
может быть обеспечена разными способами. Среди них также процедуры
мирного разрешения споров. Наиболее распространенными средствами
разрешения споров, касающихся международных организаций, являются
арбитражные и судебные.
Важную роль в механизме обеспечения международно-правовой имплементации ответственности международных организаций призваны играть такие универсальные арбитражные и судебные учреждения, как например, Международный Суд ООН (далее - МС ООН) и Постоянная палата третейского суда (далее - ППТС).
В настоящее время в отношении международных организаций МС ООН может осуществлять лишь консультативную юрисдикцию. С точки зрения de lege ferenda было бы целесообразно внести соответствующую поправку в Статут МС ООН, предусматривающую предоставление всем международным организациям без исключения процессуального статуса locus standi, который позволял бы им выступать стороной в деле, рассматриваемом в Суде.
В таких условиях следует использовать на более широкой основе потенциал арбитражных процедур в рамках ППТС, обладающей правом рассматривать споры с участием международных организаций, а также принимать решения, обязательные для сторон спора.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно позволяет выявить механизмы международно-правовой имплементации норм, касающихся ответственности международных организаций, без которых бессмысленно рассуждать о значении норм ответственности международных организаций на практике.
Сделанные в исследовании выводы и предложения могут быть использованы специалистами, которые работают в сфере внешних сношений в процессе решения практических вопросов ответственности международных организаций, при обсуждении различных проектов международно-правовых документов, и в частности, Конвенции о международной ответственности международных организаций.
Выводы, сформулированные в ходе исследования, а также сами материалы исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе и учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий, разработке пособий и программ по учебному курсу «Международное право», специальным курсам «Право международных организаций», «Право международной ответственности».
Апробация результатов исследования. Настоящее исследование подготовлено и обсуждено на кафедре международного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МПОА).
Основные положения диссертационного исследования изложены диссертантом в 11 научных статьях, пять из которых опубликованы в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Отдельные аспекты исследования обсуждались диссертантом также на лекциях, семинарских занятиях, заседаниях круглых столов и научно-практических конференциях, проводимых в Дипломатической академии МИД России, Московском государственном институте (университете) международных отношений МИД России, Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова, Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Российском университете дружбы народов.
Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами этого исследования и состоит из введения, четырех глав, объединяющих в себе одиннадцать параграфов, заключения, а также библиографического списка использованных в ходе исследования документов и доктринальных источников.
Вопросы кодификации и прогрессивного развития института ответственности международных организаций в рамках Комиссии международного права ООН
Сразу же после завершения КМП ООН своей работы над темой ответственности государств за международно-противоправные деяния в 2001 году, ГА ООН обратилась с соответствующей просьбой к КМП ООН начать работу над темой ответственности международных организаций11.
С этой целью в 2002 году создается Рабочая группа по теме ответственности международных организаций. Председателем Рабочей группы и Специальным докладчиком по этой теме назначается известный итальянский ученый и юрист Дж. Гайа. В период с 2003 по 2011 годы было подготовлено восемь докладов, а Рабочей группой в период с 2004 по 2011 годы были рассмотрены также различные комментарии и замечания, поступившие от правительств и международных организаций.
Для сравнения КМП ООН потребовалось 45 лет (с 1956 по 2001 гг.), более 30 докладов Комиссии, и работа пяти Специальных докладчиков для завершения работы над темой ответственности государств за международно-противоправные деяния12.
КМП ООН приняла ПСОМО в первом чтении в 2009 году, а затем во втором чтении в 2011 году.
На своей шестьдесят третьей сессии 8 августа 2011 г. КМП ООН, в соответствии со Статьей 23 своего Положения, рекомендовала ГА ООН принять к сведению ПСОМО в одной из резолюций и включить его в качестве приложения к этой резолюции, а также изучить на более поздней стадии вопрос о разработке конвенции на основе ПСОМО13.
9 декабря 2011 года ГА ООН приняла к сведению представленные КМП ООН Статьи об ответственности международных организаций, и предложила их вниманию правительств и международных организаций, не затрагивая вопроса об их будущем принятии или другой надлежащей мере. Было решено также включить пункт, который озаглавлен «Ответственность международных организаций» в предварительную повестку дня шестьдесят девятой сессии в 2014 году с целью рассмотрения, в частности, вопроса о форме, в которую можно было бы облечь Статьи14.
Еще при разработке Положения о КМП ООН советская делегация во главе с юристом-международником, академиком Академии наук УССР В.М. Корецким исходила из того, что абсолютно все проекты КМП должны в конечном счете завершаться международной конвенцией15.
Вместе с тем, КМП ООН неоднократно сталкивалась с вопросом об ответственности международных организаций и ранее в ходе исследования вопроса об ответственности государств.
В 1956 году в первом докладе Спецдокладчика КМП ООН по вопросу ответственности государств Ф. Гарсиа-Амадора содержался отдельный раздел, в котором признавалась ответственность международных организаций. В докладе, в частности, подчеркивалось: «невозможно отрицать того, что невыполнение обязательств, например, нарушение или несоблюдение любого другого международного обязательства, непременно влечет за собой их ответственность. В известной мере можно даже провести определенную аналогию с ответственностью, приписываемой государству»1 .
Вопрос об ответственности международных организаций обсуждался и в первом докладе Спецдокладчика КМП ООН по вопросу об отношениях между государствами и международными организациями А. Эль-Эриана, где отмечалось, что «Продолжающееся расширение сфер деятельности международных организаций может придать новые измерения проблеме ответственности международных организаций»17.
Однако, в 1963 году Подкомитет КМП ООН по вопросу об ответственности государств решил, что «вопрос об ответственности других субъектов международного права, как например, международных организаций, следует оставить в стороне»18, сосредоточив свое основное внимание на общих вопросах ответственности государств.
Такое решение, пишет авторитетный нидерландский специалист в области права международных организаций, профессор Университета Лейдена Н. Блоккер, во многом объяснялось просто тем, что «только ограниченное количество международных организаций осуществляло оперативную деятельность, в результате которой могли быть совершены серьезные нарушения», и еще тем, что «потребовалось значительное время до того, как международные организации были признаны субъектами международного права»19.
Но сегодня, пожалуй, существует консенсус относительно признания принципа ответственности международных организаций.
Принятие ПСОМО стало логическим завершением работы КМП ООН над общей темой ответственности, так же, как тема о договорах между государствами и международными организациями или между международными организациями последовала за темой о праве международных договоров между государствами, начиная с 1969 года.
В этой связи, как правильно замечает известный французский эксперт в области международного права и бывший председатель КМП ООН, профессор Университета Западный Париж - Нантер-ля-Дефанс А. Пелле, «если бы это было бы не так, то общая тема ответственности, которая вместе с правом международных договоров является одним из стержневых направлений работы Комиссии и несомненно, ее «крупным достижением», осталась бы незавершенной и не доведенной до своего логического конца» .
ПСОМО, принятый в окончательной редакции, состоит из 67 статей, в то время как ПСОГ содержал 59 статей. Составной частью ПСОМО являются комментарии к нему, которые столь важны, как и ПСОМО, так как редко когда его положения не требуют разъяснений .
Из этих 67 статей 53 статьи в той или иной мере воспроизводят аналогичные статьи ПСОГ; имеется 14 «новых» статей (Статьи 1,2, 17, 18, 40, 50, 52, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 65 ПСОМО). Из 59 статей ПСОГ все, за исключением 6, имеют «эквиваленты» в ПСОМО (Статьи 3, 5, 8, 9, 10, 57 ПСОГ).
Также в ПСОМО появились две «новые» части: первая («Введение») и пятая («Ответственность государства в связи с поведением международной организации»). Большинство «новых» статей касаются взаимоотношений между международными организациями и их членами22.
Ratione personae (субъектная сфера действия). ПСОМО содержит не только положения об ответственности международных организаций, но в некоторой степени также и положения в отношении ответственности государств за международно-противоправное деяние в соответствии с пунктом «2» Статьи 1 ПСОМО23.
Последний призван был восполнить пробел, который имелся в ПСОГ, Статья 57 которого оговаривала, что эти статьи «не затрагивают вопросов ответственности по международному праву международной организации или любого другого государства за поведение международной организации».
Следует заметить, что понятие «международная организация», которое принято в пункте «1» Статьи 2 ПСОМО является более широкой, чем аналогичное понятие, используемое в Венских конвенциях о праве договоров 1969 и 1986 гг. соответственно24.
В соответствии с определением, которое содержится в ПСОМО «международная организация» означает организацию, учрежденную международным договором или иным документом, регулируемым международным правом, и обладающую своей собственной международной правосубъектностью. Международные организации могут включать в качестве членов, помимо государств, и другие образования».
Итак, международная организация может учреждаться не только международным договором, но также и на основании резолюции, принятой другой международной организацией либо конференцией государств. Охватываются не только организации межправительственные, но также международные организации, которые учреждены с участием органов государства, иных чем правительства или иные образования. Как поясняется, формулировка «договор или иной договор, регулируемый международным правом не охватывает организации, которые учреждены на основании документов, регулируемых внутригосударственным правом»25.
Процессуальные условия призвания к ответственности
Статья 44 ПСОМО , касающаяся уведомления о требовании, является первой среди целого ряда положений Части четвертой ПСОМО — допустимостью требований, утратой права призывать к ответственности -посвященных процедурным аспектам или условиям призвания к ответственности международных организаций.
Условия призвания к ответственности потерпевшим государством или потерпевшей международной организацией в равной степени применяются, mutatis mutandis, к государствам или международным организациям, которые не являются потерпевшими по смыслу Статьи 43 ПСОМО, за одним исключением - к последним не может применяться положение о допустимости требований, касающееся применимости «применимых норм о государственной принадлежности требований в соответствии с пунктом «1» Статьи 45 ПСОМО. Пункт 5 Статьи 49 ПСОМО ограничивается только положением о допустимости требований, которое касается исчерпания внутренних средств правовой защиты.
Статья 44 ПСОМО в целом соответствует Статье 43 ПСОГ . В комментарии КМП к ПСОМО отмечается, что в отношении уведомления о требовании, касающемся призвания к ответственности международной организации к ответственности, действуют те же правила, что и при призвании государством к ответственности другого государства . В ней также подчеркивается, что «одно и то же правило применяется независимо от того, кто призывает к ответственности: государство или международная организация» .
Уведомление не является предварительным условием юридической действительности обязательства по предоставлению возмещения, поскольку такое обязательство наступает немедленно в силу самого факта нарушения ответственной международной организацией международного обязательства. Но с практической точки зрения важно точно установить предметный охват и само существо конкретного спора между сторонами160. Поэтому потерпевший субъект должен достаточно ясно сформулировать свое требование, а также сообщить о любых своих требованиях по прекращению международно-противоправного деяния и возмещению с тем, чтобы ответственная международная организация была уведомлена о них и имела возможность реагировать на них. При этом несвоевременное представление требования может быть истолковано в качестве отказа от требования или молчаливого согласия на утрату права требования.
Условие о необходимости уведомления, содержащееся в Статье 44, сформулировано в достаточно гибкой форме. Потерпевший субъект должен всего лишь «уведомить о своем требовании» ответственную международную организацию. Нет какого-либо конкретного требования к форме уведомления. Иллюстрацией к последнему случаю может служить решение МС ООН от 26 июня 1992 г. «Дело, касающееся некоторых районов залегания фосфатных руд в Науру (Науру против Австралии)», в котором он признал, что с учетом «характера отношений между Австралией и Науру, а также предпринятых шагов, заявление Науру нельзя считать неприемлемым по причине истечение срока давности»161.
Суд обратил внимание на тот факт, что Австралия и ранее, до обращения в Суд, знала имплицитно о требовании Науру благодаря переписке и беседам с австралийскими министрами, а также сообщениям прессы о том, что требование упоминалось в речи президента Науру по случаю дня независимости . Таким образом, для МС было достаточным и то, что ответственное государство было уведомлено о требовании, хоть и переписка между сторонами носила форму сообщений прессы о беседах и встречах, а не форму официальной дипломатической переписки.
На практике уведомление может принимать самые различные формы, начиная от направления неофициального либо конфиденциального напоминания о необходимости выполнения обязательства и заканчивая официальным протестом, консультациями и претензиями международного характера. Установление в рамках Статьи 44 исчерпывающих и четких форм такого уведомления, что само по себе затруднительно, могло бы привести к необоснованным ограничениям для потерпевшего субъекта . Кроме того, условие, касающееся уведомления о требовании, не означает, что подача требования является обычным следствием неисполнения международно-правового обязательства. Уведомление о требовании является правом, но далеко не обязанностью потерпевшего субъекта.
Потерпевшим субъектам предоставляется возможность в рамках своего уведомления указать меры, которые должны приниматься ответственной международной организацией с тем, чтобы прекратить противоправное деяние, если оно продолжается, а также обозначить формы возмещения.
Подпункт «а» пункта «2» предусматривает, что потерпевшие субъекты могут указать ответственной международной организации, что следует предпринять для того, чтобы было прекращено любое продолжение противоправного деяния. Однако, такого рода указание не носит обязательного характера для ответственной международной организации, поскольку потерпевший субъект может требовать от ответственной международной организации лишь выполнения им своих обязательств, при этом он не может оговаривать, каким образом эти обязательства должны выполняться. Данное положение Статьи 44 призвано лишь облегчить урегулирование спора между сторонами на основе предоставления потерпевшему субъекту возможности указывать поведение, которое удовлетворяло бы его требованию. Это может представлять помощь для ответственной международной организации.
Подпункт «Ь» пункта «2» касается вопроса о выборе формы возмещения потерпевшим субъектом. В принципе прерогативой потерпевшего субъекта является выбор формы возмещения, которая должна предоставляться ответственной международной организацией. Потерпевший субъект реституции может предпочесть компенсацию164 либо он может удовлетвориться соответствующим заявлением, носящим общий характер и касающимся какого-либо конкретного аспекта его требования.
Способность потерпевших субъектов выбирать форму возмещения подвержена отдельным ограничениям, установленным ПСОМО к конкретным формам возмещения. Например, потерпевший субъект не вправе требовать реституции, если она влечет за собой бремя, которое совершенно непропорционально выгоде от получения реституции вместо компенсации . Равным образом потерпевший субъект не вправе указывать формы сатисфакции, которые могут быть унизительными для ответственной международной организации166. Более того, ущерб, причиненный нарушением коллективных обязательств либо обязательств в отношении международного сообщества в целом, не может быть устранен путем урегулирования только между потерпевшим субъектом и ответственной международной организацией, даже если нарушение особо затрагивает одно государство либо одну международную организацию. В таких случаях выбор потерпевшим субъектом компенсации не будет иметь преимущества по отношению к требованиям большинства других государств либо международных организаций в том, что касается получения ими реституции167.
Таким образом, подпункт «Ь» пункта «2» Статьи 44 не формулирует право выбора в абсолютной форме. Он лишь предусматривает, что потерпевший субъект может указать в своем уведомлении ответственной международной организации форму, которую должно принять возмещение в соответствии с положениями Части третьей ПСОМО. Он служит просто общим руководством для потерпевшего субъекта в отношении того, какого рода информацию он может включить в свое уведомление.
Виды требований, которые государства или международные организации, иные чем потерпевшее государство или международная организация, могут указывать в уведомлении, определены в пункте 4 Статьи 49 ПСОМО. Приведенный в нем перечень требований носит исчерпывающий характер. Из этого следует, что такие государства либо международные организации обладают более ограниченным кругом прав по сравнению с непосредственно потерпевшими субъектами. В большинстве случаев их требования касаются прекращения противоправного деяния, а также заверений и гарантий его неповторения (подпункт «а» пункта «4»).
В соответствии с подпунктом «Ь» пунктом «4» государство либо международная организация рассматриваемой категории вправе требовать и возмещения от ответственной международной организации. Однако, исполнение обязательства по возмещению может истребоваться только в интересах потерпевших субъектов или бенефициариев нарушенного обязательства.
Процессуальные условия принятия контрмер
Правовой режим контрмер, установленный в ПСОМО, ограничивает контрмеры определенными процессуальными условиями. Эти условия призваны обеспечивать правомерность контрмер путем регулирования того, когда и при каких обстоятельствах потерпевший субъект - государство либо международная организация - имеет право в одностороннем порядке прибегать к контрмерам303.
Процессуальные требования, касающиеся контрмер, были разработаны главным образом применительно к отношениям между государствами. Однако, как справедливо подчеркивает Джорджио Гайа, единообразный режим вопросов, регулируемых проектами статей, «независимо от того, против кого они применяются - ответственного государства либо ответственной международной организации, имел бы практическое преимущество»304. Комментарий к ПСОМО обращает внимание на то, что эти требования не связаны с характером затрагиваемого образования. Исходя из этого, как представляется, правила, закрепленные в Статье 52 ПСОГ, в равной степени применимы также в «случаях, когда ответственным образованием является международная организация» . В ПСОМО этому вопросу посвящена Статья 55, положения которой носят общий характер .
Существуют два предварительных обязательства - условия для принятия потерпевшим субъектом контрмер: во-первых, призвание ответственной международной организации выполнить ее обязательства по прекращению противоправного деяния и предоставлению возмещения, и во-вторых, уведомление ее о своем намерении принять контрмеры, сопровождаемое предложением провести переговоры. Эти два условия, закрепленные в пункте «1» Статьи 55 ПСОМО, взаимодополняют друг друга.
В соответствии с первым условием, называемым "sommation" (предупреждение) и получившим отражение в подпункте «а» пункта «1» Статьи 55, потерпевший субъект не может принимать контрмеры, не предоставив ответственной организации возможности ответить на его требование вне зависимости от позиции, которая может быть занята в отношении формальных требований для ссылки на ответственность. Таким образом, международной организации предоставляется возможность привести обоснование своей деятельности или прекратить свою деятельность и предоставить возмещение за ущерб, причиненный международно-противоправным деянием.
В 1934 г. ИМП принял резолюцию на его тридцать девятой сессии «Режим репрессалий в мирное время», содержавшую правило, которое требовало «предварительно уведомлять государство, совершившее противоправное деяние о требовании прекратить его и предоставить необходимое возмещение»307.
Данное правило о предъявлении требований до применения контрмер также со значительным единодушием поддерживается доктриной. Еще знаменитый швейцарский юрист Эмер де Ваттель писал, что: «Суверен должен во всех своих спорах проявлять искреннее желание вершить справедливость и сохранять мир. Он обязан, перед тем, как взяться за оружие, а также после этого предлагать справедливые условия; в этом случае только один он может быть оправдан за обращение к мечу против непослушного врага, который отказывается прислушаться к голосу справедливости или равенства» . Другой классик международного права, американский юрист и дипломат Г. Витон полагал, что репрессалии допустимы только «в случае отказа государства-нарушителя предоставить необходимое удовлетворение»309. Прошли десятилетия, но подобные мнения продолжают высказываться .
Необходимость наличия такой процедуры признается и международной судебной практикой. В решении МС ООН от 25 сентября 1997 г. «Дело, касающееся проекта Габчиково-Надьмарош (Венгрия против Словакии)» отмечалось, что «потерпевшему государству следует обратиться к государству, совершающему противоправное деяние с требованием прекратить свое противоправное деяние либо предоставить возмещение за него» .
Второе условие, предусмотренное подпунктом «Ь» пункта «1» Статьи 55 состоит в обязанности потерпевшего субъекта уведомить международную организацию, несущую ответственность о своем намерении принять контрмеры и предложить ей провести переговоры. При этом, между первым и вторым уведомлением нет жесткой временной связки. Промежуток времени между ними может быть незначительным, не исключаются даже ситуации, когда они могут направляться одновременно.
Тем самым международной организации, которая ответственна за противоправное деяние, предоставляется последняя возможность осознать опасность стать объектом применения контрмер и пересмотреть свою позицию. При этом, предварительное уведомление должно служить не в качестве ультиматума, а лишь в качестве средства побуждения организации, которая выступает объектом контрмер, прекратить свое международно-противоправное деяние и сотрудничать с целью мирного урегулирования возникшего спора.
Идея о том, что до применения контрмер следует использовать мирные средства разрешения споров признается издавна. Еще Ф.Ф. Мартене по этому поводу заключал: «Раньше, нежели прибегнуть к насильственным мерам, государства, в своих собственных интересах должны испробовать другие миролюбивые и менее насильственные и опасные средства, находящиеся в их распоряжении: дипломатические переговоры, добрые услуги, посредничество, третейское разбирательство, блокаду и т.п.» .
Данное положение было отражено в Статье 5 упоминавшейся выше резолюции ИМП, в которой говорилось следующее: «Запрещаются даже невооруженные репрессалии, когда имеется возможность обеспечения уважения к праву путем средств мирного урегулирования»313.
В ПСОМО 2011 г. речь идет об обязанности исчерпания не всех средств мирного разрешения споров, а только одного из них - переговоров. Требование последовательного исчерпания различных процедур могло бы привести к возложению чрезмерного и необоснованного бремени на потерпевшего субъекта314. В ходе переговоров стороны могут разрешить спор по существу либо же прийти к соглашению об использовании других процедур мирного урегулирования315.
Вместе с тем, не исключается вероятность того, что ответственная международная организация может необоснованно затягивать переговоры.
Во избежание бесконечного затягивания переговоров, они должны подчиняться требованию разумной задержки316. Разумная продолжительность переговоров зависит от различных обстоятельств, включая позицию ответственной организации, неотложность вопросов, поставленных на карту, вероятность усугубления вреда в случае недостижения быстрого решения.
В этой связи положение о неотложных контрмерах, предусмотренное пунктом «2» Статьи 55 ПСОМО призвано гарантировать, что ущерб потерпевшему субъекту не усугубляется в результате ограничения их возможности прибегнуть к своевременному ответу, в том числе, если, например, такая невозможность вызвана промедлением или уклонением со стороны ответственной международной организации . Целью таких мер должно быть обеспечение status quo .
Итак, потерпевшему субъекту - государству либо международной организации - предоставляется возможность незамедлительно принять те меры, которые являются необходимыми для сохранения их прав, в частности меры, которые могли бы на более позднем этапе утратить свое потенциальное воздействие . Однако, право на принятие подобных мер не отменяет первичного обязательства потерпевшего субъекта известить ответственную международную организацию о своем намерении принять какие-либо контрмеры. Это обстоятельство учитывается в пункте «2» ссылкой на подпункт «Ь» пункта «1» Статьи 55 ПСОМО.
Имплементация норм об ответственности международных организаций Постоянной палатой третейского суда
Как показывает договорная практика международных организаций, последние видят в арбитраже наиболее удобную форму для разрешения споров, могущих возникнуть как в отношениях с государствами, так и с другими международными организациями. Не случайно положения об арбитражах включены во все соглашения о штаб-квартире, заключаемые международными организациями416. Аналогичные положения включаются и в соглашения между международными организациями и государствами, которые проводят конференцию, а также соглашения между организациями и государствами, которые предоставляют воинские контингенты для проведения миротворческих операций417. Кроме того, арбитражная оговорка должна быть включена в соглашения между МБРР и его государствами-членами, а также в кредитные соглашения, которые заключаются MAP с государствами-членами418.
Перспектива получения возмещения, предоставляемая при арбитражном рассмотрении споров между государствами и международными организациями, зависит от обеих сторон, желающих формально вступить в процедуру разрешения споров, что было подтверждено Консультативным заключением МС ООН от 26 апреля 1988 года по делу «Применимость обязательства приступать к процедуре арбитража в соответствии с разделом 21 Соглашения по вопросу о месторасположении Центральных учреждений ООН от 26 июня 1947 г.»: оно высветило слабую и уязвимую сторону подобных обязательных арбитражных оговорок как «единственного правового средства по разрешению спора»419.
Более широкое применение арбитража для разрешения споров между государствами и международными организациями было предложено АМП еще в 1966 году на своей пятьдесят второй конференции420. Аналогичное предложение, призывающее прямо к «более широкому использованию Постоянной палаты третейского суда» содержалось также и в программе Десятилетия международного права ООН (1992 г.)421.
Подготовительный комитет, учрежденный Генеральным секратарем ППТС на основе полномочий, предоставленных ему самой первой Конференцией членов ППТС в 1993-1994 гг., указал на отсутствие эффективного механизма разрешения споров между организациями и государствами и на то, что ППТС может восполнить этот пробел: «Международные организации, а также государства и другие стороны, с которыми они вступают в соглашения, испытывают необходимость в наличии эффективной площадки по разрешению споров, и...представляется целесообразным для ППТС принятие мер, которые были бы направлены на устранение данного пробела» .
Однако, вопреки включению арбитражных оговорок, имел место всего лишь единственный случай инициирования арбитражного разбирательства в середине 80-х годов под эгидой ППТС между ПРООН и Сомали, однако и оно было прекращено без вынесения решения в 1992 году423. К арбитражу в качестве механизма разрешения споров часто прибегают при наличии как договорных, так и внедоговорных претензий.
ППТС была учреждена на основе Конвенции о мирном разрешении международных столкновений 1899 года (Гаагская конвенция 1899 г.) и является первым и универсальным постоянным арбитражным учреждением по разрешению споров424. ППТС не является классическим судебным органом425 и как таковая не разрешает споров в арбитражном порядке. Вместе с тем, ППТС содействует арбитражному рассмотрению споров, например, она ведет список потенциальных арбитров, назначаемых сторонами Гаагских конвенций 1899 и 1907 годов и проводит устное разбирательство426. По данным на 2005 г. за всю историю существования ППТС было разрешено 63 дела, причем 37 дел (59%) было рассмотрено в период 1900-1999 гг., а 26 дел (41%) - 2000-2005 гг427.
Долгие годы ППТС содействовала только арбитражному разрешению межгосударственных споров428. Однако, в 1962 г. ППТС начала расширять сферу своего влияния, приняв «Регламент арбитражной и примирительной процедуры разрешения международных споров, в которых только одной стороной выступает государство». Регламент был заменен Факультативными правилами арбитражного рассмотрения споров между двумя сторонами, из которых только одна является государством, принятыми в 1993 году; экспансия ППТС была продолжена в 1996 году, когда были единовременно приняты еще два дополнительных Факультативных правила, одни для арбитражного рассмотрения споров между международыми организациями и государствами, а другие - между международными организациями и частными лицами429.
В 2011 году принимаются Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров, связанных с космической деятельностью430, а в 2012 году - новый Арбитражный регламент ППТС, который консолидировал 4 свода ранее принятых правил ППТС: Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между двумя государствами 1992 года, Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между двумя сторонами, из которых только одна является государством 1993 года, Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между международными организациями и государствами 1996 года, Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между международными организациями и частными лицами 1996 года.
Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между международными организациями и государствами 1996 г. были разработаны по типу Факультативных правил арбитражного рассмотрения споров между двумя государствами 1992 г. и выработаны по образцу Арбитражного регламента ЮНСИТРАЛ431, принятого в 1976 г. лишь за некоторыми изменениями, которые призваны «отражать публично-правовой характер споров, которые охватывают международные организации и государства, а также дипломатическую практику, которая соответствовала бы подобного рода спорам» . В вводной части Факультативных правил арбитражного рассмотрения споров между международными организациями и государствами 1996 г. также отмечается, что «опыт арбитражного разбирательства в период с 1981 г. подсказывает, что Регламент ЮНСИТРАЛ гарантирует справедливую и эффективную процедуру мирного разрешения споров с участием организаций и государств, хотя они изначально предназначались для коммерческого арбитража»433.
Сфера действия предметной компетенции ratione materiae призвана охватывать самый широкий круг Возможных споров между государствами и международными организациями434. Они включают споры, которые относятся к правам и обязанностям, вытекающим из членства, иницируемые государством-членом, когда организация не соблюдает собственные правила (например, правила процедуры или правила компетенции)435.
Соглашения, регулирующие отдельные отношения в рамках программ экономической, финансовой и технической помощи или отношения, возникающие на основе Соглашений о штаб-квартирах приводятся ППТС в качестве второй категории споров, в отношении которых государства и международные организации могут предусматривать обязательный арбитраж, регулируемый Факультативными правилами 1996 г.436.
Третью категорию потенциальных споров образуют т.н. «арбитрабельные» отношения с третьими сторонами, вытекающие по существу из описанных ситуаций437.
Что касается применимого права, арбитражный трибунал «применяет правила той или иной Организации и право, подлежащее применению к любому соглашению или отношению между сторонами, а в случае необходимости, и общие принципы права, регулирующие право международных организаций и нормы общего международного права438, за исключением тех случаев, когда стороны дают согласие на разрешение спора ex aequo et bono .
Факультативные правила арбитражного рассмотрения споров между международными организациями и частными лицами были разработаны Подготовительным комитетом ППТС, и они также вступили в силу 1 июля 1996 г. В вводной части этих правил отмечается, что они призваны, в числе прочего ("inter alia") охватывать и споры между частными поставщиками товаров и услуг, или между сотрудниками и международной организацией ; в отношении последней категории споров применима исключительная юрисдикция МАТ.
В отличие от Факультативных правил арбитражного рассмотрения споров между организациями и государствами 1996 г. арбитражные трибуналы, рассматривающие споры между организациями и частными лицами не обязаны применять правила международной организации и применимое право, а всего лишь принимают их к сведению. Арбитражный трибунал разрешает споры в соответствии с условиями соглашения и принимает во внимание обычаи делового оборота, применимые к сделке или отношению441.
Оба свода Факультативных правил предусматривают возможность принятия временных мер защиты со стороны арбитражного трибунала по просьбе одной из сторон4 .
